Mercredi 28 avril 2004

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances - Communication

La commission a, tout d'abord, entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, et de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le gouvernement avait présenté, le 21 janvier 2004, le projet de nomenclature pour la deuxième partie des lois de finances, dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF. Il a souligné que les propositions de la commission des finances constituaient l'aboutissement de travaux engagés il y a trois mois, lors du séminaire de Compiègne puis, lors de la réunion d'information du 24 février, ouverte à l'ensemble des sénateurs. Il a remercié, pour leur mobilisation, les rapporteurs spéciaux ayant interrogé les ministères sur le projet de nouvelle nomenclature budgétaire.

Concernant les principes budgétaires, il s'est félicité que la LOLF donne sa pleine portée à l'autorisation parlementaire par l'adoption d'un budget en base zéro, alors que, dans le droit actuel, les services votés reconduits quasi automatiquement d'une année sur l'autre représentaient de l'ordre de 94 % des crédits.

Il a ajouté que cette lisibilité accrue des finances publiques concourait à l'application du principe de sincérité, ce qui signifiait qu'au plan comptable, les comptes de l'Etat devaient « être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière » aux termes de l'article 27 de la LOLF. Après s'être félicité de l'approbation unanime des nouvelles normes comptables par le Conseil national de la comptabilité, il a mis en exergue l'importance du traitement comptable des engagements de retraite et de la valorisation du patrimoine de l'Etat. Il a évoqué la préconisation de M. Olivier Debains de créer une agence des propriétés immobilières de l'Etat, dont les missions pourraient renforcer celles de l'agence des participations de l'Etat. Il a jugé ainsi prioritaire que plusieurs rapporteurs spéciaux accomplissent des missions de contrôle sur le patrimoine de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a présenté ensuite les incidences de la nouvelle nomenclature budgétaire sur l'organisation des travaux en commission et du débat en séance publique.

S'agissant de l'organisation des travaux en commission et des débats en séance publique, il a mentionné la nécessaire adaptation, à compter du projet de loi de finances pour 2006, du périmètre des rapports spéciaux, compte tenu des nouvelles règles d'examen et de vote des crédits par mission, et non plus par ministère et par titre.

Il a souligné que la consultation des commissions des finances sur les principaux actes de gestion du gouvernement conduirait à l'animation d'un débat budgétaire durant tout l'exercice. Il a rappelé que l'examen du projet de loi de règlement de l'année précédente devrait précéder celui du projet de loi de finances initiale, mettant ainsi en place un « chaînage vertueux », et a souligné que les informations complètes annexées à la loi de règlement étaient de nature à ce que cette loi s'affirme comme un des actes majeurs de la vie parlementaire.

Il a ensuite exposé les conséquences des nouvelles modalités d'appréciation de la recevabilité financière des amendements au projet de loi de finances, puisque l'application de l'article 40 de la Constitution rendrait désormais possibles des transferts de crédits entre programmes, sans augmenter les dépenses globales de la mission. Il a mentionné les questions pratiques concernant l'ordre de discussion des amendements, leur coordination éventuelle ainsi que la définition des objectifs et des indicateurs de performance associés à des programmes nouvellement créés. Il a souhaité que le Parlement prenne toute sa part dans la définition des indicateurs et des objectifs de performance, estimant que ceux-ci ne devaient pas relever d'une simple contrainte d'affichage.

Il a rappelé que le projet de loi de finances pour 2005 ferait l'objet d'une double présentation, suivant l'ancienne et la nouvelle nomenclatures, mais que la discussion du projet de loi de finances pour 2006 serait bien la première à être organisée entièrement selon les nouvelles règles de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a observé que la plus grande lisibilité du budget de l'Etat avait pour corollaire un contrôle accru des finances publiques. Il a estimé que le renforcement des contrôles apparaissait comme la contrepartie de la liberté de gestion nouvelle des responsables de programme et a souligné que les récentes auditions de méthode effectuées par la commission des finances, tant avec les responsables des corps d'inspection des ministères qu'avec les représentants des grands cabinets d'audit, s'inscrivaient dans cette voie.

Il a formulé le voeu que les pouvoirs accrus de contrôle du Parlement permettent une responsabilisation effective des gestionnaires, en développant la dimension stratégique de la gestion. Il a relevé que la mise en place d'équipes de contrôle de gestion traduisait ce changement culturel de l'administration dans la recherche de la performance. Enfin, il a estimé que la commission pourrait organiser, à l'avenir, des auditions de responsables de programme, appelés à devenir de véritables « managers » publics.

