Table des matières
- Présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Gérard Miquel, vice-président.
Transports - Financement des infrastructures de transport - Communication
La commission a entendu une communication de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial du budget des transports terrestres et de l'intermodalité, sur le financement des infrastructures de transport à l'horizon 2020.
En introduction, M. Jacques Oudin a rappelé le contexte dans lequel s'inscrivait sa présentation : le gouvernement a décidé, au mois de septembre 2002, de lancer un audit des grandes infrastructures de transport, confié au Conseil général des ponts et chaussées (CGPC) et à l'Inspection générale des finances (IGF). Les résultats de cet audit, complétés par une étude prospective de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), ont été rendus publics au printemps 2003, et le débat au Parlement a été fixé au mardi 20 mai 2003, à l'Assemblée nationale, et au mardi 3 juin 2003, au Sénat. Compte tenu de l'ancienneté des prises de position du Sénat et des travaux de la commission, qui ont donné lieu à la publication d'un rapport d'information sur le financement des infrastructures de transport, en février 2001, il a estimé, en sa qualité de rapporteur spécial, qu'il convenait d'apporter une nouvelle contribution au débat.
Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Jacques Oudin a brièvement rappelé que la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 avait constitué le point de départ d'une ambition française en matière de transports. Cette loi a conduit à la définition de programmes sectoriels : le schéma directeur routier national (SRDN), publié par décret du 1er avril 1992, qui devait doter la France d'un réseau national d'environ 37.700 kilomètres, dont 9.540 kilomètres d'autoroutes de liaisons, et le schéma directeur national des liaisons ferroviaires à grande vitesse, qui comportait 4.700 kilomètres de lignes nouvelles à construire. Il a précisé qu'au début de l'année 2002, 85 % du schéma routier existant était réalisé et que 1.550 kilomètres de lignes nouvelles à grande vitesse étaient réalisés. Il a estimé qu'il faudrait aller beaucoup plus loin pour le mode routier, pour lequel une actualisation du schéma de 1992 était nécessaire, comme pour le mode ferroviaire, pour lequel les objectifs de création de lignes à grande vitesse étaient loin d'être remplis.
Puis M. Jacques Oudin a expliqué que les orientations ambitieuses du début des années 1990 avaient dû être aménagées dans la période 1993-1997, avec trois réformes importantes.
Il a d'abord mentionné la réforme, en 1994, du système autoroutier concédé, qui a conduit à une recapitalisation des sociétés d'autoroutes par l'établissement public Autoroutes de France, à une réorganisation des sociétés en trois pôles géographiques, et à la mise en place de contrats de plan quinquennaux avec l'Etat.
Il a ensuite évoqué la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, qui a permis de créer, à l'initiative du Sénat, le Fonds d'intervention des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), alimenté par une taxe d'aménagement du territoire, prélevée sur les péages d'autoroutes, et par une taxe hydroélectrique, mais qui avait aussi conduit à une révision des ambitions pour les secteurs ferroviaire et fluvial.
Enfin, il a évoqué la réforme du secteur ferroviaire, avec l'adoption de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 séparant l'exploitation des infrastructures ferroviaires et la gestion, qui a permis de clarifier la situation financière de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF). L'article 4 du décret du 5 mai 1997 portant statut de Réseau Ferré de France (RFF) interdisait ainsi de dégrader davantage les comptes de l'établissement, ce qui imposait un taux de rendement des investissements de 8 %.
M. Jacques Oudin a ensuite mis en valeur ce qu'il a qualifié de « démantèlement » du financement des infrastructures de transport au cours de la période 1997-2002. Il a rappelé que la loi de finances pour 2001 avait supprimé, contre l'avis du Sénat, le FITTVN, les taxes qui l'alimentaient étant désormais perçues au bénéfice du budget général de l'Etat. Il a ensuite souligné l'abandon de l'adossement autoroutier à l'initiative du précédent gouvernement, suite à un avis du Conseil d'Etat du 16 septembre 1999, alors que ce système permettait que les nouvelles sections d'autoroutes soient financées par les péages prélevés sur les sections plus anciennes, avec pour contrepartie la prorogation des concessions. Puis il a stigmatisé la chute des investissements de l'Etat et des sociétés d'autoroutes, partiellement compensée par les collectivités territoriales. Enfin, il a relevé l'insuffisance des schémas de service qui envisageaient un schéma multimodal volontariste, avec le doublement du fret ferroviaire, et mentionnaient de très nombreux projets ferroviaires, à un coût élevé, sans toutefois y joindre un plan de financement.
M. Jacques Oudin a ensuite présenté les conclusions du rapport d'audit sur les infrastructures de transport commandé par le gouvernement et les orientations du rapport de la DATAR.
