Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Administration - Informatisation de l'Etat - Communication
La commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur l'informatisation de l'Etat.
M. Jean Arthuis, président, a exposé que, malgré l'énormité des sommes et des projets en jeu, l'informatisation était trop souvent considérée comme une question technique complexe et obscure, à laisser entre les mains de spécialistes. Il a ajouté que les enjeux devraient pourtant conduire à envisager cette question sous son aspect politique et que le Parlement était vraiment dans son rôle quand il se préoccupait de l'informatisation de l'Etat. Il a rappelé le cadre dans lequel intervenait sa communication, observant que le contrôle budgétaire avait été « sanctuarisé » par l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et élevé au « rang de priorité » par la commission des finances lors de son séminaire de Compiègne en février 2004.
Il a estimé préférable, dans un premier temps, pour le traitement d'un sujet particulièrement vaste, d'aborder la problématique générale de l'informatisation publique.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il avait procédé pour cela à l'audition de diverses personnalités, par exemple les conseillers pour la société de l'information de cabinets ministériels et des directeurs de services d'information et de communication de ministères, des représentants de sociétés d'audit ou de conseil, précisant en outre que des questionnaires assez complets avaient été adressés aux quinze principaux ministères, qu'il a remerciés pour la qualité de leurs réponses.
Il a proposé que, après la publication d'un « rapport d'étape », la commission poursuive dans une seconde phase son travail avec des investigations plus concrètes au moyen de « coups de projecteurs » sur certains ministères ou services de l'Etat, ce qui permettrait à chaque rapporteur spécial intéressé de participer à cette mission de contrôle. Il a suggéré, d'abord, d'évaluer l'effort financier de l'Etat pour son informatisation, puis de voir comment une meilleure coordination et un vrai pilotage politique seraient de nature à favoriser une meilleure maîtrise du processus et, enfin, de déterminer dans quelle mesure la réforme de l'Etat était subordonnée à une bonne informatisation.
M. Jean Arthuis, président, a exposé que la problématique de l'informatisation de l'Etat était ancienne puisqu'il avait existé dès 1967 un délégué à l'informatique, alors M. Robert Galley, chargé de mettre en oeuvre le « Plan calcul ». Il a observé que les objectifs étaient cependant alors bien davantage liés à des préoccupations de politique industrielle, le développement d'une industrie nationale de l'informatique, qu'à la volonté de moderniser l'administration par des outils nouveaux.
Il a précisé que des préoccupations de gestion étaient apparues dès les années 1980 dans certains ministères pilotes, comme celui des finances, où avaient été introduits de longue date des systèmes chargés d'automatiser le traitement de données économiques et fiscales.
M. Jean Arthuis, président, a observé que des structures administratives de coordination existaient également, qui avaient suscité des schémas directeurs informatiques au sein des ministères, comme celui de l'intérieur dès 1994.
A propos du sentiment de retard français, ressenti vers les années 1996-1997 au moment de l'apparition des nouvelles technologies et de la bulle Internet, il a formulé l'hypothèse selon laquelle la dépense informatique, d'un montant limité, serait restée alors sans doute trop concentrée sur quelques projets, dans certains ministères, sans avoir irrigué le fonctionnement de l'administration. Il a observé que la relation au citoyen n'était pas perçue en termes de service et que, à l'époque, la greffe informatique n'avait pas encore pris dans l'administration.
M. Jean Arthuis, président, a souligné que, depuis, un effort de rattrapage avait été engagé, observant le caractère multiforme de la dépense informatique, puisqu'elle comprenait des équipements, des logiciels, de la maintenance, de la formation et de l'ingénierie, et que ses contours budgétaires restaient parfois flous, comme au ministère de l'intérieur, où les dépenses de formation des utilisateurs étaient, ainsi, à la charge du service du personnel et non du service de l'informatique.
Il a précisé qu'en 2003, les dépenses d'informatisation de l'Etat s'étaient élevées à 2,496 milliards d'euros et qu'elles représentaient ainsi 0,9 % des dépenses nettes du budget général, contre 2,2 milliards d'euros, soit 0,85 % des dépenses nettes en 2000. Il a estimé que la tendance depuis ces dernières années était donc à la constance dans l'effort et précisé que, parmi ces dépenses, celles de personnel représentaient 39 %, celles de logiciels 9 % du total, celles de matériels 27 % et celles consacrées aux réseaux 8 %, spécifiant que les prestations sous-traitées correspondaient à 17 % des dépenses informatiques de l'Etat.
M. Jean Arthuis, président, se félicitant de cette progression des crédits, a regretté que les crédits alloués à l'informatique n'étaient pas été exempts de toute régulation budgétaire en 2002 et 2003, puisque les dépenses informatiques représentaient 0,92 % du budget général en 2001, que leur part était tombée à 0,87 % en 2002, puis s'était légèrement redressée en 2003. Il a souligné que, comme au ministère de l'intérieur, les crédits informatiques étaient plus fortement « régulés » que les autres dépenses, ce qui expliquait le taux insuffisant de consommation des crédits, qui, hors chapitres globalisés et dépenses de personnel, s'élevait à 73,1 % en 2002 et à 81,9 % en 2003.
M. Jean Arthuis, président, a observé que les efforts variaient fortement d'un ministère à l'autre, puisqu'à Bercy, les dépenses informatiques représentaient 6 % des crédits du ministère. Il a évoqué l'engagement, lié à la mise en oeuvre d'un contrat de performances, pris par M. Bruno Parent, directeur général des impôts (DGI), lors de son audition par la commission des finances le 13 juillet 2004, consistant à réduire les effectifs de 2.500 unités en trois ans, ce qui correspondait au non-remplacement d'environ un départ à la retraite sur deux. Il a ajouté que l'effort était également significatif au ministère de la défense, où les dépenses informatiques représentaient 1,9 % du total, et au ministère de l'équipement où ce chiffre s'élevait à 3,5 %, mais que l'effort paraissait très limité pour l'enseignement scolaire, où l'investissement informatique représentait 0,5 % des dépenses totales, au ministère de la santé et pour l'enseignement supérieur où ces pourcentages étaient respectivement de 0,3 % et de 0,4 %. Il a observé que les ministères de l'économie, des finances et de l'industrie et de l'équipement étaient ceux où la réforme des administrations avait le plus progressé et ceux où les effectifs avaient le plus diminué ces dernières années, précisant que l'investissement informatique pouvait y être mené à enveloppe budgétaire constante. Il a rappelé que M. Bruno Parent, directeur général des impôts (DGI), avait précisé, lors de son audition, que les contrats de performances avaient permis à la DGI d'échapper aux mesures de régulation budgétaire, y compris en ce qui concernait ces enveloppes informatiques, et que cet avantage constituait le corollaire des efforts de réduction des effectifs. Il a relevé que la démonstration inverse était vraie, notamment au sein du ministère de l'éducation nationale, où les gains de productivité apparaissaient plus limités.
