Mardi 23 novembre 2004

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord salué la présence exceptionnelle en commission d'un député syrien, dont la visite en France s'inscrivait dans le cadre d'un programme de coopération parlementaire entre l'Assemblée du peuple de Syrie et le Sénat français.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : Décentralisation - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : Décentralisation, sur le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur spécial.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits de la décentralisation pour 2005 représentaient désormais une part marginale des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, compte tenu du basculement en prélèvements sur recettes de nombreuses dotations effectué par la loi de finances initiale pour 2004. Il a considéré que le projet de loi de finances pour 2005 traduisait la mise en place de « l'acte II » de la décentralisation, et constituait l'occasion d'apprécier l'évolution des rapports financiers entre l'Etat et les collectivités territoriales, rappelant que la décentralisation visait à améliorer l'efficacité de la dépense publique ainsi que la recherche d'un approfondissement de la démocratie, en privilégiant une gestion plus proche des citoyens.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a rappelé que l'augmentation importante des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales permettait d'assurer dans de bonnes conditions une réforme de la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il a considéré qu'après que le Parlement eut ajouté, au fil des années, de nombreux critères pour répartir cette dotation, le gouvernement procédait à une simplification du dispositif, tendant à clarifier l'objet des différentes dotations ainsi qu'à permettre une forte progression de la péréquation, en s'inspirant très largement des propositions du comité des finances locales.

Il a précisé, s'agissant de la DGF des communes, qu'était introduite la notion de potentiel financier, destinée à mieux prendre en compte l'ensemble des ressources pérennes de celles-ci. Pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), il a souligné la création d'une DGF propre ainsi que l'effort pour introduire davantage d'équité entre les différentes catégories d'EPCI, afin notamment de permettre un rattrapage des attributions des communautés de communes par rapport aux autres groupements. S'agissant de la DGF des départements, il a rappelé que deux dotations de péréquation, l'une pour les départements urbains (dotation de péréquation urbaine), l'autre pour les départements non-urbains (dotation de fonctionnement minimale) étaient créées. Il a souligné que les départements voyaient leurs attributions de dotations globalement préservées par rapport au système actuel avec la mise en oeuvre de cette réforme.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a rappelé que de nombreuses garanties concernant les ressources des collectivités territoriales avaient été introduites dans la réforme de la Constitution, la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales prise en application de l'article 72-2 de celle-ci, et la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

Il a précisé, évoquant la prochaine installation de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), que ces garanties commençaient juste à être mises en oeuvre. Il s'est interrogé sur les effets de novation consistant à compenser l'essentiel des transferts de compétences par des transferts de fiscalité.

Il a rappelé que les départements bénéficiaient, depuis le début de l'année, d'une fraction de tarif de la taxe intérieure sur la consommation des produits pétroliers (TIPP) sur laquelle ils ne disposaient pas de capacité de modulation en compensation du transfert du revenu minimum d'insertion (RMI). Il a souligné que le RMI constituait une dépense que les départements ne pouvaient pas contrôler, pas plus que la recette qui leur était attribuée, et a indiqué que, au 31 août 2004, un écart de 200 millions d'euros existait entre les dépenses des départements afférentes au RMI et les recettes de TIPP, solde qui s'avérait problématique compte tenu de sa concentration sur un faible nombre de départements.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a souligné que les départements se verraient, à compter du 1er janvier 2005, attribuer une fraction du taux de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures afférents aux véhicules terrestres à moteur. Il a considéré que pour la TIPP, comme pour la taxe sur les conventions d'assurance, le produit revenant aux départements dépendait plus des décisions de l'Etat que de celles des collectivités territoriales. Ainsi, s'il a indiqué approuver la politique du gouvernement en matière de sécurité routière, il a estimé que cette politique avait un impact négatif sur l'évolution de l'assiette de la TIPP, et, sans doute, sur celle de la taxe sur les conventions d'assurance. Il a donc considéré que si les transferts de fiscalité constituaient un véritable progrès pour les collectivités territoriales, la liberté de celles-ci était limitée, compte tenu de l'influence des politiques de l'Etat sur l'évolution des recettes locales.

S'agissant de la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, il a rappelé que ce texte prévoyait notamment que « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ». Il a estimé que le gouvernement n'avait pas, jusqu'à présent, appliqué littéralement le texte organique qui devait conduire à voter, dans la loi, le taux de l'impôt revenant à chaque collectivité territoriale. Il a précisé, en effet, que le gouvernement avait, en réponse à plusieurs questions parlementaires, introduit une nouvelle catégorie de ressources propres pour lesquelles la loi énonçait seulement les règles concernant la détermination de la part locale de taux ou d'assiette, cette part étant ensuite fixée par voie réglementaire. Il a insisté sur le fait que la garantie ainsi offerte par la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales impliquait le vote des parts de taux ou d'assiette revenant à chaque collectivité territoriale par le Parlement.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a ensuite souligné les progrès réalisés pour garantir la juste compensation des compétences transférées aux collectivités territoriales, considérant qu'il ne serait plus possible aujourd'hui, par exemple, de créer l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), financée pour l'essentiel par les départements. Il a toutefois considéré qu'une extrême vigilance était nécessaire, afin d'éviter la multiplication des dépenses à la charge des collectivités territoriales en l'absence de compensation, prévue par de nombreux projets de loi ordinaire suggérant la mise en place d'un service de veille. Il a indiqué que pouvaient également exister des dispositions créant des charges pour les collectivités territoriales sans être couvertes par les garanties constitutionnelles et organiques. Il a pris pour exemple le projet de loi de financement de la sécurité sociale supprimant des compensations versées au titre de la mise en oeuvre des 35 heures, indiquant que cette disposition provoquait, pour les établissements sociaux et médico-sociaux, une charge supplémentaire évaluée à 400 millions d'euros pour l'assurance-maladie et environ 200 millions d'euros pour les départements.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a considéré que les compétences des collectivités territoriales étaient désormais très variées, ce qui multipliait leur exposition aux conséquences des textes ordinaires, justifiant pleinement une veille attentive sur l'évolution des charges résultant de dispositions législatives.

En conclusion, il a considéré que le projet de budget pour 2005 était favorable aux collectivités territoriales, soulignant l'apport de la réforme des dotations et des nouvelles garanties portant sur leurs ressources. Sur ce point, il a estimé qu'il convenait, soit de donner davantage de liberté aux collectivités territoriales dans la gestion de leurs compétences, soit de s'opposer à tout changement dans la mise en oeuvre des politiques de l'Etat sans compensation au profit des collectivités territoriales, cette dernière hypothèse paraissant toutefois peu réaliste.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il partageait l'avis du rapporteur spécial selon lequel la réforme de la répartition des dotations de l'Etat s'effectuait dans de bonnes conditions financières.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné la qualité de l'exposé ainsi fait et précisé qu'il souscrivait pleinement aux observations du rapporteur spécial.

M. Roland du Luart s'est interrogé sur l'avenir du revenu minimum d'activité, compétence créée et confiée aux départements en même temps que le RMI. Il s'est également demandé qui paierait la « prime de Noël », dont le versement a été annoncé récemment par le Premier ministre.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué que la « prime de Noël » n'avait pas été décentralisée avec le RMI, et serait donc réglée directement par l'Etat. S'agissant du revenu minimum d'activité, il a indiqué que très peu de contrats avaient été conclus, mais qu'il était personnellement favorable à ce dispositif, considérant qu'avec les contrats d'avenir, dont la création était prévue dans le projet de loi de programme pour la cohésion sociale, il pourrait permettre d'inscrire les bénéficiaires du RMI dans un véritable cursus d'insertion. Il a également regretté le manque d'implication de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) pour le placement des titulaires du RMI.

M. Henri de Raincourt a félicité le rapporteur spécial pour la précision de sa présentation et a souhaité connaître le détail des recettes fiscales qui seraient attribuées aux départements à compter de 2005.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué qu'une fraction du taux de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures afférents aux véhicules terrestres à moteur serait confiée aux départements, pour un montant total de 1.026,6 millions d'euros, dont 126,6 millions d'euros représentant la compensation des transferts de compétences aux départements prévues dans la loi relative aux libertés et responsabilités locales pour l'année 2005, et 900 millions d'euros venant se substituer à la dotation globale de fonctionnement des départements pour contribuer au financement de services d'incendie et de secours. Il a précisé que la progression de la taxe sur les conventions d'assurance était plus favorable que celle de la DGF au cours des dix dernières années, et que le taux de cette taxe serait modulable par les conseils généraux, selon des modalités qui restaient à déterminer, à compter de 2007.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de l'évolution de l'assiette de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures afférents aux véhicules terrestres à moteur pour l'avenir, la politique de sécurité routière contribuant à une diminution du nombre de sinistres, ce dont il s'est félicité.

M. Gérard Longuet s'est interrogé quant au financement du RMI par les départements, soulignant l'importance des écarts avec la recette de TIPP selon les départements.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a souligné les difficultés de gestion du RMI liées notamment à la réforme de l'allocation solidarité spécifique, finalement ajournée. Il a rappelé que le projet de loi de finances rectificative pour 2004 prévoyait un réajustement des fractions de tarifs de TIPP attribuées aux départements, la fixation définitive de ces fractions ne devant intervenir qu'une fois connues les dépenses définitives des départements au titre du RMI pour l'année 2004.

M. Alain Lambert a rappelé que la réforme constitutionnelle avait été souhaitée par le Sénat à l'origine, précisant toutefois qu'il n'avait pas cosigné la proposition de loi constitutionnelle du Sénat. Il a considéré qu'il était problématique de tout aborder sous l'angle des recettes plutôt que des dépenses, soulignant que les recettes qui pouvaient être transférées aux collectivités territoriales étaient très réactives à la conjoncture économique, comme d'ailleurs, en sens contraire, les dépenses des collectivités. Il a pleinement approuvé l'idée d'une surveillance accrue des charges pesant sur les collectivités territoriales créées par les textes ordinaires, considérant que cet élément affectait considérablement la sincérité des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a rappelé qu'il critiquait tous les ans l'importance des dépenses diverses introduites par les différents textes législatifs, reconnaissant que ce qui importait n'était pas tant les recettes des collectivités territoriales que leur liberté de dépenser. Il a considéré qu'il ne fallait pas être « dupe » et, par conséquent, s'efforcer de limiter la progression des dépenses obligatoires des collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Jégou a regretté, s'agissant de la réforme de la DGF, qu'elle ne remette pas en cause les situations acquises.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a souligné que la mise en oeuvre de cette réforme serait progressive et qu'elle conduirait donc à préserver les ressources actuelles des collectivités territoriales, en introduisant toutefois des critères plus objectifs pour sa répartition.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

PJLF pour 2005 - Crédits des charges communes et article 73 rattaché- Examen du rapport spécial

Présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Jean-Pierre Masseret, vice-président.

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits des charges communes, sur le rapport de M. Paul Girod, rapporteur spécial.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que le budget des charges communes pour 2005 s'élevait à 125,99 milliards d'euros, soit une augmentation de 4,9 % par rapport à 2004. Il a précisé que les crédits, nets des dégrèvements et remboursements, qui s'élevaient à 68,33 milliards d'euros, et des recettes d'ordre, d'un montant de 2,5 milliards d'euros, s'établissaient à 55,16 milliards d'euros, soit une progression à structure courante de 3,2 %. Il a souligné que le budget des charges communes représentait 20,1 % des crédits du présent projet de loi de finances, ajoutant, qu'en exécution, ses crédits concernaient traditionnellement 30 % des dépenses nettes du budget général, car il bénéficiait en cours de gestion du transfert des crédits pour charges de pensions en provenance des autres fascicules budgétaires.

Il a fait observer que trois grands blocs représentaient 96,9 % des crédits des charges communes : la charge de la dette (33,6 % du total), les remboursements et dégrèvements (54,2 % du total) et les dépenses de personnel et de pension (9 % du total).

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses principales observations, relevant en premier lieu que le budget 2005 était le dernier budget des charges communes et, qu'à compter de la loi de finances pour 2006, le budget des charges communes serait supprimé. Il a précisé que ses dotations et chapitres seraient répartis entre pas moins de quinze missions, soulignant le caractère encore hétéroclite des chapitres inscrits au budget des charges communes et la nécessité d'une mise en cohérence, dans la perspective de la LOLF. Il a énuméré les principales missions destinées à remplacer le budget des charges communes : engagements financiers de l'Etat, dégrèvements et remboursements, provisions, pouvoirs publics, régimes sociaux et de retraites.

Il a considéré que ces missions devraient améliorer la lisibilité du projet de loi de finances. Il a fait remarquer que, grâce à cette nouvelle présentation, la dette pourrait devenir, plus qu'elle ne l'était aujourd'hui, l'enjeu d'un débat politique à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a ensuite présenté les principaux éléments relatifs à la dette, relevant que la charge de la dette, nette des recettes d'ordre, serait en progression de 3,1 %, à 39,5 milliards d'euros, en 2005. Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a montré, en ce qui concerne l'Etat, la spirale entre déficit et endettement, ceux-ci constituant des déséquilibres jumeaux. Il a également présenté un graphique, tiré des comptes de la Nation pour 2003, démontrant que la progression de l'endettement de l'Etat n'avait pas eu pour corollaire, bien au contraire, une augmentation de son patrimoine.

Il a ensuite évoqué l'impact sur la charge nette de la dette de la remontée, même limitée, des taux d'intérêt, prévue par le consensus des économistes pour 2005, qui rendrait les choses plus difficiles qu'en 2003 et 2004. Il a rappelé que l'exercice 2003, marqué par un déficit record, n'avait pas vu exploser la charge de la dette, cet exercice constituant paradoxalement un des rares exercices au cours desquels la charge de la dette s'était réduite. Il a expliqué qu'en 2003, pour la dette négociable, l'effet taux avait joué à hauteur de 2 milliards d'euros et qu'il avait très exactement compensé l'effet volume, de 2 milliards d'euros, lié à l'aggravation du solde budgétaire, l'effet calendaire ayant eu, par ailleurs, un impact favorable pour 100 millions d'euros.

Il a remarqué que les perspectives pour 2005 étaient plus sombres, la charge nette de la dette ayant déjà progressé de 800 millions d'euros de 2003 à 2004. Il a indiqué que cette charge progresserait encore de 1,2 milliard d'euros entre 2004 et 2005 pour atteindre 39,5 milliards d'euros, avec pourtant une prévision de remontée des taux d'intérêt modérée. Il a expliqué que, selon les simulations de l'agence France Trésor, une augmentation supplémentaire de 100 points de base aurait un coût supplémentaire de 910 millions d'euros en 2005, à volume d'émission inchangé, et de 1,95 milliard d'euros en 2006.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a dès lors souligné l'importance d'une gestion performante de la dette, saluant à ce sujet le professionnalisme des équipes de l'Agence France Trésor et s'inquiétant, au contraire, des conditions de gestion de la dette du budget annexe de l'aviation civile, gérée en direct par la direction générale de l'aviation civile, et de celle de Charbonnages de France, gérée par cet établissement. Il a montré que les estimations disponibles faisaient état de conditions de financement moins favorables que celles obtenues par l'Agence France Trésor, de l'ordre de 20 points de base pour la première et de l'ordre de 15 points de base pour la seconde.

En ce qui concernait les dégrèvements et remboursements d'impôts, il a relevé leur poids financier considérable, 68,3 milliards d'euros, en augmentation de 2,6 % en 2005, sans que ceux-ci fassent l'objet d'un réel débat lors de l'examen du projet de loi de finances. Il a regretté pour cette raison que la nouvelle nomenclature proposée par le gouvernement, en application de la LOLF, n'ait pas prévu une présentation des crédits de dégrèvements par nature de dépense, au lieu de les regrouper ensemble dans une mission « fourre-tout », tous les dégrèvements n'obéissant évidemment pas à la même logique.

Il a évoqué par ailleurs le poids budgétaire des dégrèvements liés à la prime pour l'emploi, qui équivalait à près de 2 milliards d'euros en 2005. Il a indiqué que la répartition des foyers bénéficiaires de la prime pour l'emploi par décile tendait à montrer que le montant de la prime pour l'emploi était sensiblement le même quel que soit le décile de revenu auquel on appartenait, s'interrogeant sur le rôle véritable joué par la prime pour l'emploi.

Enfin, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a analysé l'évolution des charges de pensions des fonctionnaires, rappelant que le hors bilan lié à ces charges de retraite représentait, selon le compte général de l'administration des finances, 850 milliards d'euros, soit 55 % du PIB. Il a précisé que ce montant, considérable, tenait pourtant compte de la réforme des retraites issue de la loi du 21 août 2003. Il fait observer qu'en 2005, les charges de pensions devraient représenter 35,75 milliards d'euros, soit presqu'autant que la charge de la dette, la progression des crédits de retraite s'établissant à 5,8 % en 2005, après une hausse de 4,7 % en 2002, de 3,94 % en 2003 et de 5,27 % en 2004. Il a jugé que cette progression avait lieu « hors la vue du Parlement » car jusqu'à présent, en loi de finances initiale, les crédits étaient répartis entre les charges communes et les différents fascicules ministériels. Il a indiqué que le taux de cotisation implicite de l'Etat employeur était de 60,2 % de la masse salariale, se félicitant, notamment pour cette raison, de la création d'un compte d'affectation spéciale « Pensions » à compter du 1er janvier 2006 qui constituerait en quelque sorte une caisse des retraites de la fonction publique, certes sans personnalité juridique, avec en dépenses, les retraites servies aux anciens fonctionnaires et d'autre part, en recettes, les cotisations patronales et salariales, sur le modèle du privé. Il a reconnu que la création de ce compte n'entraînerait évidemment pas en soi une amélioration du financement des pensions des retraites de la fonction publique, mais a souligné qu'il permettrait une plus grande transparence et une plus grande visibilité sur un sujet qui deviendrait dans l'avenir de plus en plus lourd sur le plan budgétaire.

Au final, sous le bénéfice de ces observations, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a recommandé l'adoption des crédits des charges communes.

Il a ensuite brièvement présenté l'article 73 rattaché visant à instaurer un dispositif de départ anticipé pour les fonctionnaires de l'Etat ayant eu une carrière longue, à l'instar de la récente amélioration des droits des affiliés du régime général d'assurance vieillesse qui avaient commencé tôt leur activité professionnelle. Il a expliqué qu'il s'agissait donc d'une mesure d'équité qui visait à offrir les mêmes conditions de retraite au public et au privé, le coût de la mesure étant évalué à 70 millions d'euros en 2005 et à 340 millions d'euros, en rythme de croisière.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, a également préconisé l'adoption de cet article.

Un large débat s'est ensuite engagé.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a précisé que la dette du service annexe d'amortissement de la dette de la SNCF (SAAD) n'était pas incluse, malgré son montant, plus de 9 milliards d'euros, dans la dette de l'Etat.

M. Alain Lambert après avoir félicité le rapporteur spécial pour sa clarté, a rappelé que le niveau d'endettement, supérieur à 60 %, atteint par la dette des administrations publiques françaises constituait un précédent historique en temps de paix, la dette de l'Etat à l'issue de la seconde guerre mondiale représentant, par exemple, à titre de comparaison, « seulement » 40 % du PIB.