Il a tout d'abord relevé que le rapport d'audit estimait que, de 1996 à 2020, les déplacements des personnes et des marchandises, en France, devraient augmenter, au minimum, de moitié et assez vraisemblablement, des deux tiers. Il s'est en revanche élevé contre les orientations du rapport de la DATAR, qui relançait l'hypothèse du «découplage» entre la croissance et les transports, et qui l'inscrivait comme objectif des politiques publiques, hypothèse également retenue dans le Livre Blanc européen sur les transports publié en septembre 2001.
Puis il a rappelé qu'une centaine d'opérations avaient été examinées par la mission d'audit. Il a indiqué qu'en matière routière, l'audit considérait que la priorité devait être donnée à l'achèvement du réseau national structurant, sous la forme d'un grand itinéraire Nord-Sud dans les Alpes, alternatif au couloir rhodanien, et à l'achèvement de la grande liaison Est-Ouest entre Lyon et Bordeaux. En second lieu était préconisé le doublement des grandes liaisons en voie de saturation, comme les liaisons entre Amiens et la frontière belge ou entre Thionville et Nancy. Enfin, l'audit envisageait le financement des contournements des grandes agglomérations dont les rocades étaient aujourd'hui en voie d'engorgement. S'agissant des routes nationales interurbaines, la mission d'audit a retenu l'hypothèse qu'un aménagement en voie express à « deux fois deux voies » était nécessaire, dès lors que le niveau de trafic atteignait quinze mille véhicules par jour.
Il a ajouté que la mission d'audit avait retenu cinq projets ferroviaires : le contournement de Nîmes et de Montpellier, la ligne du Haut Bugey, la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique, et la ligne à grande vitesse Bretagne-Pays de Loire. Le rapport de mission n'avait en revanche retenu ni le projet Lyon-sillon alpin, ni le train pendulaire Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT), projets auxquels M. Jacques Oudin s'est cependant déclaré attaché.
Concernant les projets fluviaux, il a indiqué que la mission avait étudié le projet Seine-Nord et avait estimé que sa rentabilité socio-économique, de 2,4 %, était trop faible au regard du coût élevé de l'investissement, estimé à 2,6 milliards d'euros. S'agissant du projet d'écluse de Port 2000 au Havre, la mission a réservé son jugement. M. Jacques Oudin s'est cependant dit attaché à ces deux projets.
Enfin, M. Jacques Oudin a expliqué que la DATAR ne s'était pas livrée au même exercice que la mission d'audit sur les grandes infrastructures de transports. Elle avait tenté d'élaborer une vision plus générale de la politique des transports, qui avait pour centre d'intérêt principal le développement de l'intermodalité, mais sans schéma d'ensemble à long terme, ni schéma d'évaluation financière correspondante. Pour la DATAR, l'enjeu prioritaire était l'organisation du système de transport de marchandises, et plus particulièrement le report vers les modes alternatifs au transport par la route, qu'il s'agisse du transport ferroviaire, du cabotage maritime ou du transport fluvial.
Il a conclu que les deux rapports remis au gouvernement divergeaient quelque peu dans leur approche, mais se rejoignaient dans un constat certain : quelles que soient ses orientations, le programme de développement des infrastructures de transports d'ici à 2020 nécessiterait d'importants financements publics.
Concernant les projets routiers et autoroutiers, il a rappelé que l'audit évaluait le coût de l'ensemble des projets réalisables d'ici 2020 à 63 milliards d'euros, dont 23 milliards d'euros seraient pris en charge par l'Etat.
Concernant les projets ferroviaires, le scénario techniquement réalisable coûterait 24,8 milliards d'euros, la part de l'Etat se montant à 11,8 milliards d'euros. Le coût du scénario préconisé par la mission d'audit s'élèverait seulement à 18,8 milliards d'euros, dont 8,1 milliards d'euros de subventions de l'Etat.
M. Jacques Oudin a conclu que, compte tenu des projets retenus et des besoins de maintenance, l'Etat devrait mobiliser de 11 à 15 milliards d'euros supplémentaires sur la période 2003-2020, soit de 6,8 milliards à 10 milliards d'euros pour les routes, selon le plus ou moins grand effort porté sur les crédits d'entretien, et 4,9 milliards d'euros pour le réseau ferroviaire.
Il a indiqué que, compte tenu des besoins d'investissements, une des propositions de la mission d'audit et de la DATAR était d'accroître, dans une certaine mesure, le financement des infrastructures de transports par l'usager ou par le contribuable.
Il s'agirait, en premier lieu, d'augmenter les recettes d'exploitation de RFF de 950 millions d'euros par an, ce qui supposerait de relever le niveau de tarification du fret ferroviaire et des trains express régionaux.
Il s'agirait, en second lieu, d'instaurer une redevance domaniale kilométrique pour l'utilisation commerciale du domaine public routier. Elle serait prélevée sur les poids lourds circulant sur les autoroutes gratuites et sur les grandes liaisons à caractéristiques autoroutières. La mission évaluait le rendement d'une telle redevance à 400 millions d'euros par an à compter de 2006 et à 600 millions d'euros en 2020, soit 7,5 milliards d'euros sur la période 2006-2020.