Abordant ensuite les points de comparaisons tant avec les Etats étrangers qu'avec les autres administrations publiques françaises et les entreprises privées, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, selon le cabinet Accenture, la France se caractérisait par un taux de pénétration d'Internet relativement faible, puisque moins de 30 % des Français se connectaient à Internet au moins une fois par semaine, contre 80 % en Suède ou 53 % au Royaume-Uni, mais aussi par un taux élevé de pénétration de l'administration électronique parmi les utilisateurs d'Internet (85 %).
Il a souligné que le palmarès établi par Accenture plaçait la France au 8e rang sur 22 pour son administration électronique, ajoutant que l'Etat apparaissait plutôt en avance sur les autres administrations publiques, puisque sa part dans les investissements atteignait 60 %, contre 16 % pour les collectivités territoriales, 16 % pour le secteur social et 8 % pour le secteur de la santé. Il a estimé que la mutualisation avec les collectivités territoriales devait donc constituer une priorité, pour que l'informatisation devienne un vecteur de la réforme de l'Etat, au plus près des citoyens.
M. Jean Arthuis, président, se référant à une estimation de Pierre Audoin Consultants, a précisé que le secteur privé représentait 85 % des dépenses en technologies de l'information en France et que l'ensemble des administrations n'avait donc réalisé que 15 % de cette dépense en 2003, chiffre qu'il a rapproché des 55 % de PIB représentant le montant total de la dépense publique. Il a toutefois relevé que le rythme de progression des dépenses publiques d'informatisation était deux à trois fois supérieur (4 % par an) à celui de l'ensemble des dépenses de l'Etat (1 % à 2 % par an).
Il a jugé que, d'une manière générale, l'inversion des priorités, du fonctionnement vers l'investissement, était susceptible d'enclencher un « chaînage vertueux » de substitution d'une catégorie à l'autre et que, tout particulièrement, le développement des investissements informatiques pouvait être à l'origine de la transformation d'une « administration de main-d'oeuvre » vers une « administration de compétences ». Il a exposé qu'au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les gains de productivité engendrés par la mise en place de systèmes informatiques, permettant de fusionner de nombreuses applications existantes et évitant les doublons entre la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, s'établissaient à un peu plus de 1 % chaque année.
M. Jean Arthuis, président, a estimé possible pour le budget de l'Etat de tirer profit des dividendes de ces gains de productivité, car ceux-ci permettaient des économies de personnel, précisant que sans doute 1,14 % des effectifs budgétaires de Bercy seraient en conséquence supprimés en 2004. Il a précisé que la direction générale des impôts estimait, ainsi, que les gains issus de la seule procédure de télédéclaration des revenus s'élevaient à environ 140 ou 150 emplois, pour 1,5 million de télédéclarants.
Il a indiqué que, conscient de ces perspectives, le gouvernement évaluait les gains de productivité à attendre du développement de l'administration électronique à un montant compris entre 5 et 7 milliards d'euros par an à partir de 2007 et que les gains observés en France et à l'étranger sur les projets d'administration électronique dépasseraient en effet le plus souvent les 25 à 30 %, bien que, par prudence, le gouvernement ait retenu une approche de 7 à 10 %, ce taux s'appliquant aux seules dépenses de fonctionnement courant de l'Etat, soit environ 70 milliards d'euros.
M. Jean Arthuis, président, a jugé que le retour sur investissement à attendre des dépenses informatiques était donc considérable, ce qui devait inciter à dépenser davantage en matière d'administration électronique, en portant l'effort de 0,9 % à 1 % du budget général, ajoutant qu'il convenait naturellement d'éviter le gaspillage et de privilégier les projets les plus performants. Il a souligné que la négociation des crédits informatiques entre la direction du budget et les services devait s'effectuer sur la base des gains de productivité attendus, qu'il s'agisse de la réduction du nombre d'agents, de la diminution de dépenses récurrentes ou au contraire de l'accroissement de recettes récurrentes.
Il a fait valoir que, dès lors que les retours sur investissement étaient démontrés, il convenait ensuite de « sanctuariser » ces crédits et de prohiber tout gel ou annulation les concernant et que la maîtrise du processus d'informatisation requérait une coordination efficace des politiques conduites.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le gouvernement avait procédé à la rationalisation et au renforcement des structures de coordination interministérielle, aujourd'hui regroupées au sein de l'Agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE), successeur en 2003 de l'Agence pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration (ATICA).
Il a précisé que le rattachement de l'ADAE aux services du Premier ministre devrait lui donner l'autorité nécessaire pour coordonner les projets d'informatisation de l'Etat et que l'ADAE avait pu assister en 2004 aux conférences budgétaires, la confortant dans son rôle de coordinateur de la politique d'informatisation de l'Etat qui devait disposer d'une vue d'ensemble cohérente.
M. Jean Arthuis, président, a jugé que les projets informatiques de l'administration souffraient d'un éclatement qui reproduisait les cloisonnements de l'administration entre ministères, voire entre les directions de certains ministères, citant en particulier le cas du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Jugeant impératif de « casser l'administration en silos » pour dégager des gains de productivité, il a ajouté que les mêmes carences s'observaient au niveau local, chaque service déconcentré dépendant des orientations arrêtées au niveau central, qu'il s'agisse des choix d'équipement ou du développement des « applications métiers ». Il a précisé qu'il n'existait aucune commission départementale susceptible de conforter le préfet dans un rôle de coordinateur, jugeant souhaitable la mise en place d'agences régionales comme interfaces de l'ADAE pour répondre à ce défaut de coordination.
Il a regretté que près de 30 systèmes informatiques des ressources humaines aient été développés dans les administrations centrales, précisant que, avec l'appui des services du Premier ministre, le rôle de l'ADAE visait à piloter la constitution d'un centre de ressources et, plus généralement, à permettre une gestion globale des crédits, dans le cadre de la fongibilité asymétrique prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Abordant le pilotage de la politique d'information et de communication, il a observé que le responsable des services d'information et de communication du ministère de l'intérieur était le seul responsable informatique d'un ministère ayant le grade de directeur, se situant donc à un niveau lui permettant de « compter » lorsque les arbitrages devaient être pris.
M. Jean Arthuis, président, a fait valoir que les arbitrages nécessaires ne pouvaient être valablement attendus de services et de fonctionnaires n'ayant pas une position hiérarchique suffisamment élevée. Il a proposé que les services ministériels chargés de l'impulsion de la politique informatique soient érigés en directions et que les responsables administratifs de ces services aient le grade de directeur.
Il a exposé que plusieurs responsables de sociétés d'audit ou de conseil s'étaient étonnés, lors de leur audition, de ce qu'en France, contrairement à la situation qui prévalait dans les pays anglo-saxons, les gouvernements étaient victimes d'une « illusion technologique » selon laquelle la mise en place d'outils technologiques tenait lieu de politique d'informatisation et pouvait dispenser les politiques de leurs responsabilités alors qu'il leur appartenait de décider des missions de l'administration et des moyens qui doivent être mis en oeuvre.