Au cours d'une discussion où sont successivement intervenus MM. Paul Girod, Henri de Raincourt et Michel Moreigne, ont été présentés des éléments de comparaison historique, en ce qui concerne la dette de l'Etat, entre la période contemporaine et le 18e siècle, en 1723 et à partir de 1789.

La commission a alors adopté les crédits des charges communes.

PJLF pour 2005 - Crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat - Examen du rapport spécial

Présidence de M. Jean-Pierre Masseret, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président.

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur le rapport de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a préalablement indiqué que l'examen des crédits de la fonction publique appelait deux analyses distinctes : la première portait sur la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique, qui étaient individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre au sein de l'agrégat « Fonction publique », et représentaient 155 millions d'euros en 2005, en diminution de plus de 30 %. La seconde analyse concernait l'ensemble des charges de personnel de l'Etat, c'est-à-dire les crédits de rémunération, les charges sociales et les pensions ; ces crédits s'établissaient à près de 118 milliards d'euros pour 2005, en augmentation de 2,3 %.

Concernant l'agrégat « Fonction publique », M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a signalé que la baisse des crédits, de l'ordre de 30 %, était essentiellement liée à la centralisation de la gestion des prestations familiales des fonctionnaires auprès des caisses d'allocations familiales ; dans ce cadre, les crédits relatifs à la prestation de service « crèche », qui s'élevaient à 55 millions d'euros pour 2004, ne figuraient plus dans le budget de la fonction publique, mais dans celui des charges communes. Il a précisé que les crédits destinés aux autres prestations sociales interministérielles connaissaient une réduction de près de 13 millions d'euros, mais qu'en dehors de l'action sociale interministérielle, les crédits de l'agrégat « Fonction publique » affichaient une quasi-stagnation pour 2005.

Dans la perspective de la pleine application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que la définition du programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » était de nature à autoriser une lecture plus homogène des coûts, et que la présentation du projet annuel de performance (PAP) attaché à ce programme devait permettre d'amorcer un dialogue constructif avec le ministère de la Fonction publique, en vue d'améliorer les onze indicateurs de performance proposés.

Puis M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, en est arrivé à l'examen des charges globales de personnel de l'Etat, qui étaient passées de 41 % des crédits du budget général en 1993 à près de 44 % de ces crédits en 2003, et qui atteindraient probablement 45 % en 2005. Il a souhaité faire part des quatre observations que lui inspirait l'évolution des charges de fonction publique.

En premier lieu, il a indiqué que les effets du changement d'orientation pour 2003 étaient encore ténus. Il a rappelé qu'en rupture avec la tendance à l'augmentation des effectifs qui prévalait, le nouveau gouvernement avait annoncé, pour 2003, une baisse des effectifs de l'ordre du millier d'emplois, puis de 4.500 emplois pour 2004, suivie d'une nouvelle diminution de 7.200 emplois pour 2005, représentant 10 % des départs à la retraite, entraînant une économie de 186 millions d'euros, soit encore 0,16 % des charges de fonction publique.

Concernant la réforme des retraites, il a ajouté que les différentes mesures de la loi du 21 août 2003 devaient entrer en vigueur très progressivement et que l'importance du dispositif transitoire, qui menait jusqu'en 2020, pour les mesures devant engendrer le plus d'économies, avait pour effet de rendre quasiment insensibles les effets de la réforme en 2005.

En deuxième lieu, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a montré que la diminution de nombre de fonctionnaires devait constituer, aujourd'hui, une priorité pour l'Etat. La réforme des retraites n'ayant eu d'autre ambition que de freiner la progression du coût des pensions, il a avancé qu'il fallait nécessairement infléchir la charge des rémunérations pour tenter de contenir la part des crédits de la fonction publique dans le budget de l'Etat.

Il a rappelé que l'évolution individuelle des traitements obéissait à des règles dont il était difficile de s'abstraire, et que l'effet des carrières, cumulé aux mesures catégorielles et aux revalorisations de la valeur du point, avait abouti à un gain annuel moyen de pouvoir d'achat presque toujours supérieur à 2 % sur la période 1993-2004. Il a précisé que l'absence de revalorisation de la valeur du point dans le budget pour 2005 était donc compréhensible dans le contexte actuel de tension budgétaire, mais qu'il n'était pas question de baisser les rémunérations, le problème étant que les fonctionnaires étaient trop nombreux, car l'Etat tardait à se réformer.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a souligné que le nombre de départs à la retraite des agents de l'Etat augmenterait jusqu'en 2008, et se maintiendrait à un niveau historiquement élevé, probablement jusqu'en 2020, créant ainsi un contexte privilégié pour diminuer les effectifs de l'administration sans coût social. Il a indiqué que le remplacement d'un fonctionnaire sur deux procurerait 6 milliards d'euros en 2010, et ajouté que le gain attendu de la réforme des retraites approchait les 10 milliards d'euros pour le régime de l'Etat, mais seulement en 2020.

Il a rapporté qu'afin de contrebalancer, à l'horizon 2020, l'augmentation du besoin de financement des pensions, le rapport « Camdessus » avait préconisé de limiter le flux d'embauches à 40.000 personnes par an de 2005 à 2015, ce qui supposait un effort de productivité de 2,25 % par an sur la période, cette politique correspondant au remplacement d'à peine plus d'un départ sur deux à la retraite, puis indiqué que ce flux pouvait être porté à 50.000 embauches afin de « lisser » jusqu'en 2020 la politique de non-remplacement, ce qui correspondait néanmoins à un effort quatre fois supérieur à celui constaté pour 2005. 

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a estimé, en conséquence, qu'un indicateur devrait être mis en place, afin d'asseoir une politique de baisse des effectifs qui fût lisible. Il a précisé que cet indicateur devait permettre, en particulier, de montrer dans quelle mesure la baisse des effectifs était imputable à des gains de productivité, à des actions de décentralisation, ou de privatisation de l'action publique.

En troisième lieu, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que l'évolution des charges de pension était désormais contenue à terme, et il a jugé que la réforme des retraites portée par la loi du 21 août 2003 était nécessaire en raison de la dérive attendue, les nouveaux besoins de financement devant atteindre 28 milliards d'euros en 2020, soit 1,3 % du produit intérieur brut, dont 21 milliards d'euros pour le régime de l'Etat. Il a rappelé que l'élément central de la réforme était l'allongement de la durée de cotisation, le niveau des pensions pour une carrière complète étant maintenu, et que la revalorisation des pensions était modernisée par le recours à une indexation sur les prix, à l'instar du régime général.

Il a ensuite annoncé que l'effet combiné de l'ensemble des mesures phares de la réforme devait réduire de 13 milliards d'euros le besoin de financement des régimes de la fonction publique en 2020, soit un peu moins de la moitié, compte non tenu des mesures prises en faveur des « carrières longues », puis il a rappelé que la Cour des comptes avait signalé, dans son rapport particulier d'avril 2003, que des gisements d'économies subsistaient, dont le total aurait avoisiné 400 millions d'euros.

En dernier lieu, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a expliqué que la réforme de l'Etat était relancée par le gouvernement. Après avoir énuméré les principaux instruments mis en place par la LOLF, en particulier, les « projets annuels de performance » (PAP) qui devaient accompagner chaque « programme » budgétaire, et qui avaient vocation à être confrontés à des « rapports annuels de performance » (RAP), en vue de rapprocher les résultats des objectifs, il a rappelé que ce passage d'une logique de moyens à une logique de résultats impliquait, comme avait pu le souligner M. Jean Arthuis, président, une véritable « révolution culturelle ».

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, en a conclu qu'une gestion prévisionnelle des effectifs devenait indispensable, puis il a précisé que le gouvernement devait être ainsi amené à réformer profondément le statut de la fonction publique, et qu'une loi d'orientation, annoncée depuis plus d'un an, devait, enfin, permettre de faciliter certains redéploiements.

Il a indiqué ensuite que le gouvernement avait réactualisé les stratégies ministérielles de réforme (les SMR), mises en place en 2003, et que dans ce cadre, 225 « actions prioritaires » avaient été sélectionnées, desquelles était attendue une économie de 1,5 milliard d'euros, qui enregistrait l'effet de la suppression ou du redéploiement de 10.000 emplois. Il a rapporté que l'appréciation portée par un « comité d'évaluation des SMR », réuni le 14 septembre 2004 sous la présidence de M. Francis Mer, avait été nuancée, constatant notamment que les ministères hésitaient à expliciter les conséquences de leurs projets sur les effectifs.

Puis il a expliqué qu'afin d'accompagner la décentralisation et la pleine application de la LOLF, le gouvernement avait également relancé la déconcentration en rationalisant l'échelon administratif régional, le préfet de région étant amené à intervenir en amont sur la répartition des crédits au sein de « budgets opérationnels de programme », les « BOP », qui devaient constituer la déclinaison déconcentrée des programmes.

Il a précisé que la simplification de la vie des usagers, à laquelle l'administration électronique était partie liée, recevait, depuis 2003, l'apport décisif de lois de simplification du droit, dont la périodicité était annuelle, et qui portaient tant sur la forme, au travers de la codification, que sur le fond du droit.

Il a estimé toutefois que la profusion des instruments de la réforme de l'Etat, qu'il s'agisse des PAP, des mesures du plan d'administration électronique, ou des SMR, sans parler des structures induites, montrait une volonté de changement rassurante, mais aussi, parfois, conduisait à un certain brouillage de l'action suivie en faveur de la réforme de l'Etat, dont il convenait cependant de ne pas s'alarmer.

En conclusion, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption du budget de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

Un large débat s'est ensuite instauré.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis des crédits de la fonction publique au nom de la commission des lois, a observé qu'en matière de remplacement des effectifs, le problème se posait différemment dans les trois fonctions publiques. Concernant l'augmentation du niveau de vie des fonctionnaires, elle a signalé que les chiffres avancés par le gouvernement tenaient compte des promotions internes, qu'il était, d'après les syndicats, difficile d'agréger à l'effet des carrières. Enfin, elle a indiqué que le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat semblait avoir renoncé à une réforme générale de la fonction publique, qu'il scinderait en plusieurs textes, le premier d'entre eux devant être consacré à la fonction publique territoriale.

En réponse, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a précisé que les objectifs de non-remplacement des effectifs qu'il avait présentés ne portaient que sur la fonction publique de l'Etat, et que l'augmentation moyenne du pouvoir d'achat des fonctionnaires constituait une réalité, quelles qu'en aient été les modalités.

M. Alain Lambert, après avoir relevé la qualité de la présentation du rapporteur spécial, a souligné qu'il convenait de mesurer l'impact de la LOLF sur la mesure des effectifs qui ne seraient plus comptabilisés en emplois budgétaires mais en emplois réels. Puis il a suggéré de substituer à un objectif de non-remplacement un plafonnement en valeur des dépenses affectées au personnel.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, lui a alors indiqué que ces deux points étaient effectivement liés, et qu'il se proposait de suivre la démarche ainsi suggérée à l'occasion de son prochain rapport budgétaire.

M. Adrien Gouteyron a alors posé la question de l'impact financier du remplacement des effectifs qui, dans les très nombreux corps de la fonction publique, se traduisait par des recrutements à un niveau de rémunération moindre que celui des fonctionnaires partants.

En réponse, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, lui a indiqué que l'effet des carrières, évalué à + 2 % en moyenne annuelle, se trouvait contrebalancé par l'effet « entrée-sortie », évalué à - 2 % en moyenne annuelle.

Puis M. Joël Bourdin s'est interrogé sur l'acclimatation, au sein des différentes administrations, d'une culture de l'évaluation qui lui semblait nécessaire pour parvenir à une rationalisation des structures et à une diminution des effectifs.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, lui a précisé que les rapports annuels de performance mis en place par la LOLF devaient constituer les instruments privilégiés de cette évaluation. M. Jean Arthuis, président, a alors ajouté que l'évaluation de la performance serait particulièrement nécessaire pour récompenser les fonctionnaires dans la perspective d'une prise en compte de leurs mérites.

A l'issue de ce débat, sur la proposition de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de ce budget.

Vote sur crédits réservés - Services généraux du Premier ministre - Presse et communication audiovisuelle

Puis la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits des services généraux du Premier ministre, ainsi que des budgets de la presse et de la communication audiovisuelle précédemment réservés.

PJLF pour 2005 - Crédits des comptes spéciaux du Trésor et articles 52 à 58 - Examen du rapport spécial

Puis la commission a examiné les crédits des comptes spéciaux du Trésor et articles 52 à 58, sur le rapport de Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial, a présenté ses principales observations sur le budget des comptes spéciaux du Trésor. Elle a remarqué au préalable que c'était la dernière fois qu'était présenté, sous cette forme, un fascicule budgétaire unique des comptes spéciaux du Trésor qui retraçait les opérations budgétaires de 30 comptes spéciaux. Elle a rappelé qu'à compter du projet de loi de finances pour 2006, conformément à la LOLF, chaque compte spécial deviendrait une mission en tant que telle, et donc une unité de vote budgétaire. Elle a considéré que ceci éviterait à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances la présentation d'un rapport sur 30 comptes distincts, sans aucun rapport les uns avec les autres, dont la cohérence d'ensemble pouvait largement échapper au lecteur, et qui pouvait paraître particulièrement décousu.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial, a observé que, depuis plusieurs années, le nombre de comptes spéciaux du Trésor avait tendance à décroître de manière significative et que cette tendance se renforçait à l'approche de la mise en oeuvre de la LOLF. Elle a précisé que ce phénomène concernait principalement les comptes d'affectation spéciale, qui traduisaient la volonté d'affecter certaines ressources spécifiques à des dépenses particulières. Elle a ainsi montré que ces comptes n'étaient plus que sept dans le projet de loi de finances pour 2005 et qu'ils seraient encore moins nombreux dans le prochain projet de loi de finances. Elle a souligné que deux reproches étaient adressés à ces comptes d'affectation spéciale :

- le premier étant qu'un certain nombre d'entre eux avait accumulé des reports de crédits. Elle a indiqué que ces reports étaient parfois importants puisque, en ce qui concernait, par exemple, le fonds d'aide à la modernisation de la presse, qui avait fait l'objet d'un contrôle de M. Paul Loridant, alors rapporteur spécial, les reports sur l'exercice 2004 représentaient 172 % des crédits de la dotation initiale pour 2004. Elle a expliqué que ces reports étaient dus pour l'essentiel aux modalités spécifiques de financement des investissements des comptes d'affectation spéciale, la combinaison des procédures d'engagement des autorisations de programme qui devaient concerner l'ensemble de l'opération d'investissement et de la règle relative aux comptes d'affectation spéciale, qui disposait que les dépenses engagées ou ordonnancées ne pouvaient excéder les ressources constatées, conduisant le gestionnaire du compte à attendre de disposer des recettes nécessaires pour pouvoir engager son opération d'investissement. Elle a noté que ces modalités conduisaient mécaniquement à des reports, jugeant que c'était pour cette raison que les comptes d'affectation spéciale étaient considérés par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, comme ne constituant pas un support idéal pour l'investissement ;

- en second lieu, un certain nombre de comptes d'affectation spéciale contrevenait à la règle posée par l'article 21 de la LOLF qui voulait que les recettes soient, par nature, en relation directe avec les dépenses. Elle a indiqué qu'en conséquence avaient été clôturés l'année passée, et leurs actions inscrites au budget général, le fonds national pour le développement des adductions d'eau, le fonds national de développement de la vie associative, cette année le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien, et l'année prochaine, sans doute, le fonds national pour le développement du sport. Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial, a souligné que ce mouvement de budgétisation des comptes d'affectation spéciale lui inspirait une certaine inquiétude, rien ne garantissant, en effet, que les actions financées par ces fonds très utiles, notamment sur le plan local, connaissent à l'avenir les ressources budgétaires dont ils bénéficiaient auparavant grâce au compte d'affectation spéciale. Elle a souhaité un suivi, sur la durée, pour vérifier les conditions de transfert des comptes les plus importants sur le budget général. Elle a précisé qu'elle souhaitait, le cas échéant avec son collègue rapporteur spécial chargé des crédits des sports, réaliser en 2005 un nouveau contrôle du fonds national de développement du sport, qui avait déjà fait l'objet, par le passé, d'un rapport de MM. Michel Sergent et Paul Loridant.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial, a ensuite procédé à l'analyse du compte n° 902-24 d'affectation des produits de cessions de titres et de parts de sociétés, dit « compte de privatisation », alors qu'il relatait autant des recettes liées à des cessions d'actifs publics, que des dépenses, c'est-à-dire en l'occurrence le plus souvent des apports en capital. Elle a fait observer que ce compte avait été consacré par la LOLF, puisque l'article 21 de ladite loi organique créait de droit un compte retraçant les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat, à l'exclusion de toute opération de gestion courante.

Elle a énuméré les conditions devant être réunies, selon elle, pour que ce compte fonctionne de manière satisfaisante, indiquant tout d'abord qu'il fallait que le compte n° 902-24 soit exhaustif, et mentionne l'ensemble des opérations patrimoniales de l'Etat. Elle a fait remarquer que les dotations en capital à Réseau Ferré de France ne transitaient plus par ce compte depuis la loi de finances pour 2004 et qu'elles étaient financées par le budget général, ce qui ne paraissait pas très satisfaisant au regard du principe posé par la LOLF. Elle a montré qu'échappaient également à ce compte les recettes issues des cessions immobilières de l'Etat. Elle a considéré, ensuite, qu'il fallait que les comptes soient transparents, se félicitant, de ce point de vue, de la publication, dans le rapport relatif à l'Etat actionnaire, des premiers comptes combinés des entreprises publiques. Elle a souligné que l'effort était réel et que les comptes combinés permettaient d'éclairer le Parlement sur la situation consolidée des entreprises du secteur public.

Elle a tiré un premier constat de ces comptes, faisant observer que les entreprises publiques manquaient globalement de fonds propres. Elle a donc enfin appelé l'Etat à une véritable politique en direction de ses entreprises, et notamment de celles qui avaient besoin de son appui, évoquant notamment GIAT Industries. Elle a rappelé qu'il lui paraissait regrettable de ce point de vue que l'Etat, client des entreprises publiques, ait différé, en raison de la régulation budgétaire qui avait pesé en 2003, le paiement de certaines de ses factures. Elle a expliqué par ailleurs que rien, dans le fonctionnement du compte d'affectation spéciale ne permettait une adéquation entre des recettes de privatisation, par définition frappées d'aléas économiques, financiers, politiques, et les besoins en fonds propres des entreprises publiques, ajoutant qu'il lui paraissait tout à fait imaginable qu'aucune recette de privatisation ne soit envisagée. Elle a noté des reports parfois préoccupants dans les dotations en capital, car l'Etat n'investissait jamais à partir du budget général dans ses entreprises, alors que cela était possible. Elle a jugé que la conséquence logique de cette situation était le manque de fonds propres des entreprises publiques, qu'elle avait précédemment souligné dans son propos.

Elle a indiqué que, dans ces conditions, les entreprises publiques n'avaient pas eu dans le passé d'autre alternative que de financer leurs investissements par un endettement devenu parfois préoccupant, évoquant l'exemple d'Aéroports de Paris. Elle a regretté que, faute d'exercice de ses responsabilités par l'Etat actionnaire, le mode de financement retenu pour le secteur public soit devenu celui du marché.

Elle a souligné, en conclusion, qu'il y avait un vrai sujet d'examen sur la façon dont l'Etat exerçait son rôle d'actionnaire et une investigation à mener.