Il s'agirait, en troisième lieu, de rapprocher la TIPP du gazole sur celle de l'essence des véhicules légers. La recette supplémentaire qui en serait attendue s'élèverait à 200 millions d'euros par an.
Enfin, il s'agirait d'augmenter les ressources propres de Voies navigables de France (VNF) en portant progressivement le taux de la taxe hydraulique au plafond défini par décret, ce qui majorerait les recettes de 25 millions d'euros à l'horizon 2007-2008.
Puis M. Jacques Oudin a énuméré ses propositions.
Il a souhaité, avant toute chose, disposer de comptes de transports clairs en revalorisant le rôle de la commission des comptes des transports de la Nation, dans la continuité des dispositions introduites à son initiative à l'article 12 de la loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 et en accélérant la mise en oeuvre des missions et programmes définis par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
Il s'est déclaré opposé à l'augmentation des prélèvements obligatoires, tout en souhaitant une tarification plus juste de l'usager, qui pourrait se traduire par l'instauration d'une redevance prélevée sur les poids lourds.
S'agissant des péages d'infrastructure ferroviaire, il a rappelé que toute tarification des trains express régionaux (TER) au coût complet devrait s'accompagner de transferts de ressources aux régions, autorités organisatrices de transport, pour leur permettre d'assumer cette nouvelle charge, en application de l'article 72 de la Constitution récemment modifié.
Enfin, il a souhaité dégager des « marges de manoeuvre » sur les crédits de fonctionnement du secteur des transports, et en particulier de la SNCF, entreprise sur laquelle il menait une mission de contrôle budgétaire en vertu de ses prérogatives de rapporteur spécial. Il s'est en effet étonné que, parmi les propositions faites dans les deux rapports remis au gouvernement, aucune ne consistait clairement à trouver des économies sur le fonctionnement des services de transport. Il a rappelé que, selon les chiffres publiés par le dernier rapport de la commission des comptes des transports de la Nation, les administrations publiques centrales consacraient au fonctionnement 77 % de leurs dépenses en faveur des transports. Il a estimé qu'il s'agissait là du gisement le plus important d'économies budgétaires, qui pouvait être réalisé grâce à des actions en faveur de la qualité et du contrôle de gestion, ces actions devant particulièrement viser la réforme de la SNCF.
Puis il a proposé d'élaborer une loi de programme pour les transports, la mission d'audit ayant montré que les schémas de services de transport étaient fondés sur des hypothèses erronées en matière de trafic, notamment en matière de trafic de marchandises. La loi de programme devrait arrêter les projets retenus, leur financement et le calendrier de réalisation et comprendre des dispositions relatives aux crédits d'entretien. Il a souhaité, qu'à cette occasion, soient clairement définies les liaisons de caractère régional ou interrégional, à financer principalement par les collectivités locales, qui seraient autorisées à instaurer des péages ; les liaisons de caractère national, à financer en priorité par l'usager, ou par le contribuable, lorsqu'elles présentent un intérêt spécifique en matière d'aménagement du territoire ou de contribution au rééquilibrage modal ; enfin les liaisons d'intérêt européen, telles que les grandes liaisons de fret ferroviaire, pour lesquelles une vraie négociation devrait s'engager avec l'Union européenne pour qu'elle contribue de manière plus significative à leur financement.
Puis il a proposé de créer un fonds national et intermodal de financement des transports avec des ressources affectées, qui associerait l'Etat et les régions et disposerait de ressources pérennes, comme la taxe d'aménagement du territoire, les dividendes des sociétés d'autoroutes ou la nouvelle redevance domaniale sur les poids lourds. Il a fait observer que le fonds serait pleinement compatible avec l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui disposait que les comptes d'affectation spéciale retraçaient des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui étaient, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Il a également souhaité que la contribution communautaire inscrite dans le cadre du budget consacré aux réseaux transeuropéens (RTE) puisse aller au-delà de 10 % du coût total des investissements, soit 20 % ou 30 %.
Enfin, M. Jacques Oudin a souhaité que soit prise en compte la décentralisation en autorisant les collectivités locales à instaurer des péages d'infrastructures sur les liaisons qu'elles réalisaient, et non pas seulement sur les ouvrages d'art. A plus long terme, il s'est déclaré convaincu que les huit circonscriptions interrégionales créées par la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 pouvaient devenir, à terme, le cadre pertinent de réflexion sur le développement des projets d'infrastructures.