M. Jean Arthuis, président, a préconisé un nouveau regard sur l'informatisation de l'Etat, qui ne pouvait plus être considérée comme une « obscure question » du ressort de quelques techniciens de rang hiérarchique modeste et que, s'agissant d'une question politique, une autre communication soit mise en place pour en finir avec cette « vision technique démobilisatrice ».
Il a proposé que la stratégie informatique de l'Etat soit plus fortement subordonnée à des orientations politiques clairement définies. Il a souhaité ainsi que le rang de ministre soit conféré au membre du gouvernement chargé de la réforme de l'Etat et que lui soit adjoint un ministre délégué pour les nouvelles technologies et pour l'informatisation de l'Etat.
Traitant de la mise en oeuvre des projets, il a observé que ceux conduits par une volonté politique forte, comme le système de gestion de la politique agricole commune, « ne pouvaient souffrir aucun retard », comme l'avait souligné le ministère de l'agriculture, celui-ci reconnaissant que, en dehors d'un contexte d'une telle nature, les délais étaient nécessairement plus longs.
M. Jean Arthuis, président, a évoqué, parmi les explications fournies par les ministères au sujet des lenteurs administratives, l'application du code des marchés publics, qui supposait une procédure longue et complexe, ainsi que la mise en oeuvre de la législation sur les données personnelles.
Il a fait valoir que certaines résistances pouvaient provenir d'interrogations d'agents publics sur le devenir de leur poste de travail et sur la crainte d'une surcharge de travail, d'une période transitoire incertaine ou encore du souci de préserver des avantages acquis, ajoutant que des « résistances corporatistes » pouvaient parfois bloquer un processus d'informatisation. Préconisant l'association des personnels à l'informatisation de l'Etat, il a relevé la préoccupation du secrétariat d'Etat à la réforme de l'Etat de privilégier la préparation des agents aux nouvelles technologies et leur association aussi étroite que possible aux évolutions.
M. Jean Arthuis, président, soulignant l'importance de la formation pour permettre aux agents de percevoir tout l'intérêt qu'ils pourraient tirer du profil de leur nouveau métier, a précisé que le plan du gouvernement pour l'administration électronique prévoyait, pour chaque entité administrative, l'affectation, à enveloppe constante, de 20 % de ses crédits de formation à la préparation des agents à l'administration électronique.
Abordant ensuite le thème de l'évaluation critique de la gestion des personnels informatiques de l'Etat, il s'est interrogé sur la « frilosité » de l'administration française devant l'externalisation, contrairement à la situation dans les pays anglo-saxons. Il a relevé que le recours à des moyens externes, souvent limité par la crainte de devoir « affronter » le code des marchés publics, n'était envisagé que pour pallier la faiblesse des ressources internes, et non comme un moyen de réaliser des économies.
M. Jean Arthuis, président, a considéré que les corps de fonctionnaires affectés à l'informatique n'apparaissaient pas valorisés : les « nouveaux métiers » avaient dû se fondre dans des statuts rigides et donc inadaptés à la réalité de leurs missions, les promotions obéissant à des procédures statutaires qui n'intégraient pas les réalisations accomplies dans les domaines des technologies de l'information.
Traitant ensuite de l'apport de l'informatisation à la réforme de l'Etat, il s'est référé à la « grille de lecture » proposée par le cabinet Accenture, distinguant le service rendu à l'usager, dit « front office », du développement d'applications spécifiques aux métiers et à la fonction administrative, le « back office ».
Concernant les services rendus aux usagers, M. Jean Arthuis, président, a observé que les orientations françaises tendaient à concilier la simplification de la vie administrative avec la préservation des libertés et que les formalités administratives en ligne permettaient de s'affranchir des contraintes spatiales et temporelles, tout en gagnant en rapidité, voire en simplicité. Jugeant la diffusion de l'accès à Internet comme une condition déterminante des progrès de l'administration en ligne, il a estimé fondamental que le programme gouvernemental vise à mettre tous les Français qui le souhaitaient en capacité d'accéder à Internet et à l'administration électronique d'ici à l'horizon 2007. Jugeant également important que les usagers bénéficient d'une incitation financière à l'usage des téléprocédures, il a rappelé la mise en place, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, d'une réduction d'impôt sur le revenu de dix euros en faveur des télédéclarants, souhaitant élargir des mesures d'une telle nature à d'autres impôts et à la sphère sociale, particulièrement en direction des PME. Il a rappelé l'objectif gouvernemental prévoyant que 100 % des procédures administratives puissent faire l'objet d'une téléprocédure en 2007 et cité plusieurs exemples significatifs de l'état d'avancement de ce programme.
M. Jean Arthuis, président, a ainsi précisé qu'il existait aujourd'hui plus de 200 téléservices publics, que plus de 90 % des formulaires administratifs étaient disponibles en ligne, contre 74 % en avril 2002, et que le programme « ADELE » visait 100 % de formulaires disponibles en ligne à fin 2005. Il a ajouté que plus de 600.000 Français avaient déclaré leur impôt sur le revenu en ligne en 2003, soit 5 fois plus qu'en 2002, et que ce chiffre avait été porté à 1.500.000 Français en 2004. Il a observé que ces télédéclarations de 2004 avaient concerné 18 % des Français disposant d'Internet, soit 6,9 millions de foyers, et finalement seulement 3,7 % des déclarations au nombre de 33,9 millions. Il a indiqué qu'aux Etats-Unis, 53 millions de déclarations d'impôt sur 130 millions étaient transmises en ligne, soit 40,8 %. Il a ajouté que plus de 50 % des feuilles de soins étaient traitées au travers de « SESAM-Vitale », soit plus de 600 millions de feuilles maladie par an, et que la moitié des demandes de certificat de non-gage, soit plus de 2 millions de demandes par an, s'effectuait désormais par Internet via le service « téléc@rtegrise ».
Evoquant ensuite les applications spécifiques aux métiers, dites « back office », M. Jean Arthuis, président, a exposé que celles-ci correspondaient, par exemple, au système Copernic, qui se traduisait auprès des usagers par les services TéléIR ou TéléTVA, ajoutant à ce sujet que M. Bruno Parent, directeur général des impôts, avait rappelé à la commission qu'il serait sans doute difficile d'accroître sensiblement le nombre de télédéclarations à la TVA. Il a souligné que des efforts étaient néanmoins entrepris pour convaincre les entreprises de procéder par télédéclaration, en faisant valoir les économies possibles en termes de jours de valeur, et donc de trésorerie, pour les redevables.