Présentant les articles rattachés au fascicule des comptes spéciaux du Trésor, Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial, a indiqué que les articles 52, 53, 55, 56, 57 et 58 étaient des articles de récapitulation de crédits dont le contenu résulterait des votes du Sénat en première partie. Elle a expliqué que l'article 54 modifiait la nomenclature des dépenses du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » afin de permettre de verser des dotations en capital à la future agence nationale de la recherche, à hauteur de 350 millions d'euros.

A l'issue de cette présentation, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que les combinés présentés dans le rapport relatif à l'Etat actionnaire, qu'il convenait de saluer, montraient que les actifs incorporels étaient supérieurs aux fonds propres des entreprises publiques, et, qu'en particulier, les survaleurs, qui constituaient la différence entre le prix payé par l'acheteur d'une entreprise et la valorisation de celle-ci dans les comptes de l'année, représentaient l'équivalent desdits fonds propres. Il a souligné que la note de présentation de Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial, montrait la forte perte de valeur qu'avait connue la participation de l'Etat dans France Telecom en quelques années. Il a invité Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial, à l'accompagner lors de la visite qu'il souhaitait effectuer à l'Agence des participations de l'Etat en début d'année 2005.

La commission a alors adopté les crédits des comptes spéciaux du Trésor ainsi que les articles 52, 53, 55, 56, 57 et 58 dans la rédaction qui résulterait des votes du Sénat en première partie, ainsi que l'article 54.

PJLF pour 2005 - Crédits de la jeunesse, des sports et de la vie associative - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a examiné les crédits de la jeunesse, des sports et de la vie associative, sur le rapport de M. Michel Sergent, rapporteur spécial.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que le ministère des sports avait changé d'appellation pour devenir le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, et incluait dorénavant les crédits des politiques de la jeunesse et de la vie associative, auparavant situés au sein du ministère de l'éducation nationale, retrouvant ainsi son périmètre d'avant mai 2002. Cette évolution lui semblait logique, compte tenu du périmètre des services déconcentrés, qui était demeuré inchangé, et faisait de la mission budgétaire « Sport, jeunesse et vie associative » une mission désormais ministérielle.

Il a indiqué que les crédits budgétaires du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative étaient de 527,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, soit une baisse de près de 3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, à périmètre constant. Cette diminution faisait suite à celle déjà enregistrée en 2004 et témoignait, selon lui, des efforts consentis par le ministère pour contribuer à la réduction des dépenses publiques.

Il a précisé que les moyens du ministère étaient toutefois supérieurs aux seuls crédits budgétaires, puisqu'ils comprenaient également la dotation du Fonds national pour le développement du sport (FNDS), dont les prévisions de recettes et de dépenses s'inscrivaient en hausse de près de 5 % avec 260 millions d'euros, et qui bénéficierait de 10 millions d'euros de reports sur l'exercice 2005. Il a rappelé que ce compte d'affectation spéciale disparaîtrait en 2006, et qu'un établissement public disposant de ressources affectées lui succéderait. Il a observé que le dynamisme des recettes du FNDS compensait la baisse du budget, puisque les moyens consolidés du ministère s'élevaient à 797,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005, soit une progression de 0,8 % à structure constante.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que la diminution des crédits budgétaires reposait largement sur les dépenses d'intervention, mais que les dépenses d'investissement étaient préservées et que plusieurs actions menées depuis deux ans se voyaient pérennisées. Il a ajouté que le ministère avait consenti certains efforts de réduction de ses effectifs, avec 80 suppressions nettes d'emplois budgétaires, ce qui constituait une réduction supérieure à la moyenne des autres ministères. Les créations brutes d'emplois concernaient, en revanche, des personnels spécialisés et à haute valeur ajoutée.

Il a indiqué que le ministère entendait poursuivre en 2005 certains axes structurants de sa politique, tels que l'accès au sport pour certains publics ciblés, la lutte contre le dopage, dont le succès ne pouvait, selon lui, s'entendre que sur le long terme, la formation des personnels ou le soutien à l'encadrement des associations. Il a estimé que la plupart de ces actions étaient visibles et consensuelles, mais mobilisaient des moyens insuffisants au regard des enjeux. Il a ajouté que le projet de budget s'inscrivait également dans un schéma de modernisation, tant via l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) que par la concrétisation des orientations fixées dans la stratégie ministérielle de réforme (SMR).

Il a ensuite exposé ses principales observations, en commençant par les aspects qui lui apparaissaient positifs.

Il a précisé que le ministère poursuivrait ses efforts en faveur de l'accès des handicapés aux équipements sportifs, et que les crédits correspondants du FNDS devraient ainsi quintupler entre 2002 et 2005. Il a toutefois jugé que la dotation prévue, d'un montant de 900.000 euros, était encore éloignée de ce qui serait, selon lui, nécessaire pour rattraper le retard français en ce domaine. Il a ajouté que la place des femmes dans le sport ferait l'objet d'une attention particulière, avec notamment la promotion de leurs responsabilités dans les instances dirigeantes du mouvement sportif et la création dans chaque région d'un « trophée femmes et sport », et que les modalités du « coupon sport » seraient révisées afin de mettre fin à certaines dérives et de recentrer leur octroi sur les familles défavorisées.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite relevé que le bilan des Jeux olympiques d'Athènes était relativement satisfaisant avec une septième place au classement par pays, soit un rang toutefois inférieur à celui des Jeux de Sydney. Il a rappelé que l'année 2005 serait marquée par le choix de la ville qui accueillerait les Jeux olympiques de 2012, et a considéré que le dossier de Paris et de l'Ile-de-France figurait parmi les favoris, grâce à une préparation sans doute plus rigoureuse que lors de la précédente candidature.

Il a estimé que la recherche de l'excellence sportive impliquait un réseau territorial d'équipements bien structuré afin de diffuser la pratique du sport au sein de la population. Il s'est félicité, à cet égard, que le recensement national des installations sportives, qu'il jugeait indispensable, fût prévu en 2005, dans la continuité des préconisations du rapport de son collègue Pierre Martin, remis en 2003. Il a indiqué que la réussite des sportifs de haut niveau était également tributaire d'écoles et d'installations performantes, et a souligné qu'un plan ambitieux de rénovation et de réorganisation fonctionnelle de l'INSEP, portant sur 115 millions d'euros et incluant un partenariat public-privé estimé à 60 millions d'euros, était à présent engagé et constituait un atout important dans le cadre de la candidature de Paris.

Il a ensuite observé que la lutte contre le dopage constituait un des axes privilégiés de ce budget, avec des moyens en hausse de 7 % et une augmentation de la part des contrôles inopinés, et que le ministère avait pris conscience de la nécessaire dimension internationale de ce combat, nécessaire pour limiter les effets de contournement et harmoniser les contrôles. A ce titre, il a indiqué que le ministère militait en faveur de l'adoption d'un code mondial antidopage rédigé par l'Agence mondiale antidopage, et d'une convention sous l'égide de l'UNESCO. Evoquant le prochain dépôt d'un projet de loi au Parlement, il a émis le voeu que les futurs aménagements de la législation ne contribuent pas à une sorte de « nivellement par le bas » de la réglementation française en matière de dopage, dont il a rappelé qu'elle était souvent plus stricte que celle de nos partenaires européens.

Il a précisé que plusieurs opérations, dans le domaine de la jeunesse et de la vie associative, seraient reconduites afin de donner aux jeunes le goût de l'initiative, telles que « Solidar'été » pour les jeunes qui ne partaient pas en vacances, le concours « Envie d'agir » et les bourses « Défis jeunes », ou l'opération « Jobs d'été » pour une première expérience professionnelle. Il a ajouté qu'un soutien au bénévolat et à la professionnalisation des associations serait apporté, avec la création de trois nouveaux centres de ressources et d'information des bénévoles, l'affectation de nouveaux postes FONJEP et la création d'un passeport du bénévole. Un projet de loi sur le volontariat serait, en outre, présenté en 2005. Il a néanmoins considéré que le bénévolat devait conserver son caractère spontané et désintéressé, et qu'un statut du bénévole serait donc sans doute inopportun.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite évoqué les aspects contestables et les incertitudes que comportait, selon lui, le projet de budget pour 2005.

Il a tout d'abord indiqué que les crédits d'intervention du ministère constituaient la variable budgétaire d'ajustement avec une diminution de plus de 15 %, à périmètre constant. Cette évolution lui semblait peu compatible avec les orientations affichées, en particulier s'agissant du soutien aux associations et de la promotion de la pratique du sport, et il a formulé le voeu que la régulation budgétaire, le cas échéant, ne se montrât pas aussi sévère qu'elle l'avait été en 2003 et 2004 sur ces crédits.

Il a également jugé que les dispositifs de soutien à l'emploi ne remplissaient pas toutes leurs promesses et prenaient insuffisamment le relais des emplois jeunes. Il a rappelé que le plan « sport emploi » avait certes permis la création de plus de 7.000 postes de 1996 à 2003, mais que les nouveaux contrats CIVIS « sport » affichaient un bilan médiocre en 2004, avec 110 emplois créés.

Abordant la question des relations entre l'Etat et les fédérations sportives, il a estimé qu'elles avaient été clarifiées au cours des dernières années, avec les conventions d'objectifs et la généralisation des outils de contrôle de gestion, mais que le caractère parfois opaque de la gestion des fédérations n'avait pas complètement disparu. Il a ainsi rappelé que certaines fédérations, telles que celles de ski, de tennis, ou des sports de glace, connaissaient de grandes difficultés, que l'on pouvait souvent attribuer à des négligences ou des dissensions internes. Il a considéré que les conventions d'objectifs conclues entre l'Etat et les fédérations étaient encore trop peu incitatives, et a précisé que la Cour des comptes avait émis des critiques sur les critères d'octroi des subventions du ministère. La responsabilisation des fédérations passait encore, selon lui, par une plus grande professionnalisation de leur encadrement, le renforcement du rôle de conseil et d'assistance technique du Comité national olympique, la mutualisation de certaines fonctions support et la diversification de leurs ressources.

Il a ensuite considéré que le soutien au sport professionnel était soumis à des exigences contradictoires, mais que les dispositions de la loi du 1er août 2003 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives étaient équilibrées. Il a indiqué que le renforcement du contrôle de la gestion des clubs devait à présent être réalisé au niveau européen, et que des aménagements pouvaient encore être apportés en matière de droit à l'image des sportifs ou de taxe sur les spectacles. Il s'est également interrogé sur la capacité des différents ministères concernés à prévenir et enrayer la montée de la violence dans les stades, et a estimé qu'il importait de médiatiser davantage les sanctions prises, que les agissements eux-mêmes.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a clôturé son propos par quelques observations sur la mise en oeuvre de la LOLF et de la SMR.

Il a jugé que la maquette finale de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » était plutôt satisfaisante, et a rappelé qu'il avait, au début de l'année 2004, émis de fortes réserves sur l'ampleur du programme de soutien, dont les crédits représentaient près de la moitié de la mission. Suite aux recommandations du Parlement et de la commission des finances du Sénat en particulier, le volume de ce programme avait été réduit de près de moitié, de telle sorte qu'il était désormais davantage centré sur les fonctions réellement polyvalentes et transversales.

Il a souligné que les objectifs et indicateurs associés à ce programme de soutien en reflétaient toutefois les ambiguïtés, en ce qu'ils étaient en effet davantage tournés vers le fonctionnement interne et l'efficience de l'administration que vers la qualité du service rendu aux usagers, quand ils n'étaient pas simplement anecdotiques ou temporellement circonscrits. Les objectifs et indicateurs des deux programmes opérationnels « Sport » et « Jeunesse et vie associative » lui apparaissaient en revanche plus pertinents, en particulier ceux relatifs au sport.

Il a enfin indiqué que le ministère poursuivait sa stratégie ministérielle de réforme et avait identifié six axes, qui témoignaient d'une réelle volonté de modernisation du fonctionnement du ministère et portaient par exemple sur la gestion des ressources humaines, l'externalisation de certaines fonctions logistiques dans les CREPS ou le développement de démarches qualité. Il a cependant considéré que cette SMR se situait encore à mi-chemin de la gestion interne et du véritable projet stratégique, et formalisait des projets qui étaient pour la plupart prévus depuis plus de deux ans. Il a précisé qu'elle ne comprenait aucune remise en cause de l'organisation du ministère ni des procédures internes, manquait d'objectifs chiffrés, et qu'il eût été, selon lui, souhaitable que la SMR intégrât mieux les conclusions des Etats généraux du sport qui s'étaient tenus fin 2002.

C'est sous le bénéfice de ces observations que M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a proposé que la commission émette un avis favorable à ce projet de budget, qui participait, selon lui, à l'effort global de maîtrise budgétaire, respectait certaines des priorités du ministère, et témoignait d'un certain esprit d'innovation et de modernisation en dépit de moyens modestes.

Cet exposé a été suivi d'un débat.

M. Jean Arthuis, président, après avoir félicité le rapporteur spécial pour la maîtrise dont il avait fait preuve dans la présentation de son budget, a considéré que la France pouvait s'affirmer comme une grande nation sportive sans pour autant disposer de crédits budgétaires d'un montant élevé.

Se référant au FNDS, M. Adrien Gouteyron s'est demandé si les opérations qu'il finançait se voyaient attribuer un taux moyen d'intervention, et a estimé qu'il était souvent difficile, au plan local, d'intégrer des prévisions de dotation de ce Fonds dans les plans de financement des équipements. Il en résultait, selon lui, ainsi que selon M. Joël Bourdin, une impression d' « arbitraire » dans les choix opérés par le Fonds.

M. Jean Arthuis, président, a admis que la gestion paritaire avec le mouvement sportif, qui caractérisait le processus décisionnel du FNDS, donnait parfois lieu à des résultats qu'il a qualifiés d' « étonnants ».

En réponse, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué que le principe de la cogestion pouvait conduire à des reports et à un certain « saupoudrage », qu'il avait relevés dans le rapport d'information qu'il avait rédigé en 2000 avec son ancien collègue, M. Paul Loridant, alors rapporteur des comptes spéciaux du Trésor. Il a rappelé que la consommation des crédits d'équipement était encore insuffisante, et que le taux global d'exécution du Fonds était de 58 % en 2003. Il a souligné qu'à la suite des observations formulées par la Cour des comptes, un document clarifiant les règles d'éligibilité aux subventions d'équipement avait été adopté, et qu'une instruction d'application avait également été adressée aux préfets et aux services déconcentrés du ministère en juillet 2004. Il a enfin précisé que la grande diversité des opérations financées ne permettait pas de distinguer une norme de taux d'intervention, et que l'établissement public qui succéderait en 2006 au FNDS devrait veiller à une plus juste répartition des subventions. Il a fait part de son souhait de poursuivre son travail de contrôle de ladite structure.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la jeunesse, des sports et de la vie associative pour 2005.

Mercredi 24 novembre 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2005 - Crédits du travail, de la santé et de la cohésion sociale : II. - Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale et articles 77 à 79 rattachés - Examen du rapport spécial

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord examiné les crédits du travail, de la santé et de la cohésion sociale : II. - Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale et articles 77 à 79 rattachés, sur le rapport de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué que les réponses au questionnaire budgétaire ne lui avaient, pour certaines, été adressées que très tardivement. Il a regretté qu'à la date limite prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), seuls 47,3 % des réponses lui soient parvenues.

Il a indiqué que les crédits du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale s'établiraient à près de 11,18 milliards d'euros en 2005, soit une stabilité apparente par rapport à 2004, mais qu'ils augmenteraient en réalité, à périmètre constant, de près de 1,8 %. Il a précisé que cette augmentation aurait été encore plus forte si le mode de financement de la couverture maladie universelle n'avait pas été réformé par l'article 77 du présent projet de loi.

Il a souligné que cette section budgétaire présentait la particularité d'être placée, depuis le dernier remaniement ministériel, sous la responsabilité de quatre ministres de plein exercice, contre deux auparavant.

S'agissant des exécutions passées ou en cours, il a relevé que ce budget connaissait globalement un très fort taux d'exécution, qui s'élevait à 97,3 % en 2003. Il a noté que l'exercice 2003 avait été difficile du fait de la régulation budgétaire. Il a précisé que le cabinet du ministre de la santé et de la protection sociale lui avait indiqué que les opérations de régulation budgétaire menées en 2004 avaient soulevé moins de difficultés, en raison d'une meilleure préparation et de la mise en place d'un plan d'action adapté.

Il a estimé que, globalement, le problème de ce budget ne résidait pas tant dans la consommation de ses crédits que dans l'insuffisance de certaines dotations, qui entraînaient la formation de dettes, notamment à l'égard des organismes de sécurité sociale.

Il a relevé qu'un apurement des dettes de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale avait été engagé en 2003, en particulier grâce à la loi de finances rectificative du 30 décembre 2003. Toutefois, il a indiqué que les dettes de l'Etat à l'égard de ces organismes se maintenaient à un niveau élevé, soit 425,3 millions d'euros au 31 décembre 2003. Il a précisé que, sous réserve d'ajustements en loi de finances rectificative, certaines de ces dettes pourraient croître, dans la mesure où certains crédits votés en loi de finances initiale pour 2004 se révélaient insuffisants pour couvrir les dépenses constatées.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a souligné que ce budget reposait essentiellement sur des crédits d'intervention, les dépenses du titre IV représentant près de 80 % des crédits de cette section budgétaire. Il a relevé une forte inertie de certaines dépenses, et a précisé que les ministères concernés avaient une prise assez réduite sur certaines d'entre elles.

Il a souligné que quatre dépenses - l'allocation adulte handicapé (AAH), le financement des centres d'aide par le travail, le remboursement de l'allocation de parent isolé et la contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMU) - représentaient à elles seules plus de 67 % des crédits du fascicule.

A ce titre, M. Jean Arthuis, président, a fait valoir que les COTOREP appréciaient de manière variable la nécessité d'attribuer l'AAH.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a remarqué que les Pays-Bas avaient pu attribuer des allocations au titre du handicap afin de diminuer leur taux de chômage et a estimé qu'il serait, à cet égard, intéressant de comparer le traitement des personnes handicapées dans l'ensemble de l'Union européenne.

Il a relevé que le budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale se recentrait progressivement, du fait de la décentralisation de certaines compétences, et s'est demandé si l'évolution ainsi amorcée allait se poursuivre. Après avoir indiqué que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie financerait les 3.000 nouvelles places de CAT prévues en 2005, alors que l'Etat conservait des dépenses à ce titre, il a estimé qu'il importait de connaître les intentions du gouvernement en matière de clarification de ces interventions.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué que le budget 2005 de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale traduisait certaines priorités.

Il a indiqué que les crédits consacrés à la santé publique et à la sécurité sanitaire connaissaient une augmentation sensible et qu'un effort particulier était ainsi réalisé en matière de lutte contre le cancer, 22 millions d'euros de mesures nouvelles étant consacrés à cette politique.

Il a relevé qu'un effort de rationalisation du paysage des agences de sécurité sanitaire et de santé était mené : si le budget 2005 était marqué par l'apparition de la Haute autorité de santé et de l'Agence de la biomédecine, qui faisaient l'objet de mesures nouvelles, il a souligné que ces structures ne venaient pas s'ajouter aux structures existantes mais, au contraire, se substituaient à certaines d'entre elles.

