Mardi 19 octobre 2004

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Denis Badré, vice-président.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : Petites et moyennes entreprises, commerce, artisanat, professions libérales et consommation - Examen du rapport spécial

La commission a, tout d'abord, procédé à l'examen des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : Petites et moyennes entreprises, commerce, l'artisanat, professions libérales et consommation, sur le rapport de M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial.

Après avoir rappelé que le budget du ministère délégué aux petites et moyennes entreprises (PME), au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation, était avant tout composé de crédits d'intervention, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a constaté qu'il affichait, pour 2005, une nouvelle baisse de 2,18 %, les crédits s'établissant à près de 168 millions d'euros pour 2005, contre 171 millions d'euros pour 2004. Il a ensuite présenté ses observations.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, s'est félicité que les priorités du gouvernement, dont les PME faisaient indubitablement partie, ne se traduisaient plus par des budgets en hausse, rappelant qu'il n'existait pas de lien mécanique entre dépense et résultat.

Puis il a dressé le bilan de l'avancement de la réforme budgétaire, prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) observant que le ministère allait fournir en 2005 un effort considérable dans ce domaine.

Il a indiqué que l'action « développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » faisait partie du programme « développement des entreprises », au sein de la mission « développement et régulation économique ».

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a précisé que cette action était structurée autour des quatre sous-actions suivantes : « favoriser l'initiative économique dans les secteurs du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales », « assurer la tutelle, la régulation et le dialogue », « mettre en oeuvre des actions de solidarité économique en faveur des entreprises commerciales, artisanales, de services et libérales », « participer à des logiques territoriales de développement durable au profit de ces entreprises ».

Il s'est réjoui que les moyens humains du ministère soient compris dans cette action, et non plus dans une fonction support du ministère de l'économie, ainsi que la quasi-totalité des crédits en faveur des PME relatifs à la participation à des fonds de garantie, qui n'étaient pas jusqu'à présent inscrits au budget du ministère.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a souligné que les objectifs et les indicateurs de performance étaient définis au niveau du programme et non de l'action. Il s'est demandé comment il pourrait, dans cette perspective, évaluer l'année prochaine les finalités de l'action développement des PME.

Il a observé que le ministère délégué aux PME, à l'artisanat, au commerce, aux professions libérales et à la consommation gérerait directement deux indicateurs.

Il a indiqué que le premier indicateur était relatif à l'objectif du programme « développement des entreprises » intitulé « assurer une haute qualité de service aux entreprises, moderniser et simplifier le droit applicable aux entreprises ». Il a rappelé que cet indicateur consistait en un sondage réalisé pour la Commission européenne. Il a estimé que cet indicateur ne semblait pas permettre de mesurer l'efficacité de l'action menée par le ministère et a souhaité que celui-ci prolonge sa réflexion pour tenter de l'améliorer.

Il a ensuite présenté le second indicateur, relatif à l'objectif « développer des formations adaptées aux besoins des entreprises et reconnues à l'étranger », correspondant au taux de placement à six mois des stagiaires ayant suivi des formations subventionnées par le ministère. Il a apprécié que cet indicateur permette bien d'évaluer la performance de l'action du ministère.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite observé que le budget du ministère qui, l'année dernière, préfigurait insuffisamment la réforme budgétaire, ferait, en 2005, l'objet d'une expérimentation d'envergure portant sur la globalisation de 148,7 millions d'euros, soit 88,7 % des crédits du ministère.

Il a indiqué que cette expérience de globalisation porterait sur tous les crédits du titre IV et du titre VI du budget du ministère, ainsi que sur les crédits d'études aujourd'hui inscrits sur les crédits de fonctionnement du ministère de l'économie. Il a précisé que certains crédits ne seraient pas globalisés, notamment une partie des crédits de fonctionnement, en raison du caractère indivis des dépenses concernées, les crédits de rémunération, car la DEcas (Direction des Entreprises commerciales, artisanales et de services) n'avait pas les moyens de les gérer, et les crédits relatifs aux garanties d'emprunt, qui continueraient d'être transférés à la direction du Trésor.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, s'est félicité qu'une nouvelle nomenclature d'exécution du budget, qui devrait permettre d'évaluer précisément l'expérimentation, soit mise en place, et que le contrôle de gestion connaisse un développement significatif.

Il a ensuite salué les signaux encourageants que donnait la gestion des crédits affectés aux PME.

Il a observé que l'effort de simplification administrative en faveur des petites et moyennes entreprises se poursuivait, le second projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit, examiné la semaine passée par le Sénat en première lecture, prévoyant, notamment, la simplification de l'organisation des régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants.

Il a indiqué que la décentralisation progressait également, la loi n° 2004-503 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales permettant à l'Etat de déléguer aux régions, dotées d'un schéma régional expérimental de développement économique, le montant des ressources consacrées aux actions territorialisées du fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC).

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a remarqué que ce transfert trouvait déjà une traduction budgétaire, une nouvelle ligne portant près de 50 millions d'euros et représentant 70 % des moyens du FISAC étant destinée à ces actions territoriales. Il s'est réjoui, à cet égard, que le gouvernement ait tenu ses engagements et que la dotation du FISAC soit restée stable, à 71 millions d'euros, comme il l'avait recommandé lors de la budgétisation de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) en 2003.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, s'est déclaré favorable à la poursuite de la déconcentration de la gestion des crédits du ministère.

Il a enfin observé que ce budget retraçait bien mal l'effort financier de l'Etat en faveur des PME, qui atteignait 1,15 milliard d'euros en 2005, les dépenses fiscales s'élevant à 4,5 milliards d'euros.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, concluant par la nécessité d'adhérer sans réserve à la préférence donnée aux améliorations structurelles sur les politiques de subvention s'est prononcé pour l'adoption des crédits alloués aux PME, au commerce, à l'artisanat et aux professions libérales pour 2005, ce budget étant néanmoins réservé jusqu'à l'examen des autres fascicules du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Aymeri de Montesquiou s'est demandé si les mesures de simplification du régime social des travailleurs indépendants prévu par le projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit allaient permettre la mise en place d'un système de cotisations plus simple et a préconisé l'utilisation de l'outil informatique dans cette perspective.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a indiqué qu'il suivrait avec attention l'examen du projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit afin que cette préoccupation soit prise en compte.

M. Jean-Jacques Jégou a regretté que les demandes de subventions du FISAC soient si longues à aboutir. Il a remarqué qu'en l'absence de décision d'attribution de ces crédits d'intervention, les sommes allouées au financement des opérations de sauvegarde de l'artisanat et du commerce n'étaient pas utilisées.

M. Eric Doligé a souhaité savoir si les opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce (ORAC) pouvaient bénéficier des subventions du FISAC.

M. Jean Arthuis, président, a remarqué que la simplification du régime social des travailleurs indépendants ne prendrait tout son sens que si les assiettes de cotisation aux différents régimes sociaux étaient harmonisées, et si les organismes sociaux étaient fusionnés, comme le prévoyait le projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit. Il a par ailleurs souhaité savoir si les taux et l'assiette de la TACA allaient évoluer.

M. François Trucy a souhaité savoir si la politique en faveur des PME restait lisible, alors que l'expérimentation de mise en oeuvre de la LOLF concernait plus de 88 % des crédits du ministère.

En réponse, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a rappelé que l'adoption d'une nouvelle nomenclature d'exécution devait permettre une lecture attentive de la globalisation des crédits. Il a indiqué que l'effort budgétaire en faveur de chaque sous-action devrait être le suivant : 56 millions d'euros pour participer à des logiques territoriales de développement durable au profit des entreprises commerciales, artisanales, de services et libérales, 47 millions d'euros afin de mener à bien des actions de solidarité économiques en faveurs de ces entreprises, 39 millions d'euros pour favoriser l'initiative économique dans ces secteurs et 6 millions d'euros pour assurer la régulation et le dialogue.

Il a noté que ces sous-actions ne correspondaient pas aux priorités retenues par le ministère jusqu'alors, ce qui rendait la comparaison entre le budget 2004 et le budget 2005 quelque peu difficile.

Il a ensuite remercié ses collègues de l'intérêt qu'ils témoignaient au budget du ministère délégué aux PME, au commerce, à l'artisanat et aux professions libérales à travers leurs nombreuses questions et a indiqué qu'il interrogerait le ministre sur les sujets évoqués, lors de l'examen de ses crédits au Sénat.

Après avoir pris acte de l'avis favorable donné par M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, à l'adoption de ces crédits, la commission a alors décidé de réserver sa position sur ce budget jusqu'à l'examen des autres fascicules du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

- Présidence de M. Jean Arthuis, président

PJLF pour 2005 - Crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : I. Services communs et urbanisme - Examen du rapport spécial

La commission a, ensuite, procédé à l'examen des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : I. Services communs et urbanisme, sur le rapport de M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du fascicule « Services communs et urbanisme » du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer s'élèveraient à 4,2 milliards d'euros pour 2005.

Il a précisé qu'en neutralisant les effets des modifications de structures ministérielles, d'une part, et ceux des transferts entre sections, d'autre part, l'évolution du budget des « services communs », hors urbanisme, pouvait être évaluée à + 1,2 %, tandis que les crédits de l'urbanisme augmentaient, quant à eux, de 1,5 %.

Au sujet de ces crédits, il a souhaité formuler quatre principales observations.

Tout d'abord, il a indiqué que le ministère de l'équipement contribuait, de façon importante, aux suppressions d'emplois prévues par le gouvernement puisque, pour 2005, le budget des services communs enregistrerait 1.725 suppressions d'emplois et 1.403 suppressions nettes d'emplois. Il a ajouté que cette réduction des effectifs, la plus importante depuis plusieurs années, poursuivait une tendance observée depuis déjà dix ans.

Par ailleurs, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a observé que cette réduction des effectifs était significative par rapport aux autres budgets, puisque le projet de loi de finances pour 2005 prévoyait, au total, 10.211 suppressions d'emplois et 7.188 suppressions nettes d'emplois. Il a précisé que la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux était donc appliquée par le ministère de l'équipement.

S'agissant des créations d'emplois, au nombre de 322, il a indiqué qu'elles concernaient notamment les inspecteurs du permis de conduire, et ceci afin de tirer les conséquences de la réforme de cet examen.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a ensuite relevé qu'on observait, parallèlement à cette réduction des effectifs, une faible progression de la masse salariale et que les dépenses de personnel augmentaient néanmoins d'un peu moins de 1 %, alors qu'elles avaient diminué en 2004. Il a ajouté, qu'en raison de sa nature de budget de personnel et de fonctionnement, le budget des services communs était extrêmement rigide.

Il a constaté que le poids des services votés en matière de dépenses de personnel était impressionnant - 99,14 % des crédits -, la « marge de manoeuvre » étant donc réduite, sauf à réviser le poids des services votés et donc à réformer l'organisation du ministère.

De fait, il a ajouté que le ministère s'était employé à une véritable révision de ses services votés dans le projet de loi de finances pour 2004 mais que, pour 2005, s'agissant des dépenses de personnel, le poids des services votés était le même qu'en 2004.

Puis M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a observé que les dépenses de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer faisaient l'objet, depuis plusieurs années déjà, de mesures d'économies. En effet, il a précisé que le ministère menait une politique de rationalisation des dépenses et de réorganisation de son administration centrale, passant par une gestion centralisée des dépenses de fonctionnement, la mise en concurrence des fournisseurs et notamment des opérateurs téléphoniques, des dotations sous enveloppes fongibles et une maîtrise des dépenses d'informatique.