Il a souligné par ailleurs que certains projets semblaient particulièrement porteurs, donnant l'exemple du projet de carte nationale d'identité électronique (CNIE), qui permettait de simplifier la procédure de délivrance du titre en collectant au niveau des mairies, lors du dépôt de la demande, les données nécessaires à son établissement. Il a observé que les sous-préfectures seraient progressivement déchargées d'une de leurs principales compétences et que la délivrance de la carte d'identité électronique serait beaucoup plus rapide.
M. Jean Arthuis, président, a cependant noté que de nombreux secteurs accusaient un retard manifeste, citant les hôpitaux, pour lesquels les dépenses d'informatique ne recouvraient que 1,5 % de la dépense hospitalière en France contre 8 % aux Etats-Unis, ainsi que le secteur social, la justice et l'éducation nationale.
Evoquant le projet de loi relatif à l'assurance maladie, il a estimé que l'un des problèmes majeurs à traiter était celui de l'administration des hôpitaux, où, à défaut d'une bonne transmission des informations en temps utile, analyses médicales et radiographies étaient trop fréquemment « dupliquées », jugeant que le remède ne résidait pas tant dans une réforme législative que dans un développement de l'informatisation de ces établissements de soins.
A propos des difficultés rencontrées dans le développement du projet Accord 2, M. Jean Arthuis, président, a déploré que, pour respecter l'échéance du 1er janvier 2006 prévue pour la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le choix ait été fait de se limiter à des adaptations de l'ancien système. Il s'est interrogé sur les difficultés prévisibles du contrôle budgétaire, pour lequel la nouvelle nomenclature coexisterait avec une présentation quelque peu obsolète des dépenses de l'Etat.
En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a réaffirmé que l'enjeu de l'informatisation de l'Etat était de réaliser des économies budgétaires tout en réformant l'Etat et en le rapprochant des citoyens, soulignant son caractère réellement politique et non simplement technique. Il a donc souhaité que la commission poursuive ses investigations sur ce sujet central au moment où la LOLF serait mise en oeuvre.
Puis un large débat s'est instauré.
M. Gérard Braun, faisant référence à ses propres travaux de contrôle sur « l'e-administration », s'est réjoui des efforts du gouvernement pour le développement de l'administration électronique, a exprimé la crainte que les usagers « ne suivent pas » et a préconisé la promotion de l'usage d'Internet par les personnes privées et par les entreprises. Il s'est étonné de ce que certaines perceptions des impôts n'acceptent pas les paiements par carte bancaire.
M. Jean Arthuis, président, a observé que la population ne percevait pas toujours l'informatisation comme un vecteur de simplification des formalités administratives, préconisant en conséquence une communication plus claire sur les téléprocédures ainsi que des mesures d'incitation à celles-ci.
M. Gérard Braun a souligné le caractère positif que comporterait l'octroi de quelques jours de délais supplémentaires de paiement de la TVA au profit des télédéclarants, ce qui leur apporterait un avantage de trésorerie appréciable. Il a considéré que, grâce à l'action des opérateurs, le recours à Internet devrait connaître un développement non négligeable.
M. Joël Bourdin a exposé que la plupart des Etats du Canada étaient plus informatisés que la France. Il a suggéré de faire valoir, pour promouvoir le développement de l'informatisation, non seulement les gains de productivité, mais encore l'amélioration du service rendu à l'usager. Il a observé que certains sites publics laissaient assez largement les utilisateurs « sur leur faim », et qu'ainsi, de ce fait, le maire était encore trop souvent interrogé sur diverses procédures administratives ne relevant pas des compétences des communes.
M. Jean Arthuis, président, a regretté le fait que, fréquemment, des mesures de gel ou d'annulation de crédits pour l'informatique retardent des projets et a réaffirmé la nécessité de « sanctuariser » ces crédits, afin de ne pas remettre en cause les améliorations de productivité de l'administration. Se référant, à titre d'exemple, au projet de carte nationale d'identité électronique, il a précisé que les mairies des communes les plus peuplées, comme par exemple les communes sièges de cantons ou d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), pourraient servir de guichet pour l'accomplissement de diverses formalités administratives. Il a considéré que l'informatisation de l'Etat était aussi importante que la mise en oeuvre de la loi organique précitée relative aux lois de finances, en particulier parce que cette dernière ne pourrait être pleinement appliquée sans cette informatisation.
Après avoir relevé les avancées enregistrées en France lors du lancement du Minitel, M. François Marc a regretté l'actuel retard de la France par rapport à nombre de ses partenaires, tout en estimant que celui-ci pourrait être comblé, citant à titre d'exemples des domaines comme ceux de l'état civil et des élections. Il s'est interrogé sur les difficultés de la mise en place d'Accord 2 et a demandé quel serait le coût final des dispositions qui seraient prises pour y porter remède.
M. Jean Arthuis, président, a reconnu que le Minitel avait en France contribué au ralentissement de l'accès à Internet. Il a indiqué, au sujet d'Accord 2, qu'il n'y avait pas de dérapage financier puisque les dispositions nécessaires n'étaient pas définitivement arrêtées, exprimant son souhait de disposer d'une meilleure information à ce sujet. Il a regretté que l'administration ait, dans cette affaire, privilégié le respect de l'échéance de 2006, sans suffisamment percevoir l'importance politique du contenu du projet. Il a craint que les orientations en préparation s'avèrent trop coûteuses.
A M. François Marc qui évoquait la complexité de cette opération, M. Jean Arthuis, président, a répondu qu'il appartenait d'abord aux responsables politiques d'exprimer leur choix.
M. Roger Besse a évoqué les difficultés d'accès à l'Internet à haut débit dans les départements les moins peuplés, indiquant que la couverture des communes concernées n'était généralement obtenue qu'après d'âpres négociations avec les opérateurs, peu intéressés par le bénéfice financier potentiel d'une telle extension de la couverture. Il a suggéré que soit étudiée l'informatisation du cadastre, précisant que dans une petite commune, la gestion manuelle de celui-ci pouvait occuper un agent, alors même que, dans le département du Cantal, l'informatisation des 290 communes avait été évaluée à 8.000 euros.
M. Jean Arthuis, président, admettant que les opérateurs se situaient dans une logique marchande, a ajouté qu'ils attendaient des pouvoirs publics une participation financière aux investissements. Estimant que France Telecom avait fait de réels efforts, il a considéré que la couverture des zones d'ombre relevait d'une politique d'aménagement du territoire. Sur l'informatisation du cadastre, il a précisé que celle-ci se heurterait à des incohérences entre les données de l'INSEE et celles du service du cadastre.
M. Aymeri de Montesquiou a observé que l'informatisation publique au Canada et en Nouvelle-Zélande, très avancée, avait permis une contraction du nombre d'agents. Il a souligné la dimension sociale de l'informatisation puisqu'elle permettait aux fonctionnaires d'effectuer un travail plus gratifiant.
