Mardi 16 novembre 2004

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2005 - Crédits du travail, de la santé et de la cohésion sociale : III. Ville et rénovation urbaine - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord examiné les crédits du travail, de la santé et de la cohésion sociale : III. Ville et rénovation urbaine, sur le rapport spécial de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que le budget de la ville et de la rénovation urbaine proposé pour 2005 était de 423 millions d'euros, contre 344 millions d'euros en 2004, ce qui représentait une augmentation de 23 %. Il a précisé que, selon le « jaune » intitulé « effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain », l'ensemble des crédits publics relatifs à la politique de la ville était de l'ordre de 6 milliards d'euros, le budget de la ville ne correspondant, donc, qu'à environ 6 % des crédits concernés.

Il a estimé que la lecture du « bleu » était compliquée par d'importants redéploiements internes, ayant notamment pour objet de permettre une expérimentation dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a indiqué que les principales augmentations seraient celle des crédits destinés à l'éducation, qui passeraient de 22,3 millions d'euros à 62 millions d'euros, et celle des crédits destinés à financer l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), qui passeraient de 57 millions d'euros à 128,1 millions d'euros. Il a précisé que le montant des crédits destinés à l'éducation correspondait à celui inscrit dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, actuellement en cours de discussion. Il a rappelé que M. Paul Girod, dans son avis sur le projet de loi précité, s'interrogeait sur une possible insuffisance des crédits programmés. Il a déploré que, du fait notamment de la diminution de la contribution du budget du logement, les crédits destinés au financement de l'ANRU soient inférieurs à l'objectif, de 465 millions d'euros, fixé par la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et le renouvellement urbain, et cela, que l'on raisonne en termes de crédits de paiement (227 millions d'euros) ou d'autorisations de programme (415 millions d'euros). Il a ajouté que le présent projet de budget proposait de supprimer les crédits, de 20 millions d'euros en 2004, destinés aux communes en grand projet de ville (GPV), connaissant de graves difficultés financières.

Il a considéré que la mise en oeuvre de la LOLF se faisait dans de bonnes conditions dans le cas de la politique de la ville. Il a indiqué que le quadruplement des crédits destinés aux moyens des services proposé par le présent projet de budget provenait d'un simple redéploiement interne, qui avait pour objet d'expérimenter la mise en place, dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, de trois « budgets opérationnels de programme » (BOP), qui concerneraient les régions Bretagne, Nord-Pas-de-Calais et Rhône-Alpes.

Il a rappelé que le projet de constituer une vaste mission interministérielle uniquement consacrée à la politique de la ville, qui aurait regroupé la quasi-totalité des crédits du « jaune » précité, soit environ 6 milliards d'euros, avait été abandonné, conformément aux préconisations de M. Eric Doligé, précédent rapporteur spécial des crédits de la ville et de la rénovation urbaine, du fait de l'impossibilité d'identifier précisément les crédits concernés. Il a indiqué qu'après l'abandon du projet de mission interministérielle, le gouvernement avait envisagé, dans ses propositions du 21 janvier 2004, la constitution d'une mission ministérielle « Ville », dotée de seulement 650 millions d'euros, ce que, dans leur rapport d'information, déposé le 5 mai 2004, relatif à la mise en oeuvre de la LOLF (n° 292, 2003-2004), MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, avaient jugé inapproprié, du fait de la modicité des crédits devant être réunis dans ce projet de mission. Il s'est félicité de ce que, conformément aux préconisations de la commission, le gouvernement ait proposé désormais, dans sa maquette du 16 juin 2004, de mettre en place une mission ministérielle « Ville et logement », dotée d'environ 7 milliards d'euros, qui joindrait aux principaux crédits de la politique de la ville les principaux crédits de celle du logement. Il a rappelé que deux sur les quatre programmes de cette mission, à savoir l'« Aide à l'accès au logement » et le « Développement et amélioration de l'offre de logement », qui réunissaient plus de 6 milliards d'euros, avaient déjà été présentés à la commission par M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, lors de l'examen des crédits du logement, le 27 octobre 2004. Il a indiqué que les deux autres programmes étaient le programme « Equité sociale et territoriale et soutien », doté de près de 700 millions d'euros, qui correspondait à la quasi-totalité de l'actuel budget « ville et rénovation urbaine », augmenté des compensations d'exonérations de cotisations sociales patronales en vigueur dans les zones franches urbaines (ZFU), et le programme « Rénovation urbaine », doté d'environ 230 millions d'euros, qui réunissait les subventions de l'Etat à l'ANRU, actuellement éclatées entre le budget de la ville et de la rénovation urbaine et celui du logement. Il a estimé que ces programmes étaient globalement satisfaisants, tant en ce qui concernait leur structuration qu'en ce qui concernait les objectifs et indicateurs retenus. Il s'est cependant interrogé, dans le cas du programme « Equité sociale et territoriale et soutien », au sujet de l'existence et de la pertinence d'un « indice de satisfaction des habitants à l'égard de la couverture locale de services public ». En effet, il a jugé que l'évolution de cet indice ne dépendait pas véritablement du responsable du programme, la déléguée interministérielle à la ville. Il a regretté que, contrairement aux préconisations de M. Eric Doligé, les « indicateurs globaux » et l'objectif de « réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers, et de « retour au droit commun » », inscrits, à l'initiative de M. Eric Doligé, dans la loi précitée du 1er août 2003, n'aient pas été pris en compte dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a rappelé que la politique de la ville, stricto sensu, reposait sur deux zonages concurrents : celui des zones urbaines sensibles (ZUS), avec leurs sous-ensembles, d'abord, les zones de redynamisation urbaine (ZRU), puis les zones franches urbaines (ZFU) ; et celui, plus large, des quartiers prioritaires des contrats de ville. Il a indiqué que, dans son rapport public particulier relatif à la politique de la ville (2002), la Cour des comptes estimait que cette coexistence de deux zonages n'améliorait pas la lisibilité du dispositif pour les citoyens. Il a déploré l'ancienneté du zonage ZFU, soulignant qu'il reposait sur le recensement de 1990 et sur les conditions économiques et sociales de 1996. Il a indiqué qu'au double zonage de la politique de la ville stricto sensu s'ajoutait celui de la dotation de solidarité urbaine (DSU), que le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoyait de porter d'environ 600 millions d'euros aujourd'hui à 1,2 milliard d'euros en 2009. Il a déploré que les trois quarts des communes de plus de 10.000 habitants bénéficient de la DSU. Il a jugé que tous ces zonages devaient faire l'objet, dans les années qui viennent, d'une réforme d'ensemble.

Il a souligné que le doublement de la DSU d'ici à 2009 serait financé par une moindre progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes non éligibles à la DSU, et que certaines communes « pauvres » subiraient donc, négativement, les conséquences de cette réforme. Il a considéré que, bien que le Sénat, à l'initiative de M. Paul Girod, rapporteur pour avis du projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale, ait adopté une disposition selon laquelle si la DGF des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) augmentait de moins de 500 millions d'euros, l'abondement de la DSU serait de seulement 24 % de cette augmentation, il était possible que la réforme de la DSU rende nécessaires, dans les prochaines années, un ou plusieurs abondements de la DGF.

Il a émis enfin un avis favorable à l'adoption de ce budget.

Un débat s'est ouvert.

M. Jean Arthuis, président, et M. Alain Lambert ont félicité le rapporteur de la clarté de sa présentation.

M. Alain Lambert a estimé qu'il faudrait moins mettre l'accent sur l'évolution des crédits, et davantage sur l'évaluation des actions menées, conformément à la logique de la LOLF. Il a considéré que le régime des exonérations fiscales et sociales en vigueur dans les ZFU était peu clair, ce qui risquait de mettre en cause l'existence même des ZFU.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'existence des ZFU faisait débat. Après avoir approuvé la remarque de M. Alain Lambert sur la nécessité de ne pas assimiler un « bon budget à un budget qui augmentait », et un « mauvais budget à un budget qui diminuait », il a considéré qu'il était donc nécessaire que les rapporteurs spéciaux soulignent, le cas échéant, le décalage existant entre les ambitions affichées dans les différentes lois de programmation, et les crédits effectivement inscrits en loi de finances.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a souligné qu'il n'était pas favorable à une augmentation des dépenses publiques et adhérait, bien évidemment, au souci de la commission de maîtriser la progression de la dépense publique.

M. Yves Fréville a jugé que la DSU n'avait pas vocation à financer la politique de la ville, contrairement à ce que proposait le projet de loi précité de programmation pour la cohésion sociale.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a déploré la faible augmentation de la dotation forfaitaire des communes et des EPCI proposée pour 2005, de 1 % selon l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005, ce qui résultait, en partie, de la réforme de la DSU.

A l'issue de cette présentation, la commission a, sur proposition de son rapporteur spécial, décidé deproposer au Sénat l'adoption des crédits de la ville et de la rénovation urbaine pour 2005.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche - III. Recherche - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné les crédits de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche : III. Recherche, sur le rapport de M. Maurice Blin, rapporteur spécial.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a tout d'abord sollicité l'indulgence, à son égard, de ses collègues membres de la commission, car il leur présentait ce budget pour la première fois. Il leur a fait valoir que sa tâche était, en outre, rendue particulièrement difficile du fait de la complexité du paysage institutionnel de la recherche, de la crise qui venait d'ébranler celle-ci, de l'état d'inachèvement du programme de consultation des responsables des différents organismes qu'il s'était fixé, et de l'absence, dans la plupart de ces derniers, de systèmes d'information budgétaire et comptable à la fois rigoureux, clairs et fiables.

Il a ensuite évoqué, en premier lieu, la crise qu'avait connue la recherche française à partir de la fin de l'année 2003 et en 2004, en raison de gels et d'annulations de crédits, imparfaitement consommés, qui avaient affecté la plupart des établissements, et de la transformation, particulièrement mal accueillie par les chercheurs, de 550 postes de titulaires en emplois de contractuels, mesure ensuite annulée par le gouvernement.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a également évoqué les Etats généraux de la recherche, qui venaient de s'achever, à Grenoble, et qui avaient permis de dégager certaines convergences d'opinion entre les multiples participants, dont la quasi-totalité était consciente de la nécessité de réformer le système de recherche français.

Puis il a traité du problème de la désaffectation des jeunes, en général, vis-à-vis du métier de chercheur, ainsi que de celui de l'expatriation de certains de nos meilleurs scientifiques vers la Grande-Bretagne et les Etats-Unis.

Il a souligné qu'il convenait que la recherche française relève les défis du XXIe siècle, plutôt que de se complaire dans des litanies se rapportant au passé. Tentant ensuite d'analyser les causes du malaise des chercheurs, il a estimé que l'ensemble du système de recherche de notre pays constituait « un grand corps sans tête pensante », composé d'innombrables organismes relevant de plusieurs ministères, dépendant, en majeure partie, de financements publics et, pour une trop faible part, des contributions des entreprises. Pour illustrer cette appréciation, il a cité l'exemple du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), corps divisé, syndicalisé, difficile à gérer, insuffisamment évalué, comptant plus de 25.000 agents et couvrant des disciplines allant des mathématiques à l'archéologie.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a alors rappelé que le nouveau système informatique et comptable des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) n'avait toujours pas été mis en place, bien qu'il ait été prévu par un décret n° 2002-251 du 22 février 2002, et qu'il ne le serait vraisemblablement pas, à son avis, avant 2007.

Puis il a observé que l'un des principaux échecs de la loi « Chevènement », n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France, qui avait institué le statut actuel de « chercheur à vie », proche de celui de la fonction publique, résidait dans l'insuffisante mobilité des personnels de recherche.

Il a déploré, par ailleurs, la césure, en France, entre recherche fondamentale et recherche appliquée, la première étant davantage confiée aux EPST, tels l'Institut national de recherche agronomique (INRA) et l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), et la seconde aux établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), comme le Centre national d'études spatiales (CNES) ou le Commissariat à l'énergie atomique (CEA). Il a jugé que le statut d'EPIC était plus satisfaisant que celui des EPST.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a également regretté les cloisonnements existant en France entre universités et organismes de recherche, d'une part, recherche publique et entreprises, d'autre part.

Il a indiqué que la participation des entreprises à l'effort national de recherche était bien inférieure, en France, à ce qu'elle était en Allemagne et en Grande-Bretagne. A propos de ce dernier pays, il a estimé qu'il avait su effectuer des choix pour obtenir, finalement, de meilleurs résultats dans certains domaines avec, au total, un niveau de dépenses moins important.