En conclusion, il a souhaité donner un éclairage sur les ressources des sociétés d'autoroutes. Il a rappelé que l'activité autoroutière concédée progressait de 7 % par an en moyenne depuis 1989 et il a estimé que l'Etat devrait percevoir 5,8 milliards d'euros de dividendes d'ici à 2020 et de 12 à 19 milliards d'euros de dividendes d'ici à la fin des concessions, soit entre 2028 et 2032. Il a ajouté que le changement de régime fiscal permettait désormais à l'Etat de percevoir l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun, soit 12 milliards d'euros sur la période 2003-2020 et 23 milliards d'euros jusqu'à la fin des concessions. Les sociétés d'autoroutes s'acquittaient également de la taxe d'aménagement du territoire et d'une redevance pour 600 millions d'euros par an, produit qui devrait augmenter pour représenter au terme des concessions, 1,67 milliard d'euros. Au total, il a estimé que ce qu'il a appelé la « rente autoroutière » pourrait atteindre, en cumulant dividendes et taxes de toutes natures, plus de 60 milliards d'euros.
Enfin, il s'est livré à un exercice de simulation, en expliquant que si le capital de la Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (SANEF) devait être ouvert à 50 %, le montant cumulé des dividendes à percevoir par l'Etat diminuerait d'un montant compris entre 1,5 et 2,3 milliards d'euros à l'horizon de la fin de la concession, tandis que si le capital de la Société des autoroutes Paris-Rhin-Rhône (SAPRR) devait être ouvert à 50 %, le montant cumulé de dividendes à percevoir par l'Etat-actionnaire diminuerait entre 2,6 et 4,1 milliards d'euros à l'horizon des concessions actuelles.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la clarté de sa présentation et il lui a demandé si son évaluation des dividendes des sociétés d'autoroutes était faite en euros courants ou en euros constants. Puis il l'a interrogé sur l'affectation actuelle de la taxe d'aménagement du territoire.
M. Jacques Oudin a répondu qu'il avait établi ses chiffrages en euros courants, ce qui limitait évidemment l'exercice de prévision, rendu par ailleurs très difficile par l'absence de réponses aux questions qu'il avait posées à certaines administrations. Il a confirmé que la taxe d'aménagement du territoire était aujourd'hui versée au budget général de l'Etat et qu'il serait difficile de la « spécialiser », mais il a rappelé que cette taxe, assise sur les péages d'autoroutes, était véritablement conçue pour financer l'investissement en infrastructures de transports.
M. Claude Belot, après avoir félicité le rapporteur spécial, a regretté que les comptes des transports soient peu clairs et surtout cloisonnés, sans vision intermodale. Prenant comme exemple l'expérience de son département, il a expliqué que la mise à péages d'infrastructures routières pouvait être une bonne opération financière pour les collectivités locales, mais il a regretté que le financement des infrastructures de transports soit réalisé grâce à des prêts de 15 à 30 ans, pour des ouvrages d'une durée de vie bien supérieure. Il a ensuite considéré qu'il serait possible d'affecter les résultats des sociétés d'autoroutes au financement des retraites, mais qu'il était en tout état de cause nécessaire d'approfondir la réflexion avant toute cession de société publique d'autoroutes. Il a enfin déploré la suppression du FITTVN intervenue dans la loi de finances pour 2001, ainsi que les discours sur le rééquilibrage modal en faveur du transport ferroviaire, qui ne s'appuyaient sur aucune politique stratégique.
M. Jacques Oudin a souscrit aux propos de M. Claude Belot, en indiquant qu'il lui paraissait également très intéressant que les collectivités locales puissent mettre directement à péage des liaisons autoroutières.
M. Auguste Cazalet s'est déclaré particulièrement peu satisfait de la manière dont la liaison autoroutière entre Pau et Bordeaux était prise en compte par l'audit. Il a estimé qu'il s'agissait d'une infrastructure vitale pour sa région.
M. Jacques Oudin a répondu que cette liaison n'était pas considérée comme prioritaire par l'audit, mais devait sans doute être l'objet d'une réflexion plus approfondie, en prenant en compte l'engagement des collectivités locales.
M. François Trucy a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation. Il a relevé que les montants des évaluations financières concernant le secteur autoroutier étaient considérables. Il a salué l'effort de transparence du gouvernement, qui avait décidé de commander un audit des projets d'infrastructures pour donner plus de clarté au débat. Il a toutefois souhaité rappeler que l'effort de clarification ne devait pas remettre en cause le principe selon lequel tout ouvrage commencé devait être achevé et il a fait remarquer que certaines agglomérations, proches de barrières naturelles, ne pouvaient faire l'objet de contournements par des voies de surface. Enfin, il s'est déclaré inquiet pour l'avenir du TGV Nice-Côte d'Azur et il a demandé au rapporteur spécial si la liste des projets à réaliser pourrait encore être modifiée.
M. Jacques Oudin a répondu que l'audit avait eu pour seule mission de « faire le point » sur tous les projets qui avaient été promis ou annoncés, mais qu'il incomberait à la loi de programme, qu'il souhaitait, de définir le cadre national de développement des infrastructures de la France à l'horizon 2020, ou plutôt, selon lui, à l'horizon 2030. Il a relevé que l'idée que tout ouvrage commencé devait être achevé était d'autant plus vraie que la notion pertinente, en matière de transports, était la notion de maillage.