Il a observé que la lutte contre les discriminations ferait l'objet d'un effort particulier, avec la mise en place d'une nouvelle structure ad hoc - la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité -, tandis que la maîtrise des dépenses de personnel serait poursuivie, le budget 2005 se caractérisant par une nouvelle réduction du nombre des postes budgétaires de 122 emplois, après une réduction de 94 emplois en 2004.

Il a relevé qu'un effort de rebasage de certaines dotations était réalisé, même s'il n'était pas certain qu'il soit, dans tous les cas, suffisant, notamment s'agissant de l'allocation de parent isolé.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a toutefois regretté que certaines dotations allouées en 2005 ne paraissent pas en mesure de faire face aux besoins, trois dépenses pouvant à cet égard, comme en 2004, être mises en évidence : l'aide médicale de l'Etat - la dotation fixée paraissant d'autant moins adaptée que le gouvernement n'avait pas encore mis en oeuvre toutes les réformes tendant à la modération de la dépense votées par le Parlement -, les frais de justice et les dépenses liées au dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile, en dépit d'un accroissement de la dotation allouée à cette action en 2005.

Il a indiqué, par ailleurs, que la prime de Noël pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion n'était, une nouvelle fois, pas inscrite en projet de loi de finances initiale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a ensuite présenté la nouvelle maquette budgétaire retenue dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Il a estimé que le découpage global proposé était plutôt satisfaisant, la distinction opérée entre les trois missions retenues et entre les différents programmes apparaissant assez pertinente.

Il a toutefois regretté que la maquette définitive, présentée le 16 juin 2004, n'ait pas tenu compte des remarques formulées par la commission des finances du Sénat s'agissant des programmes supports.

Il a ensuite fait le point sur les expérimentations menées en 2004 et 2005 dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, en notant qu'elles rendaient la lecture de certaines actions plus difficile en 2005, et qu'elles nécessiteraient à l'avenir une analyse plus fine de l'exécution.

Puis il a présenté les objectifs et les indicateurs prévus par la LOLF. Il a relevé que les ministères concernés avaient réalisé un effort important de réflexion mais que celui-ci devait encore, dans certains cas, être poursuivi.

Enfin, il a présenté les articles 77, 78 et 79 rattachés et a préconisé leur adoption sans modification.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention et a souligné le coût très important des dépenses liées à l'accueil d'urgence des demandeurs d'asile.

M. Eric Doligé a relevé qu'un phénomène de « vases communicants » apparaissait, pour certaines dépenses, entre l'Etat, les collectivités territoriales et la sécurité sociale. Il a souhaité obtenir des précisions sur le transfert de la compétence « santé » des départements vers l'Etat. Il a noté que la prise en charge des demandeurs d'asile constituait un poste de dépenses de plus en plus important pour les collectivités territoriales. Puis il a souhaité connaître le coût global des dépenses en faveur des personnes handicapées.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué que les dépenses globales en faveur des personnes handicapées s'élevaient à 29 milliards d'euros dont 11,3 milliards d'euros pour l'Etat, 3,2 milliards d'euros pour les départements et 13 milliards d'euros pour les régimes de sécurité sociale.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'opportunité, pour la commission, de saisir la Cour des comptes sur ce thème, au titre de l'article 58-2° de la LOLF.

M. Michel Charasse a observé qu'il conviendrait alors de demander à la Cour des comptes d'analyser les suites données à ses précédentes recommandations.

M. Michel Mercier a précisé que les COTOREP étaient supprimées par le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

M. Alain Lambert a estimé que la discussion de ce budget justifiait la régulation budgétaire, compte tenu de la sous-évaluation de certains crédits. Il a ainsi indiqué qu'implicitement, en adoptant les crédits de ce fascicule, le Parlement faisait donc le choix assumé de la régulation budgétaire, sauf à renoncer à la norme de stabilité des dépenses de l'Etat en volume.

S'agissant de l'aide médicale de l'Etat, il a souligné l'absence d'application concrète des mesures législatives de modération de la dépense, adoptées en 2002. Il a estimé qu'il était donc nécessaire de mener des contrôles sur pièce et sur place en ce domaine, afin de contrôler l'attribution de cette aide, en s'intéressant notamment à l'action des hôpitaux.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que cette mission de contrôle du rapporteur spécial devrait être étendue aux caisses primaires d'assurance maladie, proposition à laquelle M. Michel Charasse a déclaré adhérer.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué que, en effet, certains hôpitaux y voyaient un moyen efficace d'être payés.

M. Adrien Gouteyron a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention et a souhaité obtenir des précisions sur le transfert du fichier de l'association France Greffe de Moelle (FGM) à l'agence de biomédecine, ainsi que sur la rationalisation du paysage des agences de sécurité sanitaire.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué que le principe du transfert du fichier de FGM était acquis, en dépit des réticences qui avaient pu se faire jour. S'agissant de la rationalisation des agences de sécurité sanitaire, il a indiqué qu'il interrogerait le ministre de la santé et de la protection sociale pour connaître ses orientations.

M. Roland du Luart a constaté que le dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile et l'aide médicale de l'Etat étaient sources de dérapage budgétaire. Il a estimé qu'un problème de l'autorité de l'Etat se posait également, s'agissant des reconduites à la frontière.

M. Michel Charasse a suggéré que la commission puisse procéder à des auditions en ce sens.

M. Michel Mercier a fait part de son expérience et a noté que les dépenses de certains départements au titre des demandeurs d'asile avaient connu une très vive croissance ces dernières années. Il a estimé, également, que l'absence de reconduite à la frontière soulevait un problème de respect de l'autorité de l'Etat et M. Jean Arthuis, président, a remarqué que la législation actuelle ne semblait plus adaptée.

M. Michel Charasse a constaté que ce budget donnait l'impression de ne pas être maîtrisé et a regretté l'absence d'autorité de l'Etat dans le domaine de l'accueil des étrangers. Il a estimé que la commission devrait analyser l'efficacité des crédits alloués à la recherche dans le domaine de la santé.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur l'efficacité de la redistribution sociale opérée en France, puis M. Serge Dassault a demandé des précisions quant au coût des dépenses en faveur des étrangers en situation irrégulière.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué qu'il porterait une attention particulière à l'utilisation de ces crédits dans le cadre des contrôles sur pièces et sur place qu'il serait amené à effectuer.

Puis à la suite d'une intervention de M. Michel Charasse relative à certains propos tenus par la défenseure des enfants et après que M. Henri de Raincourt eut fait part de son total accord avec l'initiative qu'il venait de suggérer, la commission a adopté, à l'unanimité, un amendement de réduction de 100.000 euros des crédits qui lui étaient alloués.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité ainsi amendés ainsi que les articles 77, 78 et 79 sans modification.

PJLF pour 2005 - Crédits de la justice - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné les crédits de la justice, sur le rapport de M. Roland du Luart, rapporteur spécial.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a noté tout d'abord que le budget du ministère de la justice progressait de 4 % en 2005, par rapport à 2004, alors que le budget général augmentait de 1,8 %, c'est-à-dire selon l'inflation prévue.

Il a indiqué, qu'alors même que le nombre d'emplois autorisés dans le projet de loi de finances pour 2005 était, au total, réduit de 7.188 pour l'ensemble des services de l'Etat, il était prévu la création nette de 1.100 emplois pour le seul ministère de la justice. Il a précisé, par ailleurs, que les crédits proposés intégraient évidemment la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, dite LOPJ, dont ce sera la troisième année d'application.

Il a estimé que, pour autant, ces éléments ne sauraient suffire à considérer comme excellent le budget du ministère de la justice pour 2005 car il était grand temps, à la veille de la mise en oeuvre complète de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, de passer d'une culture de moyens à une culture de résultats.

Il a rappelé qu'un budget qui augmentait et qui prévoyait des créations d'emplois n'était satisfaisant que si, parallèlement, les moyens alloués provenant de l'argent des contribuables étaient utilisés « au mieux », avec des résultats tangibles pour les citoyens.

A cet égard, il a estimé que les ministères, qui avaient été « favorisés » en allocation de moyens, loin d'avoir été exemptés d'une politique rigoureuse, devaient, au contraire, faire preuve d'une gestion exemplaire.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, sans revenir sur le détail des chiffres qui figuraient dans son rapport écrit, a noté principalement, au sujet de l'exercice 2003, la dérive enregistrée de deux chapitres, aujourd'hui évaluatifs, soulignant que ceux-ci revêtiraient un caractère limitatif avec la LOLF à partir de l'exercice 2006 :

- les réparations civiles qui, malgré un abondement de 3 millions d'euros par le « collectif », avaient connu un dépassement de 1,6 million d'euros et une progression globale de 17 %, cette évolution provenant notamment de la hausse des condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l'Homme et par les juridictions nationales, civiles ou administratives ;

- les frais de justice, c'est-à-dire les dépenses d'expertise, d'interprétation ou d'écoutes téléphoniques, par exemple, qui avaient augmenté de 17 % en 2003, 75 % de ces frais provenant de la justice pénale. Il a indiqué que sur les deux dernières années (2003 et 2004), la progression avait dépassé 40 %.

Il a cité, parmi les principaux postes à l'origine de cette évolution, les examens médicaux, qui augmentaient de 22,5 % en 2003, en raison notamment de la revalorisation tarifaire des consultations médicales et des effets de la législation récente sur la conduite sous l'empire de stupéfiants, qui avait suscité un volume supplémentaire de consultations médicales, évalué à 25.000 sur une année pleine. En outre, il a précisé que le juge avait de plus en plus recours aux expertises biologiques et au fichier des empreintes digitales.

Il a relevé, également, que les prestations dans le domaine de la téléphonie, en particulier les interceptions, avaient progressé de 50 %, et constituaient 26 % des frais de justice pénale, soulignant que des éléments objectifs ne suffisaient pas, à eux seuls, à justifier une telle évolution. Il a, en outre, ajouté que les frais d'interprétariat avaient augmenté de 30 %.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a précisé que le ministre de la justice était conscient de la gravité de la situation. Sans remettre en cause la « liberté de prescription du magistrat » qui correspondait au désir de « plus de justice », il a précisé que le ministère étudiait actuellement un plan de rationalisation des dépenses sur deux axes :

- une réforme des modes de gestion et la mise en place d'un système d'information qui permettrait un suivi des dépenses ;

- une rationalisation de la gestion afin d'instaurer pour ces achats publics, ordinaires dans leur nature, une relation normale de client à fournisseur, supposant une véritable négociation tarifaire et, dans certains cas, la fixation de tarifs réglementaires, notamment dans le domaine coûteux des empreintes génétiques.

Il a insisté sur le fait qu'il ne pouvait, naturellement, qu'appuyer cette orientation, et que c'était donc pour accompagner la démarche du garde des sceaux qu'il avait proposé au président de la commission des finances que, dans le cadre de l'article 58 (2°) de la LOLF, la Cour des comptes puisse réaliser, en 2005, pour le compte de la commission, une enquête afin d'approfondir les causes de ce phénomène et de contribuer à la recherche de solutions vraiment fiables.

Puis il a abordé l'état d'application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ), en précisant que 2005 serait la troisième année d'application de la LOPJ et qu'un premier bilan s'imposait donc.

Il a noté que la LOPJ avait prévu, sur 5 ans, la création nette de 10.100 emplois budgétaires permanents, se décomposant ainsi : 950 magistrats, 3.500 fonctionnaires et agents des services judiciaires, 3.740 personnels de l'administration pénitentiaire, 1.250 personnels de la protection judiciaire de la jeunesse, 180 agents pour l'administration centrale et 480 postes pour la justice administrative. Il a indiqué que s'ajoutait à ces créations le recrutement sur crédits de vacation de juges de proximité et d'assistants de justice, pour un équivalent temps plein de 580 emplois.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a ajouté qu'à la fin de l'année 2005, compte tenu des créations prévues pour l'an prochain, le taux d'exécution des créations nettes d'emplois s'établirait globalement à 52 % et qu'il serait plus satisfaisant pour l'administration pénitentiaire, à 68 %. En revanche, le taux d'exécution serait de 47 % pour la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) et de 39 % seulement pour les services judiciaires.

Il a indiqué, d'une part, que la LOPJ avait fixé le montant des autorisations de programme nécessaires au financement des investissements à 1,750 milliard d'euros, ce qui correspondait à un doublement du niveau moyen annuel des investissements du ministère de la justice et que, d'autre part, 77 % des autorisations de programme (hors juridictions administratives) concernaient l'administration pénitentiaire, ce dont il s'est félicité, compte tenu de l'état des prisons, qui constituait « une humiliation pour la République », pour reprendre une expression de M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission sénatoriale d'enquête sur les prisons, dont les travaux s'étaient déroulés il y a 4 ans. Il a ajouté qu'il ne fallait pas oublier que le taux de surpopulation carcérale atteignait 114 % au 1er octobre 2004.

Il a insisté sur le fait que la LOPJ avait prévu la création de 13.200 places supplémentaires en établissements pénitentiaires, ainsi réparties : 10.800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires et 2.400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population carcérale, pour éviter « la contamination par la promiscuité » et que, parmi celles-ci, 2.000 places étaient prévues pour des détenus majeurs et 400 pour des structures exclusivement réservées aux mineurs.

Il a considéré que, compte tenu de l'importance du retard accumulé et de la gravité de la situation, un tel programme ne saurait malheureusement suffire pour apporter enfin une réponse satisfaisante. Il a rappelé les nouvelles dispositions susceptibles de s'appliquer aux programmes de construction des prisons qui, d'une part, permettaient à l'Etat de conclure avec des opérateurs privés des marchés à caractère global, comprenant la conception, la construction et l'aménagement et, d'autre part, autorisaient un recours à la maîtrise d'ouvrage privée. Il a souhaité que l'Etat utilise de telles dispositions pour faciliter l'avancement rapide du programme pénitentiaire.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a constaté que, selon le rapport au Parlement sur l'exécution de la LOPJ qui venait d'être publié, l'état d'avancement s'établissait globalement de la manière suivante :

- pour les 10.800 places nouvelles, deux sites étaient en attente d'identification, dix sites avaient fait l'objet d'une étude de faisabilité non encore validée, la validation étant acquise pour onze autres sites ;

- s'agissant des 2.000 places pour majeurs, le projet portait sur l'implantation de huit centres de détention dits à « sécurité allégée ».

Il a constaté qu'à la date du 31 juillet 2004, soit après 18 mois, l'ensemble des autorisations de programme, au titre de la LOPJ, tous secteurs confondus, étaient engagées à hauteur de 44 %, alors que le taux théorique aurait été de 30 %, ce résultat étant le signe d'une volonté remarquable dans le contexte budgétaire difficile actuel.

Il a souligné qu'il y avait, bien évidemment, un décalage dans le temps entre les autorisations de programme et les crédits de paiement, qui rendait aujourd'hui prématurée l'annonce de chiffres significatifs. Ainsi, pour la création d'établissements spécialisés pour mineurs, il a noté que les études préalables s'étaient déroulées sur la totalité de l'année 2003, tandis que l'année 2004 était largement consacrée à la mise en oeuvre des procédures prévues par le code des marchés publics. De la sorte, les crédits de paiement pour les investissements devraient monter en puissance au cours des prochains exercices.

Concernant les dépenses ordinaires, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a rappelé que la LOPJ avait prévu l'ouverture de 2,775 milliards d'euros de dépenses supplémentaires, couvrant les créations d'emplois, les mesures relatives à la situation des personnels et le fonctionnement.

Il a observé que, compte tenu des crédits qui étaient inscrits dans la loi de finances pour 2005, le taux d'exécution de la LOPJ s'établirait, après 3 exercices, pour les dépenses ordinaires, à 55 %, ce qui constituait un chiffre appréciable au regard du contexte budgétaire difficile actuel et du caractère ambitieux des objectifs fixés et qu'il renvoyait à son rapport écrit pour plus de précisions chiffrées.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a ensuite abordé le projet de budget de la justice pour 2005, en indiquant que celui-ci s'élevait à 5,46 milliards d'euros, en hausse de 4 % et qu'il représenterait 1,89 % du budget de l'Etat. Il a indiqué que ces crédits étaient répartis de la manière suivante : services judiciaires : 41,7 % ; administration pénitentiaire : 30,3 % ; PPJ : 11,20 % ; juridictions administratives : 3,20 % et administration centrale : 13,6 %.

S'agissant des services judiciaires, il a précisé que 100 emplois de magistrats et 255 emplois de greffiers seraient créés en 2005.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a évoqué la mise en place de la prime au mérite pour les magistrats, indiquant que celle-ci se décomposait en trois éléments, et qu'elle était encore trop récente pour qu'un bilan puisse être, dès maintenant, dressé.

Il a indiqué que l'un des éléments de cette prime, la prime modulable, était attribuée sur la décision du chef de cour du ressort, en fonction de la contribution du magistrat au bon fonctionnement de l'institution judiciaire, c'est-à-dire de la notation de l'année et que la prime pour travaux supplémentaires, autre élément de la prime au mérite, résultait du surcroît d'activité résultant d'absences prolongées de collègues, par redistribution du reliquat de crédits indemnitaires non consommés. Enfin, il a noté que le troisième élément de la prime au mérite, la majoration de la prime forfaitaire, bénéficiait aux magistrats exerçant dans les juridictions connaissant un déficit grave de candidature.

Concernant l'administration pénitentiaire, il a noté que la loi de finances pour 2005 prévoyait la création de 536 emplois, dont 210 surveillants, 200 personnels d'insertion et de probation et 126 personnels administratifs et techniques, et indiqué que le bilan de l'état d'avancement du grand programme pénitencier était détaillé dans son rapport écrit.

Concernant le programme de rénovation de quatre grands établissements, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a précisé que se poursuivaient ceux de Fleury Mérogis, les Baumettes, Loos et Paris la Santé, mais que, pour des raisons budgétaires, la rénovation de la maison d'arrêt de Fresnes était retardée.

Il a rappelé que les crédits pour 2005 permettraient le lancement effectif du programme de création d'établissements pénitentiaires dédiés aux mineurs et l'achèvement de l'extension de l'Ecole nationale d'administration pénitentiaire.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a tenu à souligner que certaines indications figurant dans les documents budgétaires étaient erronées. Ainsi, le bleu budgétaire, comme l'avant-projet annuel de performance indiquaient que les maisons d'arrêt recevaient les prévenus et les condamnés dont le reliquat de peine était inférieur à un an. Il a noté que la situation était moins simple à la maison d'arrêt du Mans et qu'en novembre 2004, cet établissement recevait 56 détenus incarcérés depuis plus d'un an, dont 34 prévenus, 14 condamnés à des peines de 1 à 3 ans, et 8 condamnés à des peines de 3 à 10 ans. De plus, 15 condamnés depuis une durée inférieure à 1 an l'étaient pour l'accomplissement d'une peine supérieure à cette durée. En outre, il a déploré que la maison d'arrêt du Mans reçoive, au total, 129 détenus pour un effectif théorique de 58 places, ce qui représentait un taux d'occupation de 222,4 %.