Concluant son propos liminaire, il a souligné que la situation de la recherche française risquait de devenir très grave si de profondes réformes n'étaient pas mises en oeuvre, mais que celles-ci supposaient un changement de culture et nécessiteraient donc une longue période d'au moins une dizaine d'années, voire d'une génération.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a indiqué, ensuite, que le montant du budget civil de recherche et de développement (BCRD) atteindrait 9,3 milliards d'euros en 2005, soit une augmentation de 356 millions d'euros (+ 4 %), le budget propre du ministère de la recherche et de la technologie s'élevant, de son côté, à 6,5 milliards d'euros, en progression de 4,7 %. Il a précisé que 90 % de ce dernier étaient distribués aux organismes de recherche. Il a noté, en outre, que la recherche universitaire bénéficierait, en 2005, de 550 millions d'euros, soit 6 % du BCRD, et de la création de 1.000 emplois. Il a estimé, cependant, que les universités demeuraient dans une situation difficile, malgré l'effort considérable consenti en leur faveur depuis plusieurs années, ce qui expliquait qu'elles soient, en quelque sorte, parrainées par le CNRS. Il s'est demandé si l'enseignement universitaire n'avait pas plus besoin de bons pédagogues que de chercheurs de haut niveau. Il a constaté que les étudiants étaient plus nombreux en sciences humaines qu'en sciences de la vie, où le retard de la France était pourtant préoccupant.

Le rapporteur spécial a évoqué, alors, la situation, d'une part, des anciennes fondations, comme les Instituts Pasteur et Curie et, d'autre part, des nouvelles fondations prévues par la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, dont les résultats étaient, semble-t-il, mitigés, puisque seulement onze avaient été créées à ce jour. Au total, a-t-il indiqué, il s'agissait de plus d'un milliard d'euros supplémentaires qui allaient être mobilisés en 2005 en vue de se rapprocher progressivement de l'objectif fixé au sommet de Barcelone enjoignant aux Etats-membres de l'Union européenne de consacrer, en 2010, 3 % de leur produit intérieur brut (PIB) au financement de la recherche : 350 millions d'euros iraient directement aux laboratoires et aux personnels, 350 millions d'euros également à la nouvelle Agence nationale pour la recherche (ANR) et, enfin, 300 millions d'euros à des incitations fiscales aux entreprises.

Toutefois, a-t-il observé, cet effort demeurera inférieur à celui d'ores et déjà accompli par des pays comme la Suède et la Finlande, tout en dépassant légèrement celui des Etats-Unis (2,7 % du PIB).

Revenant sur la création en cours de l'ANR, M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a précisé qu'elle prendrait le relais du Fonds national pour la science (FNS) et du Fonds pour la recherche technologique (FRT), serait constituée sous la forme juridique d'un groupement d'intérêt public (GIP), et fonctionnerait à compter du 1er janvier 2005. Il a ajouté que la définition de ses priorités serait peut-être confiée à un conseil composé de hautes personnalités.

Il a évoqué, ensuite, l'effort des pouvoirs publics, sous forme d'avantages fiscaux, tendant à favoriser la coopération entre entreprises et établissements publics de recherche (organismes et universités), notamment dans le cadre de futurs pôles de compétitivité, déjà préfigurés à Grenoble, à Poitiers, à Tours, en Provence et dans d'autres régions françaises.

Il a souligné la difficulté d'évaluer la recherche fondamentale, liée à celle d'élaborer des indicateurs pertinents en la matière.

Abordant enfin la question de l'avenir de la recherche française, il a rappelé que serait prochainement discuté au Parlement un projet de loi de programmation et d'orientation dont il a espéré qu'il tendrait à assouplir le statut du chercheur tout en le valorisant. Il a loué, à cet égard, les initiatives de l'INSERM, prises par anticipation, pour favoriser la mobilité des personnels de recherche et moduler leur rémunération en fonction de leur motivation. Il a déclaré souhaiter également que ce futur projet de loi permette l'évaluation a posteriori et non plus a priori des établissements, procède à un rééquilibrage des effectifs entre titulaires et contractuels et améliore les relations entre les universités et les organismes publics ou privés de recherche. Il a aussi appelé de ses voeux une programmation pluriannuelle des activités de recherche, ainsi qu'une moindre dispersion des autorités sous la tutelle desquelles elles étaient placées.

Terminant son exposé, M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a abordé le problème des liens entre recherche fondamentale et recherche appliquée. Il a cité, à cet égard, l'exemple de Pasteur, dont la découverte, essentielle, du microbe, avait été précédée par des travaux très finalisés, notamment sur la maladie des vers à soie, et celui, aujourd'hui, des Etats-Unis qui, bien que fascinés par la logique du profit à court terme, gagnaient de très nombreux prix Nobel. Il a également fait valoir que dans ce pays, les universités étaient inspirées, guidées et orientées par des personnalités liées au monde de l'entreprise.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour cette première présentation, très réussie, du budget de la recherche.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Denis Badré a fait valoir que le retard pris par la France dans le domaine des sciences du vivant ne remettait pas en cause la qualité de la formation dispensée par nos établissements d'enseignement supérieur, mais tenait au fait qu'il s'agissait d'activités stimulées par leurs perspectives d'application, mieux exploitées aux Etats-Unis, vers lesquels émigraient donc beaucoup de nos meilleurs docteurs.

Il a estimé que les problèmes de la recherche française étaient liés non pas tant à ses moyens qu'à son organisation et à l'état d'esprit des chercheurs, ce qui impliquait qu'elle soit profondément réformée.

Il a jugé prioritaire de donner aux jeunes le goût de la recherche. Il a déclaré qu'il était fondamental de ne pas dissocier les deux fonctions d'enseignant et de chercheur afin de former, comme il convient, par la recherche, nos cadres et nos ingénieurs.

Il a fait valoir, enfin, que la recherche française ne pouvait pas se sauver sans inscrire davantage ses efforts dans le cadre de ceux de l'Europe. Il a proposé au rapporteur spécial d'étudier de façon approfondie les liens entre BCRD et programme cadre de recherche et développement européen (PCRD).

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, en a convenu, mais a signalé le cas de l'Inde qui, pour le développement de son industrie spatiale, préférait coopérer avec le CNES plutôt qu'avec l'Agence spatiale européenne. Il en a conclu que la France devait à la fois augmenter ses propres efforts, tout en participant davantage aux PCRD.

Il a signalé la création par le projet de budget de la recherche pour 2005 de postes d'accueil de chercheurs étrangers de haut niveau.

Il a souligné que le salut de la recherche ne soulevait pas seulement en France un problème culturel, mais nécessitait aussi une volonté et des choix simples : il a cité l'exemple de la priorité accordée jadis à l'atome par le général de Gaulle pour des raisons à la fois militaires et d'indépendance énergétique.

M. Yves Fréville a alors présenté deux observations :

La première portait sur la singularité de la recherche française, liée à l'importance du rôle qu'y jouaient le CNRS et les grandes écoles, au détriment de celui des universités. A propos de ces dernières, il a qualifié de « gâchis » l'augmentation de 30 % en 10 ans des effectifs des enseignants-chercheurs, parce qu'elle n'avait pas été accompagnée d'une progression équivalente des moyens et de la formation de ces personnels.

Sa seconde remarque portait sur les relations entre recherche fondamentale et recherche appliquée. Il a indiqué que sa position, à ce sujet, était nuancée puisque les résultats des recherches étaient toujours imprévisibles, alors qu'on accordait trop d'importance, dans notre pays, à leur pilotage par des programmes, avec parfois de piètres résultats comme en matière de voiture propre.

M. Yves Fréville s'est déclaré favorable à un double pilotage des activités de recherche par thème et par finalité. Il a estimé que l'évaluation individuelle des jeunes chercheurs devait être effectuée a posteriori de façon à leur donner la liberté nécessaire pour faire leurs preuves et que l'évaluation collective des équipes et des organismes devait prendre pour critère les résultats, par rapport aux orientations des programmes.

M. Alain Lambert a jugé important de prendre soin de chiffrer avec précision le coût des mesures inscrites dans les différentes lois de programmation qui tendaient à se multiplier, de façon à en apprécier la compatibilité avec les objectifs du pacte de stabilité et de croissance européen. Il a affirmé que la « sanctuarisation » de certaines dépenses ne devait pas conduire à privilégier la mauvaise gestion des crédits aux dépens de leur bon emploi.

M. Jean Arthuis, président, a alors précisé que le terme « sanctuarisation » devait s'entendre comme signifiant seulement une mise à l'abri des mesures de régulation budgétaire. Il a suggéré de subordonner la continuation de l'augmentation des moyens de la recherche au perfectionnement des systèmes informatiques et comptables des établissements publics concernés.

A propos de l'alimentation de l'ANR à partir des recettes issues de la privatisation d'entreprises publiques, il a estimé qu'il n'était pas conforme à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) de les inscrire dans un compte d'affectation spéciale, étant donné leur variabilité.

M. Gérard Longuet, après avoir félicité le rapporteur spécial pour la grande qualité de son exposé, a observé, à propos du nucléaire, que des sommes considérables étaient parfois consacrées aux dépenses de très peu d'utilisateurs, en l'occurrence l'Etat pour la défense et EDF, qui devrait pourtant financer une part très importante des recherches effectuées dans ce domaine. Il a comparé ce secteur, intégrateur de technologies très avancées, à celui des industries agro-alimentaires qui, lui, diffusait des technologies dans de très nombreuses entreprises.

En réponse aux différents intervenants, M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a souligné la diversification des activités du CEA qui désormais devait s'efforcer de ne pas trop disperser ses efforts, ce qui le conduisait, par exemple, à hésiter à s'engager dans des recherches sur la valorisation de la biomasse, qui pourraient être tout aussi bien confiées à l'INRA.

Il a signalé que l'image de la France à l'étranger était plutôt bonne s'agissant des services publics dans leur ensemble, mais pas en ce qui concerne les universités, notre pays accueillant un nombre bien plus faible d'étudiants originaires d'autres pays que la Grande-Bretagne.

A l'issue de cette présentation, la commission a décidé, sur proposition de son rapporteur spécial, de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la recherche pour 2005.

PJLF pour 2005 - Crédits de la défense : Exposé d'ensemble, dépenses en capital et article 49 - Examen du rapport spécial

La commission a examiné ensuite les crédits de la défense : Exposé d'ensemble, dépenses en capital et article 49, sur le rapport de M. Yves Fréville, rapporteur spécial.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a, tout d'abord, remis l'effort français de défense en perspective sur les dix dernières années, en présentant un graphique réalisé à partir du compte général de l'administration des finances, en euros constants depuis 1990.

Il a souligné que les crédits d'équipement avaient diminué de 6 milliards d'euros depuis la chute du mur de Berlin, et que cette régression n'avait pas été compensée par l'augmentation des crédits destinés à financer les dépenses de personnel et la professionnalisation de l'armée. Il a indiqué que cette diminution des crédits du titre V se répercutait aujourd'hui sur la situation des forces armées, rappelant qu'entre la décision d'investir et la livraison d'un équipement militaire, dix années s'écoulaient en moyenne. Il a ajouté que les forces françaises allaient connaître, pendant les cinq à sept années à venir, des difficultés liées à la vétusté des équipements militaires.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a estimé que le projet de loi de finances pour 2005 prévoyait la quasi-stabilisation des crédits alloués aux équipements militaires, ce qui ne compenserait pas les erreurs du passé.

Il a relevé que le budget de la défense, en augmentation de 1,6 % en 2005, respectait les grandes lignes des objectifs fixés par la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 de programmation militaire pour les années 2003 à 2008, exception faite des effectifs.

Il a noté que les crédits de paiement du titre V n'augmentaient que de 2 % en 2005 car un effort de rattrapage avait eu lieu en 2003 et 2004, années où la progression du titre V était d'environ 10 %.

Il a précisé que des incertitudes pesaient sur le budget de la défense, en raison du poids financier des opérations extérieures (OPEX). Il a rappelé que le décret n° 2004-1146 du 28 octobre 2004 portant ouverture de crédits à titre d'avance prévoyait 692,20 millions d'euros supplémentaires, afin, notamment, de financer le surcoût des OPEX pour 2004. Il a remarqué que cette ouverture de crédits était « gagée » par une annulation équivalente des crédits du titre V du budget de la défense pour 2004, selon la procédure erratique habituelle. Il a indiqué que des crédits supplémentaires devraient être prévus par la loi de finances rectificative pour 2004, à hauteur de 550 millions d'euros pour financer le surcoût des OPEX et d'environ 200 millions d'euros pour pallier les surcoûts des carburants et répondre aux besoins de l'armée de terre en matière de personnel.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a, ensuite, constaté que les grands programmes d'équipement militaire se déroulaient très lentement et que leur durée initiale était systématiquement allongée. Il a noté que les retards pris nuisaient aux économies d'échelle que pourraient permettre des commandes en série.

