Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Mission d'information à l'étranger - Forces françaises en Bosnie -Communication
La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Maurice Blin, rapporteur spécial, sur la mission qu'il a effectuée, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) auprès des forces françaises en Bosnie du 8 au 10 avril 2004.
M. Maurice Blin a tout d'abord présenté les raisons qui l'avaient incité à effectuer une mission auprès des forces françaises en Bosnie du 8 au 10 avril 2004. Il a rappelé que la budgétisation des opérations extérieures (OPEX) étaient l'un des enjeux importants de la LOLF et que c'était dans cette perspective qu'il avait souhaité examiner, sur place, la façon dont se déroulait concrètement une opération extérieure sur les plans matériels et financiers. Il a observé que cette mission avait également pour objectif d'analyser les perspectives et les limites d'une action militaire de la France réalisée dans le cadre d'une opération placée sous l'égide de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN). Enfin, il a souligné l'importance que représentait l'échéance de la fin de l'année 2004, qui verra l'Union européenne prendre le relais de l'OTAN en Bosnie.
M. Maurice Blin a indiqué que le programme de la mission prévoyait initialement la visite des troupes stationnées aussi bien en Bosnie qu'au Kosovo, mais que les troubles importants, qu'avait connus le Kosovo à cette période, l'avaient conduit à renoncer à la seconde partie du voyage pour des raisons de sécurité, et surtout pour ne pas gêner les forces militaires dans cette période de tension.
M. Maurice Blin a ensuite évoqué le contexte historique dans lequel s'inscrivait l'intervention des forces militaires en Bosnie. Il a rappelé que, de 1991 à 1993, la guerre conduite par la Serbie orthodoxe contre les Croates catholiques et les Bosniaques musulmans s'était heurtée à la résistance de ces derniers qui étaient sortis vainqueurs des affrontements. Il a noté que Croates et Bosniaques s'étaient, à leur tour, affrontés en un conflit qui culmina à Mostar au sud de Sarajevo. Il a observé que les accords de Dayton signés à Paris en décembre 1995 avaient mis fin aux hostilités, aboutissant, après la sécession de la Slovénie, à la création de deux états, la Croatie d'une part, candidate à l'adhésion à l'Union européenne, et la Bosnie-Herzégovine d'autre part.
Il a précisé que cette dernière, régie par une fédération bosno-croate, était enserrée à l'ouest et au nord par la Croatie, et avait à l'est une longue frontière commune avec la République Serbe, dotée par ailleurs d'un satellite, le Monténégro. Il a indiqué que les peuples présents sur ces terres s'affrontaient alors même qu'ils vivaient ensemble, les communautés s'imbriquant les unes avec les autres sur un même territoire.
M. Maurice Blin a rappelé que la Bosnie était dotée d'un pouvoir central qui peinait à unir ses deux composantes et que la cohésion de cet ensemble reposait, en bonne partie, sur le soutien financier de l'Union européenne, de 4,8 milliards d'euros, largement consacrés à la restauration de Sarajevo, des routes et des immeubles détruits par la guerre, mais aussi parfois détournés par la corruption.
Il a estimé que l'établissement d'un pouvoir central fort en Bosnie avait été retardé depuis bientôt dix ans par les divergences et les suspicions entre les communautés, ce pays comptant 57 partis dont trois, nationalistes, occupaient les trois postes principaux d'un gouvernement composé de 16 ministres, dont 8 Bosniaques, 5 Bosno-croates et 3 Bosno-serbes.
M. Maurice Blin a indiqué que le « Haut représentant » de l'Union européenne, Lord Paddy Ashdown, entouré du Conseil des ambassadeurs de l'Union européenne, palliait énergiquement la faiblesse du pouvoir central. Il a noté, à cet égard, que le Haut représentant était parvenu à réunir en un seul conseil municipal les six conseils autonomes de Mostar, permettant ainsi la prise de décisions indispensables, telles que l'inauguration prévue pour le 23 juillet 2004 du vieux pont de Mostar qui reliera les communautés croate et bosniaque que la Neretva séparait.