S'agissant de la protection judiciaire de la jeunesse, il a relevé que les crédits consacrés au secteur associatif habilité progressaient de 20 millions d'euros, soit 8,1 % et représentaient 43 % du total. Il a ajouté que les moyens destinés au secteur public (soit 57 % du total) augmentaient de 5,9 millions d'euros, c'est-à-dire de 1,7 %, et que le budget permettrait la création nette de 107 emplois pour la PJJ, sur un effectif de 70.497 emplois.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a rappelé que le programme d'investissement de la PJJ était marqué par le lancement d'études et de marchés de maîtrise d'oeuvre pour quatre centres éducatifs fermés, et qu'enfin, l'année 2005 verrait la mise en place de l'expérimentation du transfert aux conseils généraux de la mise en oeuvre des mesures d'assistance éducative, prévue par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

S'agissant de l'administration centrale, il a rappelé que la commission avait souvent regretté la pratique peu transparente, consistant à prélever sur les emplois déconcentrés pour pourvoir des postes en administration centrale. Ainsi, sur 2.410 fonctionnaires servant en administration centrale, 382 avaient été mis à disposition de l'administration centrale par les services déconcentrés. Il s'est félicité de ce qu'un plan de régularisation ait été engagé et que, de ce fait, sur trois exercices (entre 2002 et 2004), la situation de 223 agents ait été régularisée par transfert d'emploi à l'administration centrale.

Sur les objectifs et indicateurs de performance, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, renvoyant à son rapport écrit pour l'analyse de chacun d'entre eux, a tenu, tout d'abord, à se féliciter de la qualité du travail effectué, dans ce domaine où l'évaluation semblait difficile.

Il s'est interrogé, néanmoins, sur la valeur et l'objectivité de l'autoévaluation de l'administration, généralement appelée à fournir ses propres chiffres sans contrôle extérieur sur leur pertinence et leur valeur. Il a constaté qu'un certain nombre d'indicateurs étaient encore en cours de construction et que plusieurs d'entre eux semblaient complexes à définir.

Il s'est demandé si certains indicateurs de gestion administrative, prévus dans le programme soutien de la politique de la justice et organismes rattachés, comme la dépense moyenne de gestion par agent, par exemple, ne pouvaient pas être étendus à d'autres programmes.

S'agissant du programme administration pénitentiaire, il a souhaité la création d'indicateurs sur la régularité du suivi médico psychologique pour les délinquants sexuels (pédophiles par exemple).

Pour le programme soutien, il a suggéré la création d'un indicateur sur le montant et l'évolution du taux de transposition des directives communautaires de « compétence chancellerie » dans les délais requis par celles-ci.

Il a souhaité qu'à terme raisonnable, certains indicateurs puissent être individualisés au niveau du ressort des cours d'appel, voire de certaines juridictions.

Enfin, il a espéré du gouvernement l'instauration d'un véritable dialogue en vue de la finalisation de ces objectifs et indicateurs de performance, comme cela était d'ailleurs prévu.

Abordant la communication du ministère, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, regrettant que la justice ait longtemps souffert d'un grave déficit de communication, s'est réjoui de ce que la chancellerie entendait, aujourd'hui, répondre à une préoccupation essentielle : professionnaliser la communication judiciaire. Il a estimé que, trop souvent en France, les affaires et les décisions judiciaires étaient commentées et critiquées dans les médias par les journalistes, les avocats et les syndicats de magistrats et qu'il manquait les explications professionnelles et institutionnelles de magistrats, désignés et formés à cet effet, à l'attention du grand public, mal informé sur le fonctionnement de la justice.

Il a précisé qu'à ce besoin répondait l'institution, dans chaque cour d'appel, depuis l'an dernier, de magistrats délégués à la communication choisis par les chefs de cour parmi les magistrats du ressort, un tiers des membres de ce réseau ayant bénéficié, en janvier 2004, d'une formation aux relations avec la presse, à laquelle avaient été associés les membres du réseau de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire.

Parmi les initiatives prises par la chancellerie dans le domaine de la communication, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a cité, également, la création du site « ado-justice », destiné à ouvrir aux adolescents la possibilité de comprendre le monde judiciaire. Il a noté que cet outil d'aide à la prévention de la délinquance sensibilisait les jeunes aux contraintes liées à la vie en société et qu'il recevait 18.000 visites par mois. De même, il a remarqué la mise en place d'un site Internet destiné au signalement, à l'attention des autorités, des sites ou autres « services » en ligne à caractère pédophile.

Abordant la mise en oeuvre de l'informatisation au ministère de la justice, il a souhaité accompagner la démarche engagée, cette année, par le président de la commission à propos de l'informatisation de l'Etat, en examinant ce qu'il en était pour la chancellerie. Il en a tiré les principaux enseignements suivants :

- les moyens humains pour l'informatique du ministère de la justice étaient quantitativement parmi les plus faibles de l'administration française, et c'était sans doute pour cela que la chancellerie faisait très largement appel à la sous-traitance pour la maintenance (activité sous-traitée à 90 %) ;

- le taux d'équipement en postes informatiques variait selon les secteurs : 0,87 agent/poste pour les juridictions judiciaires ; 1,91 agent/poste pour l'administration pénitentiaire et 2,01 agents/poste pour la PJJ ;

- comme pour d'autres ministères, les crédits informatiques étaient soumis à des mesures de régulation budgétaire qui, inévitablement, perturbaient le bon déroulement de projets qui auraient été pourtant de nature à renforcer les moyens de la justice. Il a déploré qu'ainsi, des régulations budgétaires puissent priver de sources d'économies ;

- la justice contribuait à la réforme de l'Etat et à l'établissement d'une administration électronique, économe en moyens budgétaires. Ainsi, 30 « formulaires justice » étaient accessibles en ligne, dont 11 qui pouvaient être remplis de manière électronique et que, chaque mois, les demandes portant sur 47.600 bulletins de casier judiciaire n° 3 et 23.750 casiers n° 2 étaient satisfaites par Internet ;

- un groupe de travail interministériel entre police, gendarmerie et justice avait été constitué, sur les échanges entre les systèmes d'information des trois ministères correspondants, ajoutant que les buts poursuivis portaient, en particulier, sur l'interopérabilité des applications informatiques (format des données échangées, protocoles utilisés, mesures de sécurité...) ;

- une première expérimentation de visioconférence avait été réalisée en situation par la cour d'assises spéciale de la Marne, le 17 mai 2004, pour procéder à l'audition, en qualité de témoin, d'une personne détenue en un autre lieu. Cette audition d'une heure, d'un coût inférieur à 22 euros, avait ainsi permis d'éviter la mobilisation de 3 gendarmes pour la journée. Il s'agissait donc d'une perspective intéressante, qui était appelée à se développer. Il a cependant fait valoir que la visioconférence ne règlerait pas tout. En effet, la répartition des charges de surveillance des escortes de détenus entre police, gendarmerie et personnels de l'administration pénitentiaire devrait être revue et clarifiée, comme l'avait justement souligné son collègue Aymeri de Montesquiou, lors de la présentation de son rapport budgétaire « sécurité ».

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a qualifié de « remarquable » la présentation ainsi faite.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des services généraux du ministère de la justice au nom de la commission des lois, après avoir exprimé son accord sur les analyses de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a observé que la priorité donnée à l'administration pénitentiaire se ressentait sur les moyens mis à disposition des services judiciaires. Il a ainsi précisé que les créations d'emplois dans les services judiciaires, singulièrement pour les greffes dont la charge de travail augmentait de manière préoccupante, se situaient à un niveau inférieur à celui prévu par la LOPJ. Il a exprimé son scepticisme quant à un éventuel rattrapage au cours des dernières années d'exécution de la LOPJ.

Il a ainsi remarqué que, malgré « l'inflation » des procédures auprès des juridictions administratives, ces dernières se voyaient allouer la moitié seulement des moyens prévus. Il a déploré que les lois adoptées récemment en matière de justice emportaient des conséquences financières qui n'avaient pas été prises en considération par la LOPJ.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, après avoir approuvé les remarques du rapporteur pour avis, a fait valoir que le budget de la justice ne pouvait pas connaître une progression globale plus importante, et que la situation préoccupante que connaissaient les établissements pénitentiaires expliquait la priorité accordée au programme pénitentiaire. Il a fait valoir que l'amélioration de la situation dans les prisons, notamment la création de places dédiées à certaines catégories de condamnés, pouvait être considérée comme une forme de prévention de la délinquance.

Il a confirmé que la loi de finances pour 2005 comportait la création de 255 emplois de greffiers, relevant que les magistrats étaient plutôt satisfaits des augmentations de moyens en personnel dont bénéficiaient les juridictions.

M. Jean-Jacques Jégou s'est interrogé sur les causes de la surpopulation carcérale, se demandant si la détention ne pourrait pas être évitée dans un plus grand nombre de cas. Il a remarqué que les agressions commises entre détenus, de par leur gravité même, étaient susceptibles d'engager la responsabilité de l'Etat. Il s'est inquiété, par ailleurs, de l'utilité des maisons de la justice et du droit.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, après avoir observé qu'il n'était pas possible de porter une appréciation sur les décisions judiciaires de placement en détention, a souligné que le nombre de bracelets électroniques serait porté, en 2005, de 300 à 2.000, ce qui était de nature à limiter le taux de surpopulation des établissements pénitentiaires.

Il a souligné que la construction d'établissements dédiés à certaines catégories de condamnés, telle qu'elle avait été prévue par la LOPJ, était de nature à limiter les risques de « contagion par la promiscuité », tout en constituant une source d'économie car les établissements à sécurité allégée avaient un coût moins élevé.

Au sujet des maisons de la justice et du droit, dont il a observé que l'une des missions consistait à informer le public sur ses droits, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a souligné le risque qu'elles ne contribuent, d'une certaine façon, à favoriser l'engagement de procédures judiciaires. Il s'est inquiété, rejoint en cela par M. Jean Arthuis, président, d'une tendance à la prolifération des « maisons ».

M. Serge Dassault, s'est interrogé sur la possibilité de s'opposer au mariage de personnes étrangères en situation irrégulière, sur la portée, notamment financière, de la responsabilité des parents, à raison de l'accomplissement de délits par leurs enfants mineurs, ainsi que sur l'impossibilité de déposer anonymement une plainte auprès d'un commissariat de police.

M. Jean Arthuis, président, approuvé par M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a observé que les législations civile et pénale ne relevaient pas de la compétence de la commission des finances, qui avait, en revanche, tout loisir de suggérer, le cas échéant, l'établissement d'indicateur de performances sur l'enregistrement des plaintes.

M. Philippe Dallier s'est inquiété sur la situation matérielle du palais de justice de Bobigny, alors que son inauguration était récente, et a souligné, lui aussi, son inquiétude à propos de l'insuffisance des effectifs de greffiers. Il s'est également interrogé sur la mise en place de la salle d'audience prévue au sein de l'aéroport de Roissy.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a répondu qu'il envisageait au cours de l'année 2005, dans le cadre de ses pouvoirs de rapporteur spécial et en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), d'aller constater par lui-même la situation du palais de justice de Bobigny. Il a ajouté que, lors de l'examen en séance publique du budget du ministère de la justice, il demanderait au garde des sceaux, se faisant l'écho des inquiétudes manifestées par la commission, des explications complémentaires sur les perspectives de créations d'emplois de greffiers.

M. Jean Arthuis, président, a demandé si le ministère de la justice entendait utiliser les dispositions concernant les partenariats public-privé, notamment pour la poursuite du programme pénitentiaire, et a souhaité obtenir une évaluation chiffrée de leur impact.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a répondu que quatre projets en ce sens étaient à l'étude, mais qu'il ne disposait, pour l'instant, d'aucun chiffrage.

M. Jean Arthuis, président, a observé que si les partenariats public-privé permettaient de ne prévoir aucun crédit pour le début de la mise en oeuvre des projets, ils contraignaient, en revanche, à l'inscription des crédits nécessaires au cours des années suivantes, jugeant que ce processus impliquait, pour les exercices à venir, des charges fixes souvent sous-estimées à l'origine.

Puis la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du ministère de la justice pour 2005.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : II. - Transports et sécurité routière : Routes et sécurité routière - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné les crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : II. - Transports et sécurité routière : Routes et sécurité routière, sur le rapport de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué que le budget des routes et de la sécurité routière se trouvait à un carrefour, car il connaissait une année de transition, marquée par la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la création de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et la décentralisation.

Il a précisé que ce budget était d'un peu plus d'un milliard d'euros en moyens de paiement et de 1,2 milliard d'euros en moyens d'engagement, ce qui, à structure constante, correspondait à une diminution des moyens disponibles de 2,4 % en moyens de paiement et à une progression de 13,5 % des moyens d'engagement. En réalité, a-t-il ajouté, ces chiffres, fournis par les réponses aux questionnaires parlementaires, incluaient, au titre de 2005, le montant d'un report de crédit. Hors report, les moyens de paiement étaient en baisse, non pas de 2,4 %, mais de 13,4 %.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a toutefois précisé que les moyens susceptibles d'être alloués aux routes et à la sécurité routière seraient augmentés, non seulement de 144 millions d'euros au titre du report précédemment mentionné, mais également de 150 millions d'euros de crédits de paiement, ainsi que 300 millions d'euros d'autorisations de programme, figurant dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004.

Par ailleurs, il a indiqué que ce budget avait fait l'objet, comme l'année dernière, de mesures de régulation infra-annuelles particulièrement sévères, qui réduisaient la portée des évolutions observées en lois de finances, les crédits destinés à l'entretien des routes ayant toutefois été épargnés, car jugés prioritaires en raison de leurs effets sur la sécurité routière ; en revanche, les trois chapitres concourant à l'investissement routier avaient fait l'objet de gels significatifs affectant notamment la réalisation des contrats de plan Etat-région.

S'agissant en premier lieu de l'investissement routier, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, s'est inquiété d'une diminution des crédits qui lui étaient alloués. En effet, il a précisé que la diminution était de 53 % en moyens de paiement et de 33 % en moyens d'engagement, ce qui était, pour partie, la conséquence de la création de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Il a rappelé que cette agence devait être bientôt mise en place par décret, et qu'elle serait chargée d'apporter les financements de l'Etat dans les grands projets d'infrastructures décidés lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 décembre 2003. Il a précisé que l'agence disposerait, outre une dotation en capital, de ressources affectées par l'article 41 du projet de loi de finances, c'est-à-dire :

- d'une part, du produit de la redevance d'occupation du domaine public routier, acquittée par l'ensemble des sociétés d'autoroutes ;

- d'autre part, des dividendes perçus par l'Etat au titre de ses participations dans ces sociétés.

Enfin, il a rappelé que la commission allait proposer au Sénat un amendement à l'article 41 du projet de loi de finances visant à donner les moyens au gouvernement d'accroître la dotation de l'AFITF, grâce à une réactualisation du taux de la taxe d'aménagement du territoire (TAT), ce qui pourrait dégager 37 millions d'euros de ressources supplémentaires.

Il a donc constaté que l'AFITF serait essentiellement alimentée par des produits de la route, mais qu'elle consacrerait plus des deux tiers de ses moyens aux autres modes de transport, ce qui correspondait à une volonté de péréquation intermodale et de rééquilibrage en faveur des modes alternatifs considérés comme plus sûrs et moins polluants. Il a précisé que, s'agissant des routes, l'AFITF disposerait de 187 millions d'euros de crédits de paiement et de 445 millions d'euros d'autorisations de programme, ce qui correspondait à 30 % des moyens de l'agence.

Il a souligné que la création de l'AFITF n'expliquait pas en totalité la diminution des crédits budgétaires en faveur de l'investissement routier, puisque ces crédits baissaient encore de 25 % à structure constante, même si la comparaison de loi de finances initiale à loi de finances initiale n'était pas forcément très significative, pour les raisons indiquées précédemment.

S'agissant des gels de crédits qui avaient affecté le budget des routes, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué que ceux-ci avaient été particulièrement préjudiciables à la réalisation des contrats de plan : en effet, la dotation de la loi de finances initiale pour 2004 en matière d'investissements routiers contractualisés avait été ramenée à 44 % de son montant initial. Ainsi, fin 2004, le taux d'exécution des contrats de plan Etat-région dans le domaine routier était de 52,1 %, pour un taux d'exécution théorique de 71,4 %.

Il a ajouté qu'une relance des contrats de plan avait toutefois été annoncée par le gouvernement récemment et que tel était l'objet des crédits supplémentaires inscrits au projet de loi de finances rectificative, précédemment évoqués.

En deuxième lieu, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a constaté que les crédits de l'entretien routier étaient stables, ce qui correspondait à un effort particulier, dans un contexte budgétaire contraint. Il a ajouté que le ministère avait d'ailleurs indiqué que la priorité donnée à l'entretien routier s'était manifestée par une revalorisation des crédits d'entretien de 20 % depuis 1995, en euros constants.

Pour 2005, il a précisé que deux volets seraient prioritaires : l'amélioration des aménagements de sécurité et la réhabilitation des ouvrages d'art, ainsi que la mise en sécurité des tunnels.

En troisième lieu, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué qu'on ne pouvait pas aborder le budget des routes sans évoquer les questions liées à la décentralisation d'une partie, environ les deux tiers, du réseau routier national, décidée par la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

Il a précisé qu'il avait interrogé, au cours de l'année passée, le ministère de l'équipement au sujet des enjeux financiers de cette décentralisation. S'agissant de la dotation globalisée attribuée pour les dépenses d'entretien courant, il a observé que la part transférable était évaluée, en première analyse, à 148,5 millions d'euros sur les 340 millions d'euros de dotation actuelle et que des calculs complexes étaient encore en cours, s'agissant des dotations spécifiques. Il a précisé, s'agissant des dotations de la direction de la sécurité et de la circulation routière, qu'une première approximation avait permis d'estimer que 80 % des dépenses réalisées ces dernières années par cette direction l'avaient été sur le réseau qui devrait rester national.

S'agissant de l'investissement routier, le rapporteur spécial a mis en évidence que le principe retenu consistait, après achèvement des contrats de plan Etat-région actuels, à décroiser les financements entre l'Etat et les départements : l'Etat ne participerait plus au financement sur le réseau transféré et les départements ne participeraient plus au financement sur le réseau structurant demeurant national. Il a ajouté que le ministère estimait que, pour une large majorité de départements, les comptes seraient proches de l'équilibre, seuls, six départements étant dans une situation défavorable, qu'il faudrait sans doute examiner dans le cadre plus global de l'ensemble des transferts financiers.

En quatrième lieu, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a présenté les crédits de la sécurité routière. Il s'est félicité des progrès accomplis en 2003, qui ont été spectaculaires : une diminution de 20 % du nombre de tués sur la route, ce qui ne s'était jamais vu auparavant. Il a ajouté qu'en 2004, cette tendance favorable se confirmait, puisque, de janvier à août, la diminution du nombre de tués était déjà de 12 %. Il lui semblait, ainsi, qu'une nouvelle culture de l'usage de la route se mettait en place.

D'un point de vue budgétaire, il a indiqué que les crédits consacrés par l'Etat à la sécurité routière étaient en légère baisse en 2005 : le « jaune » budgétaire, annexé au projet de loi de finances, indiquait en effet un effort global de l'Etat de 1,7 milliard d'euros, en baisse de 4,4 % par rapport à la loi de finances pour 2004. Les dépenses du ministère de l'équipement étaient, quant à elles, de 658 millions d'euros, en baisse de 3,2 %.