Il a précisé la ventilation des crédits du titre V par domaine, soit 11,5 milliards d'euros pour le secteur classique, dont notamment 3,5 milliards d'euros pour l'armée de l'air, 3 milliards d'euros pour l'armée de terre et 3 milliards d'euros pour la marine. Il a indiqué que la part de l'espace était réduite à la portion congrue, avec seulement 450 millions d'euros et que le programme nucléaire bénéficiait, en 2005, de 3 milliards d'euros, l'importance de cette dotation pouvant donner lieu à débat. Il a rappelé que les équipements nucléaires, notamment le nouveau missile M51, étaient « ultrasophistiqués », ce qui expliquait leur coût mais correspondait à la stratégie définie dans le Livre blanc sur la défense de 1994, tendant à permettre à la France de pratiquer une dissuasion nucléaire extrêmement ciblée.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a, ensuite, abordé la question du financement des frégates européennes multi-missions (FREMM), indiquant que 1,7 milliard d'euros étaient inscrits en autorisations de programme en 2005 pour le financement de ces équipements. Il a rappelé que ces FREMM devaient renouveler la flotte de surface française, aujourd'hui obsolète, et qu'elles devaient être réalisées dans le cadre d'un programme de coopération entre la France et l'Italie, la France commandant 17 frégates et l'Italie 10.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a souligné le caractère indispensable de ces équipements, puisque ni le porte-avions nucléaire, ni les sous-marins ne pouvaient être opérationnels sans frégates. Il a rappelé que le coût unitaire d'une frégate, commandée en série, s'établissait à 280 millions d'euros, et que la construction devait être l'oeuvre d'un « consortium » associant l'Italie, ainsi que les entreprises Thalès et la DCN (direction des constructions navales).

Il a indiqué que le problème de financement des FREMM était directement lié à la restructuration de la DCN, sa transformation en société nationale ayant pesé sur le budget de la marine à hauteur de 1,350 milliard d'euros environ. Il a précisé que les crédits de paiement destinés au financement des FREMM avaient ainsi été utilisés pour financer la restructuration de la DCN.

Dans cette perspective, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué qu'il avait d'abord été envisagé de recourir au crédit-bail pour financer les FREMM, mais que cette solution avait été abandonnée car elle ne permettait pas à la marine d'avoir la pleine propriété des frégates concernées.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le Portugal utilisait ce mode de financement pour l'achat de ses sous-marins.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué qu'un arbitrage des plus hautes autorités de l'Etat français devait être prochainement rendu sur la possibilité de recourir à un mode de financement dit « innovant » pour l'achat des FREMM, qui permettrait de lisser « la bosse de crédits de paiement » en fin de loi de programmation induite par le financement conjoint de la restructuration de la DCN et des premières frégates. Il a noté que le recours à ce type de financement conduirait à augmenter la dette de l'Etat français.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le recours à de tels financements dits « innovants » lui semblait être la preuve d'une grande « créativité budgétaire ».

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a rappelé que la réalisation des FREMM était prévue par la loi de programmation militaire précitée, ce qui n'était pas le cas des autres projets de financements « innovants » proposés par les armées, ces dernières tendant, par ce biais, à se doter d'équipements supplémentaires qui n'étaient pas prévus par le budget du ministère de la défense.

Il a, ensuite, abordé la question de la réforme budgétaire prévue par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a estimé que la mise en oeuvre du principe de responsabilité budgétaire, inscrit au coeur de la LOLF, n'était pas sans soulever des difficultés, car elle devait être rendue compatible avec l'organisation des responsabilités militaires et du commandement au sein des armées. Il a indiqué qu'il n'aborderait que la mission « défense », renvoyant à son rapport écrit pour les missions « recherche et enseignement supérieur », « sécurité » et « mémoire et liens avec la nation ».

En ce qui concerne le programme « environnement et prospective de la politique de défense », M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué qu'il comprenait des actions extrêmement diverses, allant de l'analyse stratégique à la recherche du renseignement en passant par le soutien aux exportations d'armement. Il a précisé que le responsable de ce programme hétéroclite était le directeur des affaires stratégiques. Il a estimé que la place de la politique du renseignement au sein de ce programme faisait l'objet de discussions.

Il a observé que les périmètres des programmes « préparation et emploi des forces » et « équipement des forces » ne correspondaient pas aux périmètres des titres III et IV de l'actuel budget de la défense, dans la mesure où près d'un tiers des crédits du titre V serait transféré vers le programme « préparation et emploi des forces ».

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits de ce dernier programme s'élevaient à 21,2 milliards d'euros et qu'il serait géré par le chef d'état-major des armées (CEMA). Il s'est félicité de ce choix qui permettait de renforcer le rôle du CEMA et lui offrait le pouvoir d'arbitrer les dépenses des différentes forces organiques. Il a noté que ce programme devrait être découpé en budgets opérationnels de programme (BOP), dont la direction serait confiée à chaque chef d'état-major d'armée.

S'agissant du programme « équipement des forces », il a rappelé qu'il serait piloté par un « binôme » constitué du CEMA et du délégué général de l'armement (DGA), le CEMA étant chargé de l'orientation de ce programme, avec l'assistance du conseil des systèmes de forces, le DGA de sa direction, et le ministre de la défense de l'arbitrage. Il a constaté que le découpage de ce programme en BOP n'était pas encore fixé et posait de réelles questions.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a, ensuite, indiqué que le programme « soutien de la politique de défense » serait dirigé par la secrétaire générale pour l'administration (SGA). Il a souligné que ce programme comprenait notamment la gestion de la politique immobilière des armées et que, là encore, la mise en oeuvre de la LOLF constituait un défi à l'organisation traditionnelle des forces militaires françaises. Il a observé qu'il lui semblait possible de gérer les casernements de l'armée de terre au sein de ce programme, mais qu'en revanche il était difficile d'imaginer que la SGA décide seule de l'aménagement de l'Ile Longue.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a estimé que la mise en oeuvre de la LOLF pourrait faire renaître, sous une forme modernisée, « la querelle de la plume et de l'épée » qui avait profondément marqué l'histoire de l'armée française.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation. Il s'est inquiété des modalités de mise en oeuvre de la LOLF dans le secteur de la défense et a rappelé les réserves que lui inspirait le financement « innovant » des FREMM.

M. François Trucy a, également, félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation et a souhaité savoir s'il avait d'ores et déjà arrêté son opinion quant à la nécessité de réduire le nombre de programmes d'armement. Il s'est demandé si la mise en place d'une défense européenne progressait. Par ailleurs, il a estimé que le niveau de crédits consacrés au secteur nucléaire faisait désormais l'objet d'un réel débat politique.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué qu'il n'était pas en mesure de se prononcer, en l'état des informations en sa possession, sur un éventuel surdimensionnement du nombre de programmes d'armement. Il a indiqué que la coopération européenne en matière de défense progressait à un rythme varié selon les secteurs et selon les pays partenaires. Il a souligné qu'il n'avait pas été, jusqu'à présent, possible de parvenir à une réelle coopération avec le Royaume-Uni pour la construction d'un porte-avions, alors que les projets engagés avec l'Italie, tels que la frégate Horizon ou la FREMM, fonctionnaient. Il a rappelé que l'Airbus 400M était également la preuve que la coopération européenne pouvait être efficace dans le domaine de la défense.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si les objectifs fixés par la loi de programmation militaire pouvaient être compatibles avec la nécessaire maîtrise du déficit public.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a rappelé que la France ne consacrait plus que 2 % de son PIB au budget de la défense, contre 3 % en 1980. Il a estimé que l'ampleur de l'effort consenti par la Nation en faveur de la défense était éminemment politique et ne reposait pas sur des critères de choix rationnels.

M. Philippe Nogrix, rapporteur pour avis des crédits de l'air pour la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a rappelé que l'armée de l'air française, comme toutes les armées des pays appartenant à l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), manquait d'avions de transport. Il a noté que la disponibilité des avions avait largement progressé grâce à la création de la structure de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques de la défense (SIMAD), passant de moins de 50 % à plus de 60 %. Il a indiqué que le nombre de bases aériennes pourrait être réduit d'ici 2010 et que l'armée de l'air rencontrait des difficultés pour recruter des techniciens hautement qualifiés.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que les deux premiers A400M, avions de transport, ne seraient livrés qu'en 2009, six nouvelles livraisons devant intervenir en 2010, puis en 2011, le programme devant aboutir en 2019.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé s'il était possible de dégager des marges de manoeuvre budgétaires dans le domaine de la défense.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a rappelé que les seules économies réelles réalisées au cours de la dernière décennie avaient été supportées par le budget de la défense.

M. Maurice Blin a estimé que ces économies avaient été douloureuses et avaient eu des conséquences désastreuses. Il a remarqué que les annulations de crédits non consommés du ministère de la défense semblaient en diminution. Il a souhaité savoir si le rapporteur spécial pouvait donner des précisions sur la réforme de la délégation générale pour l'armement (DGA), visant à réduire ses effectifs.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a observé que les problèmes de sous-consommation des crédits militaires semblaient en voie de résolution. Il a précisé qu'il devait rencontrer prochainement le délégué général pour l'armement et qu'il ne manquerait pas de l'interroger sur les effectifs de son service.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les dépenses en capital et l'article 49 rattaché du budget de la défense.

PJLF pour 2005 - Crédits de la défense : Dépenses ordinaires et article 48 - Examen du rapport spécial

La commission a procédé ensuite à l'examen des crédits de la défense : Dépenses ordinaires et article 48, sur le rapport de M. François Trucy, rapporteur spécial.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a rappelé que les dépenses ordinaires du budget de la défense étaient essentielles, car elles influaient sur le moral des armées et, par conséquent, sur leur efficacité. Il a indiqué que la professionnalisation de l'armée n'avait pas eu pour effet de diminuer les dépenses en personnel, mais les avait, au contraire, augmentées, une armée professionnelle coûtant plus cher qu'une armée de conscription.

Il a estimé que l'allocation des crédits entre le titre III et le titre V du budget de la défense était un faux débat et qu'il fallait tendre à la plus grande efficacité possible des dépenses publiques dans ces deux domaines.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du titre III augmentaient de 1,3 % à périmètre constant en 2005, et représentaient 54 % du budget de la défense.

Il a précisé que les crédits consacrés à l'ensemble rémunérations-charges sociales (RCS) représentaient 80 % des crédits du titre III. Il a noté que la part des dépenses d'entretien et de fonctionnement restait stable, alors que les besoins dans ce domaine étaient importants, comme en témoignaient le taux relativement faible de disponibilité des matériels et le taux d'activité des armées. Il a observé que la limitation de la progression des crédits du titre III, si elle était légitime dans un contexte budgétaire contraint, avait des répercussions sur l'entretien programmé du matériel, les arbitrages du ministère de la défense étant toujours favorables au poste des RCS.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que les objectifs fixés par la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 n'étaient pas respectés, en termes d'effectifs militaires, et qu'un décalage de 3.809 postes entre les objectifs et les effectifs budgétaires pouvait être observé en 2005. Il a relevé que cet écart atteignait un niveau beaucoup plus élevé lorsqu'il était tenu compte des effectifs réalisés. Il a déclaré que ce décalage pesait essentiellement sur les effectifs de l'armée de terre, déjà particulièrement sollicités par les opérations extérieures (OPEX). Il a rappelé que, pour assurer la bonne conduite des OPEX, les unités de l'armée de terre basées en métropole subissaient de plein fouet les restrictions budgétaires, tant en termes d'effectifs qu'en termes de matériels.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a observé que l'absence d'inscription en loi de finances initiale des crédits nécessaires au financement des OPEX nuisait à la sincérité du budget du ministère de la défense. Il a estimé que la dotation de 100 millions d'euros, au titre des OPEX, en 2005, était insuffisante, comme en témoignait l'annonce d'une ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour 2004, à hauteur d'au moins 550 millions d'euros pour le financement des OPEX. Il a observé que l'annulation des crédits du titre V du budget de la défense pour financer les OPEX devait être dénoncée, ainsi que la pratique consistant à ouvrir des crédits supplémentaires en loi de finances rectificative.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que 879 emplois seraient supprimés en 2005, dont 759 postes civils. Il a précisé que cette mesure contribuerait à augmenter le sous-effectif des personnels civils.

Il s'est félicité du taux de renouvellement des contrats militaires qui atteignait 80 % dans la marine et 85 % dans l'armée de l'air. Il a noté que le taux de renouvellement des contrats de l'armée de terre était à un niveau inférieur, en raison d'une évolution des modes de comptabilisation.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a observé que 14.448 recrutements étaient prévus en 2005. Il a souligné que les armées menaient d'importantes actions de communication afin de mener à bien les recrutements prévus, pour un coût estimé à 12 millions d'euros en 2004.

Il a indiqué que certains secteurs connaissaient des difficultés structurelles de recrutement. Il s'est félicité, à cet égard, que la situation du service de santé des armées connaisse une nette amélioration depuis 2004. Il a toutefois rappelé que la professionnalisation avait constitué un défi de grande ampleur pour le service de santé, qui avait auparavant recours aux appelés et avait dû créer de nouveaux circuits de recrutement et de formation, notamment pour les chirurgiens-dentistes. Il a souligné que le sous-effectif que connaissait le service de santé des armées ne serait résorbé qu'en 2012.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a annoncé que le fonds de consolidation de la professionnalisation et le plan d'amélioration de la condition militaire bénéficieraient en 2005 d'une mesure nouvelle s'élevant respectivement à 11 millions d'euros et à 42,65 millions d'euros.