M. Jean Arthuis, président, a invité les commissaires à intégrer, dans leur rapport spécial sur la prochaine loi de finances, un « coup de projecteur » sur l'informatisation dans leur secteur de compétence. Il a aussi souligné l'importance de l'association des fonctionnaires au processus d'informatisation.
M. Paul Girod a évoqué la mise en place d'un moteur de recherche commun à toutes les administrations afin de faciliter la quête d'informations par les usagers.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le portail « mon.service-public.fr » permettrait à chacun un accès personnalisé à l'ensemble des services électroniques des administrations et que le numéro de téléphone unique « allo, service public », le 3939, devrait permettre d'obtenir, en trois minutes, une réponse ou une orientation à toute demande de renseignement, précisant que ces innovations seraient de nature à faciliter les relations entre l'administration et le public.
En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a mis en relief le caractère globalement positif des évolutions en cours et souligné, à nouveau, l'enjeu politique de l'informatisation de l'Etat.
La commission a alors donné acte à M. Jean Arthuis, président, de sa communication et décidé à l'unanimité d'autoriser sa publication sous la forme d'un rapport d'information.
Taxe professionnelle - Bilan d'étape du groupe de travail sur la réforme de la taxe professionnelle
M. Jean Arthuis, président, a ensuite rendu compte des travaux et des perspectives du groupe de travail sur la réforme de la taxe professionnelle.
Il a rappelé que la commission avait constitué ce groupe de travail le 11 février 2004, après l'annonce par le Président de la République du remplacement de la taxe professionnelle par un nouveau dispositif qui ne pénaliserait pas l'industrie et prendrait mieux en compte la diversité des activités économiques. Il a précisé que tous les groupes politiques étaient représentés dans ce groupe de travail.
M. Jean Arthuis, président, a exposé que, tout en étant régulièrement « alimenté » par les fiches diffusées dans le cadre de la commission sur la réforme de la taxe professionnelle installée par le gouvernement et présidée par M. Olivier Fouquet, président de la section des finances du Conseil d'Etat, dont le rapporteur général et lui-même étaient membres, ainsi que par des documents complémentaires sollicités de l'administration, le groupe de travail constitué au sein de la commission s'était d'ores et déjà réuni 13 fois.
Il a ajouté que le groupe de travail avait réalisé 22 auditions, recevant la quasi-totalité des associations représentatives des collectivités territoriales et de leurs groupements, de nombreux représentants d'entreprises ou d'associations d'entreprises, ainsi que plusieurs experts sur le sujet, parmi lesquels, évidemment, le directeur général des collectivités locales, la directrice de la législation fiscale et le directeur de la prévision et de l'analyse économique.
Soulignant l'importance du travail déjà réalisé par ce groupe ainsi que la complexité du sujet, M. Jean Arthuis, président, a ajouté que les réflexions approfondies n'avaient pas encore permis de dégager des solutions évidentes. Il a formulé l'espoir que celles-ci puissent alimenter l'axe d'une réforme législative en 2005 et souhaité, dans cette perspective, la poursuite des travaux du groupe de travail à partir de simulations. Il s'est réjoui de ce que M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, ait accordé au groupe de travail un « droit de tirage » sur les travaux de simulation des services de la direction de la prévision et de la direction générale des impôts, qui étaient les seuls à détenir les fichiers de données fiscales nécessaires.
M. Jean Arthuis, président, a précisé que ce droit de tirage serait utilisé en deux temps.
- il a exposé qu'il avait, tout d'abord, demandé à la direction de la prévision de réaliser, à partir de son modèle macroéconomique « Mésange », des simulations, sous diverses hypothèses, du remplacement de la taxe professionnelle par un impôt entièrement nouveau, comme une « TVA sociale », ce qui se situait d'ailleurs dans le prolongement des récentes propositions de la commission des affaires économiques pour lutter contre les délocalisations, précisant que le groupe de travail devrait disposer des résultats de ces simulations en septembre 2004 ;
- puis il a indiqué que, dans un deuxième temps, après avoir pris connaissance, en septembre prochain, des résultats du premier jeu de simulations réalisées dans le cadre de la « commission Fouquet », le groupe de travail alimenterait ses travaux, tout au long de la session 2004-2005, au moyen de demandes de simulations complémentaires auprès de la direction générale des impôts, à partir de ses fichiers fiscaux, mais aussi sur la base des propres hypothèses et propositions du groupe de travail.
M. Jean Arthuis, président, a exposé que, même s'il était probable que le groupe de travail doive « ralentir » fortement ses activités au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, la commission des finances serait ainsi en mesure de jouer au mieux son double rôle de vigile en matière de finances publiques et de force de proposition en matière de fiscalité. Il n'a pas exclu que, après la publication des conclusions de la commission Fouquet, le groupe prolonge le débat dans l'hypothèse, sans doute improbable, où certaines questions resteraient en suspens. Il a ajouté, enfin, qu'il y aurait donc matière à répondre aux attentes d'information et d'explications que les élus territoriaux ne manqueraient pas d'exprimer.
Mercredi 21 juillet 2004
- Présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-présidente
Assurance maladie - Examen du rapport pour avis
La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 420 (2003-2004), adopté en première lecture par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à l'assurance maladie.
M. Jean Arthuis, président, a relevé que M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, avait travaillé dans des conditions difficiles, le texte adopté par l'Assemblée nationale n'ayant été transmis que la veille au soir au Sénat.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a indiqué que la nécessité de mettre en oeuvre une véritable réforme structurelle de l'assurance maladie était reconnue par tous, en raison du constat accablant d'une dérive financière sans précédent qui constituait un élément incontournable de la dégradation des comptes publics français dans leur ensemble.
Il a noté que le déficit de l'assurance maladie s'aggravait de façon « exponentielle » depuis au moins quatre ans, en raison principalement d'une augmentation structurelle des dépenses.
Il a constaté que la branche maladie du régime général de la sécurité sociale avait été en constant déficit depuis le début des années 90 mais que la dégradation de son solde s'était accélérée depuis la fin de cette décennie. Il a précisé que, inférieur à un milliard d'euros en 1999, de l'ordre de 2 milliards d'euros en 2000 et 2001, le déficit de l'assurance maladie avait augmenté de près de 4 milliards d'euros chaque année depuis 2002.
Il a indiqué que, malgré les mesures d'économies mises en oeuvre par la dernière loi de financement de la sécurité sociale, le déficit de la branche maladie atteindrait 12,9 milliards d'euros en 2004, soit deux milliards d'euros de plus que les prévisions résultant du vote de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, et le niveau le plus élevé jamais atteint par cette branche.
Il a indiqué que, même au plus fort de la croissance économique, l'assurance maladie n'avait jamais renoué avec un solde positif et que le redressement des comptes du régime général intervenu entre 1996 et 2000 avait tout de même conduit au maintien d'un déficit de l'assurance maladie deux fois supérieur en 2000 à ce qu'il était en 1991. Il a estimé que le niveau actuel du déficit de l'assurance maladie interdisait donc tout retour spontané à l'équilibre.