M. Gérard Miquel s'est déclaré en accord avec la présentation faite par le rapporteur spécial. Il l'a notamment remercié d'avoir réintroduit dans le débat la liaison pendulaire Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT), qu'il a estimée essentielle pour désenclaver les régions concernées par son tracé, alors même que la ligne ferroviaire était extrêmement vétuste. Il a déclaré partager l'analyse du rapporteur spécial sur la nécessité de mener la réflexion quant à l'ouverture du capital des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes. Il a enfin regretté que, malgré des décennies de réflexion de la DATAR, la notion d'itinéraire structurant ne soit toujours pas prise en compte, certaines liaisons autoroutières à péage succédant à des liaisons gratuites ou inversement, comme sur les trajets Brive-Vierzon et Brive-Tulle. Enfin, il s'est interrogé sur la possibilité de rétrocéder à des sociétés concessionnaires la gestion du réseau autoroutier national que l'Etat peinait à entretenir correctement.
M. Jacques Oudin a souscrit à la notion d'itinéraire structurant, et il a expliqué que la loi de programme sur les infrastructures de transports devrait être le cadre de cette définition. Il a regretté l'approche de la loi n° 99-533 d'orientation et d'aménagement durable du territoire du 25 juin 1999, qui avait « cassé » la notion d'infrastructures au profit de la notion, plus floue, de service. Il a souhaité que les comptes des différents services de transports soient bien séparés, notamment pour le réseau ferroviaire où les performances des lignes à grande vitesse, des trains classiques, et du fret étaient sensiblement différentes.
M. François Marc a salué la créativité du rapporteur spécial pour chercher de nouveaux financements au secteur des transports. Il a relevé son pragmatisme à l'égard de l'éventuelle privatisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes. S'agissant des prélèvements obligatoires, il a souligné que le ralentissement de la croissance avait conduit à ce que la France remplisse, dès la fin 2002, son objectif de réduction d'impôts pour 2006, en revenant au niveau de 1995, et qu'il y avait donc lieu de s'interroger sur la nécessité de recourir à de nouvelles contributions pour financer les futurs investissements. Il a salué la qualité des travaux menés par l'audit, mais il a souhaité qu'une réflexion approfondie soit engagée sur la pertinence des critères de rentabilité, dans un souci d'aménagement du territoire, en prenant comme exemple la décision politique du général de Gaulle de réaliser le plan routier breton. Il a enfin expliqué qu'il était personnellement très réservé sur la mise à péages de certaines liaisons par les collectivités locales, en relevant que les territoires se trouvaient dans des situations inégales au regard de la répartition des trafics.
M. Jacques Oudin a répondu qu'il estimait que les grandes liaisons transeuropéennes étaient effectivement vitales pour la France, le réseau de développement des transports ayant été trop longtemps considéré dans un cadre strictement hexagonal. Il a reconnu que la régionalisation de certaines liaisons était une forme de « pis-aller » lorsque l'Etat ne pouvait faire entrer ces liaisons dans le cadre d'un plan de développement national. Il a toutefois estimé que la variation des montants des péages autoroutiers pouvait être sensible, compte tenu de l'élasticité relativement forte de la demande de transports, le cas des péages au tunnel du Mont-Blanc ayant démontré qu'une hausse sensible de la tarification n'engendrait pas nécessairement une décroissance des trafics.
M. Yves Fréville s'est déclaré frappé par la dégradation de la méthodologie appliquée aux choix des infrastructures de transports. Il a considéré que l'audit avait été un travail de réflexion intéressant. Il a ajouté que les contrats de plan Etat-régions avaient été « catastrophiques », puisque l'Etat « reprenait d'une main » ce qu'il donnait de l'autre. Il a donc souhaité que l'on remette à l'honneur les calculs de rentabilité, avec la difficulté de définir des rentabilités comparables entre modes de transports. S'agissant du financement, il a souscrit à l'idée de maintenir la prédominance du péage, mais il a relevé qu'il devait être accepté par les usagers, ce qui ne lui semblait pas évident, notamment s'agissant des péages urbains. Il a expliqué que le réseau en rase campagne était soumis à des péages plutôt élevés, alors que le réseau urbain, très engorgé, supportait des péages faibles. Il a indiqué que les collectivités locales finançaient les lignes à grande vitesse qui bénéficiaient en premier lieu à la région parisienne, alors que celle-ci ne les cofinançait jamais. Enfin, il s'est demandé si la création d'un compte d'affectation spéciale permettait de recourir à l'emprunt.
M. Jacques Oudin a répondu qu'il convenait de définir des réseaux structurants, que les calculs de rentabilité intermodale devaient pouvoir être réalisés conformément aux circulaires en vigueur depuis 1995, que les péages étaient, à son avis, un bon moyen de financement des infrastructures, en raison d'un certain niveau d'élasticité de la demande aux prix, au moins dans le mode routier, et qu'il était évidemment favorable à ce qu'il soit toujours possible d'emprunter pour financer les nouvelles infrastructures.
