Mercredi 7 novembre 2001

Travaux de la commission des finances

Mardi 6 novembre 2001

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF pour 2002 - Crédits des comptes spéciaux du Trésor et articles 35 à 42 - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits des comptes spéciaux du Trésor et articles 35 à 42, sur le rapport de M. Paul Loridant, rapporteur spécial, dans le projet de loi de finances pour 2002.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a indiqué tout d'abord que les comptes spéciaux du trésor apporteraient en 2002, comme les années précédentes, une contribution très positive au solde du budget général puisqu'ils dégageraient un excédent de 1,9 milliard d'euros, en hausse de 592 millions d'euros par rapport à celui prévu en loi de finances initiale pour 2001 qui s'élevait à 1,4 milliard d'euros. Il a expliqué que l'augmentation de l'excédent prévisionnel des comptes spéciaux du trésor serait due en quasi-totalité aux comptes d'avances et aux comptes d'opérations monétaires.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses observations, en commençant par deux remarques de portée générale. Il s'est ainsi félicité des avancées que contient la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, relevant que s'agissant des comptes spéciaux du trésor, elle en garantissait la pérennité. Il a constaté qu'elle créait de droit trois comptes particuliers qui seront autant d'instruments privilégiés pour la gestion des participations financières de l'Etat, de la dette, et des pensions et qu'elle modifiait, avec rigueur, le régime des comptes spéciaux du trésor. Il a souligné que ces modifications qu'il appelait depuis plusieurs années de ses voeux permettaient d'interpréter la logique d'affectation de manière stricte et renforçaient l'étanchéité entre comptes d'affectation spéciale et budget général. Il a noté par ailleurs qu'elles organisaient une meilleure information des commissions des finances des deux assemblées.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, s'est livré à un court exercice de prospective, en posant la question de l'avenir des comptes spéciaux et tout particulièrement des comptes d'affectation spéciale. Il a présenté successivement deux hypothèses, la première selon laquelle l'interprétation stricte de la logique d'affectation, qui exige qu'un compte soit financé grâce à des recettes par nature en relation directe avec les dépenses concernées, pourrait conduire à la disparition d'un certain nombre de comptes d'affectation spéciale, la seconde, exactement contraire, selon laquelle la perspective de disparition des taxes parafiscales amènerait, à la demande des milieux socio-économiques concernés, à la création de nouveaux comptes permettant de concilier la logique d'affectation avec l'orthodoxie budgétaire. Il a indiqué qu'il penchait aujourd'hui pour cette dernière hypothèse.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, dans une seconde remarque générale, a déploré le manque de lisibilité des documents budgétaires relatifs aux comptes spéciaux du trésor, soulignant que les comptes d'affectation spéciale constituaient une série « d'icebergs budgétaires » dont la partie immergée, les reports de crédits, n'apparaissait pas. Il a exprimé le souhait que les reports de l'année n-1 à l'année n puissent faire l'objet d'une évaluation en loi de finances.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a ensuite fait part de ses observations sur les comptes spéciaux lui paraissant les plus importants. Il a en premier lieu noté le mauvais départ du fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'État 902-33, jugeant son avenir plutôt limité. Il a rappelé que ce compte spécial devait à l'origine financer le désendettement de l'État et le Fonds de réserve des retraites mais que le désendettement de l'État ne figurait plus dans ses attributions. Il a relevé que s'agissant du Fonds de réserve des retraites, les vicissitudes dans l'attribution des licences Universal mobile telecommunication system (UMTS) avaient conduit à des recettes moindres que prévu et à des dotations revues très fortement à la baisse et qu'il en serait de même en 2002. Il a indiqué en effet que le gouvernement venait de réduire le ticket d'entrée des licences UMTS  et que le fonds ne serait crédité en 2002 que de 1,24 milliard d'euros, au titre des deux licences UMTS qu'il restait à octroyer.

Il a noté en deuxième lieu que le compte d'affectation des produits de privatisation 902-24 offrait des perspectives incertaines. Il a d'abord montré que ce compte connaissait sur moyenne période une diminution du volume de ses opérations, le produit des privatisations étant passé de 9 milliards d'euros en 1997 à 1,7 milliard d'euros en 2000. Il a déclaré que les résultats du compte avaient été particulièrement défavorables en 2000 où le produit des privatisations avait été moindre que prévu. Il a expliqué cette diminution des recettes de privatisation par la réduction du périmètre des entreprises publiques d'une part, et d'autre part par la conjoncture défavorable des marchés financiers qui pouvait conduire, soit à une cession à moindre prix des entreprises publiques, soit à un report de leur mise sur le marché. Il a indiqué que si cette dernière hypothèse était sans doute préférable pour optimiser la gestion patrimoniale de l'Etat, elle ne résolvait pas le problème de financement du secteur public qui affiche des besoins de financement toujours aussi importants.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a alors montré le paradoxe engendré par une situation où les entreprises figurant sur la liste de privatisation ne bénéficient pas des financements qu'elles pourraient trouver sur les marchés d'actions et où les autres ne peuvent bénéficier de dotations en capital à la hauteur de leurs besoins en raison de la raréfaction des recettes de privatisation. En ce qui concerne ces recettes, pour 2002, il a précisé que les prévisions du gouvernement lui paraissaient optimistes, avant la discussion à l'Assemblée nationale, avec une prévision de recettes de 3,9 milliards d'euros, dans un contexte où la privatisation de la SNECMA avait été reportée, mais que la donne avait quelque peu changé et qu'il lui paraissait aujourd'hui impossible de prévoir les recettes de privatisation. Il a relevé que le gouvernement attendait 1,5 milliard d'euros de la privatisation soudaine d'Autoroutes du Sud de la France, sans qu'il soit possible de vérifier le réalisme de ce chiffre. Il a surtout insisté sur l'ouverture du capital de Renault en 2002, annoncée dans le cadre de l'entrée de Nissan dans Renault, dont il a indiqué ne pas connaître le montant exact, tout en pressentant qu'il était de nature à bouleverser toutes les prévisions actuelles.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a en troisième lieu présenté les prévisions pour 2002 du compte d'émissions des monnaies métalliques 906-04, géré par la direction du trésor, qui retrace les opérations auxquelles donnent lieu l'émission et le retrait des monnaies métalliques. Il a révélé que le compte d'opérations métalliques faisait état, en prévision, d'un bénéfice exceptionnel, expliquant que la Banque de France allait émettre massivement des euros et qu'elle estimait dans le même temps qu'un grand nombre de francs ne seraient pas retournés : il y aurait donc une forte évaporation des pièces en francs.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a souligné que l'Etat bénéficierait donc en 2002, avec les seules pièces, d'un excédent de 533 millions d'euros (3,5 milliards de francs) grâce au passage à l'euro. Il a constaté qu'un bénéfice analogue serait réalisé sur les billets puisque la Banque de France devrait reverser en 2002 à l'Etat, sur la ligne 805 « recettes accidentelles à différents titres », 240 millions d'euros (1,5 milliard de francs) de recettes exceptionnelles liées au retrait des billets en francs. Il a constaté qu'au moment où l'Etat abandonnait son droit régalien le plus ancien, celui de battre monnaie, et sa souveraineté monétaire, il réalisait un bénéfice exceptionnel de 773 millions d'euros (5 milliards de francs). Il a admis que si l'Etat pratiquait une comptabilité en coûts complets, il faudrait sans doute déduire de ce bénéfice de 2002 les coûts de fabrication des pièces payées sur 1998, 1999, 2000 et 2001 et qu'il serait également possible de rapprocher ce bénéfice des coûts supportés par l'Etat par ailleurs, comme les coûts de communication du ministère de l'économie et des finances. Il a néanmoins conclu sur ce point en indiquant que l'Etat était le seul agent économique qui, à côté des inévitables coûts d'adaptation au changement de monnaie, bénéficierait de tels profits sur l'euro.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a, pour terminer, mis l'accent sur le compte d'avances 903-54 qui retrace les acomptes qui sont versés aux collectivités locales sur le montant de leurs impôts directs. Il a souligné que si les spécialistes de finances publiques locales expliquaient encore récemment que le compte subissait un effet de profil et un effet de solde qui conduisaient à constater des déficits non seulement en cours d'année, mais aussi en fin d'exercice, il n'en était plus de même aujourd'hui. Il a précisé que l'effet de profil s'était estompé en raison des progrès dus à la mensualisation du paiement de l'impôt et surtout que le déficit de fin d'année avait laissé place depuis 1996 à des excédents croissants. Il a indiqué que l'excédent du compte pour 2002 s'élèverait ainsi à 900 millions d'euros et le compte d'avances, qui avait pu fonctionner au détriment de l'État, opérait aujourd'hui à son profit. Il a cependant expliqué que dans la mesure où l'État n'avait jamais souhaité « apurer » les déficits du compte, il subsistait un « culot » qui était en 2000 de -15 milliards d'euros. Il a mis ces montants en parallèle avec le niveau des dépôts obligatoires de trésorerie des collectivités locales, sans cesse croissants, qui atteignaient en 2000 21 milliards d'euros.

Pour expliquer cette inflexion, M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a formulé deux hypothèses : la première consistant à prendre en compte une amélioration du taux de recouvrement des impôts directs locaux, due à la hausse des dégrèvements, à une plus grande efficacité du service public de l'impôt et surtout au nouveau mode de calcul de ce taux de recouvrement, évalué non plus de manière forfaitaire mais chiffré sur des bases réelles, la seconde mettant en avant la baisse des émissions d'impôts par les collectivités locales pour expliquer de manière transitoire l'amélioration du solde du compte d'avances.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a conclu sa présentation en indiquant à la commission qu'il souhaitait à l'issue de la discussion budgétaire entamer un travail approfondi sur ce compte d'avances, de même qu'un contrôle sur pièces et sur place de la régie industrielle des établissements pénitentiaires.

Un large débat s'est alors engagé.

M. François Trucy a exprimé son inquiétude sur l'avenir de l'établissement public des Haras Nationaux dont les dotations seraient transférées à partir de 2002 du compte d'affectation spéciale 902-19 « Fonds national des courses et de l'élevage » au budget du ministère de l'agriculture. M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a indiqué en réponse que les crédits avaient été transférés au franc le franc du compte spécial au budget général en prévision mais qu'il conviendrait de s'assurer qu'il en serait de même en exécution.