Il a rappelé que, dans son rapport du 23 janvier 2004, le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie avait établi qu'en l'absence de mesures correctrices et en retenant un taux de croissance des dépenses d'assurance maladie supérieur de 1,5 % à celui du produit intérieur brut (PIB), l'accumulation des déficits (hors charges d'intérêt) représenterait plus de 260 milliards d'euros en 2013 et 640 milliards d'euros en 2020, soit 30 % du PIB. En retenant ces hypothèses, il a indiqué que le déficit annuel de l'assurance maladie s'élèverait à 29 milliards d'euros en 2010 et à 66 milliards d'euros en 2020.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a observé qu'une réforme structurelle de notre système de santé était donc aujourd'hui incontournable et qu'elle ne devait pas passer uniquement par des mesures de redressement comptables mais aussi par des mesures induisant de réels changements de comportement de tous les acteurs du système.
Puis il a souhaité détailler certaines « mesures phares » du projet de loi et a rappelé que celui-ci comportait en premier lieu des mesures de maîtrise médicalisée des dépenses de santé allant dans le sens de la responsabilisation du patient et des professionnels de santé.
Il a présenté le dossier médical personnel (DMP), qui devrait être généralisé à l'horizon 2007, et a noté qu'il poursuivait plusieurs objectifs : responsabiliser l'assuré social ; encourager une meilleure rationalisation de l'offre de soins par le biais d'une plus grande coordination et continuité des soins sur l'ensemble du territoire national, entre professionnels de santé, ainsi qu'entre médecine de ville et hôpital ; être un outil de centralisation et de mutualisation des données médicales personnelles d'un patient, qui avaient vocation à être protégées.
Il a précisé que chaque bénéficiaire de l'assurance maladie, âgé de plus de seize ans, disposerait d'un dossier médical personnel et unique. Il a ajouté qu'il serait le seul à avoir un accès automatique à son dossier et qu'il pourrait déterminer qui pourrait, en dehors de lui-même, y accéder.
Il a indiqué qu'avec ce dispositif, le patient qui aurait donné l'autorisation d'accès à son DMP pourrait prétendre à une prise en charge maximale par l'assurance maladie des actes et prestations de soins dont il aurait bénéficié, mais que, dans le cas contraire, sa participation aux frais médicaux serait majorée.
Il a toutefois relevé que ce nouveau dispositif ne serait efficace que si certaines conditions d'application qu'il a détaillées étaient respectées : un effort de lisibilité et de sélectivité des informations contenues dans ce dossier, des précautions indispensables quant au respect de la confidentialité de ces informations, la nécessaire assistance technique apportée à certains professionnels de santé pour sa mise en place et son utilisation, enfin l'affirmation du rôle du médecin traitant comme pivot de la gestion des informations contenues dans ce dossier.
En outre, il a indiqué que de réelles difficultés d'application risquaient d'être associées à la mise en place du DMP. Il a relevé que l'échéance d'une généralisation de ce dossier mi-2007 paraissait optimiste compte tenu des contraintes techniques et informatiques liées à sa mise en place. Il a ensuite observé que le coût du dossier était incertain : le ministre de la santé et de la protection sociale avait fait référence à un coût de 5 à 7 euros par dossier, mais les informations qui lui avaient été communiquées rapprochaient plutôt ce coût de 15 euros. Il a précisé que le chiffre global avancé par la note du 10 juin 2004 de la direction du budget et de la direction de la prévision et de l'analyse économique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, était de l'ordre de 500 millions d'euros en 2007, ce montant ne tenant toutefois pas compte du financement de l'infrastructure commune de réseau ni de l'équipement informatique de tous les professionnels et établissements de santé.
Il a noté que l'instauration du médecin traitant, comme pivot du système de santé, était la deuxième mesure phare de ce projet de loi.
Il a indiqué que le médecin traitant aurait vocation à être une véritable « porte d'entrée » dans le système de santé pour le patient. Il a précisé qu'il serait librement choisi par le patient et qu'il pourrait être, soit un généraliste, soit un spécialiste.
Il a relevé que, dans le respect du principe de libre choix du praticien par le malade, ce dispositif visait ainsi à améliorer la coordination des soins ainsi que l'orientation et le suivi du patient tout au long de son parcours de soins. Il a également souligné que le médecin traitant participerait à la mise en place et à la gestion du dossier médical personnel et a jugé que ce point, très important, mériterait d'être appliqué.
Il a, en outre, observé qu'une majoration de la participation des assurés serait possible lorsque ceux-ci n'auraient pas choisi de médecin traitant ou consulteraient un médecin sans prescription de leur médecin traitant.
Il a toutefois précisé que le ministre de la santé et de la protection sociale avait indiqué à l'Assemblée nationale que l'obligation de consulter le médecin traitant avant de consulter un spécialiste s'appliquerait « à l'exception de trois spécialités - l'ophtalmologie, la pédiatrie et la gynécologie, qu'elle soit médicale ou obstétrique - pour lesquelles un décret permettra un primo-accès ».
Après avoir présenté cette mesure, il a observé qu'il conviendrait d'être vigilant, s'agissant de la fixation des conditions d'accès directs à certains spécialistes, afin d'éviter toute forme de dérapage et de contournement du passage par le médecin traitant.
Il a noté que les économies potentielles engendrées à terme par ce nouveau dispositif, dont la mise en oeuvre devrait être progressive à partir de 2005, n'avaient pas été évaluées par le ministère de la santé.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a ensuite présenté la mise en place d'une participation forfaitaire à la charge des assurés pour chaque acte ou pour chaque consultation pris en charge par l'assurance maladie, autre mesure importante de ce projet de loi qui devrait permettre de responsabiliser les assurés.
Il a toutefois souligné que cette participation, qui serait plafonnée, ne serait pas exigée pour certaines catégories de la population, notamment les plus fragiles, afin de ne pas dégrader leur accès aux soins. Il a indiqué que cette mesure devrait être étendue aux régimes spéciaux par voie réglementaire, ce qui lui paraissait essentiel afin de garantir l'égalité de traitement des assurés.
Il a par ailleurs noté que l'article 32 du projet de loi prévoyait que, sous peine de perte des incitations fiscales et sociales, les organismes de protection complémentaire ne devraient pas prendre en charge les catégories suivantes : la majoration de participation des assurés lorsqu'ils ne s'inscrivaient pas dans le dispositif du médecin traitant ; les actes et prestations pour lesquels le patient n'avait pas accordé l'autorisation aux professionnels de santé d'accéder à son dossier médical personnel ; enfin, la participation forfaitaire pour les actes réalisés par les médecins.
En outre, il a relevé que l'article 31 bis instaurait une aide à l'acquisition d'une protection complémentaire par les personnes dont les ressources étaient supérieures au plafond de la CMU, dans la limite de ce plafond majoré de 15 %.