M. Maurice Blin a rappelé que la situation en Bosnie n'était pas une situation militaire classique et que l'état de la société civile, la multiplication des trafics politiques et des corruptions, rendaient nécessaire la mise en place de missions de police. Il a indiqué qu'une mission de police de l'Union européenne avait ainsi été lancée le 1er janvier 2003, relayant celle de l'Organisation des nations unies (ONU) et que la France, avec 86 personnes sur 550, en était le premier contributeur.
Il a observé que si le soutien financier de l'Union européenne avait facilité le retour de la paix entre les deux entités composant la Bosnie-Herzégovine, la situation économique de ce pays restait très fragile, avec un taux de chômage de 40 % de la population active, un niveau de production inférieur de moitié à celui d'avant guerre et une dette extérieure égale à 62 % du PIB.
M. Maurice Blin a estimé que le soutien communautaire n'aurait pas suffi à ramener la paix sans la présence des 11.700 hommes, placés sous le commandement de l'OTAN, issus de 30 nations qui composaient la force de stabilisation (SFOR), dont six pays seulement disposaient d'un contingent de plus de 1.000 hommes. Il a indiqué que le territoire de la Bosnie avait été divisé autour de trois commandements, appelés brigades multinationales, ayant chacun la responsabilité d'un secteur : la zone nord gérée par les Britanniques et les Canadiens, la zone est par les Américains, accompagnés de Turcs et de Polonais, et la zone sud par les Français, forts d'un contingent de 800 hommes, bientôt réduit à 500, entourés par trois brigades allemande, italienne et espagnole. Il a précisé que le quartier général de l'OTAN était situé en zone sud aux abords de Sarajevo.
M. Maurice Blin a noté que la vie des militaires de l'OTAN était « austère » et que la durée de leur séjour dépassait rarement quatre mois tant les conditions en étaient difficiles. Il a rappelé que le coût de cette opération extérieure s'élevait pour la France à 4,4 millions d'euros.
M. Maurice Blin a indiqué que dans la zone sud, le commandement militaire était « tournant » entre le colonel français et ses trois collègues. Il a remarqué que si les colonels étaient entourés d'un état-major allié, les contacts entre officiers de différentes nationalités étaient aisés aux postes de responsabilité, mais se heurtaient à la barrière des langues au sein du corps de troupe.
M. Maurice Blin a estimé que le fonctionnement de l'OTAN était particulièrement complexe. Il a rappelé que, pour des raisons historiques, la France préfinançait les dépenses de la SFOR, tout en appliquant ses procédures nationales dans l'accomplissement et l'exécution de la dépense. Il a observé que la France jouait un rôle essentiel au niveau logistique, dans le cadre du budget adopté par le groupe de direction financière, présidé par la nation à laquelle appartenait le général commandant la brigade, et sous la surveillance du comité multinational budgétaire.
Il a souligné qu'il existait neuf clés, classées suivant les critères de l'OTAN, de répartition des dépenses entre les nations, variables selon les domaines ou en fonction des effectifs présents. Enfin, il a noté que la France était créancier net vis-à-vis de ses partenaires pour un montant d'1 million d'euros, l'essentiel de la dette étant le fait de l'Italie.
Lors de sa mission, M. Maurice Blin a constaté que l'appareil militaire de l'OTAN était soumis à une rigoureuse mécanique de précision, du fait de la rotation des personnels, à l'intérieur même des forces de l'OTAN.
M. Maurice Blin a rappelé que l'OTAN préparait son retrait pour la fin de l'année et que les militaires étaient satisfaits, estimant que « le terrain était contrôlé ». Il a observé, toutefois, que les forces armées étaient conscientes de l'instabilité de la société civile, méfiante à l'égard d'un personnel politique sans crédit, et soumise au crime organisé, à la corruption, au trafic d'armes, etc.
Il a estimé que les craintes d'une nouvelle explosion de violence, suite à l'incident de Pale, démontraient la fragilité de la pacification de la région. Il a rappelé que le commandement militaire de la zone sud n'avait pas été informé du « coup de main » organisé sur la base de renseignements américains et britanniques, visant à arrêter, dans la ville de Pale, M. Radovan Karadzic, considéré comme l'un des responsables des sévices commis par l'armée serbe contre les populations croate et bosniaque.