En réponse à M. Yves Fréville, M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a précisé que le fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'État 902-33 n'avait pas, contrairement aux prévisions, abondé la Caisse de la dette publique en 2001. Il a souligné partager l'analyse de M. Yves Fréville sur les causes de l'amélioration du fonctionnement du compte d'avances des collectivités locales, ajoutant néanmoins parmi ces causes la diminution récente des impôts locaux.

En réponse à M. Roland du Luart, il a expliqué les modalités de constitution du « culot » du compte d'avances aux collectivités locales. Il a souligné, concernant le Fonds de réserve des retraites, que deux comptes spéciaux, les 902-24 et 902-33, l'abonderaient en 2002, la privatisation partielle d'Autoroutes du Sud de la France compensant les pertes liées à la renégociation des licences UMTS.

En réponse à M. Michel Sergent, il a souligné que la loi organique relative aux lois de finances avait conforté l'existence des comptes spéciaux du trésor, du moins de certains d'entre eux, mettant en avant l'importance des comptes chargés de la gestion de la dette, des retraites et des participations de l'Etat.

En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, il a relevé le caractère exceptionnel du bénéfice constaté sur le compte d'émission des monnaies métalliques 906-04, l'attribuant aux estimations de la Banque de France qui prévoit que toutes les pièces en francs ne reviendront pas dans les caisses de la Banque, le taux de retour variant selon la valeur faciale des pièces en question.

Sur l'avis de M. Paul Loridant, rapporteur spécial, la commission a ensuite décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits des comptes spéciaux du trésor ainsi que les articles 35 à 42 dans la rédaction qui résultera des votes du Sénat en première partie.

PJLF pour 2002 - Crédits de l'économie, des finances et de l'industrie - Commerce extérieur - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie - Commerce extérieur, sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial, dans le projet de loi de finances pour 2002.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a souligné que, pour la huitième année consécutive, le solde commercial de la France avait dégagé un excédent en 2000, qui s'est élevé à 0,6 milliard d'euros contre 16,1 milliards en 1999. Pour l'année 2001, le solde devrait progresser légèrement, en restant cependant à un niveau sensiblement inférieur à celui des dernières années : sur les huit premiers mois de l'année, le solde commercial s'établit à 4,45 milliards d'euros, contre 1,95 milliard d'euros pour la même période de l'année 2000. Il a indiqué que la diminution sensible du solde commercial de la France en 2000 et 2001 s'expliquait notamment par l'impact de la crise de l'ESB et de la fièvre aphteuse sur les échanges agro-alimentaires et par le niveau élevé des cours du pétrole et du dollar.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a considéré que la situation internationale actuelle faisait peser des incertitudes sur le commerce mondial, et, en particulier, sur l'évolution de nos grands contrats en matière d'aéronautique, qui constituent une composante importante de notre excédent commercial. Il a ajouté que les perspectives des échanges commerciaux étaient plutôt pessimistes pour l'année 2001 : après le record de croissance de l'année 2000, le commerce mondial devrait atteindre en 2001 un point bas historique. Il a estimé que, dans une période incertaine, le lancement d'un nouveau cycle de négociation dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce constituait un événement déterminant afin d'éviter une contraction des échanges commerciaux ainsi qu'un accroissement des réactions hostiles au développement des échanges.

Dans ce contexte, il a noté que la part de marché en volume de la France était restée stable : notre pays continue à être le 4ème exportateur mondial de marchandises et le 3ème exportateur mondial de services commerciaux. Enfin, le montant des investissements français à l'étranger s'est établi à 187 milliards d'euros en 2000, en hausse de 65 %, permettant à la France de devenir le deuxième pays investisseur à l'étranger parmi les pays de l'OCDE, derrière le Royaume-Uni.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget du commerce extérieur pour 2002 était marqué par la mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens conclu entre la Direction des relations économiques extérieures et la Direction du budget. Il a précisé que, en s'appuyant sur ce contrat, la DREE mettait en oeuvre plusieurs démarches afin de donner davantage d'autonomie à ses services déconcentrés, d'améliorer la qualité du service rendu et de s'adapter aux évolutions du commerce international et à la demande de services des entreprises françaises. Il a constaté que l'analyse de l'évolution des crédits de fonctionnement des services déconcentrés de la DREE était complètement modifiée par ce contrat, puisque cette dotation ne varie plus désormais qu'en fonction du cours du dollar, qui joue sur le montant de l'indemnité de résidence des agents à l'étranger. Il a souligné que les crédits de fonctionnement du commerce extérieur étaient donc, après une période de déclin, d'une remarquable stabilité.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que le contrat d'objectifs et de moyens était désormais décliné en programmes conclus entre l'administration centrale et les grands réseaux de postes d'expansion économique à l'étranger, fixant le montant des dotations annuelles de crédits, précisant leur utilisation, et détaillant les réformes de gestion nécessaires pour réduire le coût du réseau tout en améliorant son efficacité. Il a rappelé que la DREE préparait également des démarches contractuelles avec les organismes d'appui au commerce extérieur : le Centre français du commerce extérieur et le CFME-ACTIM, dont le nom a changé il y a peu, et qui s'appelle désormais Ubifrance.

Dans une même logique de modernisation, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que la DREE était engagée dans une démarche qualité visant à la certification ISO 9001 de l'ensemble de son réseau en France et à l'étranger, qui assurera que des procédures standard seront respectées partout dans le monde. Il a considéré que cette démarche était tout à fait positive, mais qu'elle ne saurait exonérer les services de l'Etat de l'indispensable écoute des entreprises. Il a estimé que, dans le domaine des aides au commerce extérieur, la recherche de la simplicité et de la souplesse des procédures constituait une obligation pour atteindre les entreprises les moins outillées pour se développer à l'international.

De ce point de vue, il a observé que les démarches entreprises depuis quelques années par les directions régionales du commerce extérieur afin de mieux identifier et de solliciter les petites et moyennes entreprises disposant d'un fort potentiel de développement à l'international commençaient à porter leurs fruits. Dans le cadre des plans d'actions régionaux pour le développement international, ces entreprises se verront proposer des aides dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, dont les crédits sont en forte progression.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a considéré que la réforme des procédures d'aide à la prospection des petites entreprises recueillait des résultats satisfaisants, s'agissant de l'assurance-prospection, mais que certains ajustements étaient encore nécessaires pour développer l'utilisation du FASEP-Garantie, dont le coût paraît constituer un obstacle pour certaines entreprises. Il a souhaité que d'autres réformes soient étudiées à l'avenir, comme une nouvelle augmentation des aides accordées aux entreprises françaises pour la participation à des salons à l'étranger, qui demeure largement inférieure à celles des autres pays de l'Union européenne. Un effort important devra également être fait pour permettre aux petites et moyennes entreprises de bénéficier de la nouvelle procédure des volontaires internationaux en entreprise. De manière générale, il a estimé qu'il était essentiel de continuer à rechercher une plus grande accessibilité des aides pour les petites entreprises indépendantes, considérant que de nombreuses aides destinées aux PME bénéficient surtout aux filiales de grands groupes qui sont mieux outillées pour engager les démarches auprès des organismes et des banques qui proposent des aides. A cette fin, il a souhaité que la simplification des démarches et le rôle de conseil des directions régionales soient développés. Il a souligné que les initiatives telles que la mise en place d'une mission spécifiquement consacrée aux PME ou d'un médiateur chargé de régler les problèmes que peuvent rencontrer les petites entreprises dans leurs démarches auprès des organismes publics constituaient des avancées dans la bonne direction. Il a indiqué que malheureusement, les petites entreprises souffraient encore de la multiplicité des guichets, qui les contraint à contacter plusieurs organismes pour engager une démarche de développement à l'international. De ce point de vue, il a regretté la lenteur du regroupement du CFCE et d'Ubifrance.

Enfin, il a souhaité que la réforme du réseau des postes d'expansion économiques à l'étranger ne soit pas abandonnée,  considérant qu'il pourrait être envisagé de réduire l'action des postes dans les pays de l'OCDE en la concentrant sur les démarches de prospection des PME et sur la recherche de partenariats, une partie des effectifs pouvant être redéployée dans les pays en voie de développement et en transition. Il a constaté qu'il s'agissait en effet de prendre pleinement en compte le développement de l'Union européenne et celui du réseau internet dans la réflexion sur le réseau des postes d'expansion à l'étranger, et de faire en sorte que la carte des effectifs des postes anticipe les évolutions du commerce international, en privilégiant les zones géographiques qui bénéficient de forts taux de croissance.

En l'absence de vote, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a souhaité indiquer, à titre personnel, qu'il exprimerait un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au commerce extérieur, compte tenu de la poursuite de la modernisation des procédures, qui a le mérite d'être effectuée à coût constant pour le contribuable. Il a néanmoins regretté que cette gestion économe ne permette pas d'abonder les crédits consacrés à l'aide des PME, par exemple, pour leur participation à des salons.

A l'issue de cette présentation, la commission a décidé de réserver son vote jusqu'à l'examen des crédits de l'industrie, le président rappelant qu'il serait procédé par un seul vote sur les crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

PJLF pour 2002 - Crédits des services du Premier ministre : II. - Secrétariat général de la défense nationale - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits des services du Premier ministre : II. - Secrétariat général de la défense nationale, sur le rapport de M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, dans le projet de loi de finances pour 2002.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a estimé que le SGDN, instrument privilégié du Premier ministre en matière de direction générale de la défense et en liaison étroite et permanente avec la Présidence de la République, était relancé. Il a constaté que son rôle était nettement conforté, tant par les nouveaux moyens mis à sa disposition que par les appels renouvelés à sa compétence.

Il a ainsi précisé que la hausse brute des crédits demandés pour 2002 s'établissait à 33 % avec 39,364 millions d'euros, soit 258,21 millions de francs. S'il a relevé que les deux tiers de cette augmentation résultaient des nouvelles capacités techniques interministérielles destinées à la sécurité des services en matière de systèmes d'information, il s'est félicité que, minoré de cette action, donc dans son format précédent, ce budget restait en hausse de 12,5 %.

Le rapporteur spécial a apprécié que les autres missions du SGDN ne soient pas négligées pour autant, notamment le programme civil de défense.

Il a ensuite précisé que l'augmentation des effectifs du SGDN serait poursuivie en 2002, tout en assurant le remplacement des appelés du service national par la création de 23 postes budgétaires. Enfin, il a ajouté que le « jaune » budgétaire estimait à 1,385 milliard d'euros, en 2002, l'effort que l'ensemble des ministères civils consacrerait à la défense civile de la Nation.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a ensuite rappelé que le Secrétaire général, Jean-Claude Mallet, s'attachait à centrer l'activité prioritaire du SGDN dans des tâches de conception et d'impulsion et qu'il avait su dynamiser l'intervention du Secrétariat dans les domaines où la coordination interministérielle, lorsqu'elle relevait de ses missions, était nécessaire. Il a cité, à titre d'exemple, la gestion récente du danger présenté par les munitions du site de Vimy. Il s'est félicité que la priorité majeure que constitue la mission assurée par la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre, voie ses moyens renforcés.