Il a estimé que ce dispositif, bien que hautement souhaitable, apparaissait complexe et a noté que les effets de seuil liés à la CMU ne devraient pas disparaître. Il a, en outre, observé que le redéploiement des crédits d'action sanitaire et sociale aujourd'hui à la disposition des caisses d'assurance maladie ne suffirait pas à assurer le financement de la mesure, et que, par conséquent, des ressources complémentaires seraient nécessaires, à hauteur de 100 millions d'euros en 2005, et de 200 millions d'euros par an lorsque le régime envisagé serait arrivé à maturité.
Il a ensuite indiqué que la réforme de la gouvernance du système de soins constituait un axe essentiel du projet de loi et a rappelé que, comme l'avait souligné le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, un véritable pilotage de l'assurance maladie faisait aujourd'hui défaut.
Il a exposé que le projet de loi esquissait une nouvelle architecture de notre système de santé avec :
- la création de la Haute autorité de santé, autorité publique indépendante à caractère scientifique, dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Il a souligné que l'action de la Haute autorité permettrait ainsi de généraliser un dispositif d'évaluation qui n'existait en pratique aujourd'hui que pour le médicament et les dispositifs médicaux. Il a précisé que la Haute autorité ne se verrait pas confier de pouvoirs de décision mais devrait donner son avis sur l'utilité médicale des produits et des actes qui faisaient une demande d'admission au remboursement, l'Etat restant le garant de la décision finale en matière de définition du périmètre remboursable ;
- la réforme des instances dirigeantes de l'assurance maladie et le profond remaniement de l'organisation de l'assurance maladie, la mesure la plus symbolique de cette nouvelle organisation résidant sans doute dans la création d'une Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM), regroupant les trois caisses nationales de l'assurance maladie. Il a précisé que l'UNCAM aurait pour rôle de coordonner l'action des caisses nationales dans le pilotage de l'assurance maladie et de nouer un véritable partenariat avec les professionnels de santé.
En outre, afin de créer les conditions d'un réel dialogue entre l'assurance maladie, les organismes complémentaires et les professionnels de santé, il a souligné que deux autres unions étaient créées par le projet de loi : l'union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire et l'union nationale des professions de santé.
Enfin, il a noté qu'un réel effort de coordination au niveau régional était effectué avec la mise en place des missions régionales de santé, constituées entre les agences régionales de l'hospitalisation (ARH) et les unions régionales des caisses d'assurance maladie (URCAM).
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que des recettes nouvelles seraient affectées à l'assurance maladie et a présenté ce volet du projet de loi. Il a notamment relevé qu'une contribution additionnelle de 0,03 point à la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S), serait créée et que le produit de la contribution sociale généralisée (CSG) serait accru de 2,3 milliards d'euros. Il a précisé que le taux de CSG sur les revenus du patrimoine et des produits de placements serait majoré de 0,7 point, que le taux de CSG sur les jeux serait majoré de deux points, que le taux de la CSG sur les pensions et les rentes des retraités soumis à l'impôt sur le revenu serait majoré de 0,4 point. Il a indiqué que le taux de CSG de 7,5 % applicable aux revenus d'activité était maintenu, mais que la contribution porterait sur 97 % du montant des revenus pris en compte dans l'assiette, contre 95 % aujourd'hui.
Il a souligné que pour faire face à la dérive des comptes de l'assurance maladie, l'article 45 du projet de loi prévoyait que la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), créée en 1996, reprendrait à sa charge, d'une part, les déficits cumulés de la branche maladie arrêtés au 31 décembre 2003 et le déficit prévisionnel au titre de l'exercice 2004, dans la limite de 35 milliards d'euros, et d'autre part, les déficits prévisionnels de la même branche au titre des exercices 2005 et 2006 prévus par les lois de financement de la sécurité sociale de ces mêmes années, dans la limite de 15 milliards d'euros. Pour faire face à ces charges nouvelles, il a rappelé que l'article 45 du projet de loi prévoyait la prolongation de la CADES jusqu'à extinction de ses missions et le maintien inchangé du taux de la CRDS à 0,5 %. Il a estimé que, compte tenu de la situation particulièrement dégradée des comptes de l'assurance maladie et de la nécessité de ne pas alourdir davantage les prélèvements obligatoires, cette solution était « la moins mauvaise possible ».
Il a toutefois souligné que les reprises de dettes antérieures n'avaient pas résolu la problématique de la dérive des dépenses d'assurance maladie et que seul un redressement financier effectif, passant par la mise en oeuvre réussie des mesures prévues par le présent projet de loi, permettrait la viabilité du système.
S'agissant de l'équilibre financier, il a indiqué que, selon le gouvernement, le redressement proposé s'élèverait à 15 milliards d'euros à l'horizon 2007 : 9,8 milliards d'euros provenant des actions menées sur l'offre de soins ; 1 milliard d'euros résultant de la participation des usagers ; 4,2 milliards d'euros résultant de l'accroissement des recettes, hors contributions sur les entreprises pharmaceutiques.
Il a toutefois observé que certaines mesures incluses dans ces chiffrages n'avaient pas de traduction dans le présent projet de loi et que le transfert d'un milliard d'euros du produit des droits sur les tabacs de l'Etat vers la CNAMTS, ainsi que les économies sur les frais financiers liés à la reprise de dette par la CADES, constituaient des mesures de périmètre et étaient donc neutres pour les finances publiques prises dans leur ensemble.
Il a souligné que l'équilibre de l'assurance maladie à l'horizon 2007 était subordonné à l'évolution du comportement des acteurs et a relevé que même si les économies prévues par le présent projet de loi se réalisaient, la direction du budget et la direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estimaient, sur la base d'un déficit tendanciel de l'assurance maladie évalué à environ 23 milliards d'euros en 2007, que le déficit atteindrait alors 8 milliards d'euros. La CNAMTS estimait, quant à elle, que le déficit pourrait atteindre 5 milliards d'euros à cette date.
Il a ajouté que la note précitée de la direction du budget et de la direction de la prévision et de l'analyse économique mettait en évidence le coût de certaines mesures proposées par le projet de loi, comme celui du dossier médical personnel, évalué par la note qui lui avait été transmise à 500 millions d'euros en 2007. Il a relevé que les coûts induits ne paraissaient pas pris en compte dans les chiffrages du ministère de la santé et de la protection sociale.
Un large débat s'est alors instauré. M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur pour avis pour la clarté de son exposé et souligné le souci de sincérité dans la présentation de l'équilibre financier du projet de loi.
Répondant à M. Philippe Adnot, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a précisé que le chiffre de 260 milliards d'euros de déficit en 2013 avancé par le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie correspondait au déficit cumulé.