Il a regretté que les crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels soient en diminution de 3,25 % en 2005. Enfin, il a estimé que l'évaluation des dépenses de carburant pour 2005 n'était pas raisonnable, dans la mesure où le prix du baril de pétrole brut retenu semblait beaucoup trop bas.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a souhaité qu'un effort soit fait pour améliorer la sincérité et la transparence des crédits du titre III du budget du ministère de la défense.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial et a retenu ses remarques sur l'effort de transparence que devait produire le ministère de la défense. Il a rappelé que la ministre de la défense avait pris, l'année dernière, devant la commission des finances du Sénat, l'engagement d'inscrire en loi de finances initiale les crédits nécessaires au financement des OPEX. Il a estimé que les 100 millions d'euros prévus par la loi de finances pour 2005, au titre du surcoût des OPEX, étaient très en deçà des besoins, et que ce manquement à l'obligation de sincérité dans la présentation des crédits au Parlement devait être souligné.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que le niveau des dépenses n'était pas seul en cause, et que l'efficacité des dépenses militaires devait également être évaluée. Il a rappelé que de nombreux matériels militaires, dont le coût était très élevé, n'étaient pas livrés en bon état de fonctionnement.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si des contrôles devaient être menés dans ces domaines afin de s'assurer de la bonne utilisation des crédits.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué qu'il entendait mettre en oeuvre, en 2005, des contrôles visant à connaître la disponibilité réelle des matériels, ainsi que le taux d'activité des différentes armées, notant que les données sur ces sujets étaient imprécises et, parfois, contradictoires.

M. Philippe Dallier a souhaité savoir s'il était possible d'identifier les crédits destinés à la lutte contre le terrorisme.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a répondu qu'il était possible de connaître le coût du plan Vigipirate, relatif à la lutte contre la menace terroriste. Il a précisé que le coût des opérations intérieures (OPIN), relatives à la sécurité du territoire national, devrait être identifié au sein de la mission « défense ».

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les dépenses ordinaires et l'article 48 rattaché du budget de la défense.

PJLF pour 2005 - Crédits du budget annexe des monnaies et médailles - Examen du rapport spécial

La commission a procédé, enfin, à l'examen des crédits du budget annexe des monnaies et médailles, sur le rapport de M. Bertrand Auban, rapporteur spécial.

M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a tout d'abord souligné la singularité de la direction des monnaies et médailles, dont les deux tiers des recettes provenaient d'activités commerciales, exercées en secteur concurrentiel. Il a annoncé qu'il serait frappé en 2005 plus de pièces étrangères que de pièces françaises, conséquence d'une double conjoncture : une demande réduite de l'Etat français (565 millions de pièces), en raison des stocks de pièces existants, et une commande exceptionnelle de la République afghane (600 millions de pièces).

M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a indiqué que l'augmentation du budget annexe de 12,8 % en 2005 résultait essentiellement de cette demande extérieure et portait sur les chapitres « Achats » et « Services extérieurs ». Estimant que la subvention d'équilibre de 2,7 millions d'euros demeurait modique, il a insisté sur les efforts de la direction des monnaies et médailles pour faire baisser ses coûts, développer la polyvalence afin de ne pas remplacer les départs à la retraite et transférer de nombreuses activités de Paris à Pessac, sans que la question du regroupement de la direction des monnaies et médailles sur un seul site ne soit à l'ordre du jour.

Abordant les recettes, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a relevé que celles provenant de l'activité régalienne de frappe de pièces françaises, d'un montant de 31 millions d'euros, augmentait de 26 % pour des quantités cédées à la direction du Trésor en régression de 25 %, en raison de l'utilisation, pour le calcul des prix, d'un système de comptabilité analytique entièrement rénové et totalement transparent, intégrant l'ensemble des coûts par activités, notamment ceux de stockage.

S'agissant des recettes commerciales, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a tout d'abord prévenu que l'éclatement, en février 2004, d'une bulle spéculative avait provoqué l'effondrement des ventes de monnaies de collection et que, tous secteurs confondus, les recettes commerciales n'atteindraient probablement pas le montant de 50 millions d'euros en 2004, alors que l'objectif était de 59 millions d'euros. Il a ajouté que l'objectif pour 2005, toujours de 59 millions d'euros, changeait dans sa structure, les ventes de monnaies de collection régressant au profit de celles de monnaies courantes étrangères, dynamisées par la commande afghane. Tout en notant que de grandes incertitudes demeuraient au-delà de 2005, il a estimé judicieuse la stratégie de la Monnaie de Paris consistant à se diversifier dans la frappe de monnaies courantes en ciblant les pays les plus susceptibles de passer des commandes et en se tournant vers l'Asie où les besoins portaient sur des volumes souvent importants.

S'interrogeant sur les perspectives de la direction des monnaies et médailles, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a rappelé que le maintien en France des pièces de 1 et 2 centimes était motivé par le souci de maîtriser l'inflation. Mais il a observé que la Finlande, puis la Belgique, avaient pris une décision contraire, et que ces pièces, d'un coût de production élevé, semblaient ne pas convenir à une majorité de Français tandis que certains pays réfléchissaient à la solution des arrondis de caisse.

Il a par ailleurs précisé que, dans le cadre de l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), avait été retenue la solution d'une mission « Monnaies et médailles », hors budget général de l'Etat, composée de deux programmes : « Activités régaliennes » et « Activités commerciales ». Il s'est félicité de l'efficience du nouveau système de comptabilité analytique, notamment pour l'alimentation d'indicateurs de performance. Il a toutefois relevé que cette solution était probablement transitoire, puisque liée au statut de cette direction, appelé à évoluer dans le cadre de la réforme de l'Etat et suscitant naturellement l'inquiétude des personnels. Il a en même temps fait valoir que, dès lors que la Monnaie de Paris agissait principalement sur des marchés concurrentiels, son statut d'administration centrale risquait de la contraindre plus qu'il ne la protégeait, en l'empêchant d'élargir ses activités et en la privant de marges de manoeuvre.

En conclusion, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a insisté sur la nécessité de donner sans tarder à la Monnaie de Paris les moyens de se battre efficacement dans le cadre d'une éventuelle réorganisation de la frappe à l'échelle européenne.

M. Jean Arthuis, président, a confirmé que la direction des monnaies et médailles n'avait pas vocation à figurer dans le périmètre de la LOLF et s'est félicité des progrès accomplis pour se développer vers les marchés concurrentiels.

En réponse à M. Yves Fréville qui s'interrogeait sur la possibilité, pour la direction du Trésor, de faire appel à un concurrent plus compétitif, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a répondu que, pour l'heure, la direction des monnaies et médailles avait le monopole de la frappe de la monnaie française.

A l'issue de cet échange, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du budget annexe des monnaies et médailles.

Mercredi 17 novembre 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2005 - Examen des articles de la première partie

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2005, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

La commission a adopté, sans modification, l'article premier relatif à l'autorisation de percevoir les impôts existants, l'article 2 relatif à l'actualisation du barème de l'impôt sur le revenu, l'article 3 relatif à la revalorisation de la prime pour l'emploi et l'article 4 relatif à la réduction d'impôt pour déclaration électronique après que M. Jean Arthuis, président, se fut tout particulièrement félicité d'une telle mesure qui faisait écho à celle adoptée l'année dernière à l'initiative de la commission. Elle a adopté sans modification l'article 5 relatif à l'exonération de l'impôt sur le revenu des primes des médaillés olympiques.

A l'article 6 relatif à la neutralisation des conséquences fiscales de la mensualisation du paiement des pensions des non-salariés agricoles, elle a adopté un amendement tendant à rétablir la version initiale de l'article tel que présenté par le gouvernement.

Elle a adopté, sans modification, l'article 7 relatif à l'aménagement du régime fiscal applicable aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS), l'article 8 relatif à l'exonération fiscale des indemnités versées aux victimes de l'amiante ou à leurs ayants droit et l'article 8 bis (nouveau) relatif à la modification des conditions d'application de la déduction pour aléas pratiquée par les exploitants agricoles.

A l'article 8 ter (nouveau) relatif à l'extension de l'abattement de 50 % sur les bénéfices agricoles réalisés par les jeunes agriculteurs aux signataires d'un contrat d'agriculture durable, elle a adopté un amendement tendant à circonscrire la mesure dans le temps, afin d'accentuer son caractère incitatif.

Puis la commission a adopté, sans modification, l'article 8 quater (nouveau) relatif au régime d'imposition des conjoints des commerçants et l'article 8 quinquies (nouveau) concernant la réforme du dispositif d'incitation fiscale en faveur de la création ou de la modernisation de l'offre d'hébergement touristique.

A l'article 9 relatif à l'allègement des droits de succession, après les interventions de MM. Yann Gaillard et Michel Moreigne, la commission a adopté un amendement tendant à améliorer le régime successoral des fratries, ayant un domicile commun.

Puis elle a examiné des articles additionnels après l'article 9. Elle a adopté un amendement tendant à permettre un paiement différé, sans intérêts, des droits de mutation par décès appliqués à la résidence principale, et, après les interventions de MM. Paul Girod, Jean-Jacques Jégou et Alain Lambert, un autre amendement relatif au raccourcissement du délai de reprise en matière de droits d'enregistrement.

A l'article 9 bis (nouveau), relatif à l'actualisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune, elle a adopté, après les interventions de MM. Jean-Jacques Jégou et Paul Girod, un amendement tendant à réévaluer le seuil d'entrée dans le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune en fonction des données économiques de 1997 pour le porter à 800.000 euros.

Puis elle a examiné plusieurs articles additionnels après l'article 9 bis. Elle a adopté, après les interventions de MM. Yann Gaillard et Gérard Longuet, un premier amendement tendant à créer un dispositif de réduction d'impôt au titre de l'ISF pour investissement dans les PME et pour versement aux oeuvres d'intérêt général, un second, après l'intervention de M. Serge Dassault, tendant à clarifier le traitement, au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune, de la valeur de capitalisation des rentes viagères, un troisième tendant à supprimer une taxation des plus-values latentes en cas de transfert par un contribuable de sa résidence fiscale hors de France, jugée non conforme aux traités par la Cour de justice des communautés européennes.

Un large débat s'est alors instauré à l'initiative de M. Philippe Marini, rapporteur général, quant à l'opportunité de créer un prélèvement libératoire en cas de rapatriement d'avoirs détenus à l'étranger auquel ont participé MM. Gérard Longuet, Serge Dassault, Alain Lambert, Michel Charasse et Jean Arthuis, président.

Elle a ensuite examiné deux articles additionnels avant l'article 10, l'un tendant à supprimer complètement l'imposition des revenus du patrimoine des fondations reconnues d'utilité publique, l'autre tendant à préciser les conditions d'exonération des plus-values professionnelles pour les titulaires de bénéfices non commerciaux exerçant leur activité dans le cadre d'une société civile assujettie à l'impôt sur les sociétés.

Elle a adopté, sans modification, l'article 10, relatif au crédit d'impôt en faveur des entreprises qui relocalisent leur activité en France, l'article 11 concernant le crédit d'impôt pour dépenses de prospection commerciale, l'article 12 relatif aux allègements fiscaux pour les entreprises participant à un projet de recherche et de développement dans les pôles de compétitivité, et l'article 13 concernant la réduction à 1,5 % du taux de la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés avant sa suppression complète.

A l'article 14 relatif au crédit de taxe professionnelle pour le maintien de l'activité dans des zones d'emploi en grande difficulté, après les interventions deM. Jean Arthuis, président, etPhilippe Marini, rapporteur général, soulignant tout l'intérêt de la « TVA sociale » afin de pouvoir lutter efficacement et de façon structurelle contre les délocalisations, elle a adopté trois amendements : le premier tendant à revenir au texte initial du gouvernement supprimant la possibilité pour le représentant de l'Etat de proposer aux collectivités territoriales percevant la taxe professionnelle de participer au crédit d'impôt, le deuxième proposant une amélioration rédactionnelle du dispositif, et le dernier tendant à prévoir une meilleure information au sujet des aides consenties par l'Etat.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 15 relatif au renforcement du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises de transport, l'article 16 relatif à la pérennisation et l'aménagement du remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole utilisé par les entreprises de transport routier de marchandises, l'article 16 bis (nouveau) relatif à l'augmentation des quantités de biocarburants bénéficiant d'une réduction de TIPP et à l'assouplissement des modalités d'agrément des unités de production concernées, et l'article 16 ter (nouveau) relatif à la majoration de l'impôt sur les sociétés visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

A l'article 16 quater (nouveau) relatif à l'aménagement du régime de remboursement partiel de TIPP applicable au gazole utilisé par les entreprises de transport public de voyageurs et au remboursement d'une fraction de TIPP payée par les professions agricoles au second semestre 2004, elle a adopté un amendement rédactionnel.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 17 relatif au transfert transfrontalier du siège statutaire d'une société, l'article 18 concernant la pérennisation du régime d'imposition des pénalités de retard et l'article 19 relatif au plafonnement de la provision pour hausse des prix.