D'autre part, s'agissant des services déconcentrés, il a relevé, qu'entre 1997 et 2002, les dotations budgétaires de fonctionnement des services déconcentrés avaient été réduites de 10 % hors inflation. Il a précisé qu'en 2003, les mesures de régulation opérées, tant sur la loi de finances initiale que sur les reports, avaient conduit à une réduction de 13 % des moyens de fonctionnement des services déconcentrés et que, pour 2004, la loi de finances initiale, déjà en diminution de 0,6 % par rapport à 2003, subissait un gel de 2,4 %, cette mesure étant aggravée par un gel de 43 % du montant des reports. Il a fait état des informations fournies par le ministère, selon lesquelles : « ces diminutions successives des moyens conduisent à un niveau de fonctionnement des services déconcentrés jamais atteint et que les gains de productivité obtenus par la maîtrise des dépenses et la politique de contrôle de gestion et de conseil aux services ne permettent plus raisonnablement de compenser. Certains services sont en très grande difficulté et ont généré des dettes ».

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a, ensuite, remarqué que, dans le projet de loi de finances initiale pour 2005, les moyens des services déconcentrés augmenteraient globalement, à périmètre constant, d'environ 2 millions d'euros, ce qui devrait permettre de soutenir les besoins de formation des services, de supporter l'augmentation des loyers et d'accompagner les projets de réorganisation. Il a ajouté qu'une autre augmentation de 2 millions d'euros était également enregistrée sous l'effet d'un redéploiement de crédits informatiques, destiné à uniformiser l'inscription des moyens de fonctionnement informatiques entre tous les services déconcentrés du ministère.

En troisième lieu, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a souhaité attirer l'attention sur l'application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il a rappelé que cette loi prévoyait des transferts de compétence qui affecteraient le périmètre d'activité du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer et que les domaines concernés étaient notamment les routes nationales (article 18 de la loi précitée), les aérodromes civils (article 28 de la loi précitée), les ports (article 30 de la loi précitée), le logement social et la construction (chapitre III de la loi précitée).

Il a précisé que ladite loi prévoyait, pour son application, des mises à disposition et transferts de services et d'agents et que le ministère avait procédé à une évaluation des effectifs transférés par domaine, indiquant qu'environ 30.000 emplois seraient concernés. Ces transferts affecteraient notamment les services actuellement mis à disposition des départements dans le cadre de leurs missions relatives aux routes départementales, qui représentaient 24.000 emplois, et les emplois affectés aux routes nationales transférées dans le domaine départemental, au nombre de 5.000.

Il a évoqué, ensuite, l'article 104 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, qui exclut les parcs de l'équipement, créés dans les années soixante pour moderniser la gestion de l'entretien routier, du mouvement de décentralisation, le gouvernement devant déposer un rapport sur le fonctionnement et l'évolution de ces parcs dans un délai de trois ans. Pour conclure sur ce point, il a déclaré qu'on pouvait donc s'attendre, au cours des prochaines années, à de profondes modifications du périmètre du ministère.

Enfin, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a souhaité évoquer l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a constaté que le budget des services communs et de l'urbanisme regroupait des crédits qui, en réalité, étaient de natures très diverses et a rappelé qu'en 2001, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour des comptes avait déjà estimé que l'évolution des crédits de l'équipement était peu lisible en raison, d'une part, de la variété des supports budgétaires et, d'autre part, de multiples variations de périmètre. Il a estimé que ce constat était toujours d'actualité.

Il a ajouté qu'en 2006 l'application pleine et entière de la LOLF devrait rendre les évolutions plus transparentes et plus lisibles, précisant que le budget des services communs et de l'urbanisme avait vocation à être redistribué entre plusieurs programmes des missions « Transports », « Politique des territoires » et « Ville et logement ».

Il s'est félicité de cette redistribution thématique des crédits de la section « services communs et urbanisme », qui devrait permettre une analyse des moyens mis en oeuvre au regard des politiques menées et des résultats obtenus.

Il a regretté que, des trois missions mentionnées plus tôt, seule la mission « Ville et logement » avait fait l'objet, à ce jour, d'un avant-projet annuel de performance. Il a relevé notamment que l'avant-projet relatif à la mission « Politique des territoires » n'était pas encore disponible, mais qu'il devrait permettre de porter un jugement sur les objectifs et les indicateurs retenus pour l'urbanisme.

Enfin, il a souligné que la mise en oeuvre de la LOLF induisait nécessairement une modification des structures administratives, ce qui était l'objet de la « stratégie ministérielle de réforme » du ministère. Il a précisé que, parmi les évolutions envisagées, figuraient la mise en place d'un secrétariat général, la rénovation de l'administration centrale au travers notamment de la réorganisation des directions et directions générales en nombre plus réduit, la définition et l'expérimentation des principes d'organisation des directions régionales de l'équipement et le repositionnement des services déconcentrés.

En conclusion, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a rappelé que c'était la dernière année que le budget des services communs et de l'urbanisme était présenté sous cette forme et que les crédits seraient répartis l'année prochaine entre douze programmes différents. Il a souhaité que le Parlement, et plus particulièrement ses commissions des finances, veille à ce que des chiffres cohérents et comparables soient fournis l'année prochaine, afin que les évolutions soient clairement identifiables et que la première année d'application de la LOLF ne soit pas une « année zéro ».

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour son exposé et a souligné, au sujet des restrictions en matière de crédits de fonctionnement des services déconcentrés, qu'elles ne seraient pas sans conséquences sur les ressources transférées aux collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation.

S'agissant de la LOLF, il a rappelé que la double présentation des crédits devait assurer la comparabilité entre exercices budgétaires, souhaitée par le rapporteur spécial.

M. François Trucy a demandé comment serait présentée la répartition des effectifs par ministère l'an prochain, dans la mesure où les crédits seraient votés par mission et non plus par ministère.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué, en réponse, que le Parlement disposerait également, pour éclairer ses choix, de la répartition des effectifs par ministère et procèderait à un vote sur ladite question.

M. Auguste Cazalet a interrogé le rapporteur spécial sur les suites de l'engagement que M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, avait pris devant la commission des finances le 18 novembre 2003, concernant la réforme de son ministère.

En réponse, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué que le ministère avait engagé une réflexion globale dans le cadre de la stratégie ministérielle de réforme présentée l'année dernière et qu'il s'agissait de réduire le nombre de directions centrales, de renforcer le niveau régional, de faire évoluer les directions départementales de l'équipement vers des directions départementales de l'aménagement local et de rénover l'implantation territoriale des subdivisions infra-départementales.

S'agissant de l'échelon central, il a précisé que le ministère souhaitait réorganiser les directions centrales par secteurs, correspondant chacun, soit à un programme, soit à une action et que cette réforme devait être achevée avant le 1er janvier 2006. Il a ajouté que la réforme de la direction générale de l'aviation civile était déjà engagée, ainsi que la réforme de la direction des affaires financières et de l'administration générale et de la direction des affaires économiques internationales.

Il a également précisé qu'une délégation à l'action foncière devait très bientôt être créée et rattachée directement au ministre, dans le cadre de la mise en oeuvre d'une stratégie de mise sur le marché des terrains du ministère, pour lesquels il n'existait pas de perspective d'usage à moyen terme.

Il a, ensuite, fait état des deux grandes réformes d'envergure restant à réaliser, à savoir le regroupement au sein d'une direction générale des transports terrestres et maritimes des trois directions actuelles -direction des transports terrestres, direction du transport maritime et direction des affaires maritimes-, et la réforme des administrations centrales « de support », qui avaient vocation à être rassemblées en deux entités : un secrétariat général et une direction générale du personnel et de l'administration.

Il a conclu en indiquant, qu'en définitive, le ministère avait lancé une réflexion, mais que plusieurs des réalisations attendues restaient encore à concrétiser.

M. Denis Badré s'est interrogé sur les conséquences de la décentralisation routière sur les effectifs des directions départementales de l'équipement, estimant qu'une diminution de ces effectifs était prévisible, en raison des synergies attendues de cette réforme. Par ailleurs, il a interrogé le rapporteur spécial au sujet d'un éventuel intéressement du ministère à sa propre réforme, s'agissant notamment de la vente de certains terrains en vue d'accroître l'offre foncière.

En réponse, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits des services communs et de l'urbanisme témoignaient déjà d'une prise en compte des conséquences de la décentralisation, puisque les effectifs étaient en forte réduction. Concernant un éventuel intéressement du ministère à sa propre réforme, il a souhaité pouvoir apporter très bientôt à la commission un complément d'information.

M. Michel Sergent s'est inquiété des conséquences de la décentralisation en matière d'urbanisme, indiquant que les délais de délivrance des différents documents d'urbanisme lui semblaient s'être allongés et ajoutant que la législation relative à l'archéologie préventive contribuait à cette évolution. Il a observé que les économies de moyens pouvaient avoir de graves conséquences qu'il ne fallait pas négliger.

En réponse, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué qu'il partageait cette opinion et qu'il regrettait, notamment, que les délais de délivrance des permis de construire soient très inégaux selon les départements. Il a ajouté que l'intercommunalité pourrait peut-être, à l'avenir, apporter une réponse à ce problème, mais qu'il était nécessaire, en tout état de cause, que la décentralisation ne s'accompagne pas d'une économie des moyens mis en oeuvre.

Après que la commission eut fait part de son avis favorable à l'adoption de ces crédits, elle a alors décidé de réserver sa position sur ce budget jusqu'à l'examen des autres fascicules des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.

Mercredi 20 octobre 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Affaires sociales - Programmation pour la cohésion sociale - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du projet de loi n° 445 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale, sur le rapport pour avis de M. Paul Girod, rapporteur pour avis.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a préalablement rappelé que le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale constituait la traduction législative des principales mesures du plan de cohésion sociale, présenté le 30 juin 2004 par M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.

Il a indiqué qu'à rebours de l'approche cloisonnée qui avait longtemps prévalu, le plan de cohésion sociale comportait trois piliers : l'emploi, le logement et l'égalité des chances, qui constituaient les trois titres du présent projet. Il a précisé que les moyens alloués au plan de cohésion sociale faisaient, par ailleurs, l'objet d'une programmation.

Dans un premier temps, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a présenté le contenu du projet de loi.

Il a précisé que le premier « pilier » du projet de loi, la mobilisation pour l'emploi, comportait quatre chantiers.

Il a indiqué que le premier d'entre eux visait l'amélioration du service public de l'emploi, grâce à la fin du monopole du placement de l'ANPE, à la création de 300 maisons de l'emploi et à la redéfinition de l'obligation de recherche active d'emploi.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a ensuite présenté le deuxième chantier du pilier « emploi », tendant à l'insertion professionnelle des jeunes par la relance de l'apprentissage. Il a précisé que cette réforme comportait des dispositions relatives à l'amélioration du statut, de la rémunération et de la formation des apprentis, au renforcement de la transparence de la collecte et de la répartition de la taxe d'apprentissage, ainsi qu'à la création d'un crédit d'impôt au bénéfice des entreprises qui employaient des apprentis.

Concernant le troisième chantier de ce pilier, qui consistait en la refonte des outils mobilisables pour le retour à l'emploi, il a précisé qu'il s'articulait autour de deux axes : le premier axe avait trait à la rationalisation des contrats aidés, avec la fusion des contrats emploi solidarité (CES) et des contrats emploi consolidé (CEC) en un « contrat d'accompagnement dans l'emploi » d'une part, et la fusion des contrats aidés du secteur marchand au sein du contrat d'initiative d'emploi (CIE) d'autre part ; le deuxième axe était relatif au recentrage du revenu minimum d'activité (RMA) vers le secteur marchand et à la création concomitante du « contrat d'avenir », pendant du RMA pour le secteur non marchand.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a ensuite présenté le quatrième axe du pilier « emploi », constitué de mesures favorisant les créations d'entreprises par les chômeurs, telles que la relance de l'aide aux chômeurs créateurs d'entreprise (ACCRE) et la mise en place d'une réduction d'impôt pour les tuteurs de chômeurs créateurs d'entreprise.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a ensuite abordé le second pilier du projet de loi, qui concernait la politique du logement.