Rappelant les capacités du SGDN en la matière, le rapporteur spécial a estimé que la coordination du renseignement devait devenir prioritaire et que le Secrétariat devait disposer des moyens de l'assumer. Il a souhaité, également, que la coordination des enseignements de défense soit assurée. Il a aussi invité l'Union européenne à tirer rapidement les conséquences de l'actuelle insécurité internationale en matière de sécurité européenne et d'Europe de la défense.

Rappelant que la coordination de la protection des populations relevait des fonctions du SGDN, le rapporteur spécial s'est inquiété des « nouvelles menaces », à l'instar de la crise de Vimy et surtout des dramatiques attentats du 11 septembre aux Etats-Unis et de la catastrophe de Toulouse. Il a considéré que, si les risques liés à l'entrée de la France dans la société de l'information et à la libération de la cryptologie étaient maintenant bien appréhendés par le Gouvernement, il convenait de s'inquiéter particulièrement de la protection contre les dangers nucléaire, radiologique, biologique et chimique.

Dans l'attente des premiers comptes rendus de la gestion de l'accident de Toulouse, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, s'est, d'ores et déjà, interrogé sur la faiblesse de nos procédures d'urgence dans le cas de catastrophe étendue à une grande partie du territoire, en s'appuyant sur les principales critiques formulées dans le rapport Sanson sur les conséquences des tempêtes de la fin 1999.

Il s'est ainsi inquiété de la carence en informations, du manque d'expérimentation des dispositifs de secours, de la centralisation, de la conduite des opérations et enfin, de la réduction des moyens humains et de l'insuffisance en moyens matériels.

Estimant évident que nos infrastructures devaient être mieux protégées et les responsabilités de chacun redéfinies, le rapporteur spécial a considéré qu'au-delà d'une incontournable réforme de nos plans d'urgence, la mise en place d'une véritable politique civile de défense, permettant une protection efficace de la population française, était tout aussi attendue.

Enfin, suggérant la mise à l'étude d'un dispositif interministériel de gestion des crises, il a relevé que le SGDN, repositionné comme lieu de convergence de la sécurité intérieure et extérieure, pouvait s'affirmer comme un instrument majeur de cette refondation de notre défense non militaire.

En réponse à M. Maurice Blin qui s'était interrogé sur la destination de l'importante augmentation des crédits du SGDN pour 2001, le rapporteur spécial a précisé que la plus grande part concernait la protection des services de l'Etat dans le domaine de la cryptologie, programme confié au SGDN au titre de sa mission de coordonnateur de la sécurité générale.

A l'issue de cette présentation, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du Secrétariat général de la Défense nationale.

PJLF pour 2002 - Crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : Industrie - Examen du rapport spécial

Sous la présidence de M. Roland du Luart, vice-président, la commission a ensuite examiné les crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : Industrie, sur le rapport de M. Jean Clouet, rapporteur spécial.

M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que les crédits de l'industrie étaient rassemblés dans 4 des 31 agrégats du fascicule de l'économie, des finances et de l'industrie. Ces agrégats concernent :

- l'énergie et les matières premières,

- le développement des petites et moyennes entreprises, la recherche industrielle et l'innovation,

- les actions sur l'environnement et le développement et la compétitivité des entreprises,

- enfin, l'accompagnement des mutations industrielles.

S'y ajoute, cette année, un cinquième agrégat relatif aux dépenses de fonctionnement, d'équipement et d'études des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE). Mais ces services de terrain ont un caractère interministériel. Plusieurs de leurs missions relèvent notamment des compétences du ministère de l'environnement qui finance, pour cette raison, une partie de leurs dépenses.

Le rapporteur spécial a signalé que le recul des crédits de - 3,64 % des quatre agrégats spécifiques n'avait guère de signification, dans la mesure où il fallait tenir compte d'un certain nombre de reports en début d'exercice, ainsi que de transferts, parfois croisés, entre les différents ministères et en particulier en provenance du ministère de la défense.

Il a signalé, également, qu'à l'exception notable de la subvention au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et à l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR), les crédits inscrits à ce ministère ont pour objet l'apurement du passé comme cela est le cas de la subvention aux Charbonnages de France ou des dépenses sans lien avec l'industrie comme la subvention à la Poste en raison des sujétions liées au transport de presse.

Il a conclu en soulignant l'absence de visibilité de la stratégie industrielle, estimant que les crédits inscrits à ce budget ne permettaient en aucune manière d'avoir une idée de la politique industrielle de la France et de voir comment elle était financée.

Intervenant sur l'ensemble des crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué, après avoir entendu les présentations des rapporteurs spéciaux, avoir un sentiment réservé. Il a d'abord constaté que le ministère avait encore un important chemin à parcourir au regard des objectifs de transparence et de sincérité énoncés par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, déplorant la faible lisibilité des agrégats et soulignant le travail à accomplir pour définir des objectifs de gestion. Il a ensuite noté les difficultés d'une réforme de structure du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la situation actuelle lui donnant l'impression d'un statu quo, avec quelques expérimentations et aucune décision. Il a rappelé qu'un rapport de l'inspection générale des finances avait pourtant signalé la faible productivité des services de collecte de l'impôt par rapport aux autres pays européens.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est également interrogé sur l'intérêt que présente un grand ministère de Bercy, issu de la fusion avec les secrétariats d'État aux PME et à l'industrie. Il a observé que la visibilité politique des actions en direction des PME et de l'industrie en souffrait, sans discerner par ailleurs de synergies et de coopérations entre les différentes directions. Il a regretté l'absence d'un véritable pôle PME, s'est interrogé sur l'utilité des restes de la structure de l'industrie, relevant que la fusion avait été réalisée au bénéfice des directions les plus puissantes du ministère, les plus proches du ministre.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a enfin constaté l'influence des syndicats et souligné que le ministère avait, à travers un accord sur les 35 heures dérogeant par bien des points à l'accord général fixant à 1.600 heures le temps de travail dans la fonction publique, acheté la paix sociale. Il a conclu en portant un jugement défavorable sur la manière dont le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pilotait l'outil qu'il avait entre les mains.

Après une intervention de M. Maurice Blin, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

PJLF pour 2002 - Crédits de la recherche - Examen du rapport spécial

Sous la présidence de M. Michel Sergent, secrétaire, la commission a ensuite examiné les crédits de la recherche, sur le rapport de M. René Trégouët, rapporteur spécial.

Le rapporteur spécial a tout d'abord souligné que contrairement aux propos du ministre de la recherche, l'évolution des dotations budgétaires depuis cinq ans ne marquait pas de rupture par rapport à la tendance constatée de 1993 à 1997 : la part de la dépense intérieure de recherche dans le produit intérieur brut a continué de décliner, l'effort des entreprises ne compensant pas le désengagement des administrations.

Cette évolution résulte pour lui de deux facteurs : le freinage relatif de la progression des dépenses publiques par suite du retour de la croissance, le fléchissement accentué des dépenses de recherche militaire.

Le rapporteur spécial a reconnu, toutefois, la forte progression des autorisations de programme dont bénéficient depuis 2001 les équipements de recherche des universités et des grands organismes scientifiques.

Ainsi, selon le rapporteur spécial, la position relative de la France en termes de part de dépenses de recherche dans le produit intérieur brut, loin de marquer un rattrapage, a plutôt tendance à se détériorer : la France est désormais non seulement derrière le Japon et les États-Unis mais également derrière l'Allemagne et la Suède.

Le rapporteur spécial a également indiqué que si avec 39,1 % en 1998, la France se trouvait dans la moyenne européenne pour ce qui est de la part des financements publics de la recherche, ce pourcentage restait sensiblement plus élevé chez nos principaux partenaires et concurrents. Cela signifie à la fois que nos entreprises interviennent moins dans le financement de l'effort national de recherche et qu'elles reçoivent moins de subventions à ce titre que dans les pays anglo-saxons.

Ensuite, M. René Trégouët a évoqué les performances de la recherche française, dont il a estimé qu'elles étaient tout à fait honorables, à considérer les trois indicateurs pertinents que sont les publications, les brevets et les créations d'entreprises.

S'agissant des structures, il a rappelé que la France se caractérise par la faiblesse relative des moyens de la recherche universitaire, l'existence d'organismes spécialisés et le statut de chercheur fonctionnaire, trois singularités françaises qui ne sont pas favorables à la valorisation des résultats de la recherche française.

Le rapporteur spécial a conclu son exposé en évoquant un certain nombre de facteurs qui devraient nous conduire à repenser le système de recherche français : la nouvelle loi organique qui obligera à présenter le budget de la recherche sous forme de missions et de programmes ; le choc démographique consécutif aux départs en retraite des générations nées après la seconde Guerre mondiale qui va se faire sentir à partir de 2004. A cet égard, il s'est demandé s'il ne convenait pas d'envisager un recours accru aux contrats dans l'organisation de la recherche et éventuellement de transformer le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) en agence d'objectifs sur le modèle de la National Science Fondation américaine.

Après cet exposé, M. Philippe Marini, rapporteur général, est intervenu pour souligner qu'il était important d'adapter le régime de l'emploi scientifique en termes de carrière et de mobilité et que l'évolution nécessaire des statuts passait par celle en cours des mentalités.

M. Maurice Blin a, de son côté, évoqué notamment la question des « chercheurs à vie » qui n'existent pas aux États-Unis, tandis que M. François Marc a tenu à signaler que la pratique des contrats avait tendance à se développer de plus en plus notamment dans les universités de l'ouest de la France.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé deréserver son vote sur les crédits du budget de la recherche jusqu'à l'audition du ministre de la recherche.

Nomination de rapporteur

Enfin, la commission a nommé M. Jacques Chaumont rapporteur sur le projet de loi n° 401 (2000-2001) autorisant l'approbation de l'avenant à la convention du 19 décembre 1980 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume de Norvège en vue d'éviter les doubles impositions, de prévenir l'évasion fiscale et d'établir des règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole et un protocole additionnel) modifiée par les avenants du 14 novembre 1984 et du 7 avril 1995.