M. Maurice Blin a rapporté que les militaires étaient pessimistes sur la capacité des différentes communautés à vivre ensemble et que l'élection présidentielle de juin 2004 en Serbie pourrait être l'occasion d'un sursaut nationaliste. Il a indiqué que pour les forces armées le départ des « verts », c'est-à-dire les forces militaires, devait être compensé par l'arrivée des « bleus », c'est-à-dire les gendarmes et les policiers pour contenir les flambées de violence de la société civile. Il a observé que le maintien de postes d'observation et de renseignement était la condition de la réussite des opérations de police, qui succèderaient prochainement aux opérations militaires.
Il a ensuite présenté la situation du Kosovo, source d'instabilité pour la Bosnie, Etat frontalier. Il a rappelé qu'après cinq ans de calme, qui pouvaient être qualifiés de « paix armée », la violence s'était réveillée en mars dernier au Kosovo où des émeutes, liées à la mort de trois enfants, avaient fait 40 morts, causé l'exil de 3.600 personnes et l'incendie de dizaines de monastères orthodoxes classés monuments historiques. Il a observé que ces exactions répondaient à la précédente « purification ethnique » infligée par les Serbes à la population albanaise, qui s'était traduite par 10.000 morts, un million de déportés et des dizaines de milliers de maisons incendiées.
M. Maurice Blin a rappelé que la Force de maintien de la paix, la KFOR, agissant au Kosovo, comptait 21.000 hommes, soit deux fois plus qu'en Bosnie, car la situation y restait critique.
Procédant alors à l'aide d'une vidéo-projection, M. Maurice Blin a ensuite présenté à la commission des tableaux et des cartes permettant de constater la diminution drastique des Serbes au sein de la population kosovare. Il a indiqué que la population serbe représentait 27 % des habitants du Kosovo en 1931 et seulement 11 % en 1991, cette population âgée, répartie en enclaves, vivant sous la menace et pouvant pratiquement disparaître en l'espace de 10 ans. Il a souligné que les autorités de Belgrade considéraient le sort des Serbes du Kosovo comme très compromis, et semblait se résigner à une « cantonisation » c'est-à-dire, en fait, à une partition du pays.
M. Maurice Blin a rappelé que l'Union européenne s'apprêtait à prendre le relais de l'OTAN et qu'ainsi s'achèverait un processus témoignant de l'évolution de l'armée de métier, et que les militaires seraient remplacés par des forces de surveillance générale et d'assistance aux autorités locales.
Il a estimé que sa mission en Bosnie lui avait permis de relever que l'usage de la force armée devenait extrêmement complexe et que les métiers des armes se diversifiaient et devenaient plus « politiques ». Il a relevé, au cours de son déplacement, l'importance du droit dans la pratique quotidienne des armées, afin de régler les litiges courants, mais aussi d'être en mesure de préciser à chaque commandant opérationnel ce qu'il avait le droit de faire ou non.
Il a également constaté la spécificité de la France, dont les forces, par tradition essayaient d'être plus proches de la population et ne se contentaient pas de s'enfermer dans leurs bases comme les troupes américaines.
M. Maurice Blin a noté que les Balkans étaient un carrefour, confluence de trois empires et de trois religions, qui représentait un nouveau défi aux frontières de l'Union européenne élargie. Il s'est demandé quelle formation il convenait de donner aux forces militaires qui ne défendaient plus le territoire national, mais intervenaient sur des terres lointaines, en se servant a minima de leurs armes, et en respectant un cadre juridique lourd et obscur. Il a estimé que la tâche des forces chargées des opérations extérieures était difficile et le serait sans doute plus à l'avenir. Il a rappelé que c'était des Balkans qu'avait surgi la première guerre mondiale qui avait failli « tuer l'Europe » et s'est demandé si l'Union européenne pourrait, demain, apporter la paix à cette région déjà largement éprouvée.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Adrien Gouteyron a souhaité obtenir des précisions sur les conditions de l'échec de l'arrestation de M. Radovan Karadzic. Il a souhaité savoir s'il était déjà possible d'évaluer l'importance du contingent que l'Union européenne allait envoyer pour succéder aux forces de l'OTAN, et si la participation des différents membres de l'Union européenne au contingent pouvait déjà être évaluée.