En conclusion, il a exhorté la commission des finances à s'engager pleinement pour faire vivre la réforme budgétaire, afin d'engager une « révolution culturelle » pour l'administration. Il a évoqué la question orale avec débat sur la mise en oeuvre de la LOLF, inscrite à l'ordre du jour du Sénat le 29 avril, qui permettrait d'interroger le gouvernement sur les difficultés rencontrées, notamment dans le déploiement du nouveau système comptable ACCORD 2, et sur les enjeux pour la réforme de l'Etat : rémunération au mérite, sanction de la gestion des responsables de programme, implication de la LOLF sur la gestion de la fonction publique. Il a ajouté que la LOLF devait permettre « d'éclairer chaque pièce de la maison des finances publiques », au service d'une transparence accrue de l'action de l'Etat, le Parlement devant s'affirmer comme l'aiguillon politique de la réforme de l'Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a exposé ensuite les principales propositions de modifications de la maquette budgétaire présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004, propositions résultant pour une large part, des observations formulées par les rapporteurs spéciaux, qu'il a tenu à remercier pour leur implication.

Concernant le budget général de l'Etat, il a souligné qu'il était proposé de doubler le nombre de missions interministérielles. Il a observé que le nombre de programmes augmentait également d'une vingtaine, tout en restant inférieur à cent cinquante, bien que cette évolution fût due, principalement, à des motifs techniques d'individualisation de certaines dépenses ministérielles.

Il s'est félicité que cette nouvelle présentation des lois de finances permette d'affermir le contrôle du Parlement sur les priorités gouvernementales, en insistant sur le caractère prioritaire du débat à venir sur les objectifs et les indicateurs de performance afin d'exercer pleinement ce suivi. Il a ajouté que cette plus grande lisibilité répondait à l'affirmation du Parlement comme « intercesseur » entre le gouvernement et l'opinion publique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fondé sa présentation des propositions de modification de la maquette sur deux principes fondamentaux, conformément à l'esprit de la LOLF : mieux garantir les compétences du Parlement, d'une part, et rendre plus lisible l'action de l'Etat, d'autre part.

Il a souligné que le plein respect des compétences du Parlement conduisait à la suppression de trois missions « mono-programme » : le Conseil économique et social, en le rattachant à la mission « Premier ministre », la mission « Protection des populations » et celle relative à la « Sécurité ».

Il a relevé, également, la nécessité d'un découpage plus fin des programmes regroupant des volumes trop importants de crédits, afin d'harmoniser davantage la taille des programmes : au sein de la mission « Défense », les programmes « Préparation et emploi des forces » et « Préparation et conduite des programmes d'armement » seraient scindés respectivement en deux programmes « Recrutement et formation du personnel » et « Activité et soutien des forces » d'une part, « Armement nucléaire » et « Armement conventionnel » d'autre part. Concernant la mission « Enseignement scolaire », un programme « Vie de l'élève » serait distingué. Il a justifié le choix d'une réorganisation des programmes de la mission « Défense » par la volonté politique d'opérer une présentation transversale, ainsi que par celle de faciliter la pleine compréhension du rôle de la France comme puissance nucléaire.

Afin d'accroître la lisibilité de l'action de l'Etat, M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré vouloir clarifier les missions à caractère ministériel, restructurer certaines missions interministérielles et créer de nouvelles missions interministérielles.

S'agissant des missions à caractère ministériel, il a souhaité que le programme « Agriculture, pêche et territoires ruraux » de la mission « Agriculture, pêche et affaires rurales » soit scindé en deux programmes « Promotion de l'agriculture et du développement rural » et « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », le programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles » étant rattaché à la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Il a proposé plusieurs aménagements des missions du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en distinguant trois programmes « Gestion comptable », « Assiette de l'impôt » et « Recouvrement fiscal » qui remplaceraient le programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » au sein de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ». En outre, il a préconisé que le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts » du programme « Engagements financiers de l'Etat » soit remplacé par trois programmes : « Admissions en non-valeur et remboursement de trop-perçus » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » ; « Remboursements et dégrèvements législatifs d'impôts locaux » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et « Dégrèvements pour promotion économique » de la mission « Politique économique ». De même, compte tenu de l'hétérogénéité du programme « Direction de l'action du gouvernement » de la mission « Premier ministre », il a proposé d'ériger en un programme distinct les crédits relatifs à la réforme de l'Etat et aux relations avec les citoyens.

