Mercredi 17 juillet 2002

Table des matières



- Présidence de M. Jacques Oudin, vice-président.

Election du président

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'élection de son président.

M. Maurice Blin a présenté la candidature de M. Jean Arthuis et M. Bernard Angels a présenté celle de M. Gérard Miquel.

Les résultats du scrutin ont été les suivants :

Nombre de votants : 41

Bulletins blancs ou nuls : 2

Suffrages exprimés : 39

Majorité absolue : 20

Ont obtenu :

M. Jean Arthuis : 28 voix

M. Gérard Miquel : 10 voix

M. Jacques Oudin : 1 voix

M. Jean Arthuis, ayant obtenu la majorité absolue de suffrages exprimés, a été proclamé élu.

Présidence de M. Jean Arthuis, président - M. Jean Arthuis, président, a exprimé ses remerciements à ses collègues et a, en particulier, salué MM. Gérard Miquel et Jacques Oudin, ce dernier ayant assuré l'intérim de la présidence depuis le 7 mai, date de la nomination de M. Alain Lambert comme ministre délégué au budget.

Après avoir rappelé qu'il avait été membre de la commission des finances, de 1989 à 1995, dont rapporteur général depuis 1992, il a manifesté le désir de travailler dans la continuité de son prédécesseur. Il s'est félicité, par ailleurs, de la qualité du travail des collaborateurs de la commission, et a exprimé la volonté de voir rapidement compensés les récents départs de certains d'entre eux.

M. Jean Arthuis, président, a enfin insisté sur la vocation de la commission à exercer pleinement ses prérogatives, en particulier dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Contrôle budgétaire - Direction du budget - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le contrôle effectué, sur pièces et sur place, auprès de la direction du budget le 9 avril 2002.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a préalablement rappelé que, dans son édition du vendredi 5 avril 2002, le quotidien « Les Echos » avait fait état, sans jamais être démenti officiellement par le précédent gouvernement, d'une note de la direction du budget indiquant que le retour à l'équilibre des finances publiques ne pourrait pas être réalisé d'ici 2004. Il a ensuite indiqué que la divulgation d'un tel document avait soulevé deux difficultés majeures.

Sur le fond, il s'agissait de savoir si le retour à l'équilibre serait possible d'ici 2004. Il a rappelé que l'examen de la réalité de la situation de nos finances publiques par MM. Bonnet et Nasse n'avait fait qu'en confirmer le caractère quasi-irréalisable pour la France, à l'image de nombreux autres partenaires étrangers.

Sur la forme, il s'agissait de connaître la nature des pouvoirs de contrôle des commissions des finances, tels qu'ils sont prévus par l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001. M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors relaté l'entretien qu'il a eu à Bercy le mardi 9 avril 2002 avec Mme Sophie Mahieux, directeur du budget, au cours duquel elle lui avait indiqué qu'elle considérait ne pas devoir lui communiquer d'éventuels documents, au motif que ceux-ci seraient des documents préparatoires à la prise de décision gouvernementale, se référant pour cela à un avis rendu par le Conseil d'Etat et à une note d'interprétation du Secrétariat général du gouvernement, sans toutefois les lui fournir. Puis elle avait indiqué, qu'à sa connaissance, aucun document répondant à la demande du rapporteur général n'existait au sein de la direction du budget.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors souligné que le seul texte opposable au Parlement est l'article 57 de la nouvelle loi organique, qui précise que tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif que demandent le président, le rapporteur général, et, dans leurs domaines respectifs, les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis.

Le rapporteur général a alors rapporté que, par lettres en date du 10 avril 2002 adressées à M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et à Mme Sophie Mahieux, il avait contesté formellement l'interprétation verbale des pouvoirs de contrôle des rapporteurs des commissions des finances qui lui avait été opposée par le directeur du budget, et demandé la stricte application de l'article 57 de la loi organique précitée. Il a indiqué qu'après avoir pris acte de sa demande, M. Laurent Fabius et Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, avaient répondu par lettre en date du 19 avril 2002, sans reprendre aucun des arguments opposés verbalement le 9 avril 2002 par le directeur du budget, que les documents répondant à ses préoccupations et dont la transmission est conforme aux textes et aux usages lui seraient fournis.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors souligné qu'il s'agissait de la première application des pouvoirs de contrôle confiés aux commissions des finances par la loi organique, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, et que cette application était positive, puisque des documents utiles et éclairants lui avaient été communiqués.