M. Maurice Blin a indiqué que l'incident de Pale avait été probablement conduit par un commando para-militaire anglo-américain, sans que les responsables de la zone sud n'en aient été avertis. Il a précisé que les forces armées françaises avaient mis en doute la fiabilité des informations relatives à la localisation de M. Karadzic. Il a rappelé que cet incident était caractéristique de l'extrême fragilité de la pacification de cette zone.
Il a observé, de plus, qu'il n'était pas possible à l'heure actuelle d'évaluer avec précision les forces qui seront déployées par l'Union européenne, ni de savoir lesquels des 25 pays membres souhaiteraient participer au contingent de maintien de la paix. Il a rappelé que les forces chargées de recueillir des informations et des renseignements resteraient en place, ce qui était indispensable à la réussite d'une opération extérieure visant au maintien de la paix dans une région aussi instable.
M. Michel Charasse a souhaité savoir si l'Union européenne participait déjà au financement de la SFOR et de la KFOR.
M. Maurice Blin a indiqué que sa mission ne lui avait pas permis d'obtenir de certitudes sur ce point, tant les clés de répartition des dépenses de l'OTAN étaient obscures et complexes. Il a souligné que la mise en place de la troupe multinationale de l'Union européenne conduirait, sans doute, à l'émergence de procédures complexes, voire d'une bureaucratie « rampante ».
M. Auguste Cazalet, au vu de l'exposé de M. Maurice Blin, s'est demandé si cette région pourrait, un jour, être réellement pacifiée.
M. Maurice Blin a rappelé la grande complexité de cette zone qui avait toujours été située aux confins des trois empires qui s'étaient succédé sur ces terres. Il a relevé qu'une zone située aux marges d'un empire recevait mission de le défendre, ce qui favorisait une forte instabilité, alors même que la tutelle pacificatrice de cet empire ne s'exerçait pas pleinement sur ces régions de « limes ».
Il a rappelé que la Croatie étant candidate à l'adhésion à l'Union européenne, la Bosnie serait, une nouvelle fois, en marge d'un ensemble plus intégré et que, dans cette perspective, la pacification de ce pays était primordiale et qu'il faudrait en supporter le coût, qu'il s'impute sur les crédits militaires ou sur d'autres crédits. Il a également fait valoir que la question de l'adhésion de la Bosnie Herzégovine à l'Union européenne se poserait tôt ou tard, et qu'une décision politique sur la définition de l'Union européenne devrait alors être prise.
M. Yves Fréville s'est demandé si les infrastructures bancaires nécessaires au redémarrage de l'économie bosniaque avaient pu être reconstruites et il a souhaité savoir si une monnaie s'était imposée en l'absence de monnaie officielle.
M. Maurice Blin a indiqué que l'euro était, pour le moment, le substitut d'une monnaie nationale.
M. Michel Charasse a indiqué que la présentation de M. Maurice Blin rejoignait les conclusions de la mission de contrôle de crédits qu'il avait lui-même effectuée au Kosovo du 23 au 27 février 2003. Il a indiqué qu'il avait également été sensible au caractère explosif de la société civile, estimant que ces zones dépendaient de la présence des troupes étrangères et de la circulation monétaire qu'elle engendrait. Il a rappelé qu'en l'absence de banque, l'apport de devises par les forces militaires était la seule source de « monétisation » de l'économie locale.
M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Maurice Blin pour la particulière qualité de la présentation ainsi faite et en a souligné l'intérêt pour les travaux de la commission.
Autonomie financière des collectivités territoriales - Demande de renvoi pour avis et nomination d'un rapporteur
La commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi organique n° 311 (2003-2004) adopté par l'Assemblée nationale, pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, et a nommé M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de ce projet de loi.
Nomination d'un rapporteur
Enfin, la commission a désigné M. Roland du Luart, rapporteur, sur le projet de loi n° 1518 (AN - XIIe législature), sous réserve de sa transmission par l'Assemblée nationale, relatif à l'octroi de mer.