M. Philippe Adnot a ensuite souhaité connaître les raisons pour lesquelles le coût du dossier médical personnel était si élevé. Il a estimé que l'abattement de 5 % actuellement opéré sur l'assiette de la CSG des actifs constituait une source de difficulté. S'agissant de la CADES, il s'est enfin déclaré peu favorable à la méthode consistant à emprunter systématiquement pour couvrir des déficits.
M. Adrien Gouteyron a indiqué que le dossier médical n'existait pas encore et que sa mise en place serait forcément coûteuse. Il a relevé que, si 78 % des médecins étaient informatisés, tous n'utilisaient pas leur dispositif informatique. S'agissant de la CSG, il a souligné que la réduction de 5 % opérée sur le montant des revenus d'activité était liée aux frais professionnels.
M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il serait utile de susciter le débat sur ce point.
Répondant à M. Aymeri de Montesquiou qui s'interrogeait sur le coût de la mise en place du dossier médical personnel, estimant que le réseau existait déjà, M. Adrien Gouteyron a indiqué qu'il n'existait pas aujourd'hui de compatibilité entre les différents réseaux informatiques.
M. Jean Arthuis, président, a ajouté que la mise en place d'un réseau informatique était nécessairement coûteuse et complexe.
M. Paul Girod a relevé que la sécurisation des données était complexe et onéreuse.
Mme Marie-Claude Beaudeau a estimé que le projet de loi ne comportait pas de mesures crédibles pour réduire le déficit et qu'il s'inscrivait dans une logique de déremboursement et de culpabilisation des assurés. Elle a souhaité obtenir des précisions sur l'hébergeur des données de santé et a estimé que la mise en place du dossier médical personnel coûterait plus cher que ce qui était annoncé.
Elle a souhaité, par ailleurs, obtenir des précisions sur la possible réforme de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, puis elle a estimé que la CSG était un impôt injuste et souligné que le taux de la contribution additionnelle à la C3S était minime. Elle a regretté que l'on n'évoque pas davantage le coût des exonérations des cotisations patronales de sécurité sociale.
M. Adrien Gouteyron a indiqué que le projet de loi était fondé sur 5 milliards d'euros de recettes supplémentaires et 10 milliards d'euros de réductions des dépenses.
Il a souligné l'importance des conditions d'hébergement du dossier médical personnel, annonçant qu'il proposerait un amendement afin de préciser que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) devrait rendre un avis sur un décret en Conseil d'Etat définissant les modalités de mise en place d'un identifiant santé. Il a indiqué que la mise en place d'un dossier électronique était une voie d'avenir déjà explorée par d'autres pays comme le Royaume-Uni. Il a estimé que les critiques formulées sur les recettes du plan reflétaient une conception différente de la vie économique. S'agissant de la réforme des lois de financement de la sécurité sociale, il a indiqué qu'un projet de loi organique devrait être proposé au Parlement.
M. Jean Arthuis, président, a relevé que l'on évoquait également l'institution d'une mission d'évaluation et de contrôle au sein des commissions chargées des affaires sociales afin d'évaluer l'application des lois de financement de la sécurité sociale.
M. Adrien Gouteyron a précisé que cette mesure n'enlevait rien aux prérogatives de la commission des finances.
M. Roger Besse a souhaité savoir s'il était possible d'aller « encore plus vite » dans la mise en place du dossier médical personnel.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a précisé qu'il faudrait mettre en place ce dispositif rapidement mais que les expériences étrangères, notamment celle de la Grande-Bretagne, montraient que ce n'était pas si simple.
Répondant à M. Roger Besse, M. Adrien Gouteyron a indiqué que la participation forfaitaire à la charge des assurés serait tout d'abord fixée par décret à un euro puis serait déterminée par l'UNCAM. Il a précisé que la hausse de la CSG et la création d'une contribution additionnelle à la C3S interviendraient en 2005.
M. François Marc a estimé que le report de charges sur les générations futures induit par le transfert de dettes à la CADES était contestable et a souhaité que la commission des finances adopte une position plus ferme sur ce point.
M. Jean Arthuis, président, a souligné que, si la reprise de dette par la CADES pouvait paraître contraire aux orientations de la commission des finances, il était nécessaire de faire preuve de pragmatisme. Il a estimé que les prévisions de la direction du budget et de la direction de la prévision et de l'analyse économique pourraient ne pas être dénuées de fondements. Il a rappelé le souhait qui était celui de la commission des finances de mener une réflexion sur l'instauration d'une « TVA sociale » qui, en offrant une alternative au mode actuel de financement de la protection sociale, permettrait de lutter contre les délocalisations. Enfin, il a relevé qu'il était nécessaire de renforcer le pilotage des établissements de santé afin de maîtriser les dépenses de santé.
La commission a alors procédé à l'examen des amendements, présentés par M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis.
A l'article 2 ter, la commission a adopté un amendement tendant à préciser que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) devait rendre un avis sur un décret en Conseil d'Etat définissant les modalités de mise en place d'un identifiant santé.
A l'article 5, la commission a adopté un amendement encadrant les conditions dans lesquelles peuvent être conclues les conventions permettant aux médecins de pratiquer des dépassements d'honoraires.
A l'article 8 ter, la commission a adopté un amendement précisant que seuls les médecins ayant vu la qualité de leur pratique professionnelle accréditée pourraient bénéficier d'une aide, afin de valoriser le résultat de l'accréditation plutôt que la seule démarche d'accréditation.
A l'article 12, la commission a adopté un amendement supprimant l'envoi à chaque assuré d'un relevé annuel récapitulant l'ensemble des prestations médicales dont il était bénéficiaire.
La commission a ensuite adopté un amendement supprimant l'article 12 bis, qui prévoyait que le pharmacien devait informer l'assuré du coût des prestations qui lui étaient servies.
A l'article 13, la commission a adopté un amendement prévoyant que la participation des représentants de professions de santé au sein de la commission rendant un avis sur les pénalités interviendrait lorsque la pénalité envisagée concernerait un professionnel de santé.
A l'article 21, la commission a adopté un amendement tendant à prévoir que les propositions des caisses nationales d'assurance maladie transmises au ministre chargé de la sécurité sociale l'étaient également au Parlement.
A l'article 22, la commission a adopté un amendement rédactionnel explicitant la notion d'Etat, c'est-à-dire, le Parlement et le gouvernement.
A l'article 23, la commission a adopté un amendement encadrant la décision de l'UNCAM en matière de fixation du taux de remboursement des spécialités pharmaceutiques.
A l'article 35, la commission a adopté un amendement rédactionnel de coordination avec les dispositions de l'article 31 du présent projet de loi.
A l'article 39, la commission a adopté, après l'intervention de M. Philippe Adnot, un amendement donnant une plus grande portée juridique au transfert à la CNAMTS d'un montant supplémentaire du droit de consommation sur les tabacs à hauteur d'un milliard d'euros.
A l'article 41, la commission a adopté un amendement rédactionnel visant à corriger une erreur de référence.
La commission a ensuite émis un avis favorable sur l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.