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF pour 2002 - Examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2002

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2002, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, procédant à l'aide d'une vidéo-projection, a rappelé que le cycle budgétaire actuel était marqué par des conditions particulières. Il s'agit d'abord du dernier budget de la législature, ce qui nécessite de récapituler l'ensemble de la gestion budgétaire depuis 1997 en procédant à des appréciations rétrospectives. Il s'agit ensuite du premier budget en euros, qui implique de s'habituer aux ordres de grandeur exprimés dans la monnaie unique européenne. Enfin, il a rappelé que le projet de loi de finances pour 2002, s'il avait été élaboré selon le calendrier habituel donnant lieu à des arbitrages au cours de l'été dernier, était marqué par une conjoncture économique différente depuis le 11 septembre. Les dramatiques événements intervenus aux Etats-Unis auraient dû conduire le Gouvernement à modifier le cadrage macro-économique sous-tendant le projet de loi de finances. Il a ajouté que le taux de croissance associé au présent projet de loi de finances pouvait être qualifié de volontariste avant le 11 septembre mais d'« illusoire » depuis lors.

Abordant le cadrage macro économique, le rapporteur général a rappelé que la croissance observée au cours de cette année ne répondait pas aux attentes du Gouvernement puisqu'au moins un point d'écart était constaté par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Pour 2002, l'hypothèse de croissance retenue par le Gouvernement se situe dans une fourchette de 2,25 % à 2,75 %, alors que les conjoncturistes prévoient une croissance de 1,8 % l'année prochaine, et le Fonds monétaire international (FMI), dans une récente publication, l'estime à 1,6 %. Il a rappelé que, de 1998 à 2000, la croissance avait été élevée, même si elle avait rapidement atteint un palier situé à 3 %, le décrochage intervenant entre la fin 2000 et le début 2001. L'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) prévoit ainsi un taux de croissance de 1,1 % cette année, de telle sorte que les objectifs fixés par la loi de finances initiale ne seront pas atteints. Il a attribué cette évolution au ralentissement brutal de l'économie américaine perceptible dès avant le 11 septembre, estimant que, depuis cette date, l'évolution observée était davantage de degré que de nature, et a considéré que l'impact du retournement américain sur la croissance française pouvait être estimé à 0,5 point du produit intérieur brut (PIB) à l'horizon 2002, cette évolution n'ayant pas été prise en compte par le présent projet de loi de finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a noté que l'équilibre du projet de budget de l'année prochaine ne pouvait être atteint que grâce à un accroissement du déficit budgétaire. En termes de besoins de financement, il a indiqué que l'impact du plan triennal de réduction des impôts s'élevait à 3,7 milliards d'euros en 2002, tandis que la hausse des prélèvements sur recettes, notamment au profit du financement de l'Union européenne, entraînait un besoin supplémentaire de 4,4 milliards d'euros, et la progression des dépenses du budget général, de 5,2 milliards d'euros. En termes de moyens de financement, il a constaté que les recettes fiscales progresseraient de 6 milliards d'euros en 2002 et les recettes non fiscales, c'est-à-dire des recettes exceptionnelles, de 5,7 milliards d'euros, un accroissement du déficit de 2 milliards d'euros étant également nécessaire.

Il a estimé que les prévisions de recettes relatives aux recettes fiscales étaient particulièrement optimistes, concernant notamment le produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et celui de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), + 5 % en 2002, soit une hypothèse qui paraît peu réaliste. Il a enfin insisté sur la très forte progression des recettes non fiscales, en particulier les prélèvements opérés par l'Etat actionnaire sur les entreprises publiques, qui constituent un moyen indispensable au Gouvernement pour boucler son projet de budget. A ce propos, il a vivement regretté les difficultés qu'il avait rencontrées pour obtenir des informations plus précises sur ces prélèvements tant auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie que de Gaz de France (GDF). Enfin, il a souligné le dynamisme des recettes engendrées par l'impôt sur les sociétés, dont le rendement a augmenté de 57 % depuis 1997, et de l'impôt sur le revenu, dont le rendement a augmenté de 19,4 % durant la même période. Au total, les prélèvements obligatoires, au cours de la législature, ont été accrus de 92 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite présenté l'évolution des dépenses du budget général. Il a noté qu'en 1998 et 1999, la norme prévisionnelle de progression des dépenses n'avait pas été respectée et que, selon la Cour des comptes, elle ne l'avait été en 2000 qu'au prix de manipulations comptables. Il a rappelé que, depuis 1997, les dépenses liées à la fonction publique avaient crû de 15 milliards d'euros, soit le premier poste de dépenses de l'Etat. La part des dépenses de fonction publique au sein du budget général n'a cessé d'augmenter, passant de 40,7 % en 1997 à 43,3 % dans le présent projet loi de finances, cette évolution traduisant un resserrement des marges de manoeuvre au sein du budget.

Il a ensuite insisté sur l'inflexion à la hausse de l'emploi public, marqué par la création de plus de 27 200 emplois budgétaires supplémentaires au cours des deux dernières années, le Gouvernement rompant ainsi ses engagements initiaux de « geler » l'emploi public. Il a également rappelé que le projet de loi de finances pour 2001 prévoyait aussi au titre de la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique ainsi que des régularisations d'emplois et de surnombres, des mesures de « remise en ordre » des personnels, portant sur un total de 13 293 emplois. Par ailleurs, il prévoit également le remplacement des 54 700 départs à la retraite de fonctionnaires prévus pour l'année prochaine, le remplacement poste pour poste étant lourd de conséquences tant en termes budgétaires qu'au niveau de la nécessaire réflexion sur la réorganisation du service public. Il a ainsi vivement regretté que la progression des dépenses soit quasi entièrement « captée » par la fonction publique et la charge de la dette.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est ensuite interrogé sur la pertinence de certains choix effectués par le Gouvernement. Il a par exemple montré que la réduction du temps de travail, bien que financée en loi de financement de la sécurité sociale grâce à des affectations de recettes fiscales, avait été systématiquement privilégiée par rapport aux dépenses civiles et militaires en capital. Il a indiqué que les emplois-jeunes avaient coûté depuis 1998 plus de 13,20 milliards d'euros, alors que l'avenir de ces jeunes reste très incertain. Dans le domaine militaire, les dépenses d'investissement ont constamment été sacrifiées au fonctionnement courant des armées de telle sorte qu'il est aujourd'hui évident que la loi de programmation militaire ne pourra être respectée. Il a indiqué à cet égard que le simple respect de la loi de programmation militaire révisée à la baisse aurait permis à la France de se doter d'un second porte-avions nucléaire, accompagné de trois frégates anti-aériennes.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite relaté un déplacement effectué en Espagne et au Portugal, le premier de ces pays ayant un gouvernement de centre-droit et le second un gouvernement socialiste. Or, ces deux Etats de la péninsule ibérique ont engagé une véritable politique de réduction de la dépense publique grâce à la fixation d'objectifs ambitieux en termes de progression des dépenses, au remplacement d'un départ à la retraite de fonctionnaires sur quatre et à la conduite de réformes structurelles courageuses. Il a estimé que ces pays constituaient pour la France un exemple à méditer.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite vivement déploré le retour au laxisme budgétaire que traduisent les choix gouvernementaux en matière de déficit. Il a, à cet égard, rappelé que 2001 sera la première année depuis 1997 à présenter un déficit exécuté supérieur aux prévisions initiales, et que, en 2002, pour la première fois depuis 1995, le déficit prévu en loi de finances initiale augmentera. Il en a conclu que le scénario fixé par le programme pluriannuel de finances publiques, qui prévoit un retour à l'équilibre budgétaire en 2004, ne pourra plus être respecté et s'est interrogé sur les conséquences de cette évolution sur la crédibilité de la France en Europe, et, plus généralement, sur celle de la zone euro et de la monnaie unique. Il a expliqué que l'année 2002 donnera lieu à un recours important à l'emprunt, pour un total supérieur à 90 milliards d'euros ainsi répartis : 60 milliards d'euros au titre du remboursement des emprunts précédents, 25,6 milliards d'euros pour le financement des investissements, et 4,8 milliards d'euros au titre du paiement des dépenses courantes. Il a déploré le « désavantage compétitif » de notre pays par rapport à la moyenne de la zone euro, les déficits structurels français étant largement supérieurs à la moyenne européenne. Un décrochage très net est en effet apparu en 1997, la situation de la France n'ayant alors cessé de se détériorer par rapport à la moyenne de l'Union européenne comme à celle de la zone euro.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que la situation de la France en matière de dette publique était moins favorable que par le passé. En effet, si la situation française, en termes relatifs, était globalement meilleure que celle des autres pays européens, cet avantage s'est sensiblement réduit, l'écart ne cessant de s'amenuiser avec le reste de l'Europe. Il a ainsi rappelé que la dette négociable de l'Etat passerait de 515 milliards d'euros en 1997 à 686 milliards d'euros en 2002. Il a formé le souhait que la France ne renoue pas avec le cercle vicieux de déficits budgétaires venant accroître le stock de dette publique comme cela avait été le cas au cours des années 1991 à 1993. Il a en effet rappelé que les perspectives d'évolution de la dette sont toujours lointaines, notamment depuis que le gain escompté de la cession des licences Universal Mobile Telecommunication System (UMTS) était passé de 19,82 milliards d'euros à 1,23 milliard d'euros. Il a par ailleurs rappelé que l'Etat était également confronté à des engagements « hors-bilan », dont la plus grosse part est constituée des pensions publiques, dont le montant s'établit, selon la secrétaire d'Etat au budget, entre 595 et 685 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite observé qu'une part croissante des concours de l'Etat aux collectivités territoriales était consacrée à la compensation des exonérations et des suppressions d'impôts décidées par le gouvernement, et a ainsi estimé que l'autonomie financière des collectivités avait été réduite depuis le début de la législature. Il a conclu sur le fait que le Gouvernement, depuis 1997, n'avait pas mis à profit la période de croissance dont il avait bénéficié pour engager les indispensables réformes de structure dont notre pays a besoin.

M. Alain Lambert, président, a souligné la qualité de la présentation du rapporteur général et lui a demandé si sa conclusion n'était pas que le Gouvernement décidait de baisses d'impôt à crédit.