Elle a ensuite adopté sans modification, après les interventions de MM. Philippe Marini, rapporteur général, Paul Girod et Michel Charasse, l'article 20 concernant les mesures relatives au développement et au financement de l'apprentissage.

Elle a également adopté sans modification l'article 21 relatif à la modernisation de différentes dispositions concernant le financement d'investissements à risques ou de proximité.

A l'article 22 relatif à la réforme du régime applicable aux contrats d'assurance-vie investis en actions, elle a adopté un amendement tendant à lever la restriction des investissements dans les activités bancaires, financières, d'assurance de gestion de location d'immeubles pour la définition des titres de sociétés non cotées à l'actif des nouveaux contrats d'assurance-vie visés au présent article. Elle a ensuite adopté un amendement au même article tendant à lever la même restriction pour la définition des titres de sociétés dont la capitalisation est inférieure à 150 millions d'euros.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 23 relatif à l'ouverture des plans d'épargne en actions (PEA) aux titres de sociétés ou d'organismes de placements collectifs en valeur mobilière (OPCVM) situés dans les états membres de l'Espace économique européen.

A l'article 24 relatif à la modification du régime de la redevance audiovisuelle, la commission a adopté, après les interventions de MM. Yves Fréville et Michel Charasse, un amendement étendant l'exonération de la redevance audiovisuelle aux personnes infirmes rattachées au foyer fiscal de leurs parents, ainsi qu'un amendement rédactionnel.

A l'article 25 concernant la mise en place d'un régime déclaratif et à l'abandon de la procédure de délivrance d'un reçu en matière de taxe différentielle sur les véhicules à moteur, elle a adopté un amendement de rectification d'une erreur matérielle.

Puis la commission a adopté l'article 26 tendant à la transposition de mesures transitoires relatives à l'adhésion à l'Union européenne de dix nouveaux Etats membres en matière de lutte contre la fraude sur les tabacs manufacturés, l'article 27 relatif au financement des comités professionnels de développement économique (CPDE) et des centres techniques industriels (CTI), l'article 28 concernant le montant et la répartition du prélèvement de solidarité pour l'eau, ainsi que l'article 28 bis (nouveau) relatif aux modalités d'application de la réforme de la fiscalité des organismes concernant les habitations à loyer modéré (HLM).

A l'article 29 concernant la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, elle a adopté, à la suite des interventions de MM. Michel Charasse etYves Fréville, six amendements dont deux amendements de précision parmi lesquels trois amendements tendant à étendre à l'année 2006 la garantie proposée pour la dotation nationale de péréquation (DNP) et pour la fraction « bourgs-centres » de la dotation de solidarité rurale (DSR), ainsi qu'à créer une garantie analogue pour la fraction « péréquation » de la DSR. Elle a également adopté un amendement permettant au Comité des finances locales d'affecter le reliquat comptable du Centre national de la fonction publique territoriale (CNPT) de l'année 2003 à la dotation spéciale pour le logement des instituteurs de l'année 2004.

A l'article 30 relatif à la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des groupements de communes, la commission a adopté, après l'intervention de M. Michel Mercier, deux amendements tendant respectivement à faciliter le passage des groupements de communes à la taxe professionnelle unique (TPU) et à instituer une garantie spécifique pour les communautés d'agglomérations. Elle a également adopté un amendement de précision à l'article 30.

A l'article 31 relatif à la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements, la commission a adopté à l'unanimité, après les interventions de MM. Michel Mercier, Yves Fréville, Michel Moreigne ainsi que de Mme Nicole Bricq, trois amendements tendant respectivement à limiter l'évolution de la dotation forfaitaire du département de Paris, à écrêter les hausses les plus importantes de la dotation de péréquation urbaine, et à instituer une garantie excluant toute diminution de la dotation de fonctionnement minimale.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 32 relatif à la reconduction du contrat de croissance et de solidarité, l'article 33 relatif aux modalités de compensation financière, aux régions et aux départements, des transferts de compétences résultant de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, ainsi que l'article 34 concernant le transfert aux départements d'une partie du produit de la taxe sur les conventions d'assurance contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

Puis elle a adopté sans modification l'article 35 concernant les dispositions relatives aux affectations, l'article 36 relatif à la création de compte n° 903-60 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public et clôture du compte d'affectation spéciale n° 902-15 », l'article 37 étendant l'objet des opérations du compte de commerce n° 904-11 « Régie industrielle des établissements pénitentiaires », l'article 38 portant sur la clôture du compte d'affectation spéciale « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA), l'article 39 concernant l'affectation du produit de la taxe de l'aviation civile au profit du budget général, l'article 40 correspondant à la détermination de la quotité de répartition de la taxe de l'aviation civile entre le budget de l'aviation civile et le budget général.

A l'article 41 relatif à l'affectation de recettes au profit de l'Agence de financement des infrastructures de France (AFITF), la commission a adopté un amendement tendant à réactualiser le taux de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) dans l'objectif de consolider le financement des infrastructures de transport.

Elle a ensuite adopté sans modification l'article 42 relatif à l'affectation du produit du droit de consommation sur le tabac, ainsi que l'article 43, précédemment examiné par la commission lors de sa réunion du 20 octobre 2004, concernant l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des communautés européennes.

Elle a ensuite adopté l'article 44 relatif à l'équilibre général du budget dans la rédaction résultant de ses votes précédents.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2005 ainsi modifiée.

MM. Serge Dassault et Jean-Jacques Jégou ont enfin souhaité obtenir des précisions quant aux modalités concrètes d'examen par la commission tant des amendements présentés par le rapporteur général que de ceux déposés par les sénateurs.

PJLF pour 2005 - Crédits des affaires étrangères - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits des affaires étrangères, sur lerapport de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a considéré que le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 2005 témoignait d'une double volonté, à la fois de poursuivre les priorités engagées en 2004, conformément aux engagements du Président de la République, et de participer à l'effort de rigueur souhaité par le gouvernement.

Il a rappelé que le ministère des affaires étrangères était, depuis cette année, en application de la décision du Président de la République, exonéré des mesures de régulation budgétaires dont son prédécesseur, M. Jacques Chaumont, rappelait régulièrement les effets néfastes : annulation d'opérations menées dans le cadre de partenariats avec des acteurs locaux et pour lesquelles la France avait engagé sa parole, retards ou défauts de paiement, et, de manière générale, absence de visibilité quant à la programmation des moyens du ministère.

Pour autant, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a estimé qu'il ne fallait pas considérer que le ministère des affaires étrangères ne participait pas à la maîtrise des dépenses de l'Etat. En effet, si son budget augmente de 4,3 % pour s'établir à 4,408 milliards d'euros, il a souligné que cette augmentation résultait, en grande partie, de l'inscription de 150 millions d'euros en provenance du ministère de l'économie et des finances correspondant à la contribution de la France au Fonds mondial contre le Sida, et de 15 millions d'euros en provenance du ministère de l'agriculture, pour l'achat des denrées alimentaires dans le cadre de l'aide alimentaire, désormais intégralement prise en charge par le ministère des affaires étrangères conformément aux demandes de la commission. A périmètre constant, il a indiqué que la progression des crédits n'était que de 1,2 %, soit une progression nettement inférieure à l'indice prévisionnel de croissance des prix.

Outre cette diminution en volume, à périmètre constant, des crédits du ministère des affaires étrangères, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a noté qu'il était l'un des rares ministères à mettre en oeuvre de manière stricte le principe de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, qui se traduisait par 100 suppressions nettes d'emplois en 2005. Il a précisé que c'était la deuxième année consécutive que ce principe était mis en oeuvre.

Dans ce contexte, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a donc souligné que le ministère des affaires étrangères finançait ses priorités, pour l'essentiel, par redéploiement de crédits, et en particulier, par une ambitieuse réforme de son réseau.

Il a ensuite exposé les principales priorités du ministère des affaires étrangères pour l'année 2005. Il a indiqué que l'effort portait principalement, comme depuis plusieurs années, sur l'aide publique au développement (APD), conformément à l'objectif fixé par le Président de la République d'atteindre 0,5 % du produit intérieur brut en 2007. En application de cet objectif, il a précisé que la progression des crédits du ministère des affaires étrangères résultait intégralement, depuis plusieurs années, de l'augmentation des crédits consacrés à l'APD.

Il a indiqué qu'une des priorités du ministère était la poursuite de la réforme du droit d'asile, avec une nouvelle progression de 18 % de la subvention versée à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), qui avait presque été multipliée par trois depuis 2000 et s'établissait à 46,3 millions d'euros pour l'année 2005.

Il a indiqué que la remise à niveau des moyens de l'OFPRA, notamment en personnel, avait permis de réduire ses délais de traitement des demandes d'asile à deux mois en moyenne. Toutefois, il a noté que la réforme législative du droit d'asile avait conduit à augmenter fortement les recours contre les décisions de l'OFPRA, auprès de la commission de recours des réfugiés (CRR) : il a ainsi précisé que, sur les neuf premiers mois de l'année 2004, ces demandes de réexamens étaient en hausse de 210 % par rapport aux trois premiers trimestres de l'année 2003. Il a précisé que l'augmentation de la subvention versée à l'OFPRA était donc principalement destinée à permettre à la commission de recours des réfugiés de réduire à trois mois le délai moyen de traitement des dossiers d'ici à la fin de l'année 2005, contre 11 mois actuellement.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a noté qu'une autre priorité était l'affirmation du rayonnement culturel et linguistique de la France.

Il a indiqué à cet égard que le nombre d'étudiants étrangers en France avait, après une diminution importante au cours de la seconde moitié des années 1990, considérablement augmenté au cours des dernières années, puisqu'il était passé, pour les seules universités, de 122.000 en 1998 à 200.000 en 2003. Il a considéré que cette réussite était due à la mise en oeuvre d'une politique renforcée de promotion de l'enseignement supérieur français à l'étranger, à l'augmentation des moyens consacrés aux bourses et, en particulier, la création des bourses d'excellence, permettant de financer d'autres études que les troisièmes cycles, et à la facilitation de l'obtention des visas d'étude. Il a considéré qu'il était important que les bourses d'étude ne soient pas réservées aux troisièmes cycles.

Il a indiqué par ailleurs que figuraient parmi les priorités du ministère l'amélioration de la sécurité des Français à l'étranger, dont chacun pouvait constater avec les tragiques événements de Côte d'Ivoire, qu'elle était plus que jamais nécessaire, et la promotion de l'Europe et des institutions européennes, avec, notamment, la préparation d'une campagne ambitieuse de promotion et d'information sur le traité constitutionnel européen.

Par ailleurs, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que le ministère des affaires étrangères poursuivait la mise en oeuvre de sa stratégie ministérielle de réforme, qui prévoyait notamment, d'ici à l'année 2006 :

- l'étude d'un regroupement sur un site unique des services du ministère des affaires étrangères situés à Paris, actuellement éclatés sur 11 sites. Il a précisé que ce regroupement devrait être effectué sans coût supplémentaire, grâce à la vente des biens dont le ministère était propriétaire ;

- la modernisation de la gestion avec, notamment, la mise en place du contrôle de gestion et de l'évaluation de la performance ;

- l'amélioration des services rendus au public à l'étranger, avec le développement de la télé-administration, qui impliquait un investissement important dans les réseaux de communication.

Pour financer le coût de sa stratégie ministérielle de réforme, il a indiqué que le ministère des affaires étrangères s'engageait dans un plan d'aménagement de son réseau à l'étranger, adapté au coût de cette réforme.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'agissait d'abord, en vendant les biens immobiliers de l'Etat devenus inutiles ou inadaptés, de disposer de recettes supplémentaires, puisque le produit des cessions reviendrait désormais intégralement au ministère des affaires étrangères. Par ailleurs, il a souligné que le réseau du ministère des affaires étrangères serait modernisé, dans le cadre d'un plan d'aménagement du réseau entre 2004 et 2007 impliquant une réduction des effectifs expatriés du réseau à l'étranger de 248 emplois, et de 99 emplois d'agents de recrutement local. Il a précisé que ces mesures de réduction de l'emploi représentaient une économie cumulée de près de 39 millions d'euros, sans tenir compte des salaires des fonctionnaires, soit un montant équivalent à celui attendu en matière de cessions immobilières.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que l'aménagement du réseau se traduirait par la rationalisation des moyens existants, en s'appuyant sur des fusions de structures (postes mixtes remplissant des missions consulaires et culturelles, fusions d'instituts culturels et d'Alliances françaises) et la mise en place de formes plus souples de représentation (ambassades à effectifs réduits, vice-consulats, « antennes » d'ambassades, consulats « d'influence » déchargés de leurs activités consulaires pour se concentrer sur leur rôle politique...). Il a précisé que, si aucune ambassade ne serait fermée, ce serait le cas de quelques consulats, notamment en Allemagne, ce qui correspondait d'ailleurs à un souhait de la commission des finances de réduire le réseau consulaire en Europe. Il a indiqué qu'il avait l'intention d'effectuer un contrôle, en application de l'article 57 de la LOLF, sur les services du ministère des affaires étrangères en Allemagne, afin d'étudier les conditions dans lesquelles les réformes annoncées seraient mises en oeuvre. Il a considéré qu'il s'agissait de privilégier la centralisation des activités consulaires, le développement de la télé-administration, ou encore les coopérations avec les autorités locales dans l'Union européenne. De manière générale, il a précisé que les réformes toucheraient surtout les réseaux les plus importants du ministère des affaires étrangères (Allemagne, Egypte, Liban, Maroc, Tunisie), alors que les moyens seraient renforcés dans les pays jugés prioritaires (Algérie, Chine, Israël, territoires palestiniens, Russie).