Le rapporteur spécial a fait état des priorités du ministère pour 2005 : poursuivre des campagnes de communication ciblées, tout au long de l'année ; effectuer des expérimentations telles que l'utilisation des feux le jour hors agglomération, ou encore l'expérimentation du contrôle automatique pour d'autres infractions que celles liées à la vitesse et réaliser des investissements particuliers dans les sections jugées « accidentogènes ».

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a conclu par quelques remarques au sujet de l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) pour le budget des routes et de la sécurité routière.

Il a indiqué que ce budget s'articulerait l'année prochaine autour de deux programmes de la mission « Transports » : le programme « Réseau routier national », qui représentait 2,4 milliards d'euros en 2005 et le programme « Sécurité routière », qui représentait 247 millions d'euros en 2005, et dont la dimension interministérielle serait traitée à travers un « document de politique transversale ».

Précisant que les objectifs et indicateurs de ces programmes étaient décrits dans l'avant-projet annuel de performance de la mission Transports, récemment publié, il a jugé que le ministère avait effectué un travail de grande qualité, mais qu'il lui semblait néanmoins que beaucoup d'indicateurs étaient assez complexes. Il a ajouté que certains indicateurs ne seraient pas disponibles l'année prochaine, mais seulement en 2007, voire en 2008. De façon générale, il a observé que l'interprétation de certains indicateurs serait, sans doute, réservée à quelques spécialistes. Ainsi, par exemple, les gains de temps procurés aux usagers seraient monétarisés et ramenés à l'euro investi ; le bon écoulement du trafic serait mesuré en fonction du linéaire de routes présentant un service dégradé, alors qu'on aurait pu imaginer des indicateurs de densité du trafic. Il a estimé que des indicateurs plus simples et plus « robustes » auraient peut-être parfois mieux rempli leur office d'information du Parlement et du citoyen.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation et a souligné, au sujet de la décentralisation, que des inquiétudes s'étaient manifestées quant à la cohérence des futurs réseaux routiers, national et départemental. Il a jugé qu'une route demeurant nationale devrait l'être sur l'ensemble de son tracé et a rappelé que beaucoup de collectivités territoriales s'inquiétaient du contenu du décret devant bientôt être publié, qui indiquerait la consistance du futur réseau routier national.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur l'avenir des contrats de plan Etat-région, une fois que la décentralisation serait réalisée, et il s'est demandé comment l'Etat serait, à l'avenir, incité à investir sur son réseau routier. Il a, par ailleurs, déploré que les élus locaux ne disposent que d'une information partielle sur cette question, pourtant cruciale.

M. François Trucy a relevé que les taux d'exécution des contrats de plan Etat-région étaient très bas et il a interrogé le rapporteur spécial sur les raisons susceptibles d'expliquer ce retard.

M. Claude Belot a observé que, dans certains cas, une opération pouvait être considérée comme exécutée, alors qu'en réalité, elle avait été financée par le département qui accordait ainsi à l'Etat une avance.

M. Jean Arthuis, président, a toutefois jugé que, paradoxalement, les collectivités territoriales se satisfaisaient, parfois, de certains retards imputés à l'Etat, qui leur permettaient de différer des engagements financiers lourds.

M. Alain Lambert a observé, de façon générale, que l'investissement pâtissait de l'absence de maîtrise des dépenses de fonctionnement. Il a souhaité s'exprimer au sujet de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), remarquant que celle-ci aurait la capacité d'emprunter et que la commission des finances devrait être vigilante pour que cet endettement soit bien inclus dans les comptes de l'Etat. Par ailleurs, il a jugé qu'il serait intéressant de connaître les taux de participation de l'Etat à chacun des contrats de plan Etat-région, supposant que cette participation devait être équivalente au montant des recettes de taxe à la valeur ajoutée (TVA) suscitées par les investissements réalisés. Ainsi, il a observé que les régions et départements pourraient cofinancer seuls un certain nombre d'opérations, si elles étaient exonérées de TVA. Il a ajouté qu'il pourrait s'agir d'une récupération de TVA limitée aux opérations incluses dans un contrat de plan. S'agissant des contrats de plan en général, il s'est demandé si le jeu de leur négociation ne favorisait pas une certaine surévaluation des moyens à mettre en oeuvre, expliquant ensuite les retards observés.

M. Jacques Baudot a regretté certaines méthodes employées par l'Etat dans les négociations avec les départements. Il s'est demandé comment garantir que les routes transférées seraient conformes aux normes de sécurité en vigueur.

M. Auguste Cazalet a jugé opportun de construire une autoroute entre les villes de Bordeaux et Pau et s'est interrogé sur les perspectives de réalisation de cette infrastructure routière.

M. Roger Besse s'est demandé comment seraient compensés le transfert vers les départements des investissements routiers, ainsi que le transfert des dépenses d'entretien.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur des modalités de compensation qui conduiraient, telles que prévues à l'heure actuelle, à favoriser les départements dont les routes avaient déjà bénéficié d'investissements élevés au cours des dernières années, et, au contraire, à pénaliser les départements dont les routes étaient déjà les plus dégradées.

En réponse aux questions posées par ses collègues, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué qu'il était, lui aussi, très inquiet des modalités de la décentralisation d'une partie du réseau routier national vers les départements en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il a regretté que les départements soient mal associés à la préparation du décret qui devrait, au cours de l'année 2005, définir la consistance du réseau routier demeurant national.

Il a estimé que les contrats de plan avaient été en général plutôt favorables à l'Etat, dont la participation était restée mesurée. Il a partagé les inquiétudes de certains de ses collègues quant aux moyens d'inciter l'Etat à réaliser des travaux sur les routes nationales après la décentralisation. Il a regretté que l'Etat ne favorise pas davantage les modes de transport alternatifs à la route.

S'agissant des taux d'exécution des contrats de plan Etat-région, il a indiqué que les retards observés étaient essentiellement dus aux mesures de régulation budgétaire, qui avaient été particulièrement sévères en 2003 et en 2004.

Il a approuvé les propos d'Alain Lambert s'agissant de l'opportunité d'un système de récupération de la TVA versée pour les opérations d'investissement routier.

Il a insisté sur la nécessité absolue que les contrats de plan Etat-région, actuellement en cours, soient honorés, même si leur achèvement ne pourrait sans doute avoir lieu avant l'échéance de la décentralisation.

Il a approuvé les propos de M. Jean Arthuis, président, au sujet de l'incohérence des mécanismes de compensation financière qui conduiraient à favoriser les départements qui avaient déjà bénéficié d'investissements importants au cours des dernières années. Il a rappelé que seules les dépenses d'entretien feraient l'objet d'un transfert de ressources aux départements et que, s'agissant de l'investissement routier, le mécanisme de décroisement des financements devait assurer l'équilibre financier de l'opération.

Pour conclure, il a regretté que les enjeux locaux aient souvent empêché une programmation routière cohérente.

Après que la commission eut décidé de recommander au Sénat l'adoption des crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : II. - Transports et sécurité routière : Routes et sécurité routière, elle adécidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et articles 71 et 72 rattachés - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et des articles 71 et 72 rattachés, sur le rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a d'abord rappelé que le budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales était, pour 2005, de 4,88 milliards d'euros, en baisse de près de 2 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004, mais en quasi-reconduction si l'on tenait compte des reports significatifs, à hauteur de 90 millions d'euros, de l'année 2004 sur l'année 2005.

Malgré les contraintes budgétaires, nationales et internationales, existantes et grâce à la mise en oeuvre d'une politique de rationalisation des coûts budgétaires et de meilleure gestion des effectifs, il a estimé que ce projet de budget permettait la définition d'objectifs prioritaires clairs.

Avant d'étudier le projet du budget de l'agriculture pour 2005, il a souhaité s'arrêter sur la réforme de la politique agricole commune (PAC), décidée par le Conseil européen des ministres de l'agriculture le 26 juin 2003 à Luxembourg et dont il a estimé que les conséquences futures sur l'agriculture française seraient très importantes.

Il a précisé que l'entrée en vigueur de cette réforme serait progressive. Il a rappelé que certains éléments de cette réforme étaient intervenus dès 2004 (notamment la réforme des organisations communes de marché : lait et céréales), tandis que les aspects horizontaux (découplage, modulation, conditionnalité des aides) entreraient en vigueur à partir de 2005, avec la possibilité de différer la mise en place du découplage des aides à 2007.

Il a constaté que la nouvelle politique agricole commune introduisait deux mesures principales, d'une part le découplage des aides, d'autre part, la conditionnalité des aides désormais soumises au respect des règles essentielles de la législation européenne, notamment en matière d'environnement et de bien-être des animaux. Il a, en outre, relevé que le découplage introduisait le principe de « droit à paiement unique » d'aides par exploitation, fixé sur la base d'une période de référence 2000 à 2002. Il a précisé que l'année 2005 permettrait une simulation en grandeur réelle de la réforme et que chaque agriculteur connaîtrait précisément les caractéristiques de son exploitation au regard des droits à paiement qu'il pourrait faire valoir pour bénéficier des aides uniques.

Enfin, il a souligné que, d'après les informations fournies par le ministère de l'agriculture, l'accord de Luxembourg devrait permettre de maintenir le budget communautaire affecté aux agriculteurs français à 9,5 milliards d'euros en 2007.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget de l'agriculture pour 2005 permettait la mise en oeuvre de quatre mesures définies comme prioritaires par le ministre de l'agriculture.

Il a indiqué que la première de ces mesures prioritaires consistait dans le lancement de l'assurance récolte.

Ainsi, il a précisé qu'un produit d'assurance multirisques et multi cultures serait proposé, à compter de 2005, aux agriculteurs et encouragé par l'Etat par une prise en charge partielle des cotisations, à hauteur de 10 millions d'euros en 2005, cette somme pouvant être abondée par la suite, en loi de finances rectificative.

Il a relevé que toutes les conditions de mise en oeuvre du mécanisme d'assurance récolte n'étaient toutefois pas encore été définies. Il a rappelé que M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, auditionné par la commission des finances le 3 novembre 2004, avait indiqué que le principe retenu avait été de limiter le dispositif d'assurance récolte aux seules cultures de vente, de rendre l'application du système progressive sur cinq ans, sans le rendre immédiatement obligatoire, de plafonner la participation budgétaire de l'Etat à 130 millions d'euros par an à l'horizon 2010, enfin, de mettre en place une franchise à hauteur de 25 %. En outre, le ministre avait indiqué que deux offres assurantielles à destination des agriculteurs existaient à l'heure actuelle sur le marché, l'une globale et multisectorielle, l'autre privilégiant au contraire une approche filière par filière, production par production.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a estimé qu'il conviendrait, à l'avenir, de veiller à la pluralité des offres sur le marché et à ce que les conditions de mise en oeuvre de l'assurance récolte ne lèsent pas les agriculteurs, notamment en cas de catastrophes naturelles.

Puis, il a présenté la deuxième mesure prioritaire du budget, à savoir la création d'un fonds unique consacré à la rénovation des bâtiments d'élevage.

Il a souligné qu'en raison de l'importance des besoins de modernisation des exploitations, le projet de budget pour 2005 prévoyait la mise en place d'un plan d'aide aux bâtiments d'élevage bovin, ovin et caprin concernant l'ensemble du territoire à compter du 1er janvier 2005 en vue d'améliorer les conditions d'élevage des animaux et d'intégrer les mesures environnementales requises.

Il a précisé que les aides financières consacrées à ce plan seraient amplifiées en 2005 et 2006 et de façon plus importante à compter de 2007 par une augmentation du niveau de cofinancement communautaire pour atteindre un montant d'aide estimé à 120 millions d'euros en régime de croisière.

Puis il a évoqué la troisième mesure prioritaire consistant dans l'engagement d'une politique volontariste dans le domaine phytosanitaire.

Il a constaté que les crédits en faveur de la politique dans le domaine phytosanitaire connaissaient une augmentation significative dans le projet de budget pour 2005, de l'ordre de 8 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004, et qu'elles s'élèveraient à 15,1 millions d'euros en 2005.

Il a indiqué que trois actions principales seraient concernées par cette politique : la santé des végétaux et des produits d'origine végétale, la protection du consommateur et de l'exploitant agricole avec notamment le renforcement de la surveillance et de la gestion des risques liés à l'accumulation dans les végétaux de pesticides provenant de sols contaminés, enfin le respect de l'environnement.

Enfin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a cité la quatrième et dernière mesure prioritaire du projet de budget pour 2005, à savoir le renforcement de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole.

Il a souligné que les moyens dédiés à l'enseignement supérieur et à la recherche agricole marqueraient en 2005 une progression de 7 % par rapport à 2004. En outre, s'agissant de la recherche agricole, il a indiqué que les crédits d'investissement seraient en augmentation de 30 %, avec comme priorité la recherche appliquée.

Il a précisé que le projet de budget se fixait comme objectifs, d'une part, de donner une réelle visibilité à l'enseignement supérieur agricole, d'autre part, de développer des coopérations entre la formation, la recherche et l'économie locale.

Enfin, il a rappelé qu'afin de rendre à ce programme sa véritable dimension et de mieux identifier les moyens qui lui seraient consacrés, 120 emplois seraient intégrés à l'enseignement supérieur et à la recherche agricole.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, s'est félicité de la volonté du ministère de réformer certains vecteurs traditionnels de la politique agricole.

A cet égard, il a évoqué notamment la réforme de la politique de rationalisation et de maîtrise des coûts de fonctionnement des offices agricoles entamée en 2004 par le ministère, sur le fondement d'un rapport remis par le gouvernement au Parlement en octobre 2003 soulignant l'efficacité de l'action menée par les offices mais indiquant des marges de progression possibles. Il a précisé, qu'en 2005, les subventions aux offices diminuaient de plus de 6 %.

En outre, il a rappelé que, lors de son audition par la commission des finances, le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales avait fait part du contenu de la future réforme des offices agricoles. A cet égard, il avait précisé que cette réforme consisterait, d'une part, dans la mise en place d'une agence de paiement unique des aides européennes, d'autre part, dans le maintien du principe d'une concertation interprofessionnelle par politique de filière. Il avait également indiqué que les intentions du gouvernement étaient, d'abord, de conserver les conseils d'orientation de chacun des six offices agricoles existants, ensuite de regrouper ces six offices en trois structures distinctes, l'une dédiée aux grandes cultures, l'autre dédiée à l'élevage et la dernière dédiée aux cultures spécialisées. Il a indiqué que le regroupement de ces offices aurait lieu à l'horizon 2007.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a souhaité réaffirmer que les crédits des offices étaient d'une importance primordiale s'agissant de l'adaptation structurelle des exploitations et des filières. Il a précisé que la réforme devait donc permettre de rationaliser le fonctionnement des offices tout en préservant leur rôle de régulateur en cas de crise grave du marché.

Puis il a évoqué la deuxième réforme emblématique engagée par le ministère de l'agriculture, à savoir la réforme du financement du service public de l'équarrissage.

Il a indiqué que l'application au 1er janvier 2004 des nouvelles lignes directrices agricoles européennes sur les aides d'Etat dans ce secteur avait imposé de revoir le financement de ce service public dans la voie de la prise en charge par les opérateurs économiques des coûts de traitement de leurs déchets produits.

Il a rappelé, en effet, que la Commission européenne autorisait les aides à l'élimination des cadavres testés au regard des encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) mais imposait, pour les autres espèces, que les éleveurs participent directement, à hauteur de 25 % des coûts de transformation et d'incinération, ou de façon alternative, que l'aide soit financée à 100 % par un prélèvement obligatoire sur les filières viande en excluant la distribution.

Il a souligné qu'au 1er janvier 2004, le financement du service public de l'équarrissage avait donc été revu, de manière à préserver un niveau satisfaisant de sécurité sanitaire. Il a précisé que la taxe d'abattage, prélevée au niveau des abattoirs, mise en place par la loi de finances initiale pour 2004 en remplacement de la taxe sur les achats de viande, devrait rapporter 156 millions d'euros par an et serait complétée par 54 millions d'euros d'aide d'Etat, dont 29 millions d'euros pour la filière bovine et 13 millions d'euros pour la filière porcine. Il a indiqué que la Commission européenne avait décidé le 30 mars 2004 d'approuver, au titre des règles communautaires sur les aides d'Etat, les mesures en faveur des éleveurs et des entreprises d'abattage, financées par la nouvelle taxe d'abattage ainsi que par des contributions budgétaires directes.

En outre, il a rappelé que le gouvernement avait mis en place, dans le respect du droit européen et national, un dispositif visant à encourager la répercussion, vers l'aval des filières, de la taxe d'abattage, en décrétant une obligation d'information, sur les factures, des charges dont les abattoirs s'acquittaient au titre du service public de l'équarrissage. Toutefois, il a souligné que, lors de son audition par la commission des finances, M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales avait précisé que, dans certains cas, la grande distribution avait refusé de prendre en charge le coût ainsi répercuté et qu'il avait reconnu que le système mis en place au moment du vote de la loi de finances initiale pour 2004 était imparfait et qu'il devait évoluer dans le sens d'un moindre coût pour la collectivité d'une part, pour les producteurs d'autre part.

Dès lors, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a souhaité qu'une réflexion approfondie sur l'évolution du financement du service public de l'équarrissage et ses conséquences sur les éleveurs puisse être menée par le ministère de l'agriculture en 2005.

Enfin il a évoqué la troisième réforme d'envergure nécessaire comme étant celle de la politique de promotion des produits agro-alimentaires français. A cet égard, il a rappelé avoir effectué, en 2004, avec M. Marc Massion, rapporteur spécial du commerce extérieur, une mission de contrôle budgétaire sur les subventions publiques versées à SOPEXA et plus généralement sur l'efficacité de la politique nationale de soutien à la promotion des produits agro-alimentaires français à l'étranger. Il a indiqué qu'il était ressorti de cette mission plusieurs propositions de changement qui devraient être prochainement prises en compte par le ministre, notamment la sortie des organismes publics du capital social de SOPEXA, la révision des modalités du soutien financier de l'Etat à SOPEXA ainsi que la meilleure adaptation du réseau international de SOPEXA.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé, qu'outre le lancement de ces réformes indispensables, certaines politiques sectorielles méritaient encore d'être consolidées.

A cet égard, il a évoqué notamment la politique de la pêche, en soulignant qu'il s'agissait d'un secteur qui connaissait de réelles difficultés, d'ordre à la fois conjoncturel et structurel. Il a précisé que la réforme de la politique commune de la pêche au niveau communautaire imposait une restructuration de la profession qui devait pouvoir être accompagnée par les pouvoirs publics. Il a indiqué que le projet de budget pour 2005, avec des crédits afférents à la politique de la pêche à hauteur de 32,4 millions d'euros, devrait permettre de poursuivre l'effort en faveur de ce secteur économique dont l'importance était cruciale dans de nombreuses zones littorales. Il a également souligné que de nouveaux crédits d'initiative nationale étaient prévus pour les sorties de flotte, ainsi que pour le soutien à la filière, la modernisation des navires et des structures professionnelles à terre.

S'agissant de la politique forestière, il a relevé que le projet de budget pour 2005 s'inscrivait dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques qui conduisait, en moyenne, à une légère baisse des crédits destinés à la forêt et à la filière bois.

Outre l'accent mis sur la réduction des dépenses de fonctionnement, tant pour l'administration forestière que pour les établissements publics et organismes forestiers de développement, il a indiqué qu'une diminution plus marquée avait été opérée sur les travaux d'investissement, tant pour la production forestière que pour les entreprises d'exploitation et de première transformation du bois.