M. Michel Charasse est revenu sur la comparaison entre la situation actuelle du budget de l'Etat et les années 1991-1993. Il a tout d'abord souligné que le déficit de l'année 1991 s'élevait seulement à 130,8 milliards de francs contre plus de 200 milliards de francs pour l'année 2001 et que les prévisions n'avaient été légèrement dépassées qu'en raison du ralentissement des recettes fiscales à partir du second trimestre de 1991. En 1992, le déficit avait atteint 193,6 milliards de francs du fait d'une moins-value fiscale de l'ordre de 40 milliards de francs. Il a rappelé qu'une commission du bilan réunie par le Premier ministre de l'époque, M. Edouard Balladur, avait conclu que la dégradation du solde budgétaire entre 1991 et 1993 ne résultait pas d'un dérapage des dépenses, mais d'une chute brutale des recettes. Il a ajouté que lors de la préparation de la loi de finances pour 1993, tous les grands instituts de prévision avaient sous-estimé l'ampleur de la dégradation de la situation économique qui se constatait pourtant dans le niveau des rentrées fiscales. Il en a conclu que l'objectif essentiel d'un gouvernement devait être de lutter contre la hausse des dépenses, puisque le pilotage du montant des recettes était impossible.

M. Bernard Angels, tout en soulignant les qualités pédagogiques de la présentation du rapporteur général, a souligné qu'il aurait été également très simple de tirer des chiffres de la période 1997-2001 des conclusions entièrement différentes sur la pertinence de la politique budgétaire menée par le Gouvernement. Il a fait observer que, globalement, les résultats enregistrés par la France en matière de dépenses, de déficit ou de dette ne variaient pas depuis une dizaine d'années. S'agissant du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) pour 2002, il a déclaré qu'il croyait en l'action politique et en ses effets sur l'économie, et il a estimé que l'importante croissance qu'avait connue la France depuis quatre ans était au moins pour partie liée à l'action du Gouvernement. Il a évoqué le plan de relance décidé aux Etats-Unis, qui n'était pas différent dans ses objectifs de celui décidé en France. S'agissant de la perception de recettes exceptionnelles en 2002, il a évoqué la « soulte » de France Télécom versée au budget de l'Etat en 1997. Il a également estimé que l'exposé du rapporteur général devrait comporter des considérations sur l'évolution du pouvoir d'achat des ménages et de l'investissement industriel depuis 1997. Enfin, il a demandé s'il pouvait avoir communication des chiffres des dernières rentrées fiscales qui faisaient l'objet de situations hebdomadaires transmises par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au rapporteur général et au président de la commission.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur la prévision de croissance associée au projet de loi de finances pour 2002 et sur les conséquences budgétaires d'une révision à la baisse de ce taux de croissance.

M. Aymeri de Montesquiou a souligné l'impact de la gestion budgétaire de la France sur l'euro, en rappelant qu'il existait désormais un droit de regard de nos partenaires européens sur la conduite de nos finances publiques.

M. Gérard Miquel a estimé qu'il était paradoxal de faire référence aux observations de l'organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE) et du fonds monétaire international (FMI), alors même que les Etats-Unis choisissaient de relancer leur économie par des dépenses publiques supplémentaires en contradiction avec les préconisations de ces organismes. Il a également souligné que l'exposé du rapporteur général manquait d'éléments de comparaison des performances de l'économie française avec celles des autres pays européens. Il a regretté qu'en 1999, alors que les comptes publics se redressaient, le débat ait porté sur une répartition des fruits de la croissance plutôt que sur la réduction du déficit budgétaire. Enfin, il a rappelé que la France avait déjà traversé deux périodes difficiles en 1997 et 1999 et que le Gouvernement s'était employé depuis 1997 à augmenter de 20 % les dotations au budget de l'éducation nationale, de 25 % les crédits à la justice et de 18 % les crédits pour la sécurité.

M. Yves Fréville a demandé quelle était la politique du Gouvernement pour faire face à une éventuelle dégradation de la conjoncture économique, compte tenu des incertitudes pesant sur le taux de croissance. Il s'est interrogé sur les prévisions de recettes pour l'année 2002, et notamment les prévisions de taxe sur la valeur ajoutée (TVA,) et sur les dépenses publiques, qui pourraient augmenter de manière beaucoup plus importante que la norme de progression retenue jusqu'à présent. Il a demandé au rapporteur général s'il lui était possible de présenter le déficit du budget de l'Etat en solde structurel et en solde conjoncturel et il l'a interrogé sur la combinaison entre la politique budgétaire du Gouvernement et la politique monétaire de la Banque Centrale Européenne (BCE).

M. Eric Doligé, constatant l'effet de ciseaux entre la diminution des recettes de l'Etat et l'augmentation des dépenses, s'est demandé si l'Etat ne comptait pas transférer davantage de dépenses aux collectivités locales. Il a déclaré que les prévisions montraient que 80 % des départements seraient contraints d'accroître leur fiscalité de 5 à 15 % dans les années à venir afin de compenser les charges nouvelles pesant sur eux. Il a souhaité qu'il soit bien noté que la situation du budget de l'Etat serait encore plus dégradée si les collectivités locales ne contribuaient pas à de nombreux financements publics.

M. Jacques Oudin a expliqué que face aux aléas conjoncturels, la France ne disposait pas de marge de manoeuvre. Il a regretté que l'emprunt serve à hauteur de 4,81 milliards d'euros à des dépenses de fonctionnement. Il a évoqué la chute des investissements publics qui handicape l'avenir économique de la France et la nécessaire restructuration des services publics, seul véritable préalable à la maîtrise des dépenses.

M. Yann Gaillard a souhaité que le rapporteur général puisse définir un « bloc » de dépenses politiques, en évoquant la réduction du temps de travail à 35 heures ou les emplois jeunes, afin de démontrer que l'action gouvernementale avait une entière responsabilité dans la dérive de nos finances publiques.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a répondu au président que les baisses d'impôt décidées par le Gouvernement l'étaient bien à crédit, car le budget pour 2002 ne pouvait être présenté qu'avec une hausse significative du déficit budgétaire. S'agissant de la chute des recettes et de l'absence de marge de manoeuvre évoquée par M. Jacques Oudin, il a expliqué que celle-ci résultait de la rigidité des dépenses et qu'il conviendrait donc de changer de méthodologie en matière de dépenses. Il a évoqué des expériences étrangères, notamment aux Pays-Bas et en Nouvelle-Zélande, qui consistaient à voter des dépenses conditionnelles qui ne se réalisaient que si la croissance le permettait. Il a estimé que le Gouvernement ne pouvait plus être un spectateur passif des évolutions économiques, alors que toutes les entreprises trouvaient les facultés de s'adapter à la conjoncture.

En réponse à M. Michel Charasse, et s'agissant de la comparaison de la période actuelle avec celle de 1993, il a souligné trois facteurs objectifs de différence : des incertitudes encore plus fortes sur la croissance économique, mais aussi sur la politique internationale, une rigidité accrue de la dépense publique puisque la part des dépenses de fonction publique n'a cessé d'augmenter depuis dix ans, enfin, une dette encore plus importante qu'à l'époque considérée.

Au sujet des performances de l'économie française depuis 1997 évoquées par MM. Bernard Angels et Gérard Miquel, il a estimé qu'une augmentation plus faible des prélèvements obligatoires sur la période aurait sans doute permis à l'emploi de progresser davantage, mais que de toute manière, aucun gouvernement ne pouvait se targuer d'avoir trouvé la clé de la croissance économique. Il a ajouté qu'il fallait en réalité juger la performance de l'économie française par rapport au cycle conjoncturel qu'elle avait connu, et il a cité les critiques de la Commission européenne, qui a estimé que la politique française sur la période récente avait été procyclique alors qu'elle aurait dû être contracyclique. Il a rappelé l'importance des dépenses sociales depuis 1997 et l'absence complète de provisions pour réduire l'endettement public dans la perspective d'un ralentissement de la croissance économique. Il a également souligné que les Etats-Unis pouvaient se permettre de lancer un plan d'investissement massif car ils avaient profité de leur période de croissance pour dégager un excédent budgétaire.

En réponse à M. Joël Bourdin, s'agissant de l'impact d'un ralentissement de la croissance sur le budget de l'Etat, le rapporteur général a expliqué que, selon les méthodes de calcul de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), 0,5 point de croissance en moins entraînerait environ 7 milliards d'euros de moins-values fiscales, auxquelles il faudrait ajouter des moins-values sur les prélèvements sociaux et les prélèvements des collectivités locales.

S'agissant du regard de nos partenaires européens, évoqué par M. Aymeri de Montesquiou, M. Philippe Marini, rapporteur général, a expliqué que la France et l'Allemagne, compte tenu de leur situation financière actuelle, s'éloignaient de l'objectif de retour à l'équilibre des finances publiques en 2004. Il a ajouté que ce laxisme budgétaire conduisait à des observations de la Commission européenne et à des remarques de certains de nos partenaires comme l'Espagne, qui enregistrait des performances bien meilleures que les nôtres.

En ce qui concerne les priorités budgétaires du Gouvernement évoquées par M. Gérard Miquel, il a expliqué que la vraie priorité avait été la hausse des dépenses de fonction publique, celles-ci ayant représenté 70 % de la progression des dépenses de l'Etat depuis 1997. Il a ajouté qu'au sein des dépenses de fonction publique, les dépenses pour le personnel de l'éducation nationale avaient le plus progressé, sans aucune mesure d'efficacité, si bien qu'il a parlé de « fuite en avant » du système éducatif français. Il a ajouté que les priorités gouvernementales ne figuraient pas uniquement dans le projet de loi de finances, puisque la réduction du temps de travail à 35 heures coûtait 75 milliards de francs et que ce coût figurait essentiellement en dehors du budget de l'Etat.

En réponse à M. Yves Fréville et s'agissant de la présentation du déficit de l'État en solde structurel et conjoncturel, il a expliqué que celle-ci figurerait dans son rapport écrit. Il a affirmé que le Gouvernement n'avait pas assez utilisé les recettes de la croissance pour réduire le déficit structurel et que depuis 1997, les deux tiers de la réduction du déficit étaient liés à l'amélioration de la conjoncture.

S'agissant de l'évolution récente des recettes fiscales, en réponse à M. Bernard Angels, il a précisé que la situation hebdomadaire du budget de l'État n'était transmise qu'au rapporteur général et au président de la commission des finances et faisait dès lors l'objet d'une diffusion très limitative. Il a toutefois ajouté que selon les dernières informations dont il disposait, les recettes de TVA nettes étaient en repli de 1,2 % par rapport à l'année précédente.

Enfin, il a approuvé les propos de M. Yann Gaillard sur l'existence d'un « bloc » de dépenses politiques.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du projet de loi n° 53 (2001-2002) adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2002, sur le rapport pour avis de M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis.
Avant de donner la parole au rapporteur pour avis, M. Alain Lambert, président, a souhaité mentionner les conditions techniques difficiles d'élaboration de sa vidéoprojection par le rapporteur pour avis.