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a rappelé qu'une mission visant à formuler des propositions sur l'organisation et le fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger avait été confiée par le Premier ministre à M. Raymond Le Bris, qui devrait rendre ses conclusions au début de l'année prochaine. Il a souligné que, si le réseau public français à l'étranger s'était développé au cours des dernières années, il s'agissait surtout des réseaux des autres ministères que celui des affaires étrangères, dont le réseau n'avait pas augmenté depuis le début des années 1990, en dépit de la création de nouveaux postes du fait de l'éclatement de l'ex-URSS ou de l'ex-Yougoslavie.

Il a souligné, ensuite, que la mise en oeuvre de la LOLF, de la stratégie ministérielle de réforme, et du contrôle de gestion, contribuait au développement d'une culture de gestion et d'évaluation au sein du ministère des affaires étrangères. A cet égard, il a estimé que la réforme budgétaire constituait un exercice difficile pour le ministère des affaires étrangères, compte tenu de la spécificité de ses actions et de l'éclatement de son réseau, mais était également porteur d'une nouvelle culture dans un ministère peu enclin, par tradition, à faire porter ses efforts sur la gestion.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que la préfiguration de la mise en oeuvre de la LOLF se traduisait, en 2005, par un important travail sur les objectifs et les indicateurs du ministère. Il a estimé que cet exercice était imparfait et que la stratégie du ministère n'était pas toujours énoncée avec suffisamment de clarté, mais qu'il témoignait d'une forte implication dans la mise en oeuvre de la LOLF. Il a indiqué qu'elle se traduisait également par un développement des expérimentations, qui rendait d'ailleurs difficiles les comparaisons budgétaires d'une année sur l'autre.

Il s'est félicité de ce que le ministère des affaires étrangères s'engageait dans d'importantes réformes, et auto-finançait de cette manière ses priorités, en dehors de l'aide publique au développement. Il a, également, rappelé que le Président de la République avait suggéré, dans un courrier adressé au Premier ministre en mars 2004, le principe d'un recyclage des économies réalisées par le ministère des affaires étrangères et invité celui-ci à souscrire un contrat triennal de « rigueur et de prévisibilité » avec le ministère en charge du budget.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a toutefois regretté l'insuffisance de certaines dotations, notamment :

- la faiblesse persistante des moyens humains consacrés aux services des visas à l'étranger, compte tenu de la sensibilité de cette activité ;

- la stagnation des contributions volontaires de la France aux organisations internationales, dont il a estimé qu'elles n'étaient pas toujours compatibles avec l'influence que la France cherchait à y exercer ;

- enfin, l'insuffisance persistante des moyens pour financer les projets immobiliers du ministère des affaires étrangères, malgré une progression sensible (+ 11,9 % en crédits de paiement et + 11,1 % en autorisations de programme) dans le projet de budget pour 2005. A cet égard, il a considéré que la mise en oeuvre de la LOLF pourrait, grâce à la fongibilité des crédits et à la valorisation du patrimoine immobilier, contribuer à une politique immobilière à la fois plus réactive et plus rationnelle, en ne laissant pas les bâtiments à l'étranger se dégrader, comme cela était trop souvent le cas.

Pour conclure, il a proposé à la commission des finances de donner un avis favorable au projet de budget du ministère des affaires étrangères, considérant qu'il marquait un engagement marqué du ministère des affaires étrangères de financer les priorités énoncées par le Président de la République en participant à l'effort de rigueur budgétaire et de réforme que la commission des finances appelait de ses voeux.

Enfin, il a fait part à la commission des finances de son souhait que le Sénat dispose de deux représentants au Conseil de surveillance de l'Agence française de développement (AFD), considérant que cela lui permettrait, ainsi qu'à son suppléant M. Michel Charasse, de jouer pleinement leur rôle au sein de cette agence, qui contribuait largement à la mise en oeuvre de notre politique d'aide publique au développement (APD).

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité que le ministère des affaires étrangères participe ainsi à l'effort de maîtrise de la dépense publique.

M. Michel Charasse s'est étonné de la faiblesse des évaluations des propriétés immobilières dont l'Etat envisageait la cession au cours des prochaines années, citant quelques exemples figurant dans le tableau communiqué par le ministère des affaires étrangères.

M. Roger Karoutchi a considéré que les priorités de la France en matière d'enseignement à l'étranger, ainsi que d'accueil des étudiants étrangers en France, conduisaient à privilégier les pays d'Europe centrale et orientale au détriment des pays d'Afrique francophone, où la défense de la francophonie et des intérêts de la France était toutefois essentielle. Il a noté, également, que les collectivités territoriales étaient de plus en plus mises à contribution pour participer au financement de l'accueil des étudiants étrangers en France.

M. Maurice Blin a estimé, notamment en matière de défense de la francophonie, qu'il était nécessaire de concentrer les efforts sur les pays les plus dynamiques plutôt que de s'en tenir à nos partenaires traditionnels.

S'agissant de l'accueil des étudiants étrangers, M. Michel Charasse a considéré que la France payait sans doute encore aujourd'hui les conséquences de sa politique restrictive en matière de délivrance de visas d'il y a quelques années. Il a rappelé que la commission des finances du Sénat avait contribué à modifier cette situation, mais que des habitudes avaient sans doute été prises dans certains pays, notamment en Afrique francophone, conduisant à orienter les étudiants vers les Etats-Unis ou d'autres pays francophones que la France. Il a toutefois souligné que les chiffres concernant l'accueil des étudiants étrangers marquaient un fort redressement et qu'il fallait poursuivre les efforts engagés.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis des crédits de l'aide au développement, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a fait état des difficultés dont elle avait été témoin concernant un étudiant étranger désirant étudier en France, et qui devait donc obtenir un visa de tourisme afin de s'inscrire à l'université, puis revenir dans son pays d'origine et solliciter un visa de longue durée pour revenir finalement poursuivre ses études en France. Elle a souligné qu'une telle procédure était de nature à décourager la venue des étudiants étrangers dans notre pays.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, lors d'un récent déplacement en Asie, il avait constaté que le service chargé de la délivrance des visas ne disposait pas d'un réseau informatique lui permettant de vérifier si le demandeur de visa avait déjà effectué une demande auprès d'un autre pays de l'espace « Schengen ». Il a donc souhaité connaître le nombre de pays où persistait une telle situation. Par ailleurs, il s'est interrogé sur le recours, par le ministère des affaires étrangères, à des « financements innovants » pour ses projets immobiliers et, enfin, sur les ouvertures de crédits prévues au profit du ministère des affaires étrangères dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004.

M. Michel Charasse a estimé, s'agissant de la construction par le ministère des affaires étrangères d'un nouveau bâtiment destiné à accueillir ses archives, qu'il serait utile que la commission demande, le cas échéant, au titre de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête à la Cour des comptes sur les archives de l'Etat, considérant qu'il n'était pas rationnel que celles-ci soient éclatées sur plusieurs sites en fonction des ministères et gérées sans cohérence.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué, en réponse à M. Michel Charasse, que l'estimation des biens immobiliers devant être cédés par le ministère des affaires étrangères était souvent relativement modique en raison de l'état de dégradation de ces biens.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que la plupart des services des visas étaient désormais reliés avec ceux des autres pays de l'espace « Schengen », mais qu'il conviendrait de vérifier ceux pour lesquels tel n'est pas le cas.

S'agissant des financements innovants, il a indiqué que le nouveau centre des archives du ministère des affaires étrangères à La Courneuve pourrait être construit sur un terrain loué dans le cadre d'un bail emphytéotique et construit par un prestataire auquel le ministère des affaires étrangères paierait un loyer. Il a ajouté que des espaces de stockages d'archives, situés dans ce bâtiment, pourraient être loués à des tiers. Par ailleurs, il a précisé que les financements innovants pour les constructions à l'étranger résultaient souvent de spécificités de la législation locale, et a cité, sur ce point, l'exemple de la construction de l'ambassade de France à Tokyo. Il a considéré que le recours à des financements innovants était rendu nécessaire par la faiblesse des crédits d'investissement du ministère des affaires étrangères, s'agissant notamment de ses projets en matière immobilière. Il s'est, par ailleurs, déclaré favorable à ce qu'une initiative soit prise par la commission afin de demander à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête portant sur la politique de gestion des archives.

Il a précisé, enfin, les coûts induits par les opérations de rapatriement des Français installés en Côte d'Ivoire.

La commission a alors décidé de réserver son vote sur l'ensemble du budget des affaires étrangères après l'examen des crédits consacrés à l'aide au développement.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'aide au développement - Examen du rapport spécial

La commission a procédé, ensuite, à l'examen des crédits de l'aide au développement, sur le rapport spécial de M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a rappelé que l'aide publique au développement (APD) était une priorité du gouvernement, et que la France s'était engagée à porter son ratio APD/PIB à 0,7 % en 2012, avec un objectif intermédiaire de 0,5 % en 2007. Le plan de marche était, pour le moment, respecté, puisque ce ratio devrait être de 0,42 % cette année et de 0,44 % en 2005. Il a également indiqué que la communauté internationale avait adopté, en 2000, les huit objectifs du Millénaire pour le développement, qui structuraient l'aide apportée par les bailleurs multilatéraux comme bilatéraux. Ces objectifs, qui portaient sur les besoins fondamentaux des populations les plus pauvres, apparaissaient cependant, selon lui, singulièrement ambitieux et certains ne pourraient vraisemblablement pas être tenus à l'échéance de 2015, comme en témoignait l'aggravation actuelle de la pauvreté en Afrique.

Il a observé que l'APD mondiale avait augmenté de près de 4 % en 2003, pour atteindre 60,6 milliards d'euros, auxquels la France contribuait à hauteur d'environ 10 %. Il a précisé que ce volume était, néanmoins, clairement inférieur aux besoins et devrait, selon les estimations de la Banque mondiale, être doublé pour espérer atteindre les objectifs du Millénaire.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a constaté que les débats s'étaient davantage orientés, depuis deux ans, sur la nécessité de mettre en place des financements innovants. La France avait pris une part importante dans cette réflexion avec, en particulier, le rapport du panel mondial sur le financement des infrastructures de l'eau, présidé par M. Michel Camdessus, le rapport de M. Jean-Pierre Landau sur le projet de taxe internationale, ou l'initiative franco-britannique sur la facilité internationale de financement, dont le fonctionnement s'apparentait à la titrisation de créances futures. Il a considéré que ces propositions étaient souvent pertinentes et avaient le mérite de sortir du cadre traditionnel de l'APD, mais peinaient à se concrétiser, faute notamment d'un assentiment des Etats-Unis.

Il a constaté que la France restait donc un des leaders mondiaux de l'aide au développement, puisqu'elle était le troisième bailleur mondial en montant (le premier en Europe), et le septième en part du PIB. Il a rappelé que cette aide était fondamentalement interministérielle, puisque pas moins de douze ministères y étaient impliqués, mais plus de 90 % des crédits budgétaires émanaient du ministère des affaires étrangères et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Il a ajouté que le périmètre des crédits budgétaires concourant à la coopération était très inférieur à celui de l'APD au sens de l'OCDE : outre de nombreuses différences techniques de comptabilisation, une part importante des crédits transitait par voie extra-budgétaire, via les comptes spéciaux du Trésor. Il a observé que c'était dès lors moins de la moitié des dépenses d'APD, telles qu'elles étaient communiquées à l'OCDE, qui étaient en réalité examinées par le Parlement. Il a déploré, en outre, que les données du « jaune » budgétaire aient comporté un certain nombre d'erreurs matérielles qui avaient donc dû être rectifiées.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que les grandes masses budgétaires pour 2005 étaient les suivantes : les crédits budgétaires d'aide au développement du ministère des affaires étrangères atteignaient 2,27 milliards d'euros, soit une hausse de 11 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, et ceux du ministère de l'économie s'élevaient à 952 millions d'euros, soit un montant quasiment stable. Au total, les dépenses budgétaires augmentaient de 7 % pour atteindre près de 3,5 milliards d'euros. Le volume prévisionnel global d'APD (TOM inclus) était toutefois de 7,5 milliards d'euros.