Dans le domaine des missions interministérielles, il a estimé qu'un consensus se dégageait pour rattacher, à la mission « Sécurité », les crédits de la gendarmerie nationale. Il a préconisé, également, de rattacher les grandes écoles d'application à la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Au sein de cette même mission, il a recommandé de dissocier les formations supérieures universitaires et la recherche universitaire, en vue d'une meilleure identification des moyens consacrés à la recherche universitaire, d'une part, et à l'enseignement universitaire, d'autre part. Il a souligné que cette démarche nécessiterait d'établir des conventions comptables pour opérer une répartition analytique des dépenses de personnels.

Enfin, il a proposé que soient rattachés à une mission nouvelle « Ecologie et maîtrise des risques » les programmes de la mission « Ecologie et développement durable », les crédits de la météorologie, ceux de la sécurité civile, ainsi qu'un programme « Prévention et contrôle des risques industriels », reprenant une partie des compétences des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement.

S'agissant des nouvelles missions interministérielles, il a détaillé la composition d'une mission « Stratégie de l'aménagement du territoire », qui rassemblerait les programmes « Aménagement du territoire » et « Interventions territoriales de l'Etat » de l'actuelle mission « Premier ministre » et les programmes « Soutien des politiques d'équipement », « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » et « Information géographique et cartographique » de la mission « Logement, aménagement et tourisme ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a déploré que l'intitulé et le contenu de la mission « Ville » réduise la politique de l'espace urbain à la discrimination positive en faveur des quartiers en difficulté. Ainsi, il a proposé de créer une mission « Urbanisme et logement » regroupant les trois programmes de la mission « Ville » et les crédits de la politique du logement de l'actuelle mission « Logement, aménagement et tourisme ».

Enfin, il a souhaité la création d'une mission entièrement nouvelle regroupant les différentes autorités administratives indépendantes, ainsi que le programme « Juridictions financières », afin de marquer solennellement la séparation entre les régulateurs et les administrations des secteurs qu'ils avaient la charge de réguler.

Il a achevé son exposé en signalant que deux importants chantiers restaient encore ouverts, relevant de la compétence du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : le choix des responsables de programme et la définition des indicateurs de performance.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Michel Sergent s'est félicité des évolutions proposées, qui avaient marqué une nette amélioration par rapport à la maquette du 21 janvier, car elles prenaient en compte tant les observations formulées lors du séminaire de Compiègne et de la réunion d'information du 24 février que les propositions émises par les rapporteurs spéciaux. Il a rappelé que l'adoption de la LOLF provenait de l'initiative parlementaire, en formulant l'espoir que la totalité des propositions de la commission des finances du Sénat soit reprise lors des derniers arbitrages.

Il a exprimé, toutefois, deux inquiétudes. D'une part, il a relevé que des mises au point définitives du progiciel ACCORD 2 s'avéraient nécessaires pour accompagner techniquement la mise en oeuvre de la LOLF. D'autre part, il a déploré le caractère parfois surdimensionné de certains programmes support.

En tant que rapporteur spécial des crédits du sport, il s'est félicité de ce que la mission interministérielle « Jeunesse et sport », ait perdu son caractère interministériel avec la constitution du nouveau gouvernement et s'est interrogé sur l'opportunité de faire correspondre le périmètre futur des ministères avec la nouvelle nomenclature budgétaire.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que le gouvernement serait interrogé en séance publique le jeudi 29 avril sur la mise en place d'ACCORD 2. Par ailleurs, il a observé que le périmètre des ministères, dans le nouveau gouvernement dirigé par M. Jean-Pierre Raffarin, confortait les positions du Sénat concernant les missions interministérielles.

M. Jacques Oudin s'est félicité de la qualité du travail ici réalisé et a plaidé, également, pour que la structure ministérielle se rapproche de la nomenclature en missions et programmes. Il s'est demandé s'il était pertinent d'individualiser les passifs financiers ferroviaires, et s'est interrogé sur la distinction entre les programmes « Routes » et « Transports terrestres ».

M. Maurice Blin notant l'aspect « spectaculaire » du chantier en cours de réalisation, a mis en exergue le choix de programmes transversaux comme un des aspects les plus importants de la nouvelle nomenclature budgétaire. Il a estimé que cette approche « révolutionnaire » pourrait susciter des difficultés d'adaptation dans le domaine de la défense.