M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a tout d'abord salué le travail accompli depuis 1997 sur les lois de financement, et depuis bien plus longtemps, sur la sécurité sociale, par Jacques Oudin, dont, en particulier, le rapport d'information d'octobre 1992 sur la sécurité sociale prévoyait les développements futurs de nos finances sociales.

Commençant sa présentation par un regard rétrospectif sur la période 1998-2000, il a insisté sur les bienfaits de la croissance. Il a constaté que depuis 1998, les recettes affectées à la sécurité sociale ont augmenté plus vite que les dépenses réalisées : sur la période 1999-2001, la croissance annuelle moyenne des recettes a ainsi atteint 4,6 %, cette évolution étant largement imputable à l'augmentation des impôts et taxes affectés. Il a fait observer que ce dynamisme particulièrement fort des recettes a permis d'absorber la hausse des dépenses, évoluant elles aussi sur un rythme très élevé, le Gouvernement pouvant, grâce à la croissance, ne pas s'en préoccuper. Il a également relevé que la forte progression des recettes s'est traduite sur le taux de prélèvements sociaux, ceux-ci ayant augmenté, suite aux différentes mesures législatives de créations de taxes et de relèvement de taxes existantes passant, de 1998 à 2001, de 20,5 % à 21,7 % du PIB et s'écartant ainsi sensiblement du taux de prélèvement sur lequel la France s'était engagée envers ses partenaires européens dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance.

Il a alors indiqué que cette hausse des prélèvements sociaux, et notamment le mouvement de transfert des prélèvements Etat vers les prélèvements sécurité sociale, se lisait dans les prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) 2002, qui table sur 2.076,7 milliards de francs (316,6 milliards d'euros) de recettes dont environ la moitié de cotisations sociales et 30 % d'impôts et taxes affectés.

En matière de recettes, le rapporteur pour avis a expliqué qu'il ne détaillerait pas les différentes mesures d'aménagement des cotisations sociales, sauf celle relative au régime social des présidents de sociétés par actions simplifiées pour laquelle il proposerait un amendement. Il a souhaité au contraire concentrer son propos sur quatre points : l'innovation que constitue le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 qui est également un projet de loi de financement rectificative pour 2001, le coût des 35 heures en 2002, les manipulations comptables et les liens avec le projet de loi de finances pour 2002 (PLF 2002) et l'importance des hypothèses macroéconomiques.

S'agissant de l'innovation constitutionnelle, il a rappelé que le Sénat a, depuis 1997, demandé avec insistance le dépôt par le Gouvernement d'un projet de loi de financement rectificative afin de présenter au Parlement les prévisions de réalisations des agrégats de la loi de financement, de lui permettre de discuter de l'utilisation des recettes supplémentaires et du moyen de prévenir les dérapages des dépenses, et de faire examiner le « rebasage » de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM). Il a expliqué que le Gouvernement a, au contraire, toujours refusé de se retrouver confronté à ses responsabilités mais que l'annulation par le Conseil constitutionnel en décembre 2001 de transferts de recettes au profit du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) en collectif 2000, au motif que ces transferts n'avaient pas été pris en compte dans la LFSS 2000, a contraint le Gouvernement à revoir sa position.

Il a donc noté que le PLFSS 2002 comprend deux types de dispositions qui affectent l'exercice 2001 :

- les dispositions législatives nécessaires à l'équilibrage du FOREC en 2001, pour lequel manquent 9,9 milliards de francs (1,51 milliard d'euros), prélevés sur l'Etat (taxe sur les conventions d'assurance) et la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) (droits sur les alcools) ;

- la réactualisation des objectifs de dépenses et des prévisions de recettes.

Il a conclu que, au total, ce collectif social 2001 contient 7,74 milliards de francs (1,18 milliard d'euros) de recettes supplémentaires et 17,71 milliards de francs (2,7 milliards d'euros) de dépenses supplémentaires.

M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a ensuite exposé les transferts financiers destinés à continuer la « course poursuite » contre le déficit du FOREC : le coût des 35 heures en 2002 s'élèvera à 101,7 milliards de francs (15,5 milliards d'euros). Il a décrit les transferts nécessaires pour faire face aux besoins nouveaux du FOREC :

- 5,9 milliards de francs (900 millions d'euros) de cotisation additionnelle sur les contrats d'assurance des véhicules terrestres à moteur et 5,8 milliards de francs (885 millions d'euros) de droits alcools en provenance de la CNAMTS, à laquelle le FOREC ristourne 3,66 milliards de francs (558 millions d'euros) de droits sur les tabacs ;

- 5,02 milliards de francs (765 millions d'euros) de taxe sur les conventions d'assurance en provenance du budget de l'Etat ;

- 2,86 milliards de francs (437 millions d'euros) de taxe sur la prévoyance en provenance du fonds solidarité vieillesse (FSV) ;

- 1,97 milliard de francs (300 millions d'euros) de hausse des droits sur les tabacs (+ 9 %).

Il a évoqué enfin les critiques émanant de la majorité de l'Assemblée nationale sur le mode complexe de financement des 35 heures.

S'agissant des comptes, il a expliqué que le PLFSS pour 2002 procède à la réouverture des comptes clôturés du régime général en 2000 afin de leur imputer l'annulation de la créance détenue par lui sur le FOREC, représentative de ce que la sécurité sociale aura directement payé pour les 35 heures, sans compter les prélèvements sur ses recettes. Il a rappelé que la commission des comptes de la sécurité sociale avait rejeté cette annulation sur 2000 et avait considéré que seule une annulation sur 2001 serait possible, le secrétaire général de la commission estimant qu'une telle « imputation 2000 ouvrirait les portes à l'arbitraire ». Il a alors présenté la traduction de cet « arbitraire » qui rend le régime général en 2000 déficitaire de 17 milliards de francs (2,6 milliards d'euros) au lieu d'un excédent de 4,36 milliards de francs (655 millions d'euros).

Il en a conclu qu'après de telles décisions, le Gouvernement ne peut plus s'enorgueillir d'avoir rétabli les comptes de la sécurité sociale.

Sans revenir sur les liens étroits et complexes entre le PLF et le PLFSS, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a appelé l'attention sur le fait que les hypothèses macroéconomiques étant communes aux deux textes, l'incertitude pesant sur leur réalisation, notamment une croissance de 2,5 % en 2002 et une augmentation de la masse salariale de 5 %, hypothèquent grandement les prévisions du Gouvernement. Il a expliqué ainsi que la hausse des dépenses étant tendanciellement de plus de 4 %, toute baisse de la croissance se répercuterait immédiatement sur les recettes et donc plongerait encore plus la sécurité sociale dans le rouge.

Abordant alors la question des objectifs de dépenses, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a rappelé qu'ils s'élèvent à (311,9 milliards d'euros), en hausse de 95,8 milliards de francs (14,6 milliards d'euros) par rapport aux prévisions d'exécution 2001, dont 43 % pour la vieillesse, 41 % pour la maladie, 14 % pour la famille et 2 % pour les accidents du travail.

Il a fait observer que la branche maladie du régime général reste aujourd'hui la seule branche déficitaire, et qu'elle l'est de fait structurellement et durablement en raison notamment de la progression des dépenses d'assurance maladie depuis cinq ans, plus fortement marquée encore en 2000 et 2001 que les années précédentes.

Il a ensuite énuméré les taux d'évolution de l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie voté, depuis 1997, seule année où il fut respecté : + 1,7 % en 1997, + 2,3 % en 1998, + 2,6 % en 1999, + 4,5 % en 2000, + 5,3 % en 2001, + 6,6 % en 2002. Il a indiqué que la prévision pour 2002 était de 739,9 milliards de francs (112,8 milliards d'euros).

Le rapporteur pour avis a alors considéré que ces chiffres cachent mal l'absence d'un mécanisme de maîtrise des dépenses d'assurance maladie. Il a rappelé que le PLFSS examiné en Conseil des ministres comprenait seulement, pour sa partie relative à la maladie, 9 articles -- dont 5 sont des articles obligatoires de fixation du montant de dotations, et 2 concernent les 35 heures à l'hôpital -- et que si l'Assemblée nationale en a ajouté 12, il s'agit, pour l'essentiel, de mesures sans guère de portée.

Il a cependant appelé l'attention de ses collègues sur deux dispositions :

- l'article 10 A, supposé constituer la base du futur système conventionnel mais qui ne comprend qu'une déclaration de principe selon laquelle l'Etat, les caisses et les professionnels de santé s'engagent à discuter ensemble ;

- les différentes mesures adoptées pour l'hôpital public.

S'agissant de la branche accidents du travail, il a fait remarquer qu'elle présente deux évolutions annonciatrices de hausses de cotisations sociales :

- la première a trait au coût de la prise en charge des victimes de l'amiante ; le PLFSS 2002 prévoit ainsi un coût total de 4,9 milliards de francs (748 millions d'euros) réparti entre le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (le FIVA) pour 3,37 milliards de francs (514 millions d'euros), et le fonds finançant des préretraites amiante, pour 1,53 milliard de francs (234 millions d'euros) ; à ces sommes devraient s'ajouter en collectif budgétaire une contribution de l'Etat ; dans les années qui viennent, ce coût global de l'indemnisation devrait dépasser 6,55 milliards de francs (1 milliard d'euros) par an ; la branche accidents du travail ne pourra bien entendu pas assumer seule ce coût qui ne prend pas en compte celui des soins donnés aux malades ;

- la deuxième source d'inquiétude réside dans la sous-évaluation chronique du nombre des accidents du travail qui conduit le Gouvernement à prélever arbitrairement un milliard de francs (154 millions d'euros) en 2002 sur la branche pour le verser à l'assurance maladie : une réforme en la matière s'impose, elle se traduira par une hausse du volume des dépenses de la branche accidents du travail et se répercutera donc sur les cotisations sociales.

En matière familiale, le rapporteur pour avis a souligné que la seule mesure d'envergure, cette année, réside dans la création du congé de paternité qui offrira 11 jours de congé aux jeunes pères. Il a alors décrit le reste de la politique du Gouvernement : ponctionner, sans état d'âme ni considération du principe de séparation des branches, les excédents de la CNAF pour les affecter à d'autres usages, cette ponction pouvant même prendre des aspects rétroactifs : en 2000, en effet, le Gouvernement aura ramené l'excédent de la branche famille de 9,45 milliards de francs (1,44 milliard d'euros) à 190 millions de francs (29 millions d'euros) en prélevant 2,7 milliards de francs (421 millions d'euros) pour les 35 heures, 5 milliards de francs (762 millions d'euros) pour le fonds de réserve des retraites, et 1,5 milliard de francs (230 millions d'euros) pour les crèches.