Il a ensuite livré ses principales observations sur ce budget, qui se révélait, selon lui, assez satisfaisant, mais dont certaines orientations stratégiques pouvaient être critiquées. Il a relevé en premier lieu, parmi les points positifs, que l'aide bilatérale devait augmenter de 16,1 % en 2005, au détriment de l'aide multilatérale, qui diminuait de 1,8 %, du fait de la baisse des contributions aux banques et fonds de développement. L'Afrique subsaharienne demeurait également la priorité de la coopération française, puisqu'elle avait reçu près de 60 % des crédits en 2003, et le continent africain plus de 70 %. Il a ajouté que ce volontarisme politique était cependant en partie entravé par la rationalité budgétaire, dans la mesure où la régulation avait été sévère en 2003. Le budget du ministère des affaires étrangères n'avait toutefois fait l'objet d'aucune régulation en 2004.

Il a également observé que les décaissements du Fonds européen de développement (FED), dont il avait longtemps critiqué l'inertie, tendaient à s'améliorer, et que la France devait, dès lors, effectuer des versements plus importants, avec 628 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005. Il a néanmoins considéré que cette amélioration était encore insuffisante et assez artificielle, car elle reposait en grande partie sur la nouvelle politique du FED d'abondement des fonds multilatéraux. A cet égard, il a estimé que le FED ne devait pas devenir un simple « sas » pour les contributions des Etats européens, ce qui constituerait, selon lui, une solution de facilité, et que l'action européenne, comme celle de la France, devait être visible sur le terrain.

Il a observé qu'un effort soutenu avait été consenti, au sein du budget du ministère des affaires étrangères, au profit des contrats de désendettement-développement, qui constituaient le volet bilatéral additionnel à l'initiative d'allègement de la dette pour les pays pauvres très endettés, et surtout au profit du Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Il a rappelé, à cet égard, certaines des observations qu'il avait formulées à l'issue de la mission de contrôle qu'il avait effectuée en Afrique de l'ouest en février 2004, et dont il avait rendu compte à la commission le 26 mai 2004. La sous-dotation chronique en crédits de paiement et l'écart croissant avec des autorisations de programme de plus en plus fictives avaient conduit le FSP à une impasse en 2003. Il a indiqué que plusieurs postes qu'il avait visités avaient ainsi dû interrompre leurs projets dès le mois de juin, et reporter sur 2004 le paiement de factures, ce qui constituait, selon lui, une situation « humiliante » pour la France. L'Agence française de développement ne connaissait en revanche pas les mêmes difficultés, du fait de ses capacités de refinancement sur le marché, mais les dons qu'elle octroyait pouvaient pâtir d'une restriction des subventions budgétaires. Il s'est félicité de ce que le redressement du FSP ait commencé cette année, avec un abondement de 50 millions d'euros en cours de gestion, et une augmentation de plus de 25 % des crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2005.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ajouté que la France contribuerait également au Fonds mondial de lutte contre le sida à hauteur de 150 millions d'euros, conformément à son engagement de tripler ses versements, ce qui en faisait le second donateur. Cet effort était, selon lui, bienvenu et nécessaire, considérant les ravages démographiques et bientôt économiques que créait cette pandémie, particulièrement en Afrique australe.

Il s'est également réjoui de ce que les crédits d'aide alimentaire fussent regroupés sur une même ligne budgétaire, gérée par le ministère des affaires étrangères. Il a rappelé qu'il avait dénoncé, depuis longtemps, la scission artificielle entre les crédits d'achat des denrées, gérés par le ministère de l'agriculture, et ceux relatifs au transport, qui relevaient du Quai d'Orsay. Il a estimé que ce regroupement était facteur d'économies et de synergies organisationnelles, et pourrait peut-être permettre à la France de tenir ses engagements d'aide au titre de la convention de Londres, qu'elle ne pouvait aujourd'hui respecter.

Il a considéré, en second lieu, que d'autres aspects de ce budget apparaissaient moins satisfaisants ou suscitaient des interrogations. Il a précisé que l'intégralité de l'APD ne se traduisait pas en « argent frais » pour les pays bénéficiaires, puisque 30 % devaient relever des annulations de dette en 2005. La France était en effet le premier créancier public des pays pauvres, et le premier contributeur à l'initiative pour les pays pauvres très endettés, qui avait aujourd'hui atteint son « régime de croisière ». Il a estimé que ces annulations étaient légitimes car elles étaient assorties de conditions et contribuaient à restaurer des marges de manoeuvre budgétaires au profit des besoins fondamentaux des populations concernées, mais qu'elles posaient plusieurs problèmes.

Il a jugé que leur évaluation pouvait, en effet, être problématique, car elle reposait sur la valeur nominale des créances, plutôt que sur leur valeur de marché. Il a ajouté que 80 % des annulations transitaient par voie extra-budgétaire et n'étaient donc pas soumises au contrôle du Parlement. Leur impact sur la réduction de la pauvreté et la soutenabilité de la dette demeurait, en outre, incertain et ces allègements pouvaient dans certains cas être assimilés à un « assainissement comptable » des prêts non performants. La transparence des mécanismes d'annulation apparaissait, selon lui, encore perfectible, mais il a reconnu que l'information avait progressé à partir de 2003. Il a également insisté sur l'importance qu'avaient aujourd'hui prise ces annulations et que leur probable diminution à partir de 2007 créerait donc des incertitudes sur la capacité du budget à prendre le relais pour respecter les engagements d'accroissement progressif de l'APD. Il a ainsi relevé que l'aide « classique » devait diminuer de 1,2 % dès 2005, ce qui contrevenait, selon lui, au principe d'additionnalité des allégements de dette.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a également relevé que la dotation en crédits de paiement de l'Agence française de développement (AFD) pour 2005 était probablement insuffisante, ce qui pouvait conduire à réduire la part des dons dans une Zone de solidarité prioritaire trop étendue ; et que les crédits que le ministère consacrait aux bourses, missions et invitations diminueraient, alors qu'un effort important était consenti sur le soutien aux organisations non gouvernementales. A cet égard, il a rappelé qu'il ne mettait pas en doute l'utilité de ces organismes, mais que le ministère devait montrer davantage de rigueur dans le respect des conventions de financement, afin d'éviter les manquements qu'il avait pu constater sur place à plusieurs reprises. Il a ajouté que la faible part d'APD que la France consacrait aux organisations non gouvernementales était avant tout liée au fait que les services français de coopération étaient plus présents sur le terrain que ceux d'autres bailleurs bilatéraux.

Il est ensuite revenu sur certaines conclusions de la mission de contrôle qu'il avait effectuée en février 2004. Il a indiqué que la coopération universitaire lui semblait trop souvent constituer un « alibi au dépaysement » de certains professeurs, particulièrement dans les sciences humaines. La coopération militaire et policière lui apparaissait en revanche efficace, avec des moyens parfois réduits, et jouait un rôle essentiel en matière de formation des cadres locaux. Il a estimé que le FSP, malgré ses difficultés de financement, devait aussi faire l'objet d'un suivi plus rigoureux de ses projets, et pouvait s'inspirer de la méthode formalisée de notation des projets de l'AFD. Il a relevé, à ce titre, que le ministère des affaires étrangères avait décidé d'annuler d'office les projets engagés depuis plus de cinq ans et dont le taux de décaissement était inférieur à 25 %, ce qui allait au-delà de ses propres recommandations.

Il a ajouté que le dialogue avec les Etats récipiendaires relevait parfois de la maïeutique et que leur capacité d'absorption devait être mieux appréhendée, en particulier dans la perspective de l'aide budgétaire affectée que la France, comme de nombreux autres bailleurs, avait décidé d'augmenter. Il a toutefois estimé que les conditions de sécurisation et d'efficacité de cette aide programme n'étaient pas toujours réunies.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a terminé sa présentation par quelques observations sur les réformes stratégiques en cours et la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a, en premier lieu, indiqué que la réunion du 20 juillet 2004 du Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID) avait conduit à plusieurs décisions importantes, qui constituaient à certains égards des réponses aux critiques émises par l'OCDE dans son « examen par les pairs » de l'aide française, réalisé en mai 2004. Outre une réaffirmation des objectifs de long terme et un renforcement du rôle de coordination du CICID, ce dernier avait promu un meilleur pilotage stratégique de l'aide, par une plus grande prise en compte des performances des pays récipiendaires, et par la mise en place de stratégies pluriannuelles de référence dans six secteurs prioritaires et de documents-cadres de partenariat, qui devaient être mieux ciblés et plus opérationnels que les actuels documents de stratégie-pays. Il a estimé que ces orientations étaient bienvenues, car le dispositif français impliquait effectivement beaucoup d'intervenants et pouvait donner un sentiment de dispersion et de multiplication des priorités. Il a considéré que la logique de performance ne devait cependant pas conduire la France à « abandonner » les pays pauvres qui ne rempliraient pas tous les critères de bonne gouvernance et de capacité administrative.

Il a également insisté sur le fait que le rôle de l'AFD serait renforcé et qu'elle se verrait en particulier progressivement transférer des responsabilités de conduite de projets jusqu'à présent assumées par le FSP. Il a observé que le CICID faisait ainsi prévaloir un principe de compétence, mais que le FSP risquait d'être cantonné à des opérations considérées comme plus annexes. Il a, en outre, constaté que la représentation des deux assemblées au sein du conseil de surveillance de cet organisme faisait l'objet d'un traitement inéquitable, puisque l'Assemblée nationale disposait de deux titulaires et deux suppléants, alors que le Sénat ne pouvait compter que sur un titulaire et un suppléant. Il a dès lors souhaité, comme son collègue Adrien Gouteyron, que cette situation soit rectifiée.

Il a abordé, en second lieu, l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et s'est réjoui que la mission interministérielle dédiée à l'APD, qu'il avait appelée de ses voeux, ait été créée, et a estimé que les programmes du ministère des affaires étrangères étaient aujourd'hui mieux construits que ceux qui avaient été proposés voici un an. Il a indiqué que cette mission interministérielle rassemblerait environ 83 % des crédits budgétaires de coopération, mais moins de la moitié des crédits effectifs d'APD, pour les motifs extra-budgétaires qu'il avait précédemment mentionnés ou pour des raisons plus politiques. Il avait ainsi été jugé plus logique de loger les crédits de recherche pour le développement et d'aide aux territoires d'outre-mer dans les missions « Recherche et enseignement supérieur » et « Outre-mer ». Il a observé que le futur document de politique transversale devrait néanmoins permettre d'assurer une certaine cohérence des interventions. Il a conclu en indiquant que les objectifs des deux programmes de la mission étaient, dans l'ensemble, bien conçus, mais que les indicateurs y afférents se révélaient inégaux.

Aussi bien, sous le bénéfice de ces observations, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a-t-il recommandé à la commission de voter les crédits d'aide publique au développement, qui pérennisaient les engagements pris par la France auprès des plus pauvres.

Cet exposé a été suivi d'un débat.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Michel Charasse, rapporteur spécial, pour la richesse de ses propos et la pugnacité dont il faisait preuve lors de ses missions de contrôle budgétaire menées en application de l'article 57 de la LOLF. S'agissant des annulations de dette, il a estimé qu'elles étaient liées à des créances dont le recouvrement apparaissait illusoire dès l'origine. Il a souhaité connaître le montant du capital restant dû par la France au titre des emprunts contractés par ses débiteurs. Il s'est également interrogé sur les mérites respectifs de l'aide bilatérale et de l'aide multilatérale.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis du budget de l'aide au développement de la commission des affaires étrangères, a remercié M. Michel Charasse, rapporteur spécial, pour son intervention, dont elle partageait nombre d'observations et appréciait le caractère instructif.