M. Yann Gaillard, après avoir souligné les progrès accomplis par rapport à la maquette initiale du 21 janvier, a fait part de ses interrogations concernant les programmes « Patrimoines », « Création » et « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture », considérant que cette organisation reflétait les structures administratives existantes.

Après avoir remercié les intervenants successifs, M. Philippe Marini, rapporteur général, a suggéré, au sujet de la mission « Transports », d'opérer une distinction par programme entre les transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes. Il a précisé que les actions ne relevant pas de l'un ou l'autre mode de transport pourraient faire partie du programme « Stratégie en matière d'équipement ».

Il a déclaré partager les observations de M. Yann Gaillard concernant les pesanteurs administratives du ministère de la culture, tout en reconnaissant ne pas avoir pu formuler de propositions satisfaisantes.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité que l'unanimité qui avait prévalu lors de l'adoption de la LOLF se retrouve, à nouveau, dans les différentes interventions des rapporteurs spéciaux. Il a estimé que cela justifiait pleinement « l'esprit de la LOLF » qui résultait d'une démarche conjointe de la majorité et de l'opposition de l'époque. Il a estimé qu'un langage budgétaire commun au sujet de la LOLF était « aussi important que le vocabulaire et la syntaxe », et a donné rendez-vous aux membres de la commission des finances pour poursuivre ces débats lors de la discussion de la question orale avec débat inscrite à l'ordre du jour de la séance du jeudi 29 avril 2004.

Aussi bien, a-t-il proposé à la commission de se réunir à nouveau le mercredi 5 mai pour examiner le rapport finalisé sur la nouvelle maquette budgétaire, dans le même esprit de consensus et d'unanimité qui avait prévalu depuis l'adoption de la LOLF.

Contrôle budgétaire - Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (1995-2001) - Audition de M. Gérard Moreau, président du CNASEA, et de M. Jean-François Carrez, président de la 5e chambre de la Cour des comptes

La commission a ensuite procédé à l'audition conjointe de M. Gérard Moreau, président du CNASEA, et de M. Jean-François Carrez, président de la 5e chambre de la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour des comptes relatif au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (1995-2001), accompagnés de M. André Barbaroux, directeur général du CNASEA, de Mme Riou-Canals, directrice des affaires financières au ministère de l'agriculture et de Mme Anne Le Moal, responsable de la mission des affaires financières au ministère des affaires sociales.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'audition conjointe à laquelle la commission des finances procédait était la sixième de ce genre, en application de l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoyait la réalisation, par la Cour des comptes, « de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle ».

Il a indiqué que la Cour des comptes avait transmis à la commission, en octobre 2003, une « communication » relative au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), portant sur les exercices 1995 à 2001, qui avait également fait l'objet d'un rapport d'observations définitives transmis le 14 octobre 2003 au Premier ministre, au ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, ainsi qu'au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que, conformément à la procédure déjà suivie par la commission des finances dans le cadre de l'application de l'article 58-2 précité de la LOLF, une audition conjointe du président du CNASEA, M. Gérard Moreau, et de son directeur général, M. André Barbaroux, en présence de M. Jean-François Carrez, président de la cinquième chambre et d'autres représentants de la Cour des Comptes d'une part, de représentants des deux ministères de tutelle du CNASEA, à savoir le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, d'autre part, était nécessaire et opportune, au moment où le Sénat s'apprêtait à débattre du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, projet de loi comportant une disposition relative aux modalités d'intervention du CNASEA.

Il a observé que le rapport communiqué par la Cour des comptes mettait en évidence plusieurs difficultés, liées notamment à la nature juridique ambiguë du CNASEA, à la procédure d'engagement de ses crédits ainsi qu'à l'articulation entre son budget et celui de ses deux ministères de tutelle.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'il appartiendrait à la commission des finances, conformément aux dispositions précitées de la LOLF, de statuer, à la fin de cette audition, sur la publication du rapport transmis qui, sur le plan juridique, était une « communication » de la Cour des comptes.

Il a ensuite invité M. Jean-François Carrez, président de la cinquième chambre, à présenter le contenu du rapport de la Cour des comptes sur le CNASEA.

M. Jean-François Carrez a précisé qu'il présentait un rapport qui avait été préparé sous l'autorité conjointe des présidents, aujourd'hui en retraite, des septième et cinquième chambres de la Cour des comptes, respectivement en charge de l'agriculture, d'une part, et de la formation professionnelle et de l'emploi d'autre part.