Il a donc conclu que, pour 2000, sur 9,45 milliards de francs (1,44 milliard d'euros) d'excédents, seuls 16 % seraient retournés aux familles. De même, en 2002, il a noté que le PLFSS réduit l'excédent de la branche de 10,6 milliards de francs (1,62 milliard d'euros) à 4,9 milliards de francs (751 millions d'euros) en prélevant 3 milliards de francs (457 millions d'euros) pour le Fonds de solidarité vieillesse, 700 millions de francs (107 millions d'euros) pour le financement par la CNAMTS du congé de paternité et en prévoyant 2 milliards de francs (305 millions d'euros) de mesures nouvelles.

En matière de vieillesse, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a expliqué que la branche voyait l'excédent de 3,33 milliards de francs (508 millions d'euros) en 2000 devenir un déficit de 1,3 milliard de francs (203 millions d'euros) pour financer les 35 heures. Pour 2002, il a décrit des évolutions contradictoires :

- le solde global du régime général d'assurance vieillesse passera de 4,4 milliards de francs (676 millions d'euros) d'excédents à 1,3 milliard de francs (205 millions d'euros) en raison du transfert de 2 milliards de francs (302 millions d'euros) de ressources vers le Fonds de réserve des retraites et de 1,1 milliard de francs (167 millions d'euros) de dépenses supplémentaires ;

- parallèlement, le Fonds de solidarité vieillesse continue à subir des ponctions importantes qui le rendent désormais structurellement déficitaire (déficit de 4 milliards de francs soit 622 millions d'euros) en 2002 en raison de la perte de 5,6 milliards de francs (860 millions d'euros) de ressources au profit du FOREC et du fonds de financement de l'allocation prestation d'autonomie (APA).

Il a aussi fait observer que le Gouvernement avait obtenu le vote des députés sur le PLFSS par l'annonce d'un minimum vieillesse pour les chômeurs de moins de 60 ans ayant cotisé 40 ans et ne pouvant pas prendre leur retraite. Il a expliqué que cette mesure annoncée comme une concession du Gouvernement figurait pour un tiers dans le projet de loi de modernisation sociale en navette, relevait pour un second tiers du pouvoir réglementaire et n'était pas, pour le dernier tiers, du domaine des lois de financement mais des lois de finances, car financée sur crédits budgétaires.

Abordant la question du Fonds de réserve des retraites (FRR), il a expliqué que, à peine né, il avait déjà été ponctionné et avait vu ses recettes minorées :

- l'Etat a décidé de prélever plus de 3,4 milliards de francs (520 millions d'euros) de produit de la C3S pour équilibrer le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) structurellement déficitaire, alors que cette somme aurait dû revenir au Fonds de réserve des retraites (FRR) ;

- au lieu des 18,5 milliards de francs (2,82 milliards d'euros) attendus en 2001 et 2002, soit 37 milliards de francs (5,64 milliards d'euros) au total, le FRR n'est pour l'instant assuré de recevoir que 8,13 milliards de francs (1,24 milliard d'euros), avec une option sur 8,13 milliards de francs (1,24 milliard d'euros) supplémentaires provenant d'une nouvelle attribution de licences UMTS et une autre option sur 8,13 milliards de francs (1,24 milliard) supplémentaires de recettes de privatisations.

Enfin, il a observé, s'agissant des autres volets de la réforme des retraites, que le PLFSS ne contient que la demande de deux rapports supplémentaires.

En conclusion, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a résumé en trois mots le PLFSS pour 2002 :

- dépenses, car elles continuent à augmenter, sans réflexion ni maîtrise ;

- complexité, car le texte accentue les transferts entre les fonds, les caisses, le budget de l'Etat, procède à une manipulation comptable de grande ampleur avec la réouverture des comptes 2000 et modifie à nouveau les affectations de recettes ;

- absence de réformes, le PLFSS ne traite en effet ni de la régulation des dépenses d'assurance maladie, ni de la réforme des retraites, ni de la séparation réelle des branches, ni de la réforme de la branche accidents du travail.

Il a estimé que l'outil loi de financement, après six années d'existence, montre déjà des signes de faiblesse qui appellent une révision. Il a rappelé les principales critiques qui lui sont adressées, mais aussi ses apports, comme celui de permettre au Parlement de connaître des finances sociales et de débattre des grandes lignes des dépenses couvertes par les cotisations et impôts acquittés par les Français pour leur protection sociale. Il a enfin esquissé plusieurs pistes de réformes, comme celles visant à accroître le caractère contraignant de l'exercice, à maintenir la pratique inaugurée cette année de la révision des objectifs de recettes et de dépenses, et à améliorer la lisibilité avec le budget de l'Etat, et au sein des ressources affectées, par exemple en créant un fonds unique.

Au cours de la discussion qui a suivi, M. Philippe Marini, rapporteur général, a d'abord fait part de la nécessité, à l'avenir, de réfléchir à un outil législatif permettant une présentation différente et plus lisible du financement de la sécurité sociale et notamment du financement des 35 heures, qui représente un enjeu essentiel pour les finances publiques dans leur ensemble et pour les finances sociales en particulier.

M. Maurice Blin a souhaité poser deux questions au rapporteur pour avis, l'une portant sur la nature même des lois de financement de la sécurité sociale et sur l'évolution du rôle du Parlement dans le contrôle des finances sociales, l'autre portant plus spécifiquement sur les dépenses d'assurance maladie en France. A cet égard, M. Maurice Blin a estimé que l'augmentation des dépenses d'assurance maladie était due à trois facteurs principaux : un facteur démographique, un facteur technologique et un facteur lié à la dérive des dépenses de médicaments.

En réponse à M. Maurice Blin, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a reconnu l'existence d'une surconsommation de médicaments en France mais il a également souligné l'existence de nombreux frais de fonctionnement superflus dans le secteur de la santé. S'agissant plus spécifiquement des médicaments, M. Alain Joyandet a rappelé la difficulté qu'il y avait en France à développer l'usage des médicaments génériques en raison notamment de réticences « culturelles » de la part des personnes âgées.

En conclusion, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a souligné la difficulté qu'il y aurait à l'avenir à maîtriser les dépenses de santé. Il a estimé que l'augmentation des dépenses d'assurance maladie répondait à un besoin structurel de la société et a rappelé l'influence des nouvelles technologies sur le coût des équipements hospitaliers. Il a cependant estimé que certains frais « inutiles » de fonctionnement pouvaient être réduits.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles. Elle a adopté un amendement à l'article 3 (affiliation au régime général de certains dirigeants d'associations et de sociétés par actions simplifiées) visant à affilier au régime général de la sécurité sociale les présidents de société par actions simplifiées.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré soutenir cet amendement mais a évoqué sa préférence pour une option en faveur des présidents de société par actions simplifiées dans le choix d'affiliation à un régime de sécurité sociale.

A l'issue de cet examen, la commission a émis un avis défavorable sur l'ensemble du projet de loi, sous réserve de l'appréciation portée par la commission des affaires sociales, à laquelle la commission des finances propose au Sénat de se remettre.

PJLF 2002 - Crédits des services du Premier ministre : I.- Services généraux - Examen du rapport spécial

Au cours une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen descrédits des services du Premier ministre : I.- Services généraux, sur le rapport de M. François Marc, rapporteur spécial.

M. François Marc, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que le budget des services généraux du Premier ministre regroupait des crédits aussi importants que ceux du premier ministre, du ministre chargé des relations avec le Parlement, du ministre chargé de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, de sept autorités administratives indépendantes, d'une cinquantaine d'organismes rattachés au Premier ministre, et, enfin, des fonds spéciaux.

Il a indiqué que ce budget était en augmentation de 3,8 %.

Il a exprimé son vif étonnement devant la mauvaise information du Parlement sur ces services généraux. Il a en particulier souligné la difficulté à disposer d'une liste fiable de la cinquantaine d'organismes rattachés au Premier ministre.

Il a ensuite estimé que cette faible transparence pouvait conduire à s'interroger sur l'efficacité des organismes concernés. Il a annoncé son intention de contrôler chaque année l'un d'entre eux, ainsi que l'envisageait le précédent rapporteur spécial des crédits des services généraux du premier ministre, M. Roland du Luart.

M. François Marc, rapporteur spécial, a indiqué que l'exécution du budget de l'année 2000 avait en revanche été satisfaisante, puisque seulement 5 % des crédits n'avaient pas été consommés, contre 15 % en moyenne de 1997 à 1999.

S'inspirant du « Dictionnaire des idées reçues » de Gustave Flaubert, il a indiqué que les fonds spéciaux étaient souvent considérés comme des « sommes par nature incalculables », contre lesquelles il était de bon ton de « s'indigner ». Il a néanmoins souligné que les crédits concernés étaient modestes (60 millions d'euros, soit 0,02 % du budget de l'Etat), et qu'ils avaient prioritairement vocation à répondre à un besoin essentiel, celui du renseignement, plus de leur moitié étant affectés à la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

Il a indiqué que seulement 20 % des crédits servaient à attribuer des primes aux membres des cabinets ministériels, et que le reste des fonds finançait des dépenses de l'Elysée, de l'hôtel Matignon, du ministère des affaires étrangères, ainsi que quelques actions en faveur des droits de l'homme.

Il a estimé que les fonds spéciaux, sous leur forme actuelle, posaient un triple problème.

Tout d'abord, il a constaté que les fonds spéciaux, présentés chaque année en parfaite stabilité dans le projet de loi de finances (environ 60 millions d'euros), étaient systématiquement abondés en cours d'année par des décrets pour dépenses accidentelles, non publiés au Journal officiel, et portant sur des montants représentant entre 15 % et 40 % des dotations initiales. Il a néanmoins considéré que la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances permettrait la disparition de cette anomalie à partir du 1er janvier 2005.

Ensuite, il a estimé nécessaire de réduire le périmètre des fonds spéciaux. Il a approuvé les recommandations récentes formulées à ce sujet par le Premier président de la Cour des comptes, M. François Logerot, dans sa note au Premier ministre.