Puis il a conclu à la nécessité de préciser encore les contours de ces pouvoirs de contrôle à l'égard de l'exécutif qui, certes, sont très étendus, mais ne doivent pas mésestimer les contraintes inhérentes à la gestion, ni entraver cette dernière.

Concernant l'avancée de cette réflexion, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est enfin félicité des garanties offertes par la présence de M. Alain Lambert au Gouvernement.

M. Paul Loridant a indiqué qu'il avait pu éprouver l'intérêt de l'article 57 lors d'une récente enquête menée par lui sur le travail en prison.

M. Jean Arthuis, président, a alors souligné la vocation de la commission à exercer l'intégralité de ses fonctions de contrôle, quel que soit le Gouvernement.

Contrôle budgétaire - Dette publique et perspectives d'évolution - Communication

Ensuite la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur une étude menée sur la dette publique et ses perspectives d'évolution.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a présenté le travail réalisé par le service des études du Sénat, en partenariat avec l'observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), en indiquant qu'il prolongeait un rapport précédent de la commission des finances sur la dette publique entre 1980 et 1997 et qu'il s'avérait bienvenu dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance européen. Il a relevé que cette étude s'efforçait de mieux définir les contours de la dette, qu'il s'agisse du passif social, au titre des retraites, ou des engagements reposant sur l'Etat par le biais des démembrements de celui-ci. Il a rappelé la dégradation qu'avait connue la dette publique française sur longue période, passant de 20 points de produit intérieur brut (PIB) en 1980 à 40 points en 1990, à 50 points de PIB en 1995 et à 59,3 points de PIB en 1997. Il a souligné que, si la situation française était plutôt favorable à cette date en comparaison avec celle de ses partenaires européens, sa position relative s'était dégradée au cours de la dernière législature, le niveau de la dette ayant fait passer la France du 4e rang au sein de l'Union européenne en 1997 au 9e rang en 2001. Il a jugé que la législature précédente avait été une législature pour rien, la dette publique passant de 57,1 points de PIB en 1996 à 57,3 points de PIB en 2000. S'il a reconnu que la France avait enregistré, entre 1996 et 2000, une amélioration de son solde primaire, il a noté que cette amélioration avait été insuffisante au regard des efforts de ses partenaires européens, alors même que la France avait connu une croissance en volume proche de la moyenne européenne sur la période. Il a expliqué que la dette négociable avait continué à croître entre 1996 et 2000, de plus de 140 milliards d'euros. Dénonçant le niveau de déficit prévisionnel pour 2002, il a regretté que les déficits aient connu une dérive importante sur les deux dernières années.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a opposé le recul de 7,7 points de PIB, en moyenne, de la dette publique de l'Union européenne entre 1996 et 2000 à l'augmentation de 0,9 point de PIB en France sur la même période. La contre-performance de la France est attribuable à une insuffisante réduction du déficit structurel, liée à une absence de maîtrise des dépenses, a-t-il ajouté. Il a mis en exergue la responsabilité éminente de l'État, seule collectivité déficitaire en 2001, dans cette contre-performance et démontré que l'État avait été la seule collectivité publique à ne pas maîtriser l'évolution de sa dette entre 1996 et 2000. Le rapporteur général a alors qualifié l'État de mauvais gestionnaire, soulignant que la dette publique, en partie en raison des engagements cachés des entreprises publiques, était mal cernée. Il a regretté l'absence de contrepartie patrimoniale à la dette. A ce sujet, il a mis en évidence que les actifs, en volume, n'avaient progressé que de 56,91 milliards d'euros entre 1996 et 2000, alors que la dette s'était creusée, dans la période, de 142,62 milliards d'euros, démontrant ainsi que le patrimoine net des administrations publiques avait diminué de 85,71 milliards et que celles-ci s'étaient appauvries.

En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les perspectives de résorption de la dette étaient très lointaines et dépendraient du retour à l'équilibre des finances publiques. Il a estimé que le retour à la situation de 1980, avec une dette égale à 20 points de PIB, constituait une nécessité pour que l'État puisse retrouver des marges de manoeuvre, indiquant qu'il était difficile aujourd'hui pour les hommes politiques d'honorer leurs promesses et de les financer tant la part relative à la charge de la dette était importante dans le budget de l'Etat. Il a terminé en notant les risques de crise financière systémique et de choc géopolitique pesant sur les perspectives de croissance en 2003.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Maurice Blin a noté la difficulté de porter à la connaissance des électeurs des informations simples leur permettant d'être éclairés sur la situation des comptes publics. Il a constaté que les gouvernements successifs ne portaient eux-mêmes qu'une attention insuffisante à la situation des finances publiques et n'a vu dans l'histoire aucun gouvernement ayant fondé sa popularité sur une maîtrise des dépenses publiques.