Il a indiqué que ce pilier comportait des mesures en faveur de l'accueil et de l'hébergement d'urgence, visant à porter l'offre totale d'hébergement à 100.000 places en cinq ans. Il a ajouté que d'autres mesures étaient prévues afin de combler le retard existant en matière de parc locatif social et de réaliser 500.000 logements en cinq ans. Il a précisé que, dans cette perspective, de nouveaux crédits seraient inscrits au budget des ministères concernés, la durée de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en faveur de certains bailleurs sociaux serait allongée, et le fonctionnement des établissements publics fonciers amélioré.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a rappelé que le parc privé locatif serait également sollicité, une augmentation du budget de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) étant prévue pour financer 200.000 logements à loyers maîtrisés et remettre sur le marché 100.000 logements vacants au cours des cinq années à venir. Il a relevé que des mesures fiscales devaient compléter le dispositif, en modifiant l'amortissement fiscal d'aide à l'investissement locatif privé d'une part, et l'exonération de la contribution sur les revenus locatifs pour les logements vacants remis sur le marché d'autre part.

Enfin, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a indiqué que le troisième pilier du projet de loi, portant sur l'égalité des chances, prévoyait la mise en place de dispositifs de réussite éducative, la promotion de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, l'accueil et l'intégration des étrangers, et enfin, le soutien aux villes en grande difficulté avec une réforme de la dotation de solidarité urbaine (la DSU).

Il a précisé que cette réforme essentielle de la politique de la ville tendait à porter la DSU de 600 millions d'euros en 2004 à près de 1,2 milliard d'euros en 2009. Il a estimé que cette mesure posait des difficultés techniques qui empêchaient son adoption en l'état d'une part, et qu'elle laissait planer une incertitude réelle sur la définition des collectivités territoriales qui devraient en supporter le coût d'autre part.

Alors M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a abordé la partie relative à programmation du projet de loi, portant sur la période 2005-2009.

Il a indiqué que les dépenses les plus importantes ayant fait l'objet d'une programmation concernaient le financement des maisons de l'emploi et des contrats d'avenir pour le pilier emploi, des crédits en faveur de l'hébergement d'urgence et du logement locatif social, ainsi que ceux destinés à l'ANAH pour le pilier logement, et des seuls dispositifs de réussite éducative pour le pilier égalité des chances.

Il a relevé que pour les piliers emploi et logement, l'articulation avec la loi de finances pour 2005 manquait parfois de netteté, et que les montants programmés se situaient en retrait du plan de cohésion sociale. Il a souligné que la part des financements extérieurs des dispositifs de réussite éducative pouvait présenter un aléa important.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a regretté que les différentes dispositions ayant trait à la programmation n'aient pas fait l'objet d'un regroupement au sein du projet de loi, afin de favoriser leur lisibilité.

Il a rappelé que les moyens affichés par le plan de cohésion sociale atteignaient, en cumul, 12,8 milliards d'euros, dont 1,15 milliard d'euros dès 2005, soit des montants supérieurs aux moyens programmés par le projet de loi qui, d'après ses calculs, s'élevaient à moins de 8 milliards d'euros sur la durée du plan, et à 636 millions d'euros pour 2005.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a précisé que cette différence s'expliquait par deux raisons : l'absence de programmation exhaustive par le projet de loi des dépenses prévues par le plan de cohésion sociale, et la nature fiscale de certaines dispositions qui ne pouvaient faire l'objet d'une « programmation » de dépenses.

Il a enfin observé que la traduction budgétaire de certaines des mesures du projet de loi, dont la définition avait évolué depuis juin 2004, avait eu pour effet de modifier le coût du plan de cohésion sociale. Il a estimé que le coût net du plan de cohésion sociale s'établissait à 1,57 milliard d'euros en 2005, contre 1,15 milliard d'euros annoncés dans l'exposé des motifs du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, et, sur la durée du plan, à 13,8 milliards d'euros contre 12,8 milliards d'euros annoncés.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a noté que les imprécisions de la programmation devaient toutefois être relativisées, en raison de la portée limitée de la méthode programmatique, les échéanciers de dépenses ayant un caractère purement indicatif.

Il a rappelé que, dès la loi de finances pour 2006, la fongibilité des crédits prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ne permettrait pas au Gouvernement de faire voter par le Parlement une autorisation de dépense correspondant strictement, en volume comme en affectation, à la présente programmation. Il a souligné que seules les lois de règlement permettraient de mesurer la véritable portée de l'engagement en faveur de la cohésion sociale. Dans cette perspective, il a observé que la loi de règlement se rapportant à l'exécution, en 2006, de la présente programmation ne serait votée qu'en 2007, tandis que la dernière loi de règlement se rapportant à l'ensemble de cette programmation ne le serait qu'en 2010.

Par ailleurs, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a considéré que la réalisation de certains objectifs du plan de cohésion sociale supposait la participation d'intervenants extérieurs à l'Etat, en particulier des collectivités territoriales, ce qui rendait incertain le lien entre la programmation des dépenses et l'aboutissement du plan, précisant que les cofinancements requis concernaient le logement locatif social et l'accompagnement des enfants en difficulté.

Enfin, il a considéré que les additions de moyens portant sur un certain nombre d'années surprenaient parfois davantage qu'elles ne renseignaient véritablement sur l'évolution des engagements de l'Etat. Il a relevé qu'un calcul portant sur la valeur actualisée des engagements futurs entraînés par les dispositions du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale aurait toutefois permis d'obtenir des chiffres plus étayés, mais il a montré ce qu'une telle addition de moyens sur plusieurs années pourrait avoir d'artificiel, compte tenu de la faible durée de vie moyenne des instruments de la politique de l'emploi.

Sans préjuger de l'opportunité des mesures contenues dans le présent projet, dont beaucoup lui paraissaient prometteuses, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a conclu qu'il ne convenait peut-être pas d'accorder à la programmation une importance centrale.

En revanche, il a indiqué qu'il attendait beaucoup de la mise en oeuvre de la LOLF, qui ferait succéder à une logique de moyens une logique d'objectifs et de résultats, qui pourraient être rapportés à la dépense publique. Il a ainsi considéré que les objectifs et les indicateurs de résultats, associés aux programmes dans la nouvelle présentation budgétaire prévue par la LOLF, seraient parfaitement adaptés à l'esprit du plan de cohésion sociale.

Un large débat s'est alors instauré.

Mme Nicole Bricq, après avoir indiqué que le texte comportait une forte dimension d'annonce, et souligné la faiblesse relative des montants faisant l'objet d'une programmation au regard des annonces du plan de cohésion sociale, s'est interrogée sur la réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU) figurant à l'article 59, qui annonçait, selon elle, des difficultés majeures dans les discussions à venir.

M. Jean-Jacques Jégou s'est inquiété de la sortie de certaines communes du dispositif DSU prévue par l'article 59 du projet de loi de finances pour 2005.

Ensuite, M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur la mise en perspective de dispositions du projet avec une analyse en termes d'objectifs et de résultats.

M. Henri de Raincourt, pour sa part, a demandé quelles seraient les conséquences budgétaires de ces dispositions pour les collectivités territoriales. En particulier, il a souhaité que l'articulation entre le revenu minimum d'activité (RMA), géré par le département, et le nouveau « contrat d'avenir », à la gestion duquel seraient conviées les communes, soit précisée. Il a également voulu savoir quel serait, le cas échéant, l'implication financière des collectivités territoriales concernant la partie « logement » et il s'est demandé s'il ne fallait pas que le présent projet de loi prévoie une obligation de compensation des coûts de la part de l'Etat.

M. Jean-Pierre Masseret, revenant à la réforme de la DSU prévue par l'article 59, après avoir souligné qu'elle pourrait aggraver le sort de certaines communes, a posé la question de la mesure de cette aggravation.

M. Serge Dassault, après s'être interrogé sur la traduction en loi de finances pour 2005 des mesures programmées par le projet, a regretté qu'il ne contienne pas de mesures se rapportant à la gestion participative, qui, indubitablement, constituait un aspect de la cohésion sociale. Il a rappelé que, d'une façon générale, c'étaient les entreprises qui créaient les emplois (eux-mêmes étant à la source de la cohésion sociale), et qu'en France, les entreprises étaient enserrées dans un faisceau de contraintes qui nuisait à l'initiative et à leur développement. A ce titre, M. Jean Arthuis, président, a évoqué le « modèle danois » qui, combinant plein emploi et flexibilité maximale du marché du travail au sein de la notion dite de « flex-sécurité », était susceptible d'inspirer les travaux de la commission des finances.

M. Philippe Dallier a évoqué le sort des communes urbaines qui n'étaient pas éligibles à la DSU. Il a précisé qu'une attention particulière devait leur être portée, certaines connaissant de sérieuses difficultés, d'autant plus que les ressources dont elles bénéficiaient avaient parfois diminué en volume au cours de ces vingt dernières années.

Pour sa part, M. Michel Charasse a estimé que, sur le plan de la cohésion sociale, il eût été particulièrement profitable de renforcer l'obligation de scolarisation. Puis il a déploré que le texte proposé mélange des dispositions portant sur l'action sociale, qui dépendait normalement du département, et sur l'aide sociale qui était du domaine de l'Etat. En toute hypothèse, il a souhaité que fût clairement établie l'absence de toute participation financière obligatoire de la part des collectivités territoriales. Puis il a considéré que la DSU n'augmentait qu'en raison d'une évolution de la dotation forfaitaire se trouvant, par ailleurs, limitée, ce qui n'était supportable pour toutes les collectivités qu'en période de croissance, qui ne pouvait, hélas, être garantie dans la durée.

M. Jean Arthuis, président, après s'être interrogé sur la faisabilité d'une étude faisant ressortir l'ensemble des moyens mis en oeuvre pour la réalisation du plan de cohésion sociale, qu'il s'agisse de l'Etat, des collectivités territoriales ou de tout autre acteur, a évoqué les cautionnements apportés par les communes aux organismes de HLM. Après que M. Jean-Jacques Jégou eut évoqué de possibles redondances avec les caisses de garantie du logement locatif social (CGLLS), M. Serge Dassault s'est prononcé pour la suppression de la garantie d'emprunt, tandis que M. Michel Charasse a évoqué la possibilité d'améliorer l'information des collectivités sur la situation financière des organismes HLM, préalablement à toute garantie d'emprunt.

En réponse aux interrogations précédentes, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a insisté sur le fait que le texte proposé ne comportait aucune obligation de dépenses pour les collectivités territoriales. Il a précisé que l'allongement de la durée de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), prévu par l'article 53 du projet de loi, serait compensé dans les mêmes conditions que l'exonération actuellement en vigueur.

Il a également indiqué que si les crédits programmés par le présent projet se situaient en retrait des moyens planifiés par le plan de cohésion sociale, les dépenses correspondant à ce dernier n'en étaient pas moins, dans leur ensemble, inscrites en loi de finances pour 2005.

Par ailleurs, il a souligné que les aménagements apportés à la taxe d'apprentissage se trouvaient particulièrement bienvenus, entraînant une certaine remise en ordre que beaucoup d'observateurs avaient appelé de leurs voeux.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

A l'article 15 relatif à la création d'un crédit d'impôt, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 35 relatif à la réduction d'impôt sur le revenu pour les tuteurs de chômeurs ou de titulaires de minima sociaux qui créaient ou reprenaient une entreprise, la commission a adopté un premier amendement visant à rétablir la cohérence interne de l'article. En réponse à M. Serge Dassault, qui déplorait que la mesure ne fût pas suffisante pour les nombreux jeunes créateurs qui avaient surtout besoin de financements, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a précisé que de tels dispositifs, qui existaient déjà, n'étaient pas nécessairement repris par le texte proposé qui, par ailleurs, programmait l'alimentation d'un Fonds de garantie par l'insertion économique.

La commission a ensuite adopté un second amendement tendant à empêcher la constitution de certains tutorats « factices », en prévoyant que les contribuables fournissant une aide à une entreprise dont ils détenaient une fraction du capital social n'étaient pas éligibles au présent dispositif, M. Jean-Pierre Masseret précisant que les « maisons de l'emploi » étaient appelées à viser les conventions de tutorat.