Il a constaté que le plan décennal de reconstitution de la forêt détruite par les tempêtes de 1999 se poursuivait et continuait de mobiliser d'importants cofinancements communautaires. Il a précisé que les autres investissements en forêt privée et publique bénéficiaient également d'un soutien, notamment celui lié à la prévention des risques, tout comme la filière forêt-bois dont le dynamisme était soutenu par l'action de divers organismes techniques et de recherche cofinancés par l'Etat. Enfin, il s'est félicité de la majoration de 20 millions d'euros par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004 du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts, cet établissement public étant ainsi affermi pour la mise en oeuvre de son plan de modernisation de l'organisation et de la gestion.

Enfin, il a évoqué la question de la protection sociale agricole en soulignant que le régime de protection sociale des non-salariés agricoles se trouvait dans une situation financière préoccupante. Il a en effet indiqué que le Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le FFIPSA, qui avait remplacé le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), connaîtrait un besoin de financement de l'ordre de 1,5 milliard d'euros en 2005, après un déficit du régime de protection sociale agricole de 900 millions d'euros en 2004.

Il a indiqué qu'un rapport devrait être remis au Parlement, au plus tard le 31 mars 2005, sur la situation et les perspectives du FFIPSA. A cet égard, il a estimé qu'une réflexion devait être menée sur la structure de financement de ce régime et que des solutions de financement pérenne devaient être proposées afin de ne pas pénaliser les exploitants bénéficiaires des prestations sociales agricoles.

Enfin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a souhaité aborder les implications de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sur le projet de budget de l'agriculture pour 2005.

Il a précisé que ce projet de budget anticipait la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances de diverses manières.

A cet égard, il a d'abord évoqué le développement des expérimentations des actions et programmes de la nouvelle nomenclature budgétaire qui concernerait plus de la moitié du budget. Il a indiqué que ces expérimentations se traduisaient par la création de huit chapitres nouveaux correspondant, soit à des actions de futurs programmes de la mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », soit à des programmes entiers de cette même mission ministérielle ou des trois autres missions interministérielles auxquelles participerait également le ministère de l'agriculture.

Il a toutefois tenu à souligner que ces expérimentations, pour nécessaires qu'elles fussent, rendaient très difficile la lecture du projet de budget ainsi que les comparaisons des crédits d'une année sur l'autre. Il a estimé qu'un effort de lisibilité accrue et de pédagogie dans la présentation des crédits aurait été plus que nécessaire.

Puis il a précisé que la présentation d'un avant-projet annuel de performance relatif à l'agriculture, à la pêche, à la forêt et aux affaires rurales permettait d'exposer la stratégie du ministère de l'agriculture pour ses programmes et ses actions compris dans cette mission, ainsi que les objectifs et les indicateurs qui y étaient associés.

Enfin, il a souligné la mise en place par le ministère de l'agriculture d'un plan de développement du contrôle de gestion.

S'agissant plus spécifiquement des objectifs et indicateurs associés aux programmes et actions de la mission ministérielle « agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », il a indiqué, à ce stade de sa réflexion, que certains objectifs associés d'indicateurs donnaient pleine satisfaction, notamment ceux qui n'étaient pas purement quantitatifs mais donnaient une réelle information quant au coût de gestion de certaines politiques. Néanmoins, il a souligné que certains objectifs associés d'indicateurs mériteraient d'être précisés ou corrigés, notamment ceux ne donnant qu'une information sur le volume de l'activité réalisée par les services du ministère et non sur l'efficacité de cette activité, ou bien d'objectifs et d'indicateurs traduisant simplement un état donné.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé que deux articles étaient rattachés au budget de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales pour 2005.

Il a indiqué que l'article 71 du projet de loi de finances pour 2005 visait à supprimer l'article L. 654-16 du code rural qui disposait qu'en cas de préjudice, une indemnité était accordée aux communes dont les abattoirs avaient été supprimés soit d'office, soit spontanément par elles avec l'accord du gouvernement. Il a souligné que la mise aux normes communautaires des abattoirs était désormais achevée et que cette mesure n'avait donc plus d'objet et équivalait à la prise en charge par l'Etat des conséquences financières et sociales de la fermeture de services communaux. Il a relevé que le dispositif prévu à l'article L. 654-17 du même code demeurait en vigueur et permettait au ministre chargé de l'agriculture d'accorder des primes forfaitaires de fermeture volontaire et des subventions pour la conversion des abattoirs.

Puis il a indiqué que l'article 72 du projet de loi de finances pour 2005 visait à fixer le plafond de l'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture pour 2005 à 1,8 %, contre 1,5 % en 2004.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter ces deux articles sans modification, de même que le projet de budget de l'agriculture pour 2005, estimant qu'il répondait, dans un contexte budgétaire national et communautaire restrictif, aux grandes priorités de l'agriculture française.

Puis un large débat s'est instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de la qualité et de la précision de la présentation ainsi faite. Puis il est revenu sur la mise en place du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) en estimant que ce fonds aurait à subir, à l'avenir, des charges d'emprunt très importantes.

M. François Trucy s'est interrogé sur les crédits dévolus à l'élimination des farines animales et a souhaité savoir à quoi correspondaient ces crédits pour 2005.

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que l'utilisation des farines animales dans l'alimentation des animaux d'élevage avait été définitivement interdite en 2001. Il a indiqué que les crédits dévolus à l'élimination des farines animales s'élevaient pour 2005 à près de 52 millions d'euros et qu'ils comprenaient, notamment, un dispositif d'aide à l'incinération des farines animales, à la reconduction des loyers de stockage des farines ainsi qu'au financement du déstockage.

M. Yves Fréville a souhaité savoir si les indicateurs retenus dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF permettraient de mesurer l'efficacité des services du ministère de l'agriculture, notamment au regard du rapport entre le montant des aides distribuées et les effectifs du ministère. Il a également rappelé que le ministère de l'agriculture était celui qui employait le plus de statisticiens.

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a d'abord rappelé que, pour 2005, les effectifs du ministère de l'agriculture subiraient une baisse nette de 200 emplois. Puis il a affirmé qu'il serait attentif à l'évolution des indicateurs du ministère, notamment à ceux permettant de mesurer l'efficacité de l'activité du ministère.

A cet égard, M. Jean Arthuis, président, a souhaité que puisse être approfondie la question des effectifs employés par le ministère de l'agriculture, ainsi que celle du poids de la « technostructure » au sein de ce ministère.

Puis M. Yann Gaillard a souligné qu'il était inexact d'évoquer une majoration du versement compensateur de l'Etat à l'Office national des forêts, mais qu'il fallait plutôt parler d'une reconduction de ces dépenses en raison de l'abondement qui avait eu lieu en loi de finances rectificative pour 2003. En outre, il a tenu à souligner le peu de lisibilité du bleu budgétaire s'agissant des crédits dédiés à la politique forestière.

En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que la majoration de 20 millions d'euros qu'il avait évoquée devait s'entendre par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004, comme cela était la règle. De plus, il a relevé que le peu de lisibilité des crédits affectés à la politique forestière provenait de l'expérimentation menée en 2005 au titre de la LOLF et de leur fongibilité au sein d'un nouveau chapitre unique. Il a indiqué qu'il était très difficile, dans ces conditions, de mener un travail d'analyse et de comparaison des crédits dans la continuité.

M. Michel Moreigne a souhaité tempérer les remarques précédentes de ses collègues s'agissant de la « suradministration » agricole. Il a rappelé que les contrôles de l'administration étaient toujours très importants et a très vivement déploré le dramatique incident qui avait conduit à la mort de deux inspecteurs du travail tués par un exploitant agricole dans son département. S'agissant du FFIPSA, il a jugé critiquable qu'une telle structure, à peine installée, fasse l'objet d'un tel besoin de financement. Il s'est interrogé sur la possibilité d'une reprise de la dette du FFIPSA.

A ce sujet, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'ancien budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) faisait l'objet jusqu'en 2003 d'une affectation de TVA. Il a estimé que la question que posait M. Michel Moreigne était plus largement celle de la fiscalisation des prestations sociales agricoles.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé que le remplacement du BAPSA par le FFIPSA n'avait pas changé la nature du problème qui était celui du déséquilibre démographique caractérisant le régime de protection sociale agricole ainsi que celui du financement pérenne de ce régime.

Puis la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du budget de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales pour 2005 ainsi que l'adoption, sans modification, des articles 71 et 72 rattachés.

PJLF pour 2005 - Crédits des services du Premier ministre : II. Secrétariat général de la défense nationale - Examen du rapport spécial

La commission a, enfin, examiné les crédits des services du Premier ministre : II. Secrétariat général de la défense nationale, sur le rapport de M. Michel Moreigne, rapporteur spécial.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a relevé que les crédits du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN) étaient portés, en 2005, à 56,67 millions d'euros, en augmentation apparente de 12,9 %, précisant que l'évolution des crédits résultait principalement de transferts d'emplois auparavant mis à sa disposition.

Il a indiqué qu'après cette intégration de 36 personnes, dont 33 en provenance du ministère de la défense, et la création de 16 emplois, le SGDN disposerait, en 2005, d'un effectif de 353 emplois. Il a également constaté que la subvention à l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) était doublée à 4,2 millions d'euros, en raison d'un autre important transfert de 43 emplois venant du même ministère. Il a jugé, ainsi, que la hausse réelle des moyens du SGDN, compte tenu des dispositions relatives aux mises à disposition de cette application de la loi organique du 1er août 2001 (LOLF) n'était donc que de 5,1 %, cette opération étant à coût nul pour l'Etat.

Le rapporteur spécial a précisé que cette augmentation permettrait, par la création d'emplois et près d'un million d'euros de mesures nouvelles pour le matériel et le fonctionnement, de satisfaire aux nouvelles missions confiées au SGDN.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a souligné, ensuite, que la légère hausse de 3,6 % en crédits de paiement des dépenses en capital, en 2005, était la conséquence de l'attribution d'1,1 million d'euros pour le soutien à l'innovation inscrits en titre VI, sans dotation dans ce budget jusqu'à présent. Il a indiqué que ces crédits serviraient à la mise en oeuvre du Plan de renforcement de la sécurité des systèmes d'information (PRSSI), et aux actions menées au titre de l'intelligence économique. Il a regretté que l'effort en direction du programme civil de défense (PCD) soit systématiquement réduit par les réductions de crédits appliquées ces dernières années en cours d'exercice. Il a annoncé, enfin, que les autorisations de programme augmentaient de 4 millions d'euros en faveur du Centre de transmissions gouvernemental et du nouveau titre VI.

Présentant ses principales observations, ila constaté que le rôle du SGDN était renforcé par les moyens mis à sa disposition et les appels à sa compétence. Rappelant que le SGDN était chargé de la préparation du Comité interministériel du renseignement (CIR), il a formulé le souhait que la coordination du renseignement soit améliorée.

Il s'est félicité, en revanche, de l'élargissement récent des attributions du SGDN. Il a détaillé ces décisions : mise en place d'une cellule de veille et d'alerte fonctionnant en permanence ; institution d'un Haut responsable chargé de l'intelligence économique, rattaché au SGDN, et création du Comité interministériel aux crises nucléaires et radiologiques (CICNR), dont le secrétariat serait assuré par le SGDN.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a approuvé, ensuite, la poursuite de l'effort vers une réelle autonomie de l'IHEDN, dans le budget pour 2005, par un important transfert d'emplois, et s'est félicité de l'impulsion nouvelle donnée aux trinômes académiques et des avancées en direction de la création d'un futur Collège européen de sécurité et de défense.

Abordant les fonctions de coordination de la protection des populations du SGDN, il s'est donc inquiété, tout particulièrement, des risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques.

Dans cet objectif, il a apprécié la création du CICNR, le SGDN étant désormais chargé de la mise en cohérence des mesures planifiées en cas d'accidents ou d'attentats, et de veiller à la planification d'exercices dans ce domaine. A ce titre, il a relevé aussi la participation du Secrétaire général aux Conseils de sécurité intérieure, et l'instruction et la présentation des questions de sécurité intérieure intéressant la défense, le renseignement et la planification de la sécurité nationale par le secrétariat général.

Le rapporteur spécial a approuvé, également, la mise en oeuvre du PRSSI, les administrations de l'Etat disposant, pour cette sécurisation des systèmes d'information, de la Direction centrale de la sécurité des systèmes d'information, désormais intégrée dans les locaux du SGDN. Il a aussi apprécié que les transmissions gouvernementales restent une des priorités du SGDN, notamment la valorisation du réseau Rimbaud.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a constaté que les chantiers nécessaires à la mise en oeuvre de la LOLF étaient en bonne voie au SGDN avec l'utilisation, depuis le 1er janvier 2002, du logiciel Accord et la mise en place d'un plan pluriannuel d'application du contrôle de gestion et de suivi de la masse salariale, celle-ci étant désormais présentée dans un chapitre unique 37-10. Il a relevé, également, que dans l'optique de la mise en place d'un budget opérationnel de programme, 27 objectifs avaient été définis pour le SGDN.

Il a précisé que l'application de la LOLF entraînerait la disparition de la section budgétaire portant sur le SGDN et que ses crédits seraient rattachés à la mission « Direction de l'action du gouvernement » et regroupés dans l'action « Coordination de la sécurité et de la défense » du programme « Coordination du travail gouvernemental ».

Constatant que le format du SGDN ne pouvait justifier le maintien de son « bleu » budgétaire, au regard des principes retenus par la LOLF, il a souhaité, cependant, que les moyens nécessaires à l'accomplissement de ses missions, notamment de coordination interministérielle en matière de défense et de sécurité, indispensables aux plus hautes autorités politiques de notre pays, soient maintenus dans l'avenir.

Il s'est toutefois montré rassuré à ce sujet, dans l'immédiat, dans la mesure où, ces dernières années, les pouvoirs publics de toutes tendances avaient régulièrement accru ses moyens et ses compétences.

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, s'est déclaré convaincu que le SGDN était une instance essentielle de la coordination de l'action gouvernementale.

M. Paul Girod, rappelant qu'il était, par ailleurs, président du haut comité pour la défense civile, s'est inquiété du niveau des crédits du programme civil de défense du SGDN et, plus généralement, de ceux de la défense civile au niveau national. Il s'est réjoui, par ailleurs, de la compétence du nouveau Haut responsable chargé de l'intelligence économique, tout en s'inquiétant du retard pris en la matière par les industriels et des pouvoirs du SGDN sur les ministères pour stimuler cette action interministérielle.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a répondu qu'il était très conscient de la vulnérabilité de nos sociétés aux menaces les plus diverses, et que les moyens pour la prévention de ces risques devraient encore augmenter. Il s'est félicité de la décision d'une action interministérielle pour l'intelligence économique tout en regrettant le retard pris.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, le rapporteur spécial a précisé que l'action du SGDN dans le domaine du renseignement, concernait la synthèse, le secrétariat des conseils et le suivi de la mise en oeuvre des directives nationales, mais qu'il n'était pas chargé de coordonner l'action des divers services de renseignement. Il a souligné que le SGDN disposait du Centre interministériel de traduction dont l'action s'était développée en direction de langues du Moyen-Orient et d'Asie.

En réponse à M. Yves Fréville, le rapporteur spécial a précisé que, si l'Institut français des relations internationales et stratégiques figurait dans la même action, en 2006, rien ne permettait de penser qu'il serait intégré, dans l'avenir, au SGDN.

MM. Jean Arthuis, président, et Paul Girod se sont félicités que l'action gouvernementale s'appuie enfin sur les capacités du SGDN qui était pourtant depuis longtemps à sa disposition pour cela, en souhaitant que cette démarche progresse encore, notamment dans le domaine du renseignement et de la protection économique.

La commission, suivant l'avis du rapporteur spécial, a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat l'adoption des crédits du Secrétariat général de la défense nationale.

Jeudi 25 novembre 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2005 - Examen définitif de l'équilibre des fascicules budgétaires et des articles rattachés de la deuxième partie

La commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des fascicules budgétaires et articles rattachés de la deuxième partie du projet de loi n° 73 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, de finances pour 2005, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'à l'issue de la première lecture et compte tenu de sa seconde délibération, l'Assemblée nationale avait voté un déficit budgétaire à 45.004 millions d'euros, en hausse de 74 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances présenté par le gouvernement. Il a, par ailleurs, constaté que l'Assemblée nationale avait adopté 15 nouveaux articles additionnels rattachés aux différents fascicules budgétaires.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption du budget des affaires étrangères tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

Puis elle a confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales tel qu'amendé à l'Assemblée nationale et elle a confirmé son adoption de l'article 71 relatif à la suppression de l'indemnisation pour fermetures d'abattoirs, comme de l'article 72 relatif à la fixation pour 2005 du plafond d'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture. Elle a adopté sans modification l'article 72 bis (nouveau) tendant à améliorer les conditions de perception de la taxe perçue par l'office national interprofessionnel des céréales (ONIC), ainsi que l'article 72 ter (nouveau) relatif aux droits perçus par l'institut national des appellations d'origine (INAO) sur les bénéficiaires d'une indication géographique protégée.

La commission a également confirmé son vote favorable à l'adoption du budget des anciens combattants tel qu'amendé à l'Assemblée nationale et elle a adopté l'article 72 quater (nouveau) indexant les pensions militaires sur le point de la fonction publique, ainsi que l'article 72 quinquies (nouveau) relatif à l'indemnisation des infirmités contractées par les prisonniers de l'Armée de libération nationale (ALN) pendant la guerre d'Algérie.

Elle a décidé de confirmer son vote favorable à l'adoption du budget des charges communes tel qu'amendé à l'Assemblée nationale et elle a confirmé l'adoption de l'article 73 permettant des départs en retraite anticipés au profit des fonctionnaires ayant eu une carrière longue.

Ensuite, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de la culture et de la communication tel qu'amendé à l'Assemblée nationale, et elle a adopté l'article 62 relatif à la répartition de la redevance, précédemment réservé. Après que M. Michel Mercier se fut interrogé sur l'assiette de cette taxe, elle a adopté l'article 73 bis (nouveau) étendant aux « short message service » (SMS) et aux communications surtaxées par les chaînes de télévision la taxe prévue à l'article 302 bis KB du code général des impôts. Elle a également adopté l'article 73 ter (nouveau) portant actualisation de la taxe sur la publicité télévisée, ainsi que l'article 73 quater (nouveau) prévoyant que le rapport du président de France Télévisions relatif à la mise en oeuvre de ses contrats d'objectifs et de moyens soit également adressé aux commissions des finances des assemblées parlementaires. Enfin, elle a adopté l'article 73 quinquies (nouveau) prescrivant la transmission au Parlement d'un rapport sur l'élargissement à d'autres quotidiens du bénéfice du fonds d'aide à la modernisation de la presse.

La commission a confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de l'écologie et du développement durable tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie tels qu'amendés à l'Assemblée nationale. Elle a adopté l'article 73 septies (nouveau) tendant à prolonger la période de recrutement complémentaire de conseillers de chambres régionales des comptes (CRC), ainsi que l'article 73 sexies (nouveau) tendant à aménager la taxe pour frais de chambres des métiers.

La commission a confirmé son vote favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, tels qu'amendés à l'Assemblée nationale.