Questions diverses
M. Yves Fréville s'est demandé si un projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et fiscale serait prochainement soumis au Parlement, afin de permettre la mise en oeuvre des réformes récemment annoncées par le gouvernement.
M. Maurice Blin a souhaité savoir si le projet de loi relatif aux responsabilités locales serait soumis en deuxième lecture au Sénat avant la fin de la présente session.
Mercredi 19 mai 2004
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées - Examen du rapport pour avis
La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Adrien Gouteyron sur le projet de loi n° 299 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi relatif à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées trouvait son fondement dans la « réforme de solidarité et de fraternité pour les personnes dépendantes », annoncée par le Premier ministre le 6 novembre 2003, qui constituait une approche globale de la prise en charge de la dépendance. Il a précisé qu'elle visait, notamment, à garantir le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie.
Il a indiqué que le projet de loi relatif à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées mettait en oeuvre le financement de ce programme, en instituant une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, chargée de garantir l'affectation de certaines ressources aux programmes en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées.
Il a toutefois souligné qu'il ne s'agissait que d'un « projet de loi de transition », dans la mesure où une mission de réflexion, confiée à MM. Raoul Briet et Pierre Jamet, était en cours et, où un projet de loi ultérieur, qui devrait être présenté au Parlement d'ici la fin de l'année, devrait donner un contour définitif aux missions de la Caisse et préciser ses ressources, ainsi que ses charges. Il a remarqué, en outre, que certaines dispositions du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées auraient un impact sur les charges de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.
Après avoir présenté le statut de cette caisse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a noté que ses missions étaient pour le moment assez vagues, dans l'attente des conclusions de la mission de réflexion confiée à MM. Raoul Briet et Pierre Jamet et des orientations du gouvernement, et a estimé que la rédaction actuelle n'était pas totalement satisfaisante. Il a également relevé que l'organisation de la Caisse demeurait imprécise.
Il a relevé l'ambiguïté de l'intitulé même de « Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie », cette appellation faisant référence au vocabulaire employé dans le domaine de la sécurité sociale. Il s'est interrogé sur la pertinence de la notion de « cinquième risque » et a estimé que le terme d'« agence » aurait pu davantage convenir à cet établissement.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a rappelé que le financement des droits nouveaux prévus par la réforme annoncée par le Premier ministre se fondait sur le fruit du travail d'une journée supplémentaire non rémunérée pour les salariés, et de l'institution de deux contributions, dont le produit serait affecté à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie : une contribution des employeurs, dont le taux était fixé à 0,3 % et dont l'assiette était identique à celle des cotisations patronales d'assurance maladie affectées au financement des régimes de base de l'assurance maladie et une contribution additionnelle au prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placements.
S'agissant de la contribution sur la masse salariale pesant sur les entreprises et les collectivités publiques, il a relevé que son taux avait été calculé à partir de l'évolution attendue de la valeur ajoutée et fixé à 0,3 %, de façon à ne pas dégrader le taux de marge des entreprises et de tenir compte de l'usure du capital. Il a toutefois estimé que certaines entreprises pourraient être pénalisées par ce prélèvement supplémentaire. Puis il a relevé que le mécanisme retenu pour cette cotisation revenait à exclure, du champ de la contribution, les personnes retraitées et les travailleurs indépendants.
Il a indiqué que, d'après les premières estimations effectuées, le secteur privé devrait contribuer à hauteur de 1,2 milliard d'euros et les collectivités publiques, à hauteur de 400 millions d'euros.
S'agissant de la contribution additionnelle de 0,3 % au prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et des produits de placements, il a relevé que le taux de cette contribution semblait plus motivé par une volonté de parallélisme des formes avec le taux de la contribution patronale que fondé sur une justification économique.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a ensuite décrit les dispositions particulières applicables à la contribution sur les revenus du patrimoine et les produits de placements en 2004. Il a relevé que le texte initial du projet de loi posait un problème de rétroactivité fiscale s'agissant de la contribution sur les produits de placements, mais que cette question avait été résolue par le texte adopté par l'Assemblée nationale. Il a précisé que la taxation des revenus du patrimoine de l'année 2003 aurait pu soulever des questions de principe, mais a indiqué que la solution retenue reflétait la volonté de tenir compte des modalités différentes de recouvrement du prélèvement sur les revenus du patrimoine et de celui sur les produits de placements, afin de faire débuter la taxation de ces deux catégories en 2004, ce qui paraissait équitable.