Puis à l'article 46 instaurant une taxe spéciale d'équipement unique en faveur de certains établissements publics fonciers, la commission a adopté un amendement de coordination visant à prendre en compte, dans les dispositions du code général des impôts, la création d'une taxe spéciale d'équipement au profit des établissements publics fonciers visés au dernier alinéa de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, tel que rédigé par l'article 45 du présent projet de loi.

La commission a ensuite adopté un amendement portant article additionnel après l'article 51, afin d'exonérer d'impôt sur les sociétés les unions d'économie sociale dont la gérance était désintéressée, pour leurs activités consacrées au logement des personnes en difficulté.

A l'article 54, M. Michel Charasse a relevé que toutes les communes n'étaient pas dotées d'une caisse des écoles, ce qui risquait de limiter la portée du dispositif proposé.

A l'article 59 relatif à la réforme de la dotation de solidarité urbaine, elle a adopté six amendements : trois amendements rédactionnels, un amendement corrigeant une erreur de référence, un amendement corrigeant une erreur matérielle qui aurait eu pour effet de supprimer le bénéfice de la DSU pour toutes les communes non situées en ZFU, et un amendement selon lequel le plafond de population au-delà duquel les communes ne pourraient plus bénéficier de la majoration de la DSU serait porté de 200.000 habitants à 400.000 habitants. MM. Jean-Jacques Jégou et Bernard Angels ont estimé que la commission devait disposer de la liste des communes devant entrer et sortir du dispositif DSU du fait des dispositions proposées par le projet de loi de finances pour 2005. M. Michel Charasse a regretté que l'article 59 n'ait pas été présenté en tant que tel au comité des finances locales, et s'est interrogé sur les modalités de mise en oeuvre de l'article 54 du projet de loi, tendant à étendre les compétences des caisses des écoles. M. Yves Fréville s'est inquiété de l'impact éventuel de la mesure proposée sur la progression de la dotation forfaitaire en 2005, et M. Philippe Adnot a souhaité obtenir des précisions sur l'évolution de la DGF.

Sur la proposition de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de réserver sa position sur ce texte jusqu'à l'audition, l'après-midi même, par la commission, de M. François Lucas, adjoint au directeur général des collectivités locales du ministère de l'intérieur.

PJLF pour 2005 - Crédits des services du Premier ministre : I. Services généraux - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits des services du Premier ministre : I. Services généraux, sur le rapport de M. François Marc, rapporteur spécial.

M. François Marc, rapporteur spécial, a rappelé que le budget des services généraux du Premier ministre regroupait des crédits très divers, à hauteur de 830 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005. Il a relevé que, parmi ces crédits, figuraient ceux de cabinets ministériels (en particulier, du Premier ministre et du ministre en charge de la fonction publique), les dotations de directions d'administration centrale des services du Premier ministre et d'organismes placés auprès de lui, aussi divers que la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur sous l'Occupation ou le conseil d'orientation des retraites. Enfin, plusieurs autorités administratives indépendantes étaient rattachées aux services généraux du Premier ministre, parmi lesquelles le Médiateur de la République et le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Compte tenu de cette hétérogénéité, M. François Marc, rapporteur spécial, a plaidé de manière constante pour que le périmètre des services généraux du Premier ministre corresponde aux seules fonctions d'état-major de l'action gouvernementale. A cet égard, il a souligné que le projet de loi de finances pour 2005 marquait un progrès, en transférant le remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle au budget des charges communes. Il a ajouté que la nouvelle nomenclature budgétaire prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) poursuivait cette clarification, puisque les crédits d'aide à la presse aujourd'hui inscrits en 2005 au budget des services généraux du Premier ministre devraient relever en 2006 de la mission « Médias », où ils trouvaient naturellement leur place. Il a souligné que la maquette prévue par la LOLF envisageait plus largement de regrouper l'ensemble des crédits des services du Premier ministre dans une mission intitulée « Direction de l'action du gouvernement ».

A périmètre constant, il a observé que les crédits proposés dans le cadre du présent projet de loi de finances étaient en légère baisse : ils étaient de 706 millions d'euros, soit une diminution de 1,5 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2004.

M. François Marc, rapporteur spécial, a souligné l'importance des mouvements de crédits en exécution budgétaire. Il a indiqué que, d'une part, les crédits des services généraux du Premier ministre avaient été augmentés en 2003 et 2004 des crédits non consommés de l'année précédente : en 2002, 143 millions d'euros de crédits non consommés avaient été reportés sur 2003 ; en 2003, 68 millions d'euros de crédits non consommés avaient été reportés sur 2004. D'autre part, il a relevé que les annulations de crédit, les mesures de répartition et les transferts réduisaient les crédits disponibles. Les annulations de crédits avaient atteint 39 millions d'euros en 2003 et, pour l'année 2004, près de 29 millions d'euros fin septembre 2004 - soit des annulations de crédits représentant 3 % à 4 % des dotations votées en loi de finances initiale.

Il a conclu que, pour l'exercice budgétaire 2003, le solde de ces différents mouvements de crédits avait conduit à un excédent de 47 millions d'euros des crédits ouverts par rapport aux crédits adoptés en loi de finances initiale. Du point de vue de l'exécution budgétaire, il a souligné que cette progression des crédits ouverts conduisait ainsi à nuancer les observations fondées sur la seule comparaison des dotations en lois de finances initiales, quasi-stables depuis 2001.

Si ce décalage entre les crédits votés et les crédits ouverts était préjudiciable à la sincérité des crédits votés en loi de finances initiale, M. François Marc, rapporteur spécial, s'est félicité de l'amélioration du taux de consommation des crédits à hauteur de 94,2 % en 2003, puisqu'elle conduisait mécaniquement à une diminution des reports et à un rapprochement entre le niveau des crédits votés et le niveau des crédits ouverts en exécution.

Il a souligné que ce budget était confronté à d'importantes évolutions, dans le cadre de la préparation du passage à la LOLF.

Il a ainsi mis en exergue que l'élaboration de la nouvelle maquette budgétaire était d'autant plus difficile que les services du Premier ministre ne concouraient pas véritablement aux moyens de mise en oeuvre d'une politique publique identifiable comme telle.

Il a présenté une expérimentation de globalisation des crédits prévue en 2005, afin de préfigurer l'application du principe de fongibilité asymétrique des crédits prévue par la LOLF. Il s'est félicité de cette expérimentation, car elle permettait d'associer les agents à la conduite du changement qu'exigeait la mise en oeuvre de la réforme budgétaire.

Il a appelé à approfondir la réflexion sur les objectifs et les indicateurs de performance en soulignant que l'efficience de la gestion, mesurée au regard des moyens alloués, devait davantage être prise en compte. Ainsi, il a estimé qu'il n'était guère pertinent de retenir comme objectif la part des crédits relevant des fonctions supports de soutien de l'ensemble des dépenses du programme, puisque de tels objectifs et indicateurs de moyens ne renseignaient pas sur la performance de l'action publique.

S'il s'est félicité de la définition d'un objectif de performance visant à renforcer le rôle d'éditeur de référence de la Documentation française, il a regretté qu'il n'ait pas été retenu d'objectifs et d'indicateurs de performance pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel, malgré les recommandations qu'il avait formulées en ce sens à l'issue de sa mission de contrôle budgétaire menée au premier semestre 2004. Il a rappelé que le nombre d'objectifs par programme devait toutefois rester limité, pour d'évidentes raisons de lisibilité de l'action publique.

M. François Marc, rapporteur spécial, a ensuite présenté la mise en oeuvre de la réforme des fonds spéciaux, inscrits au chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre. Il a rappelé que, depuis la réforme de 2002, les fonds spéciaux correspondaient exclusivement à des actions liées à la sécurité et que les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005 s'élevaient à 37,8 millions d'euros, en très légère progression de 0,8 % par rapport à l'année antérieure. Compte tenu d'un nouvel abondement de ces dotations de plus de 3 millions d'euros à la date du 31 août 2004 (soit 8 % des crédits votés), il a estimé que les fonds spéciaux apparaissaient, une fois de plus, sous-dotés en loi de finances initiale. Il a ajouté que, pour la première fois en 2004, 30.000 euros avaient été alloués au fonctionnement de la commission de vérification des fonds spéciaux sans avoir été consommés à la date du 31 août 2004.

Rappelant qu'il avait été désigné ainsi que son collègue Serge Vinçon comme représentants titulaires du Sénat au sein de la commission de vérification des fonds spéciaux, il a déploré les difficultés rencontrées par celle-ci pour mener à bien sa mission, car toute l'information nécessaire n'était pas mise à sa disposition.

Sous le bénéfice de ces observations, il a proposé à la commission d'adopter les crédits des services généraux du Premier ministre.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. François Marc, rapporteur spécial, pour avoir précisé dans son rapport les conditions de mise en oeuvre de la LOLF, ainsi que les suites apportées aux contrôles budgétaires qu'il avait conduits, et a appelé à systématiser cette démarche.

S'agissant de la commission de vérification des fonds spéciaux, il a fait part de son intention d'écrire au Premier ministre pour l'interroger sur les conditions nécessaires au bon exercice de ses missions.

M. Denis Badré a déclaré partager les observations de M. Jean Arthuis, président, sur les difficultés rencontrées par la commission de vérification des fonds spéciaux. Etant donné que la mission « Direction de l'action du gouvernement » ne correspondait pas à une politique publique, il a souhaité disposer de précisions sur les objectifs et les indicateurs de performance associés au programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

M. François Marc, rapporteur spécial, a rappelé qu'il avait prêté serment de ne pas divulguer les informations dont il avait eu connaissance en tant que membre de la commission de vérification.

Sous ces réserves, il a déploré que la commission se heurte à des résistances pour disposer de l'ensemble de l'information nécessaire à son activité, et plus particulièrement à l'exercice de sa mission de contrôle. Il a donc remercié M. Jean Arthuis, président, de son intention d'interroger le Premier ministre à ce sujet

Concernant les objectifs et les indicateurs de performance, il a présenté les quatre objectifs du programme « Coordination du travail gouvernemental » figurant dans le document préparatoire du futur projet annuel de performance (« avant-projet de PAP ») annexé, à titre indicatif, au projet de loi de finances pour 2005.

Il a détaillé l'objectif n° 1 qui visait à améliorer l'information du citoyen, sur la base de deux indicateurs : d'une part, le pourcentage de personnes ayant connaissance des campagnes d'information des pouvoirs publics, mesuré dans le cadre du baromètre du service d'information du gouvernement (SIG) ; d'autre part, le nombre de visites effectuées sur les sites internet du gouvernement gérés par le SIG.

Il a précisé que l'objectif n° 2 consistait à faciliter l'accès des usagers à l'information administrative à moindre coût, sur la base d'un indicateur obtenu à partir d'un ratio entre le coût de la base de données « Vos droits » et le nombre de consultations de cette base.

Il s'est félicité que l'objectif n° 3, visant à assurer la progression de la diffusion des ouvrages édités par la Documentation française, réponde aux observations qu'il avait formulées lors de son contrôle budgétaire de la Documentation française, et relevé que l'atteinte de cet objectif sera mesurée par un indicateur de diffusion commerciale des nouveaux ouvrages édités par la Documentation française.

Il a présenté l'objectif n° 4 visant à maîtriser le coût de la fonction de soutien assurée par la direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre, et a jugé cet objectif ambigu, car constituant un simple objectif de moyens et susceptible, de surcroît, d'évoluer selon le périmètre de l'action soutien.

Il a donc estimé que la réflexion sur les objectifs et les indicateurs de performance devait encore être approfondie, tout en reconnaissant que leur élaboration était malaisée pour apprécier la performance de fonctions d'état-major.

M. Jean Arthuis, président, a observé que ces préconisations correspondaient également à celles qu'il avait formulées dans son rapport d'information sur les dépenses informatiques de l'Etat et qu'il convenait donc de « mettre l'Etat en ligne avec tous les citoyens ». Il a ajouté que, dès le début de l'année 2005, la commission des finances du Sénat transmettrait au gouvernement son appréciation sur les indicateurs et les objectifs de performance tels que prévus par la LOLF, afin de préparer au mieux le projet de loi de finances pour 2006.