M. Eric Doligé a souhaité qu'une étude puisse être menée au sujet de l'impact des transferts de compétences aux collectivités locales sur la réduction des déficits de l'État et la moindre progression de sa dette.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur la possibilité et la portée pratique d'une somme algébrique des actifs publics. Il s'est demandé si la dette n'était pas devenue un mécanisme de financement ordinaire de l'Etat et a considéré que le retour du niveau de la dette publique à son niveau de 1980, en 2030, lui apparaissait de la « politique fiction ».

M. Jacques Oudin a souhaité connaître le montant de la dette non négociable de l'Etat.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la dette négociable représentait 90 % de la dette de l'Etat aujourd'hui.

M. Jacques Oudin a considéré que la dette des entreprises publiques devrait entrer dans le périmètre de la dette publique. Il a enfin remarqué que les pays de l'organisation de coopération et de développement économique (l'OCDE) qui avaient connu des excédents budgétaires au cours des dernières années connaîtraient tous en 2002 une dégradation de leurs soldes publics.

M. François Marc a regretté la prise en compte partielle des contreparties de l'endettement public, notant que l'on ne pouvait ignorer les autres paramètres de l'économie et les problèmes d'inégalités et de pauvreté. Il a relevé que la crise financière actuelle posait la question de la crédibilité des décideurs économiques.

M. Paul Loridant s'est interrogé sur la pertinence de l'exercice de projection à 2030 de la dette publique. Il a constaté que l'épargne investie aujourd'hui en bons du trésor était davantage à l'abri de la crise financière que l'épargne investie sur les marchés d'actions.

M. Philippe Adnot a insisté sur la prise en compte de la contrepartie de l'endettement, considérant que lorsque celle-ci se composait d'investissements, l'endettement se justifiait, mais lorsqu'elle se composait de dépenses de fonctionnement, il fallait examiner les dépenses dont il s'agissait. Il a cité l'exemple de l'étudiant finançant ses études par emprunt, remboursé une fois arrivé dans la vie active, pour insister sur la nécessité de vérifier la qualité de la dépense financée par l'endettement.

M. René Trégouët a expliqué qu'il y avait de bons et de mauvais déficits, rangeant parmi les mauvais celui prévu pour 2002, et parmi les bons les déficits résultant d'une diminution volontariste des prélèvements. Il a cité l'exemple de la politique américaine sous le Président Reagan, qui avait à court terme creusé les déficits par la baisse d'impôt mais qui avait, sur le moyen terme, grâce à une hausse de la productivité des services de l'Etat, conduit à l'équilibre budgétaire.

M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la nécessité d'y voir clair dans les comptes publics, et en particulier dans la dette. Il a souhaité que l'on puisse donner au citoyen des éléments de lisibilité sur le patrimoine public. Il a mis en regard le cas des administrations publiques avec la crise de confiance que traversent les entreprises sur les marchés d'actions en raison des scandales financiers, comme celui de Worldcom, dus à un manque de transparence des comptes et à des astuces comptables. Il a indiqué que l'exigence de sincérité des comptes qui s'appliquait aux entreprises devait s'appliquer aussi à l'Etat, se demandant s'il était bon de reporter les dettes d'aujourd'hui sur les générations futures. Il a souligné le rôle du Parlement dans la définition de la norme de sincérité des comptes publics, qui seule rendra possible la réforme de l'Etat. Il a souhaité que puissent être présentés annuellement les comptes consolidés des entreprises publiques.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué en réponse aux différentes interventions qu'il était sur le plan des principes attaché à l'indépendance de la France et à l'indépendance de l'Europe, regrettant qu'en raison du poids de la charge de la dette, la France ne devienne qu'un « tigre de papier ». Il a montré que les États-Unis, grâce à leur taille, avaient pu, après avoir atteint un solde positif des finances publiques, investir massivement dès qu'ils en avaient estimé le besoin. Il a constaté que l'État, comme n'importe quel agent économique, était sous surveillance et qu'il faisait l'objet d'une notation sur les marchés prenant en compte le niveau de sa dette publique. A ce sujet, il a signalé qu'une augmentation trop importante du niveau de la dette pouvait conduire à des sanctions sur les marchés obligataires. En ce qui concerne le patrimoine public, il a indiqué que celui-ci avait diminué en partie en raison des privatisations. Il a souligné que la dégradation de la situation patrimoniale nette des administrations publiques était entièrement imputable à l'État et que la détérioration de la substance du patrimoine de l'État était d'autant plus préoccupante qu'il fallait prendre en considération des engagements non enregistrés à son passif, du fait de conventions comptables contestables. Il a déploré que l'Etat ne puisse plus, en raison de la progression des dépenses structurelles et du poids de la charge de la dette, financer les investissements de long terme liés aux infrastructures et à l'équipement de défense alors que personne d'autre ne peut réaliser de tels investissements. Il a souligné que les coefficients d'attractivité des pays pour les entreprises étrangères prenaient non seulement en compte la fiscalité, mais aussi les équipements publics. En ce qui concerne la définition de la notion d'investissement public, il a considéré que des paramètres précis étaient nécessaires, notant, au sujet du « capital formation », qu'il ne fallait pas créer de valeurs fictives de bilan. Il a défini l'investissement comme une dépense dans un bien amortissable. Concluant, il a constaté que l'alourdissement de la dette s'était accompagné d'une amélioration de ses techniques de financement.