Il a estimé que cette hausse de la fiscalité de l'épargne appelait toutefois une clarification des objectifs de la politique de l'épargne, qui devait être appréciée au regard de la « doctrine » de la commission des finances en la matière. Il a rappelé que celle-ci préconisait de favoriser l'épargne de long terme et le risque, plutôt que l'épargne liquide et les placements réglementés, ce qui n'était pas l'orientation des mesures contenues dans ce projet de loi.
Il a souligné que les recettes attendues de ces deux prélèvements devraient être moindres que celles initialement envisagées, pour atteindre environ 900 millions d'euros en 2004 et entre 1,84 et 1,87 milliard d'euros en 2005. Il a précisé que les recettes devraient tendre vers 2,1 milliards d'euros en 2008.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a indiqué qu'à côté de ces deux prélèvements, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie percevrait également une fraction de 0,1 % du produit de la contribution sociale généralisée, ainsi qu'une participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse, ces deux recettes étant jusqu'à présent affectées au Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonome.
Il a précisé que les recettes affectées à la Caisse seraient réparties entre différentes sections et décrit l'affectation des recettes aux différentes charges supportées par la Caisse. Il a toutefois précisé que les ressources et les charges prévues à compter de 2005 ne donnaient pas une vision claire de l'avenir de ladite Caisse, dans la mesure où ses missions, ses recettes et ses charges seraient précisées dans le cadre d'un futur projet de loi.
Evoquant la montée en charge des dépenses de la Caisse, il a indiqué que les charges liées à la médicalisation des établissements accueillant des personnes âgées seraient plus faibles que les recettes, au départ, ce qui susciterait la constitution de réserves, mais que le coût irait croissant et excèderait ensuite les recettes nouvelles. Il a fait part de la difficulté d'apprécier, à ce stade, la montée en charge des dépenses en faveur des personnes handicapées, compte tenu des incertitudes liées à la prestation de compensation du handicap.
Il a relevé que le projet de loi ne précisait pas les éventuels mécanismes de report des crédits, alors que ceux-ci devraient être importants au cours des premières années. A cet égard, il a relevé que l'esprit du présent projet de loi semble plaider pour que les crédits non utilisés d'une section viennent abonder les crédits de la même section l'année suivante, même si cela pouvait susciter quelques interrogations dans une période de déficit budgétaire massif.
Il a estimé que la Caisse ne devrait financer ses missions que dans la limite des ressources qui lui étaient affectées et qu'il conviendrait de préciser ce point, afin d'instaurer une sorte de « garde-fou » en cas de dérive des dépenses, dont les prévisions étaient, pour l'heure, très incertaines.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a ensuite décrit les modalités de répartition du concours versé par la Caisse aux départements au titre de la prise en charge d'une partie du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Il a indiqué que les effets sur les départements dépendraient des conditions fixées par voie réglementaire.
Il s'est enfin interrogé sur le contrôle exercé par le Parlement sur cette Caisse, dont les ressources seraient constituées de prélèvements obligatoires.
Il a indiqué que, à ce stade, les ressources et les dépenses de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ne seraient retracées ni dans la loi de finances, ni dans la loi de financement de la sécurité sociale, ce qui constituait une atteinte au principe d'universalité budgétaire. Il a estimé que l'information du Parlement sur les comptes de cette Caisse devrait donc être significativement améliorée.
Il a relevé que l'article 7 bis du projet de loi précisait que la Caisse était soumise au contrôle des autorités compétentes de l'Etat, mais qu'il ne précisait pas les modalités de contrôle du Parlement.
Il a estimé que les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, constituées de prélèvements obligatoires, pourraient être prises en compte lors du débat annuel sur les prélèvements obligatoires, qui offrait une vision consolidée des finances publiques.