Après avoir pris acte de l'avis favorable donné par M. François Marc, rapporteur spécial, à l'adoption de ces crédits, la commission a alors décidé de réserver sa position sur le budget des services généraux du Premier ministre jusqu'à l'examen des crédits de la fonction publique, le mardi 23 novembre 2004.

PJLF pour 2005 - Crédits des anciens combattants - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits des anciens combattants, sur le rapport de M. Jacques Baudot, rapporteur spécial.

Dans un premier temps, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a rappelé que les crédits du ministère délégué aux anciens combattants prévus dans le projet de loi de finances pour 2005 s'élevaient à 3,394 milliards d'euros, soit une légère augmentation de 0,14 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2004. Il a souligné qu'une hausse du budget des anciens combattants, d'une année sur l'autre, n'était pas intervenue depuis plus d'une dizaine d'années.

Puis il a fait part des principales observations que lui avait inspirées l'examen du budget des anciens combattants pour 2005.

Il a indiqué que sa première observation concernait les implications de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) pour le budget des anciens combattants en 2005. A cet égard, il a rappelé que le projet de loi de finances pour 2005 constituait un budget de transition et proposait, à ce titre, une double présentation des crédits, selon l'ancienne maquette budgétaire et la nouvelle architecture issue de l'application de la LOLF.

Il a ensuite précisé qu'une partie de la mission « Mémoire et liens avec la nation » recouvrait le périmètre de l'actuel budget des anciens combattants et indiqué que cette mission était composée de deux programmes : d'une part, le programme « Liens entre la Nation et son armée » au sein duquel seule l'action 2 « Politique de la mémoire » intégrait des crédits du budget des anciens combattants, pour un montant de l'ordre de 2 millions d'euros, d'autre part, le programme « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » retraçant les prestations du droit à réparation ou de la reconnaissance au profit des bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.

Il n'a pas souhaité détailler l'ensemble des objectifs et indicateurs associés à chaque action de ces deux programmes mais s'est interrogé sur la pertinence de certains objectifs qui lui apparaissaient comme de simples déclarations d'intentions.

Enfin il a signalé une expérimentation consistant dans la globalisation des crédits de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale du ministère de la défense, regroupant des crédits du titre IV du budget des anciens combattants et des crédits du titre III du ministère de la défense.

Puis il a fait part de sa deuxième observation concernant la gestion budgétaire de l'année 2003. Il a indiqué qu'en 2003, le taux global de consommation des crédits du budget des anciens combattants s'était élevé à 97,56 %. Il a précisé que, le budget des anciens combattants étant, avant tout, un budget de prestations, les ouvertures de crédits en loi de finances initiale étaient toujours calibrées en fonction de l'évolution de la démographie naturelle des prestataires, ce qui laissait, in fine, peu de marge d'erreur possible.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a également souhaité évoquer les différents points positifs du budget qui avaient retenu son attention.

Dans un premier temps, il a noté des améliorations bienvenues en faveur de certaines catégories d'anciens combattants.

A cet égard, il s'est félicité de l'attention particulière portée aux veuves d'anciens combattants. Il a indiqué que le financement de la majoration uniforme des pensions des veuves de pensionnés, qui devrait concerner au total 130.000 veuves, serait poursuivi en 2005, pour un coût de 11,84 millions d'euros, identique à celui de 2004. Il a précisé que cette majoration devrait permettre une forte revalorisation des pensions des veuves, de l'ordre de 192 euros par pension. En outre, il a relevé l'augmentation sensible des moyens budgétaires affectés à l'action sociale de l'Office national des anciens combattants (ONAC), après leur consolidation dans le budget pour 2004. Il a indiqué qu'en 2005 les crédits budgétaires en faveur des dépenses sociales de l'ONAC s'élèveraient à 12,6 millions d'euros, dont une grande partie était traditionnellement destinée aux veuves.

Puis M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a évoqué la poursuite de la mise en oeuvre de la « décristallisation », qui avait constitué une décision historique permettant de réparer une injustice majeure faite aux ressortissants des pays autrefois placés sous souveraineté française, ayant accédé à l'indépendance.

Il a précisé que le décret fixant les modalités d'application de cette mesure était paru le 3 novembre 2003, ce qui avait permis à l'ensemble des ressortissants concernés de percevoir des versements revalorisés dès les premiers mois de l'année 2004.

Il s'est toutefois inquiété du fait que les crédits inscrits au budget des anciens combattants ne couvraient que partiellement le coût de cette mesure, d'autant plus que l'année 2005 devrait connaître la charge la plus importante. Ainsi, il a indiqué que le projet de budget pour 2005 prévoyait l'inscription de 30 millions d'euros supplémentaires au chapitre 46-20 (pensions militaires d'invalidité) et de 2 millions d'euros supplémentaires au chapitre 46-21 (retraite du combattant).

Puis M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a fait part d'un troisième point positif : la parution, le 27 juillet 2004, du décret prévoyant l'indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie durant la deuxième guerre mondiale.

Il a rappelé que ce décret était attendu de longue date, après la parution du décret du 13 juillet 2000, instituant une indemnisation pour les seuls orphelins de parents juifs, et que sa parution faisait suite aux conclusions du rapport Dechartre de 2003. Il a précisé que ce décret instituait une aide financière, similaire à celle instituée par le décret du 13 juillet 2000, en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie et que vingt millions d'euros étaient inscrits à ce titre au budget des services généraux du Premier ministre pour 2005. Il a toutefois précisé que ces crédits ne devraient toutefois pas couvrir le coût attendu de cette mesure.

Enfin, il a souhaité noter l'effort accompli depuis quelques années en faveur de la politique de mémoire. Il a précisé que l'année 2005 serait marquée par de nombreuses commémorations, notamment celles célébrant la libération des camps et la victoire sur le nazisme. Il a indiqué que, si les crédits budgétaires en faveur de la mémoire étaient globalement en baisse, cela témoignait avant tout d'une volonté de rationalisation de cette politique. En outre, il s'est félicité de la création en 2005 de soixante emplois de délégués à la mémoire combattante au sein des services départementaux de l'ONAC, qui permettrait de régler la question du devenir des emplois mémoire dont les contrats étaient arrivés à terme en 2003 et 2004.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a ensuite évoqué certains points restant en suspens.

A cet égard, il a, tout d'abord, noté l'absence de mesure significative en faveur des bénéficiaires de la retraite du combattant. Il a précisé que, cette année, aucune revalorisation du point d'indice n'était prévue et qu'aucune proposition n'était faite s'agissant de l'anticipation de l'âge de versement de la retraite du combattant. A ce sujet, il a souligné que des solutions alternatives existaient, notamment l'abaissement progressif de l'âge de versement ou, alternativement, l'augmentation de l'indice de pension, cette dernière ayant sa préférence.

Puis il a déploré l'absence de revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste. Il a rappelé que la loi de finances pour 2003 avait augmenté la valeur du point d'indice de référence pour le calcul du plafond majorable de la rente mutualiste de 7,5 points et regretté qu'aucune mesure de revalorisation ne soit intervenue depuis lors. A cet égard, il a désapprouvé le manque de régularité du calendrier d'augmentation de ce point d'indice.

Enfin, s'agissant de l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes, il a rappelé que les engagements pris, par alignement sur la situation des incorporés de force dans l'armée allemande, n'avaient toujours pas été tenus. Il a indiqué qu'une réunion tenue à Strasbourg le 12 mai 2003, sous la présidence du ministre délégué aux anciens combattants, avait permis de relancer la réflexion sur un assouplissement des conditions de versement de ces indemnisations. Toutefois, il a regretté que cette question ne fût toujours pas réglée.

En guise de conclusion, après avoir donné un avis favorable à l'adoption de ce budget, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a souhaité rappeler qu'il était l'auteur de deux rapports d'information faisant état des contrôles budgétaires qu'il avait menés au cours des dernières années, l'un réalisé au cours de la session 1997-1998 portant sur la politique de mémoire menée par le ministère des anciens combattants et victimes de guerre, l'autre réalisé au cours de la session 1999-2000 consacré aux activités de l'Office national des anciens combattants. Il a rappelé que ses contrôles avaient été suivis d'effets car ils avaient permis, notamment, d'améliorer la situation des maisons de retraite gérées par l'ONAC.

Puis un débat s'est instauré.

M. François Marc a interrogé M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, sur le bien-fondé de certaines revendications d'associations d'anciens combattants concernant notamment les différences de traitement entre les anciens combattants de la guerre d'Algérie et ceux ayant combattu dans d'autres pays d'Afrique du Nord ou en Mauritanie.

En réponse, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a rappelé qu'il existait quelque 50.000 associations d'anciens combattants et qu'il était parfois difficile de satisfaire toutes les revendications de chacune de ces associations en raison du nombre important de cas particuliers. Il a toutefois rappelé que l'actuel ministre délégué aux anciens combattants avait fait de nombreux efforts afin de rétablir une équité de traitement entre tous les anciens combattants. Enfin, il a estimé que les anciens combattants n'étaient pas assez souvent décorés par des médailles récompensant leur mérite ou leur bravoure.

M. Jean-Claude Frécon s'est alors étonné du nombre d'associations d'anciens combattants évoqué par M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, qui a confirmé cette information.

M. Bernard Angels a déploré la régression de la politique de reconnaissance de la Nation en particulier en faveur des anciens combattants de la guerre d'Algérie et a déclaré vouloir s'abstenir sur le vote du budget des anciens combattants pour 2005.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget des anciens combattants pour 2005.

PJLF pour 2005 - Crédits des affaires européennes (article 43) - Examen du rapport spécial

La commission a enfin procédé à l'examen des crédits des affaires européennes (article 43), sur le rapportde M. Denis Badré, rapporteur spécial.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a en premier lieu indiqué qu'avec 16,57 milliards d'euros, l'estimation du prélèvement sur recettes au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes pour 2005, prévue par l'article 43 du projet de loi de finances, était quasiment stable par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2004, mais que le prélèvement sur recettes pour 2005 se révélait toutefois en augmentation de 8 % par rapport à la prévision d'exécution pour 2004, qui, contrairement à l'exercice 2003, conduirait à une surestimation de près d'un milliard d'euros du montant inscrit en loi de finances initiale pour 2004. Il a rappelé, à cet égard, qu'il était difficile d'obtenir une prévision fiable du prélèvement sur recettes, car les facteurs susceptibles d'influer sur l'exécution étaient nombreux, à l'image de la réévaluation de la correction britannique intervenue cette année.