La commission a alors décidé d'autoriser la publication de la communication de M. Jacques Oudin sous la forme d'un rapport d'information.
Mercredi 21 mai 2003
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Outre-mer - Loi de programme pour l'outre-mer - Examen des amendements
La commission a tout d'abord procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 214 (2002-2003) de programme pour l'outre-mer, sur le rapport de M. Roland du Luart, rapporteur.
M. Jean Arthuis, président, a salué la présence de Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, ainsi que de MM. Jean-Jacques Hyest, Daniel Soulage et Victor Reux, respectivement rapporteurs pour avis au nom des commissions des lois, des affaires économiques et des affaires culturelles, auxquels, a-t-il rappelé, un certain nombre d'articles avaient été « délégués au fond ». Il a aussi, précisé, qu'à chaque fois qu'une telle délégation aurait été décidée, la commission, avant de se prononcer, entendrait la position exprimée par le rapporteur pour avis compétent.
Il a par ailleurs indiqué que la commission pourrait être amenée, compte tenu du contexte budgétaire, à émettre un avis réservé vis-à-vis de certaines propositions d'amendement, sans que cela traduise, de sa part, une méconnaissance de la réalité des départements et territoires d'outre-mer.
Avant l'article premier, la commission a donné un avis défavorable sur les amendements n°s 44, 143 et 185.
A l'article premier, après avoir entendu Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, la commission a exprimé un avis favorable sur les amendements n°s 57, 58, 59, 60, 61, 45 et 62. Elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 173, 144, 135, 146, 174, 145 et 186 et s'en est remise à la sagesse du Sénat pour les amendements n°s 102 et 86.
La commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 89, 241, 103, 104, 208, 175, 242, 199 et 63 et a demandé le retrait de l'amendement n° 90.
Après l'article premier, après que Mme Valérie Létard eut exprimé son avis, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 147 et souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 148.
A l'article 2, après avoir entendu Mme Valérie Létard, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 64 et exprimé un avis défavorable au sujet des amendements n°s 149 et 176.
Après l'article 2, après avoir entendu Mme Valérie Létard, la commission a sollicité l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 150 et donné un avis défavorable à l'amendement n° 151.
A l'article 3, la commission, après avoir entendu Mme Valérie Létard, a émis un avis favorable sur les amendements n°s 65 et 66.
A l'article 4, après que Mme Valérie Létard se fut exprimée, la commission a donné un avis favorable au sujet des amendements n°s 67, 68 et 69 ; elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 177, 243 et 210 et a demandé le retrait des amendements n°s 152, 209 et 178, qui étaient satisfaits par l'amendement n° 67.
Après l'article 4, après avoir entendu Mme Valérie Létard, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 82 et donné un avis favorable à l'amendement n° 83 rectifié.
A l'article 5, la commission, après que Mme Valérie Létard eut fait connaître son point de vue, a émis un avis favorable sur les amendements n°s 70 et 71 et souhaité recueillir l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 153.
A l'article 6, après avoir entendu Mme Valérie Létard, la commission a donné un avis favorable sur les amendements n°s 72 et 73 et souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 244.
A l'article 7, après que Mme Valérie Létard se fut exprimée, la commission a émis un avis favorable en ce qui concerne les amendements n°s 74 et 75, a demandé l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 191 et 76, et a exprimé un avis défavorable à l'amendement n° 154.
Après l'article 7, après avoir entendu Mme Valérie Létard, la commission a sollicité l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 105 et donné un avis défavorable aux amendements n°s 155 et 156.
Avant l'article 8, après que Mme Valérie Létard se fut exprimée, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 187.
A l'article 8, la commission, après avoir entendu Mme Valérie Létard, a donné un avis défavorable pour l'amendement n° 92 et un avis favorable pour l'amendement n° 91 rectifié.
A l'article 9, après que Mme Valérie Létard se fut exprimée, la commission a émis un avis favorable sur l'amendement n° 77 et un avis défavorable à l'amendement n° 93 ; elle a souhaité recueillir l'avis du gouvernement au sujet de l'amendement n° 94.
Après l'article 9, après avoir entendu Mme Valérie Létard, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 201.
A l'article 10, après que Mme Valérie Létard se fut exprimée, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 78, 79 et 157.
Avant l'article 11, après avoir entendu M. Victor Reux, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, la commission s'est déclarée défavorable aux amendements n°s 158 et 188 et a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 159 et 160.
A l'article 11, après que M. Victor Reux se fut exprimé, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 96 et 245 et souhaité recueillir l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 41 et 95.
Après l'article 11, après avoir entendu M. Victor Reux, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 161.
A l'article 12, après que M. Victor Reux se fut exprimé, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 111 rectifié et souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 42.