Il a en outre indiqué que l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances devrait permettre à la commission des finances de suivre la situation de cet établissement public.
A l'issue de cette présentation, M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur pour avis pour la clarté de son propos et a également fait part des réserves que lui inspirait ce projet de loi.
Un large débat s'est alors instauré.
M. Philippe Marini, rapporteur général, après avoir souligné la clarté de la présentation faite par le rapporteur pour avis, a estimé que le sujet était confus dans son approche, alors que la réforme de l'assurance maladie n'était pas encore intervenue. Il a rappelé qu'il avait jadis réfléchi à la mise en place de la prestation spécifique dépendance et indiqué que l'évolution vers un cinquième risque de la sécurité sociale lui semblait une solution à écarter. Il a précisé que des facteurs de modération de charge avaient été alors imaginés, au départ, comme la récupération sur succession, mais que ce système avait été ensuite abandonné, ce qui entraînait une dynamique préoccupante de la dépense.
Il a ensuite relevé qu'il fallait traiter le problème posé par la dépendance, mais que le financement proposé par ce projet de loi ne correspondait pas aux principes définis par la commission des finances.
Il a estimé que les dépenses de la caisse devraient être limitatives et a indiqué que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie entrait dans le champ de contrôle de la commission des finances au titre des dispositions de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
Il s'est interrogé sur les modalités d'action de la Caisse, s'agissant notamment des crédits accordés pour l'aide à domicile. Puis il a précisé que les contributions de 0,3 % sur la masse salariale et sur les revenus du patrimoine et les produits de placements constituaient de nouveaux prélèvements obligatoires et estimé que le lien effectué avec la création de valeur ajoutée supplémentaire résultant d'une journée de travail supplémentaire était, selon lui, incertain.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a exprimé son accord avec les propos tenus par le rapporteur général et souligné que ce texte avait été commandé par l'urgence.
M. Jean Arthuis, président, a estimé que les parlementaires ne devaient pas siéger au conseil de surveillance des organismes qu'ils contrôlaient et a souhaité que cette position soit appliquée de façon constante par la commission des finances.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a indiqué que la désignation de parlementaires au sein du conseil de surveillance de différents organismes était une position traditionnelle.
Faisant part de sa propre expérience, M. Yann Gaillard a confirmé l'analyse du président, n'estimant pas indispensable la présence de parlementaires au sein des conseils de surveillance.
M. Michel Moreigne a remercié le rapporteur pour avis pour la qualité de son intervention et a souhaité obtenir des précisions sur la situation du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie. Il a estimé qu'il était paradoxal de soumettre les conseils généraux à la contribution de 0,3 % de leur masse salariale, alors qu'ils intervenaient, au premier chef, dans la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes dépendantes. Il a fait valoir qu'il aurait été judicieux de les en exonérer.
M. Eric Doligé a estimé qu'il aurait été plus judicieux d'affecter directement les sommes en cause aux départements que de les affecter à une nouvelle Caisse et a regretté le caractère confus du système proposé.
M. François Marc a indiqué qu'il rejoignait l'analyse du rapporteur général et estimé important que les textes proposés au Parlement s'intègrent dans un cadre général d'action.
Il a souhaité que soit effectué un bilan de l'allocation personnalisée d'autonomie et de son application et s'est interrogé sur le dispositif de répartition du concours versé par la Caisse aux départements.
M. Michel Mercier a fait part de ses réserves à l'égard de la création de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, mais a souligné que le texte comportait un élément positif, dans la mesure où il réglait le problème du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie. Il a rappelé le mode de fonctionnement du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, ainsi que ses modalités d'action s'agissant de l'aide à domicile. Puis il a souligné la modicité des sommes actuellement prévues en faveur des personnes handicapées, alors que le coût de la prestation de compensation du handicap pouvait être important.
M. Jean Arthuis, président, a constaté, au vu des différentes interventions des commissaires, que la position de la commission, à l'égard de ce projet de loi, était très réservée. Il a estimé qu'il aurait été préférable de prévoir une dotation inscrite au budget de l'Etat plutôt que la création d'un nouvel établissement public.