Il a indiqué que le CNASEA était un « organisme particulier », créé par la loi du 29 novembre 1965, codifiée à l'article L. 313-3 du code rural, afin de faciliter la modernisation de l'agriculture française, que ce soit en favorisant l'installation des jeunes agriculteurs ou en accompagnant la cessation d'activité des agriculteurs partant en retraite. Il a ajouté que le CNASEA assurait l'application des dispositions législatives et réglementaires d'aide à l'aménagement des structures agricoles et mettait en oeuvre différentes actions dans le domaine de la formation et de l'emploi dans le secteur agricole.

M. Jean-François Carrez a noté, qu'à partir de 1981, le CNASEA avait étendu son activité à la gestion des aides à la formation professionnelle et à l'emploi confiées par le ministère du travail, puis par les régions dans le cadre de la décentralisation, devenant opérateur à part entière dans ce secteur, chargé de l'instruction, de la gestion et du contrôle des dossiers, et non plus du simple paiement des aides. Il a observé que de nouvelles missions, telles que le remboursement de la charge de bonification des prêts bonifiés agricoles aux banques habilitées à les distribuer, la gestion du fonds de financement du service public de l'équarrissage ou les prestations de service pour la gestion des fonds structurels européens, étaient ensuite apparues, et qu'elles étaient très éloignées de la vocation initiale du CNASEA, et en cela discutables.

M. Jean-François Carrez a expliqué que la Cour des comptes avait formulé quatre critiques relatives au contexte juridique dans lequel s'inscrivait l'action du CNASEA.

Il a estimé tout d'abord que le décret n° 2000-837 du 29 août 2000 modifiant le décret du 22 décembre 1966 relatif au CNASEA avait permis de réduire l'écart existant entre les missions statutaires de l'établissement public administratif et celles effectivement exercées par lui, sans toutefois le supprimer complètement. Il a rappelé que le décret précité n'éclaircissait pas le rôle du CNASEA en matière de bonification de prêt, de financement de l'équarrissage et de gestion des fonds structurels européens, et qu'il n'expliquait pas comment des crédits destinés aux aides aux agriculteurs signataires de contrats territoriaux d'exploitation (CTE) avaient été employés à des dépenses de communication ministérielles. Il a indiqué que la Cour des comptes avait pris bonne note de l'annonce faite par le ministère d'une nouvelle adaptation des statuts du CNASEA, dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, et visant à recentrer les missions de l'établissement sur la mise en oeuvres des aides publiques.

M. Jean-François Carrez a ensuite décrit la procédure d'engagement des crédits du CNASEA, observant que pour la plupart des interventions de cet organisme, la fonction d'ordonnateur était partagée entre son propre ordonnateur et les préfets. Il a précisé que la Cour des comptes estimait que cette situation contrevenait aux règles de la comptabilité publique, mais aussi à la réglementation communautaire pour celles des interventions agricoles dont le CNASEA était organisme payeur, au sens de cette réglementation. Il a regretté que l'arrêté du 26 février 2004 relatif aux modalités particulières de contrôle des dépenses d'intervention du CNASEA n'ait pas résolu cette difficulté juridique, contrairement à ce qu'avait indiqué le ministère en réponse aux observations de la Cour des comptes.

Puis M. Jean-François Carrez a indiqué que le cadre juridique dans lequel le CNASEA gérait les actions que lui confiaient les collectivités territoriales en matière de formation professionnelle et d'emploi, restait à préciser et à sécuriser. Il a estimé que l'article 71 du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux répondait à cet objectif.

Enfin, il a observé que le CNASEA était toujours utilisé, de façon illégale, par le gouvernement comme support pour la gestion de personnels contractuels rémunérés sur des crédits d'assistance technique dans le cadre de la gestion des fonds structurels européens. Il a souligné que la Cour des comptes avait pris bonne note de la régulation partielle de cette situation dans le cadre de la loi de finances pour 2004, régulation qui devrait se poursuivre en 2005.

M. Jean-François Carrez a présenté ensuite les trois critiques formulées par la Cour des comptes sur la gestion du CNASEA.

Il a expliqué que la Cour des comptes avait remarqué que les subventions de fonctionnement, qui constituaient la principale ressource de l'établissement public, n'étaient pas proportionnelles aux charges qu'il assumait au bénéfice des différents ministères concernés, et que le ministère de l'agriculture laissait peser sur d'autres ministères, notamment celui des affaires sociales, le financement du CNASEA. Il a ajouté que les observations formulées par la Cour des comptes à ce sujet étaient restées sans réponse lors de la « procédure contradictoire ».