Après l'article 12, après avoir entendu Mme Valérie Létard, la commission a émis le souhait de connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 172 et 192 et donné un avis défavorable à l'amendement n° 195.
Avant l'article 13, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 189.
A l'article 13, elle a souhaité recueillir l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 181 rectifié, 247, 246 et 112 ; elle a donné un avis défavorable sur les amendements n°s 127 rectifié, 162, 211, 248, 97, 98, 113, 182 rectifié et 183 rectifié.
A l'article 14, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 163, 251, 250, 213, 164, 214, 114, 217, 115, 249, 184, 202, 128 et 46. Elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 252, 216, 218, 219, 136, 137, 212, 142, 116 et 99 et demandé, en ce qui concerne l'amendement n° 215, le ralliement à l'amendement n° 262 ; elle a émis un avis favorable sur les amendements n°s 262 et 263 et considéré que l'amendement n° 220 était satisfait par l'amendement n° 263.
Après l'article 14, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 51.
A l'article 15, elle a donné un avis défavorable sur les amendements n°s 221, 222, 223 et 100.
A l'article 16, la commission a souhaité recueillir l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 129 et donné un avis favorable à l'amendement n° 226 ; elle a émis un avis défavorable en ce qui concerne les amendements n°s 225, 224, 165 et 253.
A l'article 18, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 117.
A l'article 19, elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 227, 228 et 141.
A l'article 20, la commission a également souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 229, 230 et 231.
A l'article 23, elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 118, 119 et 120 et a adopté les amendements n°s 14 rectifié et 15 rectifié ; elle a souhaité recueillir l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 232 et 233 et, estimant que l'amendement n° 234 était satisfait par l'amendement n° 15 rectifié, en a demandé le retrait.
A l'article 25, la commission a adopté son amendement n° 17 rectifié et souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 235.
A l'article 27, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 121.
A l'article 29, la commission a souhaité demander l'avis du gouvernement au sujet de l'amendement n° 122 ; elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 123 et un avis favorable à l'amendement n° 264, et a estimé que l'amendement n° 236 devait être retiré au profit de l'amendement n° 264.
A l'article 30, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 206.
Après l'article 32, après un large débat, elle a donné un avis défavorable sur les amendements n°s 47 et 196 ; elle a souhaité recueillir l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 166 et 259, et s'est déclarée favorable à l'amendement n° 85.
A l'article 33, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 33 et un avis défavorable sur les amendements n°s 87, 130 rectifié, 107, 88 et 131 rectifié.
A l'article 34, elle a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 108.
Après l'article 34, la commission a donné un avis défavorable sur l'amendement n° 109.
Après l'article 35, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 140. Après avoir entendu M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 193, 237 et 260.
A l'article 36, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 203.
Après l'article 36, elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 52, 53, 54, 55, 56, 110, 132, 139, 167 et 254.
Après l'article 38, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 168.
A l'article 39, après avoir entendu M. Daniel Soulage, la commission a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 138.
Après l'article 40, après que M. Daniel Soulage se fut exprimé, la commission a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 194 et 257. Elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 255, 256 et 48.
A l'article 41, après avoir entendu M. Daniel Soulage, la commission a donné un avis favorable sur les amendements n°s 34, 35 et 37 ; elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 258, 133 et 238 et s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 36 rectifié.
Après l'article 41, la commission s'en est remise à la sagesse du Sénat pour les amendements n°s 38 rectifié et 50. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement sur les amendements n°s 84 et 261. Elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 49, 124 et 169 et donné un avis favorable à l'amendement n° 265.
A l'article 42, la commission a donné un avis défavorable pour les amendements n°s 190, 170, 239, 134, 240, 171 et 197.
Après l'article 42, elle a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 101 et 204.
A l'article 43, la commission a souhaité recueillir l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 200. Après avoir entendu M. Daniel Soulage, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 207. Après que M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, se fut exprimé, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 205 et un avis favorable sous réserve de rectification à l'amendement n° 125. Elle a émis un avis favorable pour les amendements n°s 31, 32, 80 rectifié et 198.
A l'article 44, la commission a sollicité l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 126 et donné un avis favorable sur les amendements n°s 43, 39 et 40.
Affaires sociales - Décentralisation du revenu minimum d'insertion et création d'un revenu minimum d'activité -- Examen du rapport pour avis
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Michel Mercier sur le projet de loi n° 282 (2002-2003) portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a préalablement souligné que l'examen de ce projet devait être l'occasion d'indiquer au gouvernement quels devaient être les principes à suivre en matière de transferts de compétences. Puis il a dressé le constat de la complexité, de la lourdeur, de l'inefficacité et du coût excessif de la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI).
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a alors exposé les grandes lignes du projet de loi concernant la gestion du RMI. Il a indiqué que le projet consistait à transférer les attributions, du préfet au président du conseil général, mettant un terme à toute forme de cogestion sur le terrain entre l'Etat et le département. Les règles s'appliquant au RMI continueraient à être fixées au niveau national.