Puis évoquant le principe du prélèvement au sein du processus de décision budgétaire européen, il a précisé que l'article 6 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) avait permis d'asseoir les fondements juridiques du prélèvement sur recettes au profit de deux bénéficiaires exclusifs, les collectivités territoriales et l'Union européenne, après que la jurisprudence du Conseil constitutionnel eut admis une pratique qui n'était originellement prévue ni par l'ordonnance organique de 1959, ni par le règlement de comptabilité publique de 1962. Il a toutefois regretté, ainsi qu'il l'avait déjà indiqué lors du séminaire de travail de la commission des finances organisé le 14 octobre 2004, que la nouvelle nomenclature budgétaire ne fasse pas apparaître plus clairement l'action européenne du gouvernement, par la création d'un programme transversal dédié à la participation de la France à la construction européenne. Il a relevé que la nouvelle nomenclature prévoyait, certes, deux actions, au sein des missions « Action extérieure de la France » et « Direction de l'action du gouvernement », dont le libellé traduisait cette dimension européenne, mais dont les crédits ne détenaient manifestement pas la taille critique pour constituer un programme. Il a cependant considéré qu'à terme, l'implication probablement croissante du budget de l'Etat dans des projets européens, par exemple à travers des cofinancements pour les réseaux européens de transport ou les missions du ministère de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales au titre de la politique agricole commune (PAC), pourrait conduire à évoquer, à nouveau, la question de la création d'un tel programme budgétaire.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a considéré que le système actuel de financement du budget européen était sécurisant, du fait de l'ajustement automatique des recettes aux dépenses, mais que le vote des recettes et des dépenses, respectivement par les Parlements nationaux et le Parlement européen, traduisait une dichotomie déresponsabilisante et non conforme aux principes fondamentaux de la démocratie, au premier rang desquels le consentement à l'impôt. Il a ajouté que ce financement était indolore pour le citoyen, qui se sentait dès lors peu concerné par les enjeux budgétaires européens, et que la part aujourd'hui très minoritaire des ressources propres tendait à exacerber la logique des « retours nets ». Ce constat justifiait selon lui que l'on s'interroge sur l'opportunité de la mise en place d'un impôt européen, qui était susceptible de renforcer la citoyenneté européenne mais présentait encore de nombreux obstacles techniques et politiques. Un futur mode de financement pourrait, selon lui, consister en une cotisation des Etats membres consacrée au fonctionnement de l'Union et de ses politiques traditionnelles, et en un impôt affecté à un bien public ou une compétence communautaire spécifique. Il a indiqué qu'un tel impôt aurait nécessairement vocation à se substituer à un impôt national, conformément à une nouvelle répartition des compétences entre les niveaux institutionnels.

Abordant les caractéristiques du budget européen pour 2005, il a indiqué que le Conseil Ecofin s'était attaché, selon son habitude, à tempérer les ambitions budgétaires de la Commission européenne en appliquant certains principes tels que la restauration de marges sous plafond pour chaque rubrique, le non-recours à l'instrument de flexibilité et une meilleure prise en compte du niveau d'exécution des crédits de l'exercice précédent. Le projet de budget du Conseil affichait ainsi une hausse encore importante des crédits d'engagement de 4,1 % et de 5,4 % des crédits de paiement par rapport au budget 2004, alors que l'avant-projet de budget de la Commission européenne se traduisait par des augmentations respectives de 5,2 % et 9,8 %.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a ensuite observé que l'exécution des crédits européens avait progressé, en particulier sur les politiques agricole et régionale, mais demeurait perfectible. Les dépenses extérieures et de pré-adhésion faisaient ainsi toujours figure de « parent pauvre » de la consommation des crédits européens.

Il a précisé que la France était en 2003 le second contributeur et le second bénéficiaire en volume du budget européen, et le septième contributeur net en part du produit national brut (PNB). Il a rappelé que la correction britannique, dont la révision des modalités lors du conseil de Berlin de 1999 avait été très préjudiciable à la France, pesait lourd dans la contribution de notre pays, puisque celui-ci en finançait près de 28 %, soit un montant prévisionnel de 1,42 milliard d'euros en 2005.

En ce qui concernait l'avenir du budget européen, et plus précisément les perspectives financières de la période 2007-2013, il a appelé l'attention de la commission sur la constitution par la commission des budgets du Parlement européen d'un groupe de travail associant parlementaires nationaux et européens, auquel le Sénat pourrait opportunément participer.

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a estimé que l'évolution du périmètre de l'Union européenne au fil des élargissements successifs devait s'accompagner d'une nécessaire évolution de ses compétences. Il a rappelé que l'élargissement réalisé en 2004 comportait des avantages macro-économiques et un retour sur investissement pour l'ensemble de l'Union, et que son coût net pour les quinze anciens Etats membres, modéré au cours de la période 2004-2006, pourrait quintupler en 2010. Il a également évoqué le « dumping fiscal » des nouveaux Etats membres, qui selon lui, en dépit du précédent isolé de l'Irlande, n'allait pas dans le sens de la convergence, n'était pas cohérent avec l'octroi de fonds structurels abondants, et faisait encourir aux nouveaux Etats membres le risque d'un accroissement du déficit budgétaire, et partant, d'un recul de leurs perspectives d'entrée dans la zone euro.

Evoquant un amendement que certains députés entendaient déposer afin de réduire la contribution française au prorata de la part que représentaient les crédits de pré-adhésion de la Turquie dans le budget européen, il a considéré qu'une telle initiative n'était pas opportune, dans la mesure où le budget pour 2005 se plaçait dans la continuité de perspectives financières fixées en 2000. Il a, en revanche, estimé qu'un débat clair et transparent devait se porter sur le prochain cadre financier pluriannuel, dans lequel les crédits de pré-adhésion versés à la Turquie devraient pouvoir, le cas échéant, être considérés comme des crédits de partenariat.

Il a enfin abordé les mutations des deux principales politiques communautaires, la PAC et la politique régionale, qui représentaient près de 85 % des dépenses opérationnelles réparties. Il a souligné le fait que la PAC devait être considérée comme un succès non pas uniquement pour les seuls agriculteurs français, mais bien pour l'ensemble des consommateurs européens, dans la mesure où elle avait garanti l'autosuffisance alimentaire, ainsi que la variété et la qualité des produits. Il importait néanmoins, selon lui, d'assigner à la PAC des objectifs plus conformes aux aspirations réelles des citoyens. Il convenait également de réexaminer la vocation réelle des fonds structurels, selon qu'ils devaient réduire les inégalités économiques entre Etats ou entre régions.

Il a conclu en rappelant que l'année 2005 serait décisive pour approfondir les grands thèmes budgétaires et politiques de l'Union européenne, et a dès lors recommandé le vote du prélèvement sur recettes afin de ne pas ouvrir une crise de façon prématurée.

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, a déploré que les Parlements nationaux ne disposent au fond d'aucune marge de manoeuvre pour amender l'évaluation de la contribution de leur pays au budget européen.

M. Bernard Angels a déclaré partager la conviction européenne de M. Denis Badré et apprécier son travail. Il a néanmoins considéré que la situation était aujourd'hui critique, bien qu'il fut difficile de voter contre l'adoption de l'article d'évaluation du prélèvement. Il a exprimé son regret que le Conseil Ecofin ait réduit à 0,99 % du revenu national brut de l'Union, au lieu de 1,03 % dans l'avant-projet de la Commission européenne, le montant des crédits de paiement du budget européen, et a considéré que la faiblesse des crédits budgétaires dans une Europe élargie était aujourd'hui « dramatique » et non conforme aux ambitions affirmées par les responsables de gouvernement. Il a dès lors constaté que les ministres du Conseil Ecofin n'avaient fait que voter le contraire de ce que souhaitaient les Etats, et a fait part de sa déception sur la manière dont étaient traités dans le budget les engagements politiques européens. Estimant que ce budget européen sous-dimensionné contribuait à ce que les Etats se « tirent une balle dans le pied » au nom des engagements macro-économiques pris à Maastricht, il s'est déclaré très pessimiste pour l'avenir de l'Union européenne.

M. Jean Arthuis, président, a approuvé le vote du Conseil Ecofin, qui se montrait, selon lui, cohérent avec la volonté de maîtrise des déficits publics affichée par les différents Etats membres. Il a estimé que le caractère essentiellement redistributif du budget européen constituait une caractéristique étrange et conduisait à n'examiner le bénéfice du budget européen qu'à la hauteur du solde des contributions et des retours.

M. Aymeri de Montesquiou a dit apprécier la sincérité de M. Bernard Angels, et a contesté la perception consistant à ne se focaliser que sur le solde, dans la mesure où l'utilisation des crédits européens ne répondait pas aux mêmes objectifs ni modalités que celle qu'en feraient les Etats membres eux-mêmes. Le fonctionnement du budget européen ne saurait donc, selon lui, être assimilé à une simple juxtaposition de politiques nationales. Il a, en outre, souhaité connaître les critères de détermination du solde net des Etats membres et de leur contribution assise sur le PNB.

M. Jacques Baudot a enfin exprimé son inquiétude sur les projections relatives au coût d'un élargissement à la Turquie.

En réponse, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a rappelé qu'il importait de ne pas s'opposer à l'adoption du prélèvement européen dans un contexte caractérisé par la définition des prochaines perspectives financières et le débat sur la Constitution européenne. Il a souligné que le budget européen pour 2005 se situait dans la continuité des engagements pris lors de l'adoption des perspectives financières pour la période 2000-2006, aussi les propositions devraient-elles davantage se concentrer sur le niveau des crédits qui serait prochainement fixé pour la période de programmation 2007-2013. Il a néanmoins ajouté que les enjeux financiers et comptables et les discussions sur le plafond des dépenses devraient surtout être précédés d'une réflexion sur la nécessaire clarification des compétences de l'Union.

Il a également tenu à relativiser la relation établie entre le montant du prélèvement sur recettes et celui du déficit budgétaire de la France, en rappelant que cette contribution au budget européen ne représentait que le tiers de l'important déficit de l'Etat. Il a ajouté qu'il existait au moins deux méthodes de calcul du solde net des Etats membres, et que la ressource assise sur le PNB constituait la recette d'équilibre du budget, obtenue par l'application d'un taux fixé au cours de la procédure budgétaire à une assiette constituée du PNB de la Communauté, et dont le financement était réparti entre les Etats membres au prorata de leur part dans le PNB communautaire. Il a enfin considéré qu'il était préférable de disjoindre le débat sur l'adhésion de la Turquie des seuls enjeux budgétaires.

La commission a alors adopté l'article 43 sans modification.

Affaires sociales - Audition de MM. François Lucas, adjoint au directeur général des collectivités locales, et Philippe Josse, directeur adjoint du cabinet du ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale

La commission a ensuite procédé à l'audition de MM. François Lucas, adjoint au directeur général des collectivités locales, et Philippe Josse, directeur adjoint du cabinet du ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, sur le projet de loi n° 445 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a porté à la connaissance de la commission le contenu de la lettre rectificative au présent projet de loi transmise le matin même par le Premier ministre au Président du Sénat. Il a indiqué que les modifications apportées par ladite lettre rectificative ne rentraient pas dans le champ de compétence de la commission, ne modifiant donc pas le périmètre de son avis.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a souhaité savoir quels bénéficiaires de la dotation globale de fonctionnement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) verraient la progression de leur dotation globale de fonctionnement réduite du fait de la réforme de la dotation de solidarité urbaine (DSU) proposée par l'article 59 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, et a déploré que le comité des finances locales n'ait pas été précisément consulté sur cet article. Il a souhaité que la commission puisse publier les simulations réalisées au sujet de l'impact de cet article sur l'évolution de la DSU.

En réponse, M. François Lucas a estimé que si le projet de loi de finances pour 2005 prévoyait pour l'année 2005 un gel de la dotation forfaitaire des communes, il était probable que ce taux soit porté à 1 % au cours de la discussion du projet de loi de finances précité. Il a indiqué que, selon cette hypothèse, les sommes disponibles pour accroître la péréquation s'élèveraient à environ 240 millions d'euros, dont 120 millions d'euros pour la DSU, 80 millions d'euros pour la dotation de solidarité rurale (DSR) et 40 millions d'euros pour la dotation nationale de péréquation (DNP).

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur les raisons qui avaient conduit à inscrire la réforme de la DSU dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, alors que celle de la DSR était prévue par le projet de loi de finances pour 2005. M. Yves Fréville a souhaité disposer d'informations complémentaires sur l'affectation de l'augmentation de la DGF des communes et des EPCI en 2005, évaluée à environ 700 millions d'euros. M. Michel Charasse s'est demandé si les chiffres présentés au comité des finances locales le 21 septembre 2004 prenaient en compte la réforme proposée par le projet de programmation pour la cohésion sociale.