M. Jean-François Carrez a également indiqué que la Cour des comptes avait relevé que l'équilibre des comptes du CNASEA était assuré, pour une part déterminante, par les produits financiers qu'il réalisait en plaçant la trésorerie que lui procuraient les aides transitant par ses comptes. Il a constaté que cette gestion de trésorerie était « anormale » et qu'elle représentait un risque important pour l'équilibre financier du CNASEA, d'autant plus que les aides concernées, portant sur l'emploi dans le secteur non marchand, étaient en nette diminution.

Enfin, il a rappelé que la Cour des comptes s'interrogeait sur l'efficacité du CNASEA, habituellement présenté comme plus réactif, plus rapide et plus efficace que l'administration d'Etat, sans que cette hypothèse ne soit corroborée par des indicateurs fiables. Il s'est félicité de l'annonce, par le ministère, de la création d'un service d'évaluation de la qualité de la gestion du CNASEA.

M. Jean Arthuis, président, a noté que la modernisation du CNASEA était nécessaire et en devenir, et a invité M. Gérard Moreau à répondre aux observations de la Cour des comptes.

M. Gérard Moreau a rappelé que le CNASEA était un établissement public dont la création et le développement visaient à accompagner les mouvements de décentralisation et de déconcentration des financements de l'Etat. Il a noté que le cadre juridique de son action lui semblait parfaitement clair, les tâches et les responsabilités étant bien réparties entre le conseil d'administration et le commissaire du gouvernement, chargé de contrôler la gestion du CNASEA pour les ministères de tutelle. Il a toutefois reconnu que ce cadre juridique devait s'accommoder de l'évolution rapide et fréquente des politiques publiques que l'établissement public était chargé de mettre en oeuvre. Il a estimé que la communication de la Cour des comptes mettait en évidence « les contradictions quotidiennes » entre le statut du CNASEA et ses missions en constante évolution.

M. Gérard Moreau a considéré qu'au cours des trois dernières années, le CNASEA avait procédé à des réformes profondes, telles que l'évolution du statut des personnels, la régulation progressive de sa fonction de portage des emplois destinés à la gestion des fonds structurels européens et l'adaptation des modalités de contrôle des dépenses dans le cadre de l'arrêté précité du 26 février 2004. Il a estimé que le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux allait permettre de redéfinir la base légale des interventions du CNASEA et son objet social.

Il a rappelé le rôle particulier du CNASEA, permettant « l'externalisation » de l'instruction, de la gestion, du contrôle, de la liquidation, du paiement et du suivi de missions de l'Etat et des collectivités territoriales. Il a fait observer que, dans ce contexte, le CNASEA était considéré comme un « établissement pilote » par la direction générale de la comptabilité publique. Il a souligné l'ambiguïté de l'Etat qui, tout en délégant d'importantes missions au CNASEA, avait souhaité maintenir son contrôle sur l'attribution des aides individuelles, ce fonctionnement aboutissant à une certaine confusion portant sur l'ordonnateur réel des dépenses du CNASEA, et à une insécurité juridique regrettable au regard des critères européens de gestion des fonds structurels.

En conclusion, M. Gérard Moreau a estimé que l'approfondissement de la décentralisation, voulue par le gouvernement, représentait un enjeu pour le CNASEA, qui allait devoir apprendre à répondre avec la plus grande efficacité possible aux nouvelles missions que les collectivités territoriales pourraient souhaiter lui confier.

M. Gérard Moreau a enfin précisé que l'arrêté précité du 26 février 2004 devait régulariser les contrôles comptables. En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui l'interrogeait sur les conséquences pour le CNASEA de la possibilité ouverte aux collectivités territoriales d'avoir recours à des appels d'offre pour certaines des activités relevant de la compétence du CNASEA, le président du CNASEA a d'abord indiqué que cet établissement public avait déjà démontré son efficacité, au niveau national, pour les activités externalisées par l'Etat. Il a ensuite fait valoir que le CNASEA serait en mesure de répondre à des appels d'offre pour celles des prestations soumises à concurrence, et que, pour les autres activités, il continuerait à démontrer son efficacité par le biais d'une négociation avec les collectivités territoriales.