Il a estimé que, d'une manière générale, la décentralisation supposait un minimum de liberté d'action pour les collectivités locales, qui ne devaient pas être cantonnées dans un rôle de « sous-traitance » pour le compte de l'Etat. Ainsi, si l'architecture générale du dispositif n'appelait pas de remarques particulières, le maintien de l'obligation d'inscrire des crédits d'insertion à hauteur de 17 % du montant des RMI versés était inacceptable, les collectivités locales devant avoir, dans le cadre d'un transfert de compétence, la responsabilité d'en déterminer librement les modalités de gestion.
Puis M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a abordé la création d'un revenu minimum d'activité (RMA). En premier lieu, il a estimé que l'idée de guider les bénéficiaires du RMI vers l'emploi dans les secteurs marchands et non marchands en leur garantissant un avantage financier était intéressante. Il a toutefois déploré que le dispositif gouvernemental s'avérât dans l'ensemble plus fruste qu'une précédente proposition sénatoriale, alors déposée par MM. Alain Lambert et Philippe Marini, portant également création d'un revenu minimum d'activité. En particulier, il a souligné que le projet imposait que tout bénéficiaire du RMA eût perçu le RMI pendant au moins deux ans, ce qui semblait peu judicieux. Il convenait, en effet, de ne pas risquer de décourager les employeurs en les confrontant à des bénéficiaires du RMI qui l'auraient perçu depuis plus de deux ans, après avoir connu une longue période de chômage indemnisée, se trouvant ainsi très éloignés de l'emploi.
Il a indiqué que le RMA engendrait un coût pour les départements, l'aide versée aux employeurs, d'un montant de 362,30 euros, étant, dans certains cas, supérieure au montant du RMI auquel elle se serait substituée. Il en résulterait un surcroît de dépense annuel de l'ordre de 20 millions d'euros pour les départements.
Enfin, il a abordé les modalités de financement du transfert de compétence. Il a rappelé que l'article 3 posait le principe d'une compensation par l'attribution d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances. Il a estimé que ce principe constituait un progrès, la compensation étant réalisée par le transfert d'un impôt, mais que son application soulevait des interrogations, rien n'étant précisé sur la nature de cet impôt et sur la détermination de la « partie » d'impôt concernée. Selon le gouvernement, il s'agirait d'une « partie » de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a souligné que, depuis 1993, le coût du RMI avait crû de façon beaucoup plus dynamique que le produit de la TIPP. Il a donc estimé nécessaire d'amender le dispositif afin de permettre aux départements d'en moduler le taux.
Un débat s'est alors instauré.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que parmi les huit principes que la commission des finances s'était donnés en matière de transferts de fiscalité, figurait celui d'une libre fixation des taux des impôts perçus par les collectivités territoriales, indiquant que, selon certaines sources, ce pouvoir serait transféré aux régions. Enfin, il a confirmé qu'une durée de deux ans de perception du RMI pour pouvoir bénéficier du RMA était excessive.
M. Roland du Luart a confirmé qu'il était fondamental que la décentralisation s'accompagne de souplesse dans la gestion des attributions transférées, et a regretté que la sortie du RMA doive s'effectuer, au bout de 18 mois, sans transition. Concernant les incertitudes déplorées par M. Aymeri de Montesquiou sur l'attribution de la TIPP, M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, a convenu que les modalités du transfert de la TIPP étaient encore largement indéterminées. Il a indiqué que, compte tenu du fonctionnement de cette taxe, qui reposait non sur des taux, mais sur des centimes, rien ne s'opposait à l'attribution aux régions et aux départements de centimes qu'ils détermineraient librement.
A l'issue de cette discussion, la commission a procédé à l'examen des articles.
A l'article 3 (compensation des transferts et création de compétences), elle a adopté trois amendements visant à inclure la charge des personnels transférés dans la compensation versée aux départements et à poser le principe de la libre fixation du taux de l'impôt transféré.
De même, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 3 aux fins d'inscrire la compensation des créations et des extensions de compétences dans le droit commun de la compensation des transferts de compétence, ainsi qu'un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 3 établissant que le bilan annuel de la commission consultative sur l'évaluation des charges comportait un suivi de la charge correspondant aux créations et aux extensions de compétences.
A l'article 28 (abrogation de plusieurs articles du code de l'action sociale et des familles), la commission a adopté un amendement ayant pour l'objet de supprimer l'obligation pour les départements d'inscrire dans leur budget un crédit au moins égal à 17 % des crédits consacrés par l'Etat au paiement du RMI dans le département l'année précédente.
Enfin, elle a adopté, à l'article 35 (création d'un RMA), un amendement tendant à ne pas imposer de durée de perception du RMI pour être éligible au RMA, et, à l'article 41 (conditions d'entrée en vigueur de la loi), un amendement de nature rédactionnelle.
Puis la commission a émis, sous réserve de l'adoption de ces amendements, un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.