En réponse, M. François Lucas a jugé que le choix de ce véhicule législatif s'expliquait par le fait que la réforme de la DSU était cohérente avec l'objet du projet de loi de programmation précité. Il a estimé que la DSU, sous sa forme actuelle, n'était pas suffisamment concentrée, puisqu'elle bénéficiait aux trois quarts des communes. Il a indiqué que, dans l'hypothèse d'une croissance en 2005 de la dotation forfaitaire de 1 %, soit 136 millions d'euros, 382 millions d'euros seraient affectés aux évolutions indépendantes des réformes proposées pour 2005, le solde disponible pour la DSU, la DSR et la DNP étant de 242 millions d'euros, une fois pris en compte le coût des autres réformes (rehaussement de la dotation forfaitaire, réforme de l'intercommunalité et réforme de l'outre-mer), de 68 millions d'euros. Il a confirmé que les chiffres présentés au comité des finances locales lors de sa réunion du 21 septembre 2004 prenaient bien en compte la réforme proposée par le projet de programmation pour la cohésion sociale.

M. Jean-Jacques Jégou s'est interrogé sur l'impact de la concentration des attributions de dotation, s'agissant en particulier des communes qui étaient « à la marge » des critères d'attribution de la DSU. Il a également souligné que les communes de la région Ile-de-France subissaient déjà la diminution des attributions du fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), et s'est interrogé sur le risque éventuel d'une disparition du FSRIF.

En réponse, M. Philippe Josse a rappelé que la volonté de concentrer davantage les attributions de la DSU résultait du constat que, d'une part, le montant de cette dotation était insuffisant pour permettre aux communes les plus pauvres de répondre aux besoins de leurs habitants ; que, d'autre part, les attributions de la DSU étaient trop dispersées, puisque les trois quarts des communes de plus de 10.000 habitants en bénéficiaient ; et enfin que, compte tenu de l'importance du potentiel financier dans le calcul des attributions, environ 120 villes bénéficiaient d'attributions insuffisantes de DSU au regard de leurs besoins.

M. François Lucas a précisé que si certaines communes devaient sortir du dispositif DSU en 2005, ce n'était pas du fait des dispositions proposées par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, mais, notamment, du fait du passage du potentiel fiscal au potentiel financier, proposé par le projet de loi de finances pour 2005. Il a indiqué que si le projet de loi de finances pour 2005 ne proposait pas de réformer le FSRIF, c'était parce qu'aucun n'accord n'avait encore été trouvé avec les élus, et il a jugé que l'existence du FSRIF n'était pas en cause.

M. Philippe Dallier a regretté que certaines communes urbaines en difficulté ne soient pas éligibles à la DSU, et, évoquant la situation d'une commune de son département, s'est interrogé sur l'impact de la réforme proposée par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale. M. Michel Charasse a demandé si la majoration de la DSU était comprise dans le coût du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

En réponse, M. Philippe Josse a estimé que c'était à la loi de finances pour 2005 de modifier, le cas échéant, les critères d'éligibilité à la DSU, et a indiqué que la commune précédemment évoquée verrait sa DSU accrue substantiellement d'ici 2009. Il a ajouté que l'évaluation du coût du projet de loi de programmation faite par le gouvernement ne comprenait pas la réforme de la DSU proposée par ce projet de loi.

M. Michel Charasse s'est interrogé sur la pertinence d'affecter 120 millions d'euros à la DSU en cas de faible croissance de la DGF. En réponse, MM. Philippe Josse et Georges-François Leclerc, chargé de mission au cabinet de la secrétaire d'Etat à l'intégration et à l'égalité des chances, ont indiqué que M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, approuvait le principe de l'amendement proposé par le rapporteur pour avis, tendant à minorer le montant de ce prélèvement en cas de faible croissance de la DGF. M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a considéré qu'une telle clause de sauvegarde était nécessaire pour que le Sénat adopte la réforme proposée. M. Michel Charasse a déclaré qu'il faudrait alors indiquer aux communes éligibles à la DSU que leur attribution pourrait être moins élevée que prévu.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur les conséquences d'une régularisation négative de la DGF. M. Yves Fréville a estimé que ce problème se cumulait avec celui précédemment évoqué. M. Michel Charasse a considéré qu'une éventuelle régularisation négative ne devait pas porter sur les communes les plus fragiles.

En réponse, M. Philippe Josse a estimé qu'une telle disposition pourrait induire une complexité excessive.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur la pertinence de la disposition selon laquelle la majoration de DSU proposée pour les communes en ZUS ou en ZFU bénéficierait aux seules communes de moins de 200.000 habitants. Il a souhaité connaître la part de la majoration annuelle de 120 millions d'euros devant bénéficier aux communes situées en ZUS ou en ZFU, et a regretté que le gouvernement ne lui ait pas officiellement transmis les simulations sur la mesure proposée.

En réponse, M. Georges-François Leclerc a indiqué que, du fait de l'abondement annuel de la DSU à hauteur de 120 millions d'euros, toutes les communes éligibles à la DSU, même celles ne bénéficiant pas de la majoration prévue dans le cas de celles situées en ZUS ou disposant d'une ZFU, verraient leur DSU augmenter plus qu'en l'absence de réforme. Il a indiqué en particulier qu'une importante commune d'un département du sud de la France verrait sa DSU accrue de plusieurs millions d'euros d'ici 2009. M. Georges-François Leclerc a déclaré que la commission pouvait publier les simulations qui lui avaient été transmises, à condition de préciser expressément qu'il s'agissait de simples estimations, reposant sur les données de l'année 2003.

M. Jean Arthuis, président, a donc pris acte de l'engagement ainsi pris de publier lesdites simulations assorties des réserves méthodologiques précédemment rappelées.

M. Yves Fréville a souligné qu'il suffirait de disposer des coefficients multiplicateurs pour chaque commune afin d'effectuer toutes les simulations imaginables.

M. François Marc s'est interrogé sur l'impact de l'abondement de la DSU sur l'évolution de la DSR et sur les éventuels effets pervers que pourrait avoir la réforme proposée. Il a jugé à cet égard que la banalisation de la taxe professionnelle de France Télécom avait eu certains effets dommageables pour les collectivités territoriales, qui n'avaient pas été prévus au départ.

En réponse, M. Philippe Josse a estimé que ces effets dommageables étaient inévitables dès lors que l'on banalisait effectivement la taxe professionnelle de France Télécom. M. François Lucas a considéré que la clause de sauvegarde proposée par le rapporteur pour avis pouvait avoir pour effet de favoriser l'augmentation des dotations de péréquation autres que la dotation de solidarité urbaine.

M. Joël Bourdin s'est demandé pourquoi le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale proposait de réformer la DSU, alors que le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, également en cours de discussion, ne prévoyait pas de réforme de la DSR, celle-ci figurant dans le projet de loi de finances pour 2005. En réponse, M. Philippe Josse a estimé, comme M. François Lucas l'avait fait précédemment, que le choix de réformer la DSU dans le projet de loi de programmation s'expliquait par sa cohérence avec l'objet de ce dernier.

M. Michel Charasse a considéré que les réformes des dotations devaient, de manière systématique, être conçues par le ministère de l'intérieur, le seul à disposer de l'expertise nécessaire, tout en soulignant que l'inscription de la réforme de la DSU dans le projet de programmation avait pour conséquence que le présent projet de loi n'était pas renvoyé au fond, mais seulement pour avis à la commission des finances.

M. Jean-Claude Frécon a déploré que la réforme de la DSU proposée par le projet de loi de programmation n'ait pas été présentée en tant que telle au comité des finances locales (CFL) en septembre 2004. M. Michel Charasse a estimé que le CFL aurait dû se réunir spécialement à cet effet, a jugé que les tableaux présentés lors des réunions du CFL n'étaient pas assez détaillés et qu'il conviendrait donc pour l'avenir d'y remédier.

En réponse, M. François Lucas a rappelé que la réforme de la DSU avait été présentée lors de la réunion précitée du CFL du 21 septembre 2004, peut-être trop brièvement. Il a indiqué que si le CFL ne s'était pas réuni spécialement pour examiner cette réforme, c'était en raison d'un problème de calendrier.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur l'impact du passage du plafond de population de 200.000 habitants à 400.000 habitants, proposé par le rapporteur pour avis.

En réponse, M. Philippe Josse a fait part de l'intention de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, de présenter un amendement instaurant une troisième garantie, selon laquelle toutes les communes éligibles à la DSU, quelle que soit leur population, et qu'elles bénéficient ou non de la majoration proposée, verraient leur DSU augmenter chaque année jusqu'en 2009 d'au moins un certain taux.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur pour avis pour la qualité de ses travaux, réalisés en seulement une semaine, du fait du récent renouvellement du Sénat, et a remercié les personnes auditionnées d'avoir répondu aussi rapidement à l'invitation que la commission leur avait adressée, le matin même, de venir s'exprimer devant elle. Il a souhaité que le gouvernement précise, d'ici le début de l'examen du projet de loi de programmation, dans quelle mesure le projet de loi de finances pour 2005 était compatible avec la programmation indiquée, et quel coût cette programmation était susceptible d'entraîner pour les collectivités territoriales.

En réponse, M. Philippe Josse a déclaré que si le gouvernement souhaitait que les collectivités territoriales s'engagent, autant que possible, dans les actions proposées par le projet de loi de programmation, c'était à elles seules d'en décider, de sorte que le gouvernement ne pouvait présenter d'estimation du montant de leur participation.

M. Michel Charasse a souhaité que les simulations du gouvernement distinguent l'impact de la réforme de la DSU proposée par le présent projet de loi de programmation de celui du passage du potentiel fiscal au potentiel financier, proposé par le projet de loi de finances pour 2005.

Affaires sociales - Programmation pour la cohésion sociale - Suite de l'examen du rapport pour avis

Puis la commission a repris l'examen du projet de loi n° 445 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale, sur le rapport pour avis de M. Paul Girod.

M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a indiqué que l'audition ainsi réalisée avait permis de clarifier utilement la discussion en commission de l'article 59.

A l'article 59 relatif à la réforme de la dotation de solidarité urbaine, elle a adopté, en complément des amendements adoptés lors de sa réunion tenue en matinée, un amendement tendant à prévoir que si l'augmentation annuelle de la dotation globale de fonctionnement des communes et de leurs groupements était inférieure à 600 millions d'euros, cette somme était égale au cinquième de cette augmentation, ainsi, qu'à l'initiative de M. Michel Charasse, un amendement prévoyant une garantie en cas de régularisation négative de la DGF. Elle a en outre donné mandat à son rapporteur pour avis pour rédiger un amendement prévoyant que toutes les communes éligibles à la DSU verraient leur DSU augmenter chaque année jusqu'en 2009 d'au moins un certain taux.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.

Jeudi 21 octobre 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire et de la mer : II. Transports et sécurité routière : Aviation et aéronautiques civiles - Examen du rapport spécial

La commission a procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire et de la mer : II. Transports et sécurité routière : Aviation et aéronautiques civiles, sur le rapport de M. Yvon Collin, rapporteur spécial.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a souligné que, trois ans après les attentats du 11 septembre 2001, le trafic aérien avait à peine retrouvé le niveau qu'il avait atteint en 2000, ce qui confirmait l'ampleur du sinistre et le coût d'arrêt extrêmement violent qu'il avait constitué pour le secteur.

Il ainsi indiqué que les premiers chiffres pour l'année 2004 témoignaient d'une reprise qui restait fragile, notamment en direction du Moyen-Orient.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, est revenu sur deux points spécifiques et qui concernaient le marché français :

- d'une part, la création, autorisée par la loi du 26 juillet 2004, du premier groupe aérien mondial en termes de chiffre d'affaires, Air France-KLM. Il a estimé que ce résultat était d'autant plus remarquable que beaucoup avaient décrit Air France, dans le passé, comme étant une compagnie « moribonde ». Il a à ce propos relevé que, parmi les vingt premières compagnies mondiales, huit présentaient des résultats d'exploitation négatifs, dont six compagnies nord-américaines. Il a remarqué qu'il convenait maintenant de laisser le temps au nouvel ensemble de résoudre les inévitables difficultés qui se poseraient, mais qu'il y avait lieu de se féliciter de la constitution d'un groupe européen de taille mondiale ;

- d'autre part, il a fait état du développement des compagnies « Low Cost » qui constituait un sujet d'interrogation qu'il était difficile de trancher. Il a pesé les avantages, qui étaient la desserte des destinations plus nombreuses et des prix plus bas, tout en dressant un bilan des craintes, notamment liées à la sécurité et aux conséquences pour les compagnies nationales. Il a cependant indiqué que les compagnies « Low Cost » étaient en forte progression sur le marché français, de 86 % en 2002 et de 50 % en 2003, et qu'elles desservaient souvent des aéroports peu utilisés, ce qui participait de l'aménagement du territoire. En conséquence, il a souligné que ces compagnies constituaient un point très positif pour les consommateurs comme pour le territoire.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a rappelé que les crédits du transport aérien étaient composés de trois supports : le budget de l'aviation civile, le compte d'affectation spéciale pour le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), et une partie consacrée aux crédits des programmes de recherche aéronautique.