M. Alain Lambert a émis des réserves sur le canal de l'aide multilatérale, et a observé que le ministère des affaires étrangères avait tendance à considérer que les crédits y afférents échappaient au contrôle de la représentation nationale et se situaient hors du périmètre de la négociation budgétaire. Il a également considéré que le FED devait mieux communiquer sur l'utilisation de ses ressources, et a souhaité que son directeur général puisse être auditionné par la commission des finances. Il a enfin constaté que la régulation budgétaire ne s'appliquait guère aux actions de coopération culturelle, alors que les priorités en la matière lui apparaissaient floues.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a rappelé l'importance diplomatique et stratégique de l'aide bilatérale, qui permettait en particulier d'assurer à la France un grand nombre de voix à l'assemblée générale des Nations unies, et qu'une large part des crédits d'aide multilatérale relevait de contributions obligatoires. Il a également indiqué que la France avait accepté en 1995 d'être le premier contributeur du FED avec une quote-part de 24,3 %, afin de permettre l'achèvement de difficiles négociations sur le financement du 9e FED. Il a souligné l'exécution très défaillante des crédits du programme communautaire MEDA, consacré à l'assistance technique aux pays méditerranéens, qui suscitait l'amertume des pays bénéficiaires. Il a, en outre, déploré que la dimension culturelle soit encore très prégnante dans les orientations du ministère des affaires étrangères, et que cette influence s'exerçait parfois au détriment de la satisfaction des besoins fondamentaux des populations des pays pauvres. Il a enfin indiqué que le montant du capital restant dû par la France était de 40 milliards d'euros.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'aide multilatérale pouvait constituer une utile instance de médiation, en particulier pour promouvoir la bonne gouvernance dans les pays récipiendaires, alors que l'aide bilatérale ne répondait pas toujours à des motivations rationnelles et, de ce fait, rendait tout cadrage financier difficile. Il a approuvé le principe d'un doublement de la représentation du Sénat au conseil de surveillance de l'AFD, mais a rappelé que le principe même de la présence de parlementaires dans des organismes extérieurs pouvait donner lieu à des conflits d'intérêts. Il convenait, selon lui, de mieux appliquer le principe de séparation des pouvoirs, et sans doute d'examiner l'opportunité d'une modification de la nature de la représentation parlementaire dans l'ensemble de ces organismes. Il a également souhaité que le directeur général de la Banque mondiale puisse être auditionné par la commission des finances. Enfin, il a rappelé, qu'à l'initiative de M. Michel Charasse, et en application de l'article 58-2 de la LOLF, la commission des finances avait demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur les fonds octroyés par le ministère des affaires étrangères aux organisations non gouvernementales.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a observé que le conseil de surveillance de l'AFD constituait bien un organe de contrôle, à la différence d'un conseil d'administration, et que la présence de parlementaires en son sein permettait de disposer d'une information précise et exhaustive sur les opérations menées par l'Agence. Il a également souscrit au principe d'une audition du directeur général du FED.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial du budget des affaires étrangères, se référant au contenu de la présentation de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé que l'action du FED était aujourd'hui sans doute plus visible sur le terrain, mais qu'elle n'était pas pour autant plus lisible pour les Etats contributeurs.

A l'issue de ce débat, la commission a alors proposé au Sénat l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères et de l'aide publique au développement.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'outre-mer - Examen du rapport spécial

Ensuite, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'outre-mer, sur le rapport spécial de M. Henri Torre, rapporteur spécial, après que M. Jean Arthuis, président, eut salué la présence de M. Claude Lise, rapporteur pour avis du budget de l'outre-mer au nom de la commission des affaires économiques, rappelant qu'il fut membre de la commission des finances, très apprécié de ses collègues.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a noté que l'outre-mer faisait partie intégrante de la République, mais que les collectivités concernées faisaient l'objet, compte tenu de leurs difficultés spécifiques, de mesures particulières votées en leur faveur. Il a rappelé que, lors de son audition par la commission, le 27 octobre 2004, la ministre de l'outre-mer avait déjà tracé les grandes lignes de son budget, ce qui allait permettre de concentrer la réflexion de la commission sur les points essentiels.

A titre liminaire, il a relevé que les réponses aux questionnaires parlementaires étaient arrivées en retard et étaient, pour beaucoup d'entre elles, incomplètes, ce qui nuisait à la bonne information du Parlement et devait être nettement amélioré et ce, dès l'année prochaine.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a indiqué que son exposé comporterait quatre points concernant l'évolution du budget de ce ministère, l'analyse des deux chapitres budgétaires les plus importants (les crédits de l'emploi et du logement), la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et, enfin, une réflexion sur les particularités de l'outre-mer.

En ce qui concerne l'évolution exacte des crédits de l'outre-mer, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a évoqué les changements de périmètre de cette année, qui conduisaient à une hausse affichée de 52 %, relevant que l'appréciation de la variation du budget à périmètre constant variait, selon les interlocuteurs, de - 10 % à + 52 %. Il a considéré que le vrai chiffre montrait une baisse de 2,5 %, et que les différences d'estimation provenaient essentiellement des crédits de la couverture maladie universelle (CMU) qui étaient affichés en baisse, ce qui traduisait en réalité une prise en charge plus importante par l'assurance maladie, et l'application des nouvelles dispositions relatives au prêt à taux zéro, qui devaient permettre de dégager 12 millions d'euros supplémentaires pour l'outre-mer.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a examiné plus précisément les crédits consacrés à l'emploi et au logement.

En ce qui concerne les crédits de l'emploi, il a relevé qu'ils représentaient plus d'un milliard d'euros, mais que cette ligne budgétaire avait bénéficié d'un transfert en provenance du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale d'un montant de 678 millions d'euros. Il a, montré, cependant, que les crédits du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) connaissaient une forte baisse de 130 millions d'euros, mais que le ministère estimait pouvoir compenser cette diminution de sa dotation par une meilleure efficacité, obtenue notamment par la fongibilité des crédits et l'extension aux trois autres départements en 2006 de l'expérimentation menée en Martinique, qui consistait à déconcentrer au niveau local la gestion des sommes en faveur de l'emploi.

En ce qui concerne les crédits du logement, il a observé que les crédits de paiement étaient stables, à hauteur de 173 millions d'euros, mais que la vraie difficulté se situait dans les annulations et les gels de crédits, faisant état d'un stock de dettes de 76 millions d'euros, ce qui entraînait de graves difficultés pour les entrepreneurs locaux, et posait la question du respect par l'Etat de sa signature. Il a déploré cet état de fait en jugeant que le ministère de l'outre-mer avait réalisé dans la gestion des crédits du logement des progrès très importants, et ce, sur un secteur où les besoins étaient particulièrement conséquents.

Après avoir critiqué certains indicateurs mis en oeuvre dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, notamment ceux destinés à mesurer l'efficacité de la politique en faveur du logement, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a souligné qu'il convenait de lutter contre les systèmes qui pouvaient paraître abusifs et non contrôlables, et qui étaient susceptibles de provoquer des abus tout autant préjudiciables en termes budgétaires que pour l'image de l'outre-mer. Il s'est engagé à mener une action résolue afin de les faire évoluer. Il est revenu, à ce propos, sur quatre dossiers.

S'agissant du système de la TVA « non perçue remboursée », il a rappelé les débats de l'année précédente. Il a précisé qu'il n'était pas dans l'intention de la commission des finances de nier la nécessité d'apporter une aide spécifique à l'outre-mer, mais qu'il était plutôt question de « moraliser » un système qui semblait douteux. Il a rappelé que la ministre de l'outre-mer, lors de son audition par la commission, avait proposé d'étudier la possibilité de supprimer cet avantage, avec, en contrepartie, un redéploiement des sommes en faveur des actions prioritaires de son ministère. Il s'est déclaré favorable à cette solution et a exprimé son attachement au système de continuité territoriale, qui permettait notamment aux jeunes de venir en métropole afin d'y faire leurs études.

En ce qui concerne la question des surrémunérations, il s'est félicité de l'excellent travail fourni par le ministère de l'outre-mer au titre de l'article 135 de la loi de finances pour 2004, qui permettait au Parlement de mieux appréhender cette question. Il a montré que la structure des salaires, outre-mer, présentait des singularités fortes, avec un pouvoir d'achat des fonctionnaires de l'Etat nettement supérieur à celui de la métropole, alors que celui des agents du privé était inférieur. Il s'est interrogé sur la soutenabilité à terme de ce système, qui lui paraissait constituer un handicap lourd pour les économies d'outre-mer.

S'agissant de la question de l'indemnité temporaire versée aux fonctionnaires de l'Etat qui choisissaient de prendre leur retraite dans les collectivités d'outre-mer à statut particulier et à la Réunion, il a également rappelé les débats qui avaient eu lieu lors de la loi de finances pour 2004, et qui avaient conduit à l'adoption d'un article 125 qui prévoyait la remise au Parlement d'un rapport sur ce point, rapport qui était parvenu avec huit mois de retard. Il s'est tout particulièrement félicité de la prise de position de M. Dominique Leclerc, en sa qualité de rapporteur de l'assurance vieillesse au nom de la commission des affaires sociales, lors de la discussion générale sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, qui avait clairement apporté son soutien à la démarche de la commission des finances montrant, par là, qu'un consensus commençait à émerger.

En ce qui concerne la dotation globale de développement économique de la Polynésie française, il a noté que cette dotation, destinée à compenser la fin des essais nucléaires, s'élevait à 150 millions d'euros en 2003 et avait été pérennisée. Il a estimé que sa gestion était d'une relative opacité, et qu'il désirerait demander à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2 de la LOLF, de réaliser une enquête sur ses conditions d'utilisation, dans le respect tout à la fois de l'autonomie de ce territoire et des prérogatives du Parlement.

En conclusion, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'agissait d'un budget que l'on pouvait qualifier de courageux et de réaliste, et qui devait permettre au ministère de l'outre-mer de mener à bien les ambitieuses politiques dont il était le garant.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation et a estimé qu'il était effectivement difficile de porter un jugement sur l'évolution des crédits de ce ministère. Il a remercié le rapporteur spécial pour avoir tracé des perspectives claires qui permettaient d'envisager des améliorations notables, et profitables aux populations d'outre-mer.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis du budget de l'outre-mer au nom de la commission des affaires économiques, a exprimé son accord avec les propos du rapporteur spécial, s'inquiétant des conséquences de la baisse de 28,4 % des crédits en faveur de l'emploi et regrettant le paradoxe qui consistait à afficher deux priorités budgétaires, qui étaient l'emploi et le logement, avec des crédits en baisse. Il a donné des précisions sur la situation du logement notamment en Martinique, se félicitant des améliorations de la gestion des lignes budgétaires consacrées à cette politique, mais déplorant les méthodes de régulation budgétaire. Il s'est déclaré en faveur d'un assainissement de certaines dispositions qui donnaient une mauvaise image de l'outre-mer, tout en mettant en évidence la nécessité de tenir compte des contraintes propres des entreprises. Il a ainsi mis en lumière la baisse du taux de chômage en outre-mer, qui était revenu de 30,6 % de la population active en 1999 à 22,6 % en 2004, et ce, principalement grâce à la loi d'orientation pour l'outre-mer du 14 décembre 2000 et à la loi de programme du 21 juillet 2003. En conclusion, il a indiqué qu'il convenait d'adopter pour l'outre-mer une vision stratégique et de long terme, relevant les améliorations qui seraient rendues possibles par une évolution institutionnelle des collectivités d'outre-mer, prenant en exemple l'effet des lois de décentralisation sur la gestion du logement.

M. Joël Bourdin a relevé la faiblesse des bases de la fiscalité locale en outre-mer et s'est interrogé sur les opérations de « premier numérotage » prévues par la loi de programme pour l'outre-mer.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a précisé que les bases de la fiscalité locale étaient de toute évidence d'un faible montant et que les opérations de « premier numérotage » se poursuivaient à un rythme satisfaisant.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il conviendrait de vérifier, lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2003, l'inscription des crédits nécessaires pour que l'Etat soit en mesure d'honorer sa signature.

La commission a alors adopté, à l'unanimité, les crédits de l'outre-mer.

Groupe de travail - Réforme de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et les biocarburants - Désignation de membres et communication

Puis M. Jean Arthuis, président, a informé la commission de la composition définitive du groupe de travail sur la réforme de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Il a indiqué qu'outre le président et le rapporteur général, membres de droit, ce groupe de travail, qui débutera ses travaux en janvier 2005 et assurera une représentation de toutes les sensibilités politiques figurant à la commission, était donc ainsi composé : M. Philippe Adnot (NI), Mme Marie-France Beaufils (CRC), MM. Joël Bourdin (UMP), Eric Doligé (UMP), Jean-Claude Frécon (Soc), Yves Fréville (UMP), Paul Girod (UMP), Roland du Luart (UMP), François Marc (Soc), Michel Mercier (UC), Aymeri de Montesquiou (RDSE), Michel Moreigne (Soc) et Henri de Raincourt (UMP).

M. Jean Arthuis, président, a, par ailleurs, porté à la connaissance des membres de la commission le courrier que lui avait adressé M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques et du plan, l'informant de la décision qu'il avait prise de créer, au sein de sa commission, un groupe de travail sur le thème des biocarburants, composé d'une vingtaine de sénateurs.

Il a indiqué que la commission des affaires économiques ayant souhaité y associer trois sénateurs faisant partie de la commission des finances, il appartenait, à ceux des sénateurs intéressés, de faire acte de candidature auprès de lui d'ici le mardi 23 novembre, afin qu'il puisse répondre, dans les meilleurs délais, à son collègue président de la commission des affaires économiques.

Il a précisé, enfin, qu'un courrier en ce sens allait être adressé à l'ensemble des membres de la commission.

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