Puis M. Jean Arthuis, président, a donné la parole à M. André Barbaroux, directeur général du CNASEA qui a rappelé les principales caractéristiques de cet établissement public, qui, depuis sa création par le législateur en 1965, n'avait cessé de se développer, sous l'influence des pouvoirs publics. Il a cité deux traits propres au CNASEA : d'une part, son implantation sur l'ensemble du territoire, et, d'autre part, sa réputation d'établissement sûr et fiable. Il a indiqué, en outre, que l'établissement public avait été régulièrement en avance sur le droit, les lois et décrets successifs à son sujet ayant systématiquement entériné une situation préexistante. Il a remarqué que l'article 71 du projet de loi sur le développement des territoires ruraux visait à doter le CNASEA d'une compétence qui corresponde mieux à la réalité de son fonctionnement. Puis en réponse à M. Jean Arthuis, président, qui soulignait certaines ambiguïtés de l'article 71 précité, qui visait, entre autres, à créer un droit exclusif dans les domaines de compétences du CNASEA en matière de formation professionnelle et d'emploi, il a indiqué que les positions des chambres régionales des comptes n'étaient pas homogènes, certaines grandes régions favorisant le conventionnement, d'autres préférant avoir recours aux appels d'offres. Il a admis que le droit national n'avait pas encore été tout à fait mis en conformité avec le droit européen, mais que cette difficulté était en voie de règlement.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité aborder la question soulevée par le rapport de la Cour des comptes concernant les dépenses de communication prises en charge par le CNASEA pour financer une campagne de promotion ministérielle, alors que celles-ci n'étaient pas couvertes par le statut de l'établissement. M. André Barbaroux a indiqué que le CNASEA était gestionnaire des fonds qu'il recevait du ministère de l'agriculture. A l'époque, a-t-il précisé, ce dernier avait souhaité réaliser une opération de communication de grande envergure et avait demandé au CNASEA de prendre en charge une partie des dépenses à engager. Il a indiqué avoir alors signalé au commissaire du gouvernement que cette pratique ne semblait pas conforme au statut de l'établissement et finalement précisé que l'opération avait été financée par des crédits destinés aux aides aux agriculteurs signataires de CTE et votés par le Parlement.

Mme Riou-Canals, directrice des affaires financières au ministère de l'agriculture, a alors pris la parole pour préciser que son ministère avait pris le 24 juillet 2001 un arrêté donnant une base juridique au financement de dépenses de communication sur les crédits dévolus aux contrats territoriaux d'exploitation, alors que la passation du marché de communication entre l'Etat et le CNASEA avait eu lieu, formellement, le 26 avril 2000.

M. Jean-François Carrez a précisé que cet arrêté avait été pris suite aux remarques de la Cour des comptes et grâce à l'intervention de l'agent comptable.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite rappelé que la Cour des comptes avait déploré la division de la responsabilité d'ordonnateur, entre l'ordonnateur du CNASEA et le préfet, et a interrogé les dirigeants du CNASEA à ce sujet. M. Gérard Moreau a indiqué qu'une convention était en cours de rédaction afin de permettre une délégation du CNASEA vers les préfets, ce dont M. Jean Arthuis s'est étonné.

Mme Riou-Canals a alors précisé, qu'en raison du nombre de trésoreries départementales, la Commission européenne avait des difficultés à en effectuer le contrôle, d'où la décision de confier la trésorerie du CNASEA à un organisme payeur unique. Toutefois, elle a indiqué que cette pratique devait être régularisée, et a estimé indispensable que le Conseil d'Etat se penche sur cette question.

M. Jean Arthuis, président, a alors abordé la troisième critique de fond soulevée par le rapport de la Cour des comptes, c'est-à-dire l'absence de cadre juridique des interventions du CNASEA dans le domaine de la formation professionnelle pour le compte des collectivités territoriales.

M. André Barbaroux a répondu que le CNASEA était compétent dans le domaine en question depuis 1995, date à laquelle l'Etat avait suggéré aux régions de s'adresser au CNASEA en organisant des relations conventionnelles, mais a admis qu'une certaine ambiguïté était apparue plus tard, notamment concernant le mode de passation des conventions.

Puis M. Joël Bourdin a interrogé les dirigeants du CNASEA sur la délocalisation du CNASEA à Limoges, dont la Cour des comptes avait estimé qu'elle avait profondément affecté le fonctionnement de l'établissement pendant dix ans. Il a souhaité savoir en quoi cette délocalisation avait obéré son fonctionnement.

M. André Barbaroux a déclaré que tous les efforts avaient été faits pour que la délocalisation n'affecte pas le fonctionnement du CNASEA. Il a par ailleurs insisté sur le coût très élevé de cette délocalisation.