En ce qui concerne le budget annexe de l'aviation civile, il a rappelé que l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) n'imposait pas pour ces budgets l'élaboration d'un avant-projet annuel de performance des programmes, et qu'il convenait donc d'attendre 2006 afin de mesurer la pertinence des indicateurs choisis. Il a cependant relevé que la principale difficulté consistait à séparer les activités d'intérêt général, qui devraient être budgétisées dans un programme aviation civile de la mission « déplacement et transport » du ministère de l'équipement pour les actions régaliennes, et une partie « commerciale » qui resterait dans le budget annexe. Il a noté que plusieurs articles de la prochaine loi de finances rectificative pour 2004 devraient redéfinir le système des redevances. Il a montré que, pour le présent projet de loi de finances, la direction générale de l'aviation civile avait fait l'hypothèse d'une reprise modérée du trafic, ce qui paraissait raisonnable, et affichait une triple ambition : ne pas faire peser sur les compagnies aériennes de charges excessives, poursuivre les investissements nécessaires pour assurer la sécurité dans le transport aérien et éviter d'accroître l'endettement.

Concernant le compte d'affectation spéciale « FIATA », il a rappelé que les articles 38 et 39 du projet de loi de finances organisaient sa budgétisation au sein du budget général, ce qui était positif en termes de simplification et de clarification, mais pouvait faire craindre des régulations budgétaires futures, notamment sur la péréquation aérienne. Il a indiqué qu'il serait tout particulièrement attentif à l'évolution de ces crédits dans les prochaines années. Par ailleurs, il a observé que la politique de continuité territoriale en outre-mer qui avait été attribuée au FIATA en 2004 pour 30 millions d'euros disparaissait du nouveau chapitre budgétaire qui reprenait ses missions, pour rejoindre les crédits du ministère de l'outre-mer, ce qui répondait au souhait émis par le rapporteur général lors de la discussion budgétaire de l'année dernière.

Il a remarqué que la fraction de la taxe de l'aviation civile précédemment affectée au FIATA allait abonder à partir de 2005 le budget général, sans baisse de cette taxe, ce qui équivalait à faire financer, de manière indirecte, la continuité territoriale par cette taxe. De plus, il a rappelé qu'il avait été décidé d'assurer une partie du financement de la continuité territoriale par une hausse de la redevance pour services terminaux en outre-mer de 75 %, afin de compenser les pertes de recettes du budget annexe, mais qu'en cours d'année le gouvernement avait pris la décision d'étaler cette hausse sur trois ans, ce qui se traduisait par une perte de ressources pour le budget annexe. Dans ce contexte, il a précisé qu'un décret d'avance de 12 millions d'euros avait été pris en cours d'année, et qu'un article de la loi de finances rectificative pour 2004 devrait a posteriori attribuer au budget annexe une fraction plus importante de la taxe de l'aviation civile.

Enfin, il a rappelé le principe des crédits d'avances remboursables versés aux industriels de l'aéronautique, précisant que le coût pour cette année de l'A380 s'élevait à 160 millions d'euros.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a noté les efforts faits par la direction générale de l'aviation civile afin de contenir son endettement sans nuire à ses missions traditionnelles, tout en indiquant qu'il conviendrait d'être attentif à l'évolution des missions du FIATA et à la redéfinition du périmètre des redevances pour le budget annexe de l'aviation civile.

M. Jean Arthuis, président, a noté qu'il subsistait des interrogations sur le financement des missions du FIATA.

M. Adrien Gouteyron a exprimé son accord avec les propos du rapporteur spécial sur la péréquation aérienne, indiquant qu'il conviendrait de suivre avec attention les crédits proposés pour les années à venir.

A l'issue de cette présentation, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, s'est déclaré favorable à l'adoption du budget annexe de l'aviation et aéronautiques civiles.

La commission a alors décidé de réserver sa position sur le budget annexe de l'avion civile jusqu'à l'examen de l'ensemble des crédits du ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.

PJLF pour 2005 - Crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : IV. Tourisme - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer : IV. Tourisme, sur le rapport de M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a tout d'abord déclaré que les crédits du projet de loi de finances pour 2005 dévolus au tourisme affichaient une légère progression de 3,5 %, mais que celle-ci ne rendait pas compte de la baisse, qu'il a estimée sensible, des moyens accordés à la politique du tourisme. Il a expliqué que l'augmentation de la dotation dévolue au tourisme en 2005 s'expliquait essentiellement, d'une part, par les frais du déménagement de la direction du tourisme, qui s'établirait le 1er janvier 2005 dans le 14ème arrondissement de Paris, et, d'autre part, par le transfert des crédits de rémunération des agents en poste à la direction du tourisme mais qui avaient été, jusqu'alors, rémunérés par la section services communs, afin notamment de satisfaire aux dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a déclaré qu'en réalité, la baisse des crédits du tourisme amorcée l'année dernière se poursuivait en dépit de la succession récente de deux comités interministériels sur le tourisme, ayant affiché haut et fort l'attachement porté par le gouvernement au développement d'une politique ambitieuse du tourisme.

Il a rappelé l'importance des enjeux économiques. Il a indiqué que la France était la première destination touristique au monde avec 75 millions de visiteurs étrangers en 2003, et avait connu ces six dernières années une croissance touristique particulièrement exceptionnelle : il a précisé qu'entre 1997 et 2003, le nombre de visiteurs étrangers était passé de 67,3 millions à 75 millions.

Rappelant que le tourisme constituait le premier secteur économique devant l'automobile, il a également indiqué que l'industrie touristique suscitait 2 millions d'emplois directs ou indirects répartis dans 200.000 entreprises, essentiellement petites ou moyennes, et qu'en 2003, la consommation touristique en France avait été estimée à 102,4 milliards d'euros contre 97,1 milliards d'euros en 2001. Il a déclaré que l'organisation mondiale du tourisme prévoyait dans les vingt ans à venir le triplement des flux touristiques internationaux et leur doublement en Europe, et que d'ici 2005 à 2006, la France devrait recevoir 1 million de visiteurs supplémentaires en provenance de la Chine.

Il a indiqué que la première priorité de la politique du tourisme en France consistait à consolider et renforcer l'attractivité de notre pays, dans un contexte concurrentiel accru par l'ouverture politique de certains pays comme la Chine, le continent sud-américain, et dans les années à venir, les pays baltes ou des ex-républiques soviétiques. Il a rappelé que l'instrument qui devait permettre d'assurer la compétitivité de la France était le groupement d'intérêt économique Maison de la France, qui constituait le bras opérationnel du tourisme. Il a rappelé que l'année dernière, Maison de la France avait bénéficié de crédits supplémentaires pour financer un plan de relance, notamment pour réaliser des actions de promotion aux Etats-Unis et que cette année le dernier comité interministériel sur le tourisme s'était attaché à développer une stratégie marketing pour les années 2005 à 2010.

Il a également rappelé que le comité interministériel sur le tourisme du 9 septembre 2003 avait décidé de la mise en place d'un plan qualité France, qui devait conduire notamment à la réalisation d'un référentiel national de qualité. Il a indiqué qu'un Comité national de l'offre touristique avait été mis en place, afin de définir ce référentiel, les conditions de l'attribution de la marque, créer un logotype et une charte graphique qui devaient permettre à Maison de la France d'en assurer la promotion en partenariat avec les fédérations professionnelles.

Puis il s'est déclaré préoccupé par les enjeux sociaux qu'il a estimé insuffisamment pris en compte par le gouvernement dans ce projet de budget. Il a estimé que la politique sociale du tourisme, présentée comme la troisième priorité du gouvernement en ce qui concerne le tourisme, et qui était destinée à favoriser l'accès aux vacances pour tous, serait affectée par une réduction importante de ses moyens en 2005. Il a indiqué que la dotation de la politique d'accès aux vacances pour tous, après avoir diminué de 16 % en 2004, régressait à nouveau de 20 % cette année. Il a ajouté que le programme de consolidation des hébergements de tourisme social, qui avait pris le relais du plan d'aide à la rénovation du patrimoine associatif, ne bénéficierait en 2005 d'aucune autorisation de programme, alors que les crédits de paiement diminuaient de plus de 60 %.

Il a estimé que la politique sociale du tourisme se justifiait pourtant pleinement. Il a rappelé que plus de 35 % de nos concitoyens ne partaient jamais en vacances, alors que le droit de tous les citoyens aux repos et aux loisirs était inscrit dans le préambule de la Constitution de 1946, et avait été réaffirmé par la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.

Puis il a rappelé que l'année prochaine, afin de se conformer aux dispositions de l'article 7 de la LOLF, l'intégralité des crédits de l'actuelle section « tourisme » serait rassemblée au sein du programme « tourisme », lui-même inclus dans la mission interministérielle « politique des territoires ». Il a indiqué que le responsable du programme chargé de la gestion de ces crédits serait le directeur du tourisme.

Il a cité les trois actions qui composeraient le programme « tourisme » : la première action était intitulée « Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire », et avait pour objectif de maintenir la place de la France en tant que première destination touristique mondiale, la deuxième action intitulée « Economie du tourisme » avait pour but de réguler l'activité touristique et de structurer l'offre, et la troisième action intitulée « Accès aux vacances » visait à faciliter le départ en vacances de tous les publics, et notamment des handicapés, des seniors et des personnes démunies.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, après avoir constaté la hausse des crédits dévolus au tourisme, a souhaité connaître l'implication des collectivités territoriales. M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a déclaré que le seul budget du tourisme ne rendait pas compte de la totalité des moyens consacrés au tourisme, secteur caractérisé par la pluralité des intervenants.

M. Adrien Gouteyron a souhaité savoir si la forte diminution des crédits dévolus au programme de consolidation des hébergements de tourisme social signifiait que celui-ci allait être abandonné. M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a déclaré que les dotations baissaient en effet fortement depuis deux ans, mais que le programme n'était pas abandonné.

M. Yvon Collin a souhaité savoir si le projet de fusion de l'agence française de l'ingénierie touristique (AFIT), de l'observatoire national du tourisme (ONT) et du service d'études et d'aménagement du tourisme en montagne (SEATM) avait avancé. M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, évoquant les travaux émis en ce sens par l'ancien rapporteur spécial du tourisme dans le cadre de son rapport de contrôle sur l'AFIT a indiqué que celle-ci serait réalisée en même temps que le déménagement de la direction du tourisme, les organismes en question ayant vocation à s'y installer, et que le statut choisi était celui des groupements d'intérêt public.

M. Jean Arthuis, président, a relevé dans ce contexte tout l'intérêt qu'il y avait à conduire de telles opérations de contrôle budgétaire.

Après que la commission eut fait part de son avis favorable à l'adoption de ces crédits, elle a alors décidé de réserver sa position sur ce budget jusqu'à l'examen des autres fascicules des crédits de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire et de la mer.

Nomination de rapporteur

La commission a enfin nommé M. Yann Gaillard, rapporteur sur la proposition de résolution n° 28 (2004-2005) de M. Philippe Marini, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant le contrôle légal des comptes annuels et des comptes consolidés et modifiant les directives du Conseil 78/660/CEE et 83/349/CEE (n° E2554).

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