Résolutions européennes - Avant-projet de budget des Communautés européennes pour l'exercice 2003 - Nomination d'un rapporteur et examen du rapport

Puis la commission a désigné M. Denis Badré, rapporteur de la proposition de résolution n° 353 (2001-2002), qu'il a présentée au nom de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne en application de l'article 73 bis du règlement, surl'avant-projet de budget des Communautés européennes pour l'exercice 2003 (E 2030).

Compte tenu de la procédure applicable et du fait qu'il était l'auteur du projet de résolution présenté par la Délégation du Sénat pour l'Union européenne, M. Denis Badré, rapporteur, s'est déclaré en mesure de présenter immédiatement son rapport.

Après avoir signalé que, pour la première fois, grâce à la session extraordinaire, le Parlement pouvait se prononcer sur l'avant-projet de budget général des communautés européennes, M. Denis Badré, rapporteur, a indiqué qu'il était important de faire entendre la voix du Sénat avant l'examen de ce texte lors du prochain conseil « Ecofin » du 19 juillet 2002.

Ensuite, M. Denis Badré, rapporteur, a procédé à l'analyse de l'avant-projet de budget en soulignant que si l'évolution des grandes masses était, une fois n'est pas coutume, « optiquement » satisfaisante, certains points méritaient d'être relevés.

Ainsi le rapporteur a-t-il noté que la modération de l'augmentation proposée pour le budget communautaire 2003, par rapport à 2002, soit 1,4 % en crédits d'engagement et 2,7 % en crédits de paiement, résulte plus d'économies de constatation que de véritables efforts de rationalisation des dépenses.

Après avoir détaillé, poste par poste, l'évolution des dépenses, le rapporteur a indiqué que la proposition de résolution avait pour objet de demander au Gouvernement d'obtenir :

- le démantèlement des « restes à liquider » qui ne cessent de s'accumuler, notamment en matière de fonds structurels et de dépenses de pré-adhésion et, pour cela, le retour des crédits d'engagement correspondants à un niveau plus réaliste ;

- le financement par redéploiement de la nouvelle et très forte augmentation des dépenses administratives et de personnel liée à la préparation de l'élargissement, rappelant que celle-ci ne saurait justifier un dépassement du plafond des perspectives financières.

Le rapporteur a enfin signalé que ce texte était volontairement plus concis que celui ayant le même objet adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Gilles Carrez, rapporteur général, ce qui était de nature à rendre plus facile la tâche du Gouvernement dans le cadre des négociations de Bruxelles.

En réponse aux questions de MM. Jacques Oudin et Maurice Blin, ainsi qu'à celle de M. Jean Arthuis, président, le rapporteur a donné des précisions sur la réforme budgétaire en cours au niveau européen, sur les conséquences financières de l'adhésion d'un grand nombre de pays de l'Est de l'Europe et sur les problèmes de gestion des fonds structurels, déclarant à ce sujet qu'il était tout disposé à effectuer, dans le cadre de ses prérogatives de rapporteur spécial, un contrôle sur pièces et sur place des conditions d'intervention des fonds structurels sur le territoire français.

A l'issue de ce débat, qui a permis au rapporteur de rappeler qu'une réelle responsabilité budgétaire constitue un préalable à une vraie relance de la construction européenne, la commission a adopté sans modification la proposition de résolution.

Justice - Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice - Audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à une audition commune avec la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice, sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice.
Le compte rendu de cette audition figure à la rubrique « Commission des Lois ».

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