Après avoir confirmé l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer tels qu'amendés à l'Assemblée nationale, elle a adopté l'article 73 nonies (nouveau) prescrivant un rapport sur le financement et le fonctionnement de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), ainsi que l'article 73 octies (nouveau) aménageant l'allocation temporaire d'une prime aux contrôleurs aériens. En outre, à l'initiative de M. Alain Lambert, rapporteur spécial des crédits des transports terrestres et de l'intermodalité, elle a adopté un article additionnel après l'article 73 nonies (nouveau) tendant à prescrire la réalisation d'un rapport sur la dette de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF).

Puis elle a confirmé l'adoption des crédits du budget de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, tels qu'amendés à l'Assemblée nationale.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de la jeunesse, des sports et de la vie associative, tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

La commission a également confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de la justice tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

Elle a, de même, confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de l'outre-mer tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

La commission a aussi confirmé son vote favorable à l'adoption du budget des services du Premier ministre, tel que modifié par l'Assemblée nationale.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption du budget de l'emploi et du travail, tel qu'amendé à l'Assemblée nationale et confirmé son adoption de l'article 74 tendant à réviser les modalités des allègements de cotisations sociales patronales ainsi que de l'article 75 tendant à réviser les conditions d'exonération des cotisations patronales en matière d'apprentissage. Elle a adopté l'article 76, précédemment réservé,relatif aux concours de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) au financement des centres d'aide par le travail (CAT) et des ateliers protégés.

Puis elle a confirmé son adoption du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale, tel qu'amendé à l'Assemblée nationale, sous réserve de l'amendement de réduction des crédits du défenseur des enfants qu'elle avait déjà adopté. Elle a confirmé son adoption de l'article 77 relatif à la codification des recettes finançant la couverture maladie universelle (CMU), ainsi que l'article 78 relatif à l'augmentation de la taxe perçue par l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) et de l'article 79 créant une taxe sur les demandes d'autorisation d'essais cliniques.

Elle a confirmé son adoption du budget de la ville et de la rénovation urbaine tel qu'amendé par l'Assemblée nationale.

Elle a confirmé son adoption du budget du logement tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

A l'issue d'un débat au cours duquel sont intervenus M. Michel Mercier et M. Alain Lambert, elle a décidé de réserver sa position sur l'article 80 (nouveau) tendant à renforcer l'efficacité du recouvrement forcé en faveur de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLSS), en demandant à M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial des crédits du logement, d'approfondir la question. Enfin, elle a adopté l'article 81 (nouveau) prévoyant le dépôt d'un rapport consacré aux modalités de mise en oeuvre de l'aide accordée par l'Etat aux communes pour la réalisation d'aires permanentes d'accueil destinées aux populations itinérantes.

La commission a ensuite confirmé ses votes favorables à l'adoption de chacun des budgets annexes.

La commission a aussi confirmé ses votes favorables à l'adoption des crédits en capital de la défense, ainsi que du budget des dépenses ordinaires de la défense tel qu'amendé à l'Assemblée nationale.

Enfin, elle a confirmé l'adoption des articles 52, 53, 54, 55, 56, 57 et 58 rattachés aux comptes spéciaux du Trésor, et modifiés par l'Assemblée nationale pour coordination par rapport aux votes émis sur les différents articles, et elle a adopté, après les interventions de MM. Michel Mercier et Philippe Marini, rapporteur général, l'article 56 bis (nouveau) rattaché aux comptes spéciaux du Trésor, relatif aux comptes de commerce, augmentant l'autorisation de découvert accordée à l'Etat pour l'approvisionnement des armées en produits pétroliers.

A l'issue de ces votes, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'équilibre des dispositions applicables à l'année 2005, et des articles rattachés aux fascicules du projet de loi de finances pour 2005 ainsi modifiés.

PJLF pour 2005 - Examen d'une motion de procédure

La commission a émis un avis défavorable à l'adoption de la motion n° I-200 présentée par Mmes Nicole Borvo, Marie-France Beaufils, MM. Thierry Foucaud et Bernard Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2005, n° 73 (2004-2005) adopté par l'Assemblée nationale.

Vendredi 26 novembre 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord salué la présence exceptionnelle en commission d'un député syrien, dont la visite en France s'inscrivait dans le cadre d'un programme de coopération parlementaire entre l'Assemblée du peuple de Syrie et le Sénat français.

Groupe de travail - Biocarburants - Désignation de membres

Puis le président a informé la commission du nom des trois sénateurs qui avaient été désignés afin de siéger au sein du groupe de travail sur le thème des biocarburants, constitué à l'initiative de la commission des affaires économiques : Mme Nicole Bricq (Soc), M. Paul Girod (UMP)et M. Gérard Longuet (UMP).

Nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite nommé M. Jean Arthuis, président, rapporteur sur le projet de loi organique n° 69 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

PJLF pour 2005 - Examen des amendements aux articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2005

La commission a procédé à l'examen des amendements aux articles de la première partie du projet de loi n° 73 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, de finances pour 2005, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'exclusion des amendements portant sur les dispositions relatives aux collectivités territoriales et qui seraient examinés par la commission le mardi 30 novembre à 12 h 30.

A l'article 2 relatif à l'actualisation du barème de l'impôt sur le revenu, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 82 de M. Thierry Foucaud.

La commission a ensuite examiné des amendements portant articles additionnels après l'article 2. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n° 186 de M. Alain Fouché, n° 297 rectifié bis de M. Philippe Adnot, après l'intervention de M. Jean-Jacques Jégou, et sur les amendements n° 299 de M. Philippe Adnot et n° 39 de M. Serge Dassault, après l'intervention de ce dernier et de M. Bernard Angels, ainsi que sur l'amendement n° 207 de M. Marc Massion. Elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 208 et 209 de M. Marc Massion. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n° 286 de M. Philippe Adnot et n° 212 de M. Marc Massion.

La commission a ensuite émis un avis défavorable aux amendements n°s 204 et 206 de M. Marc Massion. Après les interventions de MM. Michel Charasse et Serge Dassault, elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n°181 de M.Georges Mouly, puis sur les amendements n°s 205, 210, 211 de M. Marc Massion et n°  231 de M. Thierry Repentin.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n°213 de M. Marc Massion portant article additionnel après l'article 3.

A l'article 4 relatif à la réduction d'impôt pour déclaration électronique, elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 83 de M. Thierry Foucaud.

Après l'intervention de M. Michel Charasse, elle a émis, à l'unanimité, un avis favorable à l'amendement n° 37 de M. Alain Lambert portant article additionnel après l'article 6.

A l'article 7 relatif à l'aménagement du régime fiscal applicable aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS), elle a émis un avis défavorable aux amendements n° 36 de M. André Lardeux et n° 214 de M. Jean-Pierre Michel.

A l'article 9 relatif à l'allègement des droits de succession, elle a émis un avis défavorable aux amendements n° 84 de M. Thierry Foucaud et n° 215 de M. Marc Massion. Après les interventions de MM. Michel Charasse et Alain Lambert, elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 132 de M. Michel Mercier.

La commission a ensuite examiné des amendements portant articles additionnels après l'article 9. Après les interventions de MM. Alain Lambert, Michel Charasse et Jean-Jacques Jégou, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 127 de M. Alain Lambert. Après l'intervention de M. Serge Dassault, elle a souhaité entendre l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 41 de ce dernier. Elle a émis un avis favorable aux amendements n° 148 de M. Michel Mercier, n° 296 rectifié de M. Philippe Adnot et n° 40 de M. Serge Dassault. Elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 216 et 217 de M. Marc Massion.

A l'article 9 bis relatif à l'actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 85 de M. Thierry Foucaud.

La commission a ensuite examiné les amendements portant articles additionnels après l'article 9 bis. Elle a émis un avis favorable aux amendements n° 269 de M. Charles Guené, n° 263 de M. Roland du Luart, n° 194 de M. Gérard Longuet et, après les interventions de MM. Alain Lambert et Serge Dassault, sur l'amendement n° 128 de M. Alain Lambert. Elle a également émis un avis favorable aux amendements n° 147 de M. Michel Mercier, n° 264 de M. Roland du Luart, n° 195 de M. Gérard Longuet, n° 265 de M. Roland du Luart et n° 196 de M. Gérard Longuet. Elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 86 et 88 de M. Thierry Foucaud, n° 218 de M. Marc Massion et n° 87 de M. Thierry Foucaud.

Elle a proposé le retrait du sous-amendement n° 311 de M. Gérard Longuet à l'amendement n° 7 de la commission. Sur les amendements n° 308 de M. Alain Gournac et n° 300 de M. Philippe Adnot, elle a proposé le ralliement à l'amendement n° 7 de la commission. Elle a émis un avis favorable sur les amendements n° 42 de M. Serge Dassault et n° 298 de M. Philippe Adnot.

Sur l'amendement n° 43 de M. Serge Dassault, après l'intervention de ce dernier, elle a demandé le ralliement à l'amendement n° 128 de M. Alain Lambert. Elle s'est prononcée en faveur du retrait de l'amendement n° 44 de M. Serge Dassault.

A l'article 10 relatif au crédit d'impôt en faveur des entreprises qui relocalisent leur activité en France, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 89 de M. Thierry Foucaud.

A l'article 11 relatif au crédit d'impôt pour dépenses de prospection commerciale, elle a émis un avis défavorable sur les amendements n° 90 de M. Thierry Foucaud et n° 157 de M. Michel Mercier. Elle a émis un avis favorable sur les amendements n° 171 de M. Michel Mercier et n° 191 de M. Gérard Longuet. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 165 de M. Michel Mercier. Elle a demandé le retrait des amendements n° 133 de M. Michel Mercier, n° 287 de M. Philippe Adnot et n° 68 rectifié bis de M. Dominique Leclerc. Elle a émis un avis de sagesse sur les amendements n°s 69 rectifié et 70 rectifié de M. Dominique Leclerc.

A l'article 12 relatif aux allègements fiscaux pour les entreprises participant à un projet de recherche et de développement dans les pôles de compétitivité, elle a émis un avis défavorable sur les amendements n° 92 de M. Thierry Foucaud et n° 233 de M. Marc Massion. Après les interventions de MM. Yann Gaillard, Michel Charasse, Mme Nicole Bricq, MM. Denis Badré, Yves Fréville, Michel Moreigne et Serge Dassault, elle a réservé sa position sur l'amendement n° 312 du gouvernement, dans l'attente d'une expertise complémentaire du rapporteur général.

La commission a ensuite souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 170 de M. Michel Mercier portant article additionnel après l'article 12.

A l'article 13 relatif à la réduction à 1,5 % du taux de la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés avant sa suppression complète, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 93 de M. Thierry Foucaud. Après l'intervention de M. Serge Dassault, elle a souhaité entendre l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 46 rectifié de ce dernier. Elle a également souhaité entendre l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 134 de M. Michel Mercier.

La commission a ensuite examiné des amendements portant article additionnel après l'article 13. Elle a adopté un amendement réformant le régime d'imposition des plus-values de cession de long terme. Après l'intervention de M. Jean-Pierre Masseret, elle a adopté un amendement relatif au régime fiscal des sociétés d'investissement immobilier cotées, et après l'intervention de M. Serge Dassault, elle a adopté un amendement relatif au régime fiscal des apports d'actifs immobiliers à des sociétés faisant appel public à l'épargne et ayant pour objet principal l'acquisition ou la construction d'immeubles en vue de la location. Elle a souhaité entendre l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 168 de M. Michel Mercier. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 161 du même auteur. Elle a estimé que l'amendement n° 149 de M. Michel Mercier était satisfait par l'amendement n° 10 de la commission et a souhaité que ce dernier s'y rallie.

Elle a ensuite demandé le retrait de l'amendement n° 197 de M. Gérard César portant article additionnel avant l'article 14.

A l'article 14 relatif au crédit de taxe professionnelle pour le maintien de l'activité dans des zones d'emploi en grande difficulté, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 94 de M. Thierry Foucaud.

Après l'article 14, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 150 de M. Michel Mercier portant article additionnel.

A l'article 15 relatif au renforcement du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises de transport, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 95 de M. Thierry Foucaud.

La commission a ensuite examiné des amendements portant article additionnel avant l'article 16. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 97 de M. Thierry Foucaud et à l'amendement n° 219 de M. Marc Massion.

A l'article 16 relatif à la pérennisation et à l'aménagement du remboursement partiel de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole utilisé par les entreprises de transport routier de marchandises, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 99 de M. Thierry Foucaud.

A l'article 16 bis (nouveau) relatif à l'augmentation des quantités de biocarburants bénéficiant d'une réduction de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers et à l'assouplissement des modalités d'agrément des unités de production concernée, la commission a souhaité entendre le gouvernement sur l'amendement n° 275 de M. Marcel Deneux.

A l'article 16 ter (nouveau) relatif à la majoration de l'impôt sur les sociétés visant à la réduction des émissions des gaz à effet de serre, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 273 de M. Marcel Deneux, après les interventions de Mme Nicole Bricq, de MM. Denis Badré et Jean-Jacques Jégou. Elle a ensuite estimé que les amendements n°s 274 de M. Marcel Deneux, 158 et 135 de M. Yves Détraigne étaient satisfaits par l'amendement n° 273.

La commission a ensuite examiné des amendements portant article additionnel avant l'article 17. Elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 96 et 91 rectifié de M. Thierry Foucaud, 151 de M. Yves Détraigne, 223 de M. Pierre Mauroy, 228 rectifié, 225 et 226 rectifié de M. Bernard Angels et 291 rectifié de M. Philippe Adnot. Après les interventions de MM. Bernard Angels et Michel Charasse, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 227 de M. Bernard Angels. La commission a souhaité entendre l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 224 de M. Michel Moreigne. Elle a émis un avis favorable sur les amendements n°s 163 de M. Denis Badré, 290 rectifié et 292 rectifié de M. Philippe Adnot.

A l'article 17 relatif au transfert transfrontalier du siège statutaire d'une société, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 100 de M. Thierry Foucaud.

A l'article 19 relatif au plafonnement de la provision pour hausse des prix, la commission a souhaité entendre l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 136 de M. Michel Mercier et 198 de M. Gérard César.

La commission a ensuite examiné des amendements portant article additionnel après l'article 19. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 98 rectifié de M. Thierry Foucaud. En ce qui concerne l'amendement n° 220 rectifié de M. Marc Massion, la commission a demandé son retrait estimant qu'il était satisfait par le texte de l'article 19 du projet de loi de finances.

A l'article 20 portant sur les mesures relatives au développement et au financement de l'apprentissage, la commission a souhaité entendre l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 182 de M. Aymeri de Montesquiou, 48 de M. Serge Dassault, 179 et 176 rectifié de M. Michel Mercier, et 268 de M. Louis Souvet. Elle a émis un avis de sagesse sur les amendements n°s 172 de M. Michel Mercier, 192 de M. Gérard Longuet, 267 de M. Louis Souvet et 183 de M. Aymeri de Montesquiou. La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 49 de M. Serge Dassault, et a proposé qu'il soit déposé en deuxième partie du projet de loi de finances pour 2005.

A l'article 21 relatif à la modernisation de différentes dispositions relatives au financement d'investissements à risques ou de proximité, après que le rapporteur général eut dénoncé la complexité et la technicité croissantes d'amendements déposés très tardivement, la commission a demandé le retrait des amendements n°s 293, 281, 283, 302 et 284 de M. Philippe Adnot, et n°s 137, 159 et 177 de M. Michel Mercier. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 102 de M. Thierry Foucaud. Après l'intervention de M. Michel Charasse, la commission a émis un avis favorable sur l'amendement n° 316 du gouvernement. Elle a également donné un avis favorable aux amendements n°s 314, 315 et 313 du gouvernement. Après l'intervention de Mme Nicole Bricq, la commission a émis un avis favorable sur les amendements n°s 166 rectifié de M. Michel Mercier, 230 de Mme Nicole Bricq et 282 de M. Philippe Adnot. Elle a souhaité entendre l'avis du gouvernement sur les amendements n° 294 rectifié de M. Philippe Adnot et n° 173 de M. Michel Mercier. Enfin, elle a estimé que l'amendement n° 295 rectifié de M. Philippe Adnot était satisfait par l'amendement n° 314 du gouvernement.

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 301 de M. Philippe Adnot portant article additionnel après l'article 21, sur lequel elle a souhaité entendre l'avis du gouvernement.

A l'article 22 relatif à la réforme du régime applicable aux contrats d'assurance-vie investis en actions, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 103 de M. Thierry Foucaud. Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 317 du gouvernement ainsi qu'aux amendements n°s 138 rectifié de M. Michel Mercier et 285 de M. Philippe Adnot, sous réserve que leur soit apportée une coordination rédactionnelle.

A l'article 23 relatif à l'ouverture du plan d'épargne en actions (PEA) aux titres de sociétés ou d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) situés dans les Etats membres de l'Espace économique européen, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 104 de M. Thierry Foucaud.

A l'article 24 relatif à la modification du régime de la redevance audiovisuelle, la commission a donné un avis défavorable sur les amendements n°s 105 de M. Thierry Foucaud, 79 de M. Louis de Broissia au nom de la commission des affaires culturelles, 72 de M. Claude Belot, 229 de M. Marc Massion et 142 de M. Michel Mercier. Après les interventions de MM. Denis Badré et Michel Charasse, elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 180 de M. Michel Mercier.

La commission a ensuite examiné des amendements portant article additionnel après l'article 24.Elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 106 et 107 de M. Jack Ralite, et n°s 201 et 202 de Mme Marie-France Beaufils.

La commission a examiné des amendements portant article additionnel après l'article 26. Après les interventions de MM. Jean-Pierre Masseret et Michel Charasse, elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 34 de M. André Lardeux et 71 de M. Jean-Paul Alduy.

La commission a ensuite examiné des amendements portant article additionnel après l'article 28. Après l'intervention de M. Yves Fréville, elle a demandé le report en deuxième partie du projet de loi de finances pour 2005, de l'amendement n° 153 de M. Denis Badré. Après l'intervention de M. Michel Charasse, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 221 de M. Marc Massion.

La commission a examiné deux amendements portant article additionnel après l'article 28 bis. Elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 101 de M. Thierry Foucaud et elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 152 de M. Michel Mercier.

M. Jean Arthuis, président, a alors rappelé que la commission avait décidé de reporter l'examen en commission des amendements sur les dispositions relatives aux collectivités territoriales, au mardi 30 novembre 2004 à 12 heures 30.

A l'article 36 relatif à la création du compte n° 903-60 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public » et clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-15, la commission a émis un avis défavorable sur les articles n°s 80 rectifié et 81 de M. Louis de Broissia au nom de la commission des affaires culturelles, 222 de M. Marc Massion et 73 de M. Claude Belot.

La commission a ensuite examiné un amendement portant article additionnel après l'article 36 n° 193 de M. Gérard Longuet, sur lequel elle a souhaité entendre l'avis du gouvernement.

A l'article 41 relatif à l'affectation de recettes au profit de l'Agence de financement des infrastructures de France, après l'intervention de M. Michel Charasse, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 266 de M. Michel Bécot.

A l'article 43 relatif au prélèvement européen, après les interventions de MM. Denis Badré et Michel Charasse, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 35 de M. Bruno Retailleau après avoir estimé qu'une telle initiative pouvait être frappée d'irrecevabilité.

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