Il a indiqué que le seul objet de ce texte était d'assurer une recette et que la création d'une Caisse était critiquable, notamment dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
Puis il a critiqué l'institution d'une nouvelle contribution de 0,3 % pesant sur la masse salariale, estimant qu'il s'agissait là d'un nouveau facteur propre à encourager le « nomadisme économique », et partant, à favoriser les délocalisations.
Après que M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, eut souligné la volonté de garantir les recettes au profit des actions en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées, M. Jean Arthuis, président, a estimé que la création d'une Caisse ne constituait pas un gage de sécurité des crédits.
En réponse aux différents intervenants, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a observé que nombre d'interventions reflétaient un certain scepticisme.
Il a relevé que le projet de loi prévoyait qu'un rapport serait établi par le gouvernement, afin de faire le point sur la mise en oeuvre de la loi instituant l'allocation personnalisée d'autonomie, puis il a précisé les modalités du dispositif de répartition du concours versé, aux départements, au titre de cette allocation.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'opportunité de supprimer la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a estimé qu'il était préférable de tenter d'améliorer le dispositif à ce stade, tout en faisant part des grandes réserves qu'il inspirait à l'ensemble de la commission des finances.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis.
A l'article 7 (création de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie), la commission a adopté un amendement tendant à une meilleure rédaction des missions de la Caisse et précisant que celle-ci ne contribuait au financement des actions qui lui étaient confiées que dans la limite des ressources qui lui étaient affectées.
A l'article 7 bis (statut de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, la commission a adopté un amendement précisant les pouvoirs de contrôle du Parlement.
A l'article 7 ter (organisation de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie), après l'intervention de M. Jean Arthuis, président, la commission a adopté deux amendements. Le premier amendement visait à préciser que les représentants des conseils généraux siégeaient au conseil d'administration de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et à supprimer la disposition prévoyant que les parlementaires siégeaient au sein de l'un des organes de la Caisse. Le second amendement tendait à prévoir que le conseil d'administration de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie transmettait, chaque année, au Parlement et au gouvernement, un rapport destiné à améliorer leur information sur les comptes de l'établissement.
La commission a ensuite adopté un amendement à l'article 8 (ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie), précisant les modalités de participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.
Enfin, la commission a adopté un amendement rédactionnel à l'article 10 (charges de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie à compter de 2005).
La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.
Actualisation du règlement du Sénat - Décision du Conseil Constitutionnel - Communication
Enfin, la commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur la décision du Conseil constitutionnel, en date du 18 mai 2004, rendue sur la résolution modifiant le Règlement du Sénat.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que cette résolution, déclarée conforme à la Constitution, sous deux réserves d'interprétation, comportait un certain nombre de modifications ou ajouts significatifs, dont deux concernaient plus particulièrement la commission des finances. D'une part, il a relevé que les projets de lois de finances étaient désormais renvoyés, de droit, à la commission des finances et que la nouvelle définition de ses compétences figurant dans le Règlement du Sénat tirait les conséquences des articles 39 et 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a ainsi précisé, en l'espèce, que la rédaction de l'alinéa 2 de l'article 22 du Règlement du Sénat disposait désormais que « la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation suit et contrôle l'exécution des lois de finances et procède à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques », ce dont il s'est félicité.
D'autre part, il a rappelé que l'accroissement des effectifs de la commission, prévu par ladite résolution, prendrait effet dès le mois d'octobre 2004, avec l'arrivée de deux nouveaux commissaires, et donc la création de deux nouveaux rapports spéciaux. Il a ainsi estimé que cette augmentation des effectifs de la commission, conjuguée à la mise en oeuvre de la LOLF, et à l'évolution des missions et de la charge de travail induite par la nouvelle maquette du budget de l'Etat, devaient inciter la commission à mener une réflexion approfondie sur les modalités d'exercice de ses prérogatives constitutionnelles et organiques, et partant, sur les moyens dont elle disposait.
A ce titre, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le bureau de la commission se réunirait à la fin du mois de juin 2004 afin d'examiner, de façon approfondie, tous les changements induits par ces réformes, mais qu'il souhaitait, d'ores et déjà, y sensibiliser l'ensemble des membres de la commission.