Après un court débat portant sur la question des effectifs du CNASEA, M. Jean Arthuis, président, a alors évoqué une autre critique formulée par la Cour des comptes, selon laquelle le ministère de l'agriculture laissait peser sur d'autres, et en particulier, sur le ministère des affaires sociales, le financement du CNASEA. Mme Anne Le Moal, responsable de la mission des affaires financières au ministère des affaires sociales, a indiqué qu'il n'en était rien.

Mme Riou-Canals a alors rappelé que la subvention du ministère de l'agriculture avait été sous-basée depuis la création de l'établissement, et que la loi de finances pour 2004 avait, à cet égard, constitué un premier pas vers une approche plus réaliste des besoins du CNASEA, sa dotation ayant été augmentée de façon substantielle, portée à 22,5 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004. Elle a indiqué que la loi de finances pour 2005 devrait poursuivre cet effort, et porter la dotation du CNASEA à 38 millions d'euros. M. André Barbaroux a rappelé que la Cour des comptes avait, à plusieurs reprises, fait des remarques sur l'insuffisance de la dotation du ministère de l'agriculture au CNASEA.

M. Jean Arthuis, président, a alors évoqué la question de la trésorerie de l'établissement, estimant que celle-ci était très élevée. M. André Barbaroux a indiqué que la trésorerie n'était pas surévaluée par rapport aux besoins de paiement de l'établissement, puisqu'elle finançait les dépenses correspondant à deux semaines de fonctionnement. Il a indiqué qu'une diminution de celle-ci ferait courir un risque sérieux de cessation de paiement au CNASEA. A ce sujet, M. Paul Loridant s'est étonné d'une telle situation, rappelant que l'Agence France Trésor était censée centraliser l'ensemble de la trésorerie de l'Etat.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a évoqué une autre critique de la Cour des comptes, concernant le contrôle de gestion du CNASEA, estimé insuffisant par celle-ci. M. André Barbaroux a indiqué que le CNASEA avait entendu les remarques de la Cour des comptes et entendait modifier son système de gestion, notamment en créant un « service qualité » chargé d'évaluer les procédures. M. Jean-François Carrez a alors tenu à souligner qu'en dépit des critiques de la Cour des comptes, aucun incident majeur de paiement n'avait eu lieu et que globalement, le système de paiement du CNASEA fonctionnait.

M. Joël Bourdin a ensuite souhaité savoir si les critiques de la Cour des comptes relatives au non-respect des règles de la comptabilité publique et des règlements communautaires avaient été entendues. S'agissant des aides cofinancées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), il s'est notamment interrogé sur le point de savoir si les irrégularités affectant les opérations bénéficiant de concours financiers européens exposaient la France à devoir rembourser celles des aides qui seraient jugées indûment allouées. M. André Barbaroux a déclaré que les récentes mesures réglementaires devaient régler les problèmes évoqués par la Cour des comptes. M. Joël Bourdin s'est alors adressé à Mme Riou-Canals, se demandant si dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) l'articulation entre le budget du CNASEA et celui du ministère de l'agriculture serait assainie. A cet égard, il a rappelé que le budget primitif du CNASEA n'avait pas toujours coïncidé avec la loi de finances initiale et, surtout, que des décisions modificatives prises en cours d'année, avec l'aval ou à l'initiative des ministères chargés de l'agriculture et du budget, avaient conduit à une répartition des crédits différente de celle des lois de finances. Il a déclaré qu'en sa qualité de rapporteur spécial du budget de l'agriculture, il serait particulièrement attentif à ce point.

En réponse, Mme Riou-Canals a déclaré que le ministère de l'agriculture avait demandé en 2002 de modifier la répartition des ressources de l'établissement afin d'améliorer la lisibilité de son budget. Elle a estimé, en outre, que des mesures seraient prises afin de faire respecter l'autorisation parlementaire votée en loi de finances initiale et de sécuriser les ressources du CNASEA.

A l'issue de ce large débat, la commission a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication d'un rapport d'information sur la communication de la Cour des comptes relative au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (1955-2001).

Nomination de rapporteurs

La commission a ensuite nommé :

- M. Jacques Chaumont, rapporteur sur le projet de loi n° 259 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'avenant à l'entente fiscale entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Québec en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu ;

- M. Jacques Chaumont, rapporteur sur le projet de loi n° 260 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République tchèque en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole) ;

- M. Jacques Chaumont, rapporteur sur le projet de loi n° 261 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de la convention concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale.

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