Enfin, il a estimé que le contrôle des fonds spéciaux constituait un troisième sujet de préoccupation. Il a souligné que les fonds spéciaux autres que ceux affectés à la DGSE n'étaient en pratique pas contrôlés, compte tenu de l'absence de quitus du Premier ministre à la fin de chaque année et après le départ de chaque ministre, de la non-restitution des fonds, et des difficultés rencontrées par le Parlement pour le contrôle de leur utilisation. Il a indiqué qu'en revanche, les fonds finançant la DGSE étaient contrôlés par une commission spéciale, présidée par un membre de la Cour des comptes. Il a jugé nécessaire d'améliorer ce contrôle, en particulier par un renforcement du rôle du Parlement.

Estimant que le projet gouvernemental de réforme des fonds spéciaux allait dans le bon sens, M. François Marc, rapporteur spécial, a exprimé son souhait personnel que les crédits des services généraux du Premier ministre soient adoptés.

Un large débat s'est ouvert. MM. Jacques Oudin, Gérard Braun et Eric Doligé ont estimé nécessaire de préserver l'existence de fonds spéciaux, afin d'assurer la sécurité intérieure et extérieure de l'Etat. Ils se sont néanmoins déclarés défavorables à l'adoption des crédits des services généraux du Premier ministre, estimant que la réforme de l'Etat réalisée ces dernières années n'avait pas été à la hauteur des enjeux. M. Gérard Braun a rappelé que les crédits des services généraux du Premier ministre comprenaient ceux du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, et que la politique suivie par le gouvernement dans ces domaines était critiquable.

En réponse, M. François Marc, rapporteur spécial, a indiqué qu'il était conscient de la nécessité d'améliorer l'efficacité de l'Etat, et a en particulier rappelé son intention de contrôler, chaque année, l'un des organismes rattachés au premier ministre.

La commission a ensuite décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits des services généraux du premier ministre.

PJLF 2002 - Crédits de l'équipement, des transports et du logement : III.- Transports et sécurité routière : Transports terrestres et intermodalité - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen descrédits de l'équipement, des transports et du logement : III.- Transports et sécurité routière : Transports terrestres et intermodalité sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial.

M. Jacques Oudin a indiqué que les moyens de paiement demandés pour les transports terrestres et l'intermodalité en 2002 atteignaient 7,8 milliards d'euros, soit une hausse de 2,4 % par rapport au budget 2001 intégrant les crédits de l'ancien Fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), les dépenses ordinaires s'élevant à 7,3 milliards d'euros et les dépenses en capital à 543 millions d'euros.

Puis il a présenté ses principales observations.

Il a d'abord indiqué que face à une demande qui ne se démentait pas, il fallait constater une diminution de l'effort d'investissement de l'Etat en matière de transports. Le récent rapport du Conseil supérieur du service public ferroviaire (CSSPF) montre une diminution de l'investissement ferroviaire depuis 1997, avec un point bas en 2000. Le réseau ferré n'a représenté que 13 % des investissements en infrastructures en 2000, soit 2,5 milliards d'euros (16,4 milliards de francs).

Il a ensuite expliqué que les réformes de structures affectant la SNCF et le flou entourant l'objet de certaines dotations de l'Etat ne permettaient pas de connaître très précisément l'objet réel des subventions publiques à la SNCF, et au secteur ferroviaire en général. Il a relevé que ces dotations étaient pourtant très importantes, puisque plus de 10 milliards d'euros, soit plus de 65 milliards de francs, étaient consacrés chaque année au système ferroviaire. Les dotations pour les investissements représentent malheureusement un très faible montant des dotations totales au transport ferroviaire, l'essentiel étant constitué des subventions pour l'exploitation et des subventions aux régimes de retraites.

Le rapporteur spécial a ensuite regretté que faute de réforme suffisante, la SNCF ne parvienne pas à un redressement durable et il a relevé qu'en 2000 les charges de personnel étaient redevenues supérieures aux recettes du trafic, en raison des embauches liées à l'application de la réduction du temps de travail à trente-cinq heures. Il a ajouté que la SNCF ne disposait pas d'indicateurs fiables permettant d'apprécier la gestion de l'entreprise. A cet égard, il a regretté que le projet « cap clients», qui visait précisément à doter l'entreprise d'une gestion plus moderne, ait été aussi rapidement abandonné, sous la pression des pouvoirs publics, après les grèves de mars-avril 2001.

Ensuite, M. Jacques Oudin a évoqué le dossier de la régionalisation des services de transports de voyageurs qui doit être mise en oeuvre au 1er janvier 2002. Il a rappelé que l'évaluation de la compensation aux régions avait été faite à partir d'un constat d'audit indépendant, mais qu'il n'en avait pas encore reçu copie. Il a indiqué que pour 2002, la dotation de l'Etat aux services régionaux de voyageurs s'élevait à 1,5 milliard d'euros et couvrait essentiellement le déficit d'exploitation constaté sur les trains express régionaux (TER) en 2000, la compensation pour tarifs sociaux et le renouvellement du matériel roulant. Le montant de cette dotation est vivement contesté par les régions.

Ensuite, le rapporteur spécial a estimé que l'avenir de l'investissement ferroviaire était mal préparé. Après dix ans de déclin depuis 1992, les investissements sont bloqués par l'ampleur de l'endettement du secteur : 258 milliards de francs fin 2001, soit près de 40 milliards d'euros, pour les dettes portées par Réseau ferré de France (RFF), la SNCF et le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD). Il a rappelé que l'Etat n'avait pris aucune mesure depuis 1997 pour résorber la dette ferroviaire : s'il verse des dotations en capital à RFF correspondant à 7,5 milliards d'euros sur cinq ans, il s'agit seulement de stabiliser sa dette, sans commencer à la rembourser.

Puis M. Jacques Oudin a expliqué que le gouvernement envisageait un programme de développement ferroviaire important pour 2002-2006, qui amènerait à doubler l'enveloppe des investissements. En 2004, les programmes d'investissement atteindraient plus de 5,7 milliards d'euros, soit 37 milliards de francs, rien que pour financer les programmes déjà approuvés : TGV Est, contrats de plan Etat-Régions, locomotives fret, achat de rames TGV, renouvellement du matériel TER... Il a ajouté que l'ensemble des investissements programmés sur la période 2001-2020 représentait 61 milliards d'euros, soit 400 milliards de francs, dont un peu plus de la moitié serait consacrée aux lignes à grande vitesse et aux contrats de plan Etat-région.

Il a expliqué que ce programme n'était pour le moment pas financé. Il faudrait plus que quadrupler les subventions publiques d'ici à 2004, mais les dotations à l'investissement ferroviaire dans le projet de loi de finances pour 2002 ne traduisent aucune mesure exceptionnelle. Il a souhaité que les annonces, pour le moment non concrétisées, du ministre chargé des transports, quant à des abondements des crédits budgétaires en cours d'année, notamment grâce à l'ouverture du capital d'Autoroutes du Sud de la France, soient précisées et traduites dans les comptes de l'Etat.

M. Jacques Oudin a ajouté qu'il était d'autant plus urgent de prévoir les moyens financiers nécessaires que le programme d'investissement ferroviaire de la France sur la période 2001-2020 était moins important que celui de la plupart de nos partenaires européens, qui prévoyaient des investissements comparables aux nôtres mais sur des périodes plus courtes (2001-2010).

Puis il a évoqué la stagnation du fret ferroviaire et du transport combiné : les mouvements de grève en mars-avril à la SNCF devraient en effet conduire à un nouveau ralentissement du fret ferroviaire en 2001 alors qu'une hausse de 4 % était prévue et que le ministre chargé des transports promet un doublement du fret pour 2010. Il a relevé que le budget 2002 divisait par trois des dotations au transport combiné pour des motifs qui n'étaient pas complètement éclaircis et que la France n'expérimenterait que fin 2002 son premier service de « route roulante » sur l'axe transalpin.

Puis il a abordé la question des transports en Ile-de-France : il a salué la réforme bienvenue du syndicat des transports parisiens (STP) et l'entrée de la Région Ile-de-France au nouveau syndicat des transports en Ile-de-France (STIF) mais il s'est inquiété de la situation financière de la RATP. Il a relevé que l'endettement net de l'entreprise représentait 3,8 milliards d'euros en 2000, soit 7,2 fois sa capacité d'autofinancement. Si l'entreprise bénéficie aujourd'hui du fait que les investissements du XIIème plan sont encore au stade des études, il a jugé urgent de définir les moyens d'éviter une nouvelle « dérive » des comptes de la RATP.

Enfin, il a conclu en soulignant que la dotation prévue pour les voies fluviales en 2002, soit 80 millions d'euros, ne permettrait d'assurer qu'une simple maintenance, sans réhabilitation.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis des crédits des transports terrestres à la commission des affaires économiques, a félicité le rapporteur spécial pour sa présentation très complète et il l'a interrogé sur plusieurs points : l'évolution des crédits accordés au ferroutage, les compensations pour la régionalisation des services de transports de voyageurs, les réflexions sur la mise en place d'un service minimum à la SNCF, la sécurité dans les gares et l'électrification de la ligne ferroviaire Paris-Bâle.

M. Aymeri de Montesquiou a souligné le paradoxe d'une politique de développement du fret ferroviaire et du ferroutage sans moyens d'investir. Il s'est interrogé sur les subventions complémentaires que pourrait verser l'Union européenne afin de favoriser le développement du rail.

M. Joseph Ostermann s'est interrogé sur l'évolution des effectifs du groupe SNCF, sur la diminution des crédits versés à Réseau ferré de France (RFF) et sur la hausse des charges de retraite du régime spécial des cheminots.

M. Eric Doligé a demandé si les sociétés concessionnaires d'autoroutes étaient dans une situation financière assez satisfaisante pour verser des dividendes à l'Etat et il a regretté qu'une fois de plus, l'Etat cherche à faire payer les collectivités locales pour les investissements en infrastructures.

M. Maurice Blin a souligné que sur certains trajets, notamment sur l'axe nord-sud, le rail devrait prendre le relais de la route, mais qu'il convenait pour cela que des investissements importants soient réalisés. Il a demandé où en était l'évolution du transport par fret ferroviaire.

M. Alain Lambert, président, a demandé au rapporteur spécial ce qu'il pensait des relations entre la SNCF et Réseau ferré de France (RFF), quatre ans après la création de l'établissement public. Il s'est également inquiété de l'utilisation des dividendes des sociétés d'autoroutes et des crédits affectés auparavant aux routes pour le développement du fret ferroviaire, sans que des moyens supplémentaires soient accordés à l'investissement routier.

M. Jacques Oudin a répondu au président que l'on ne pourrait avoir une politique de transports efficace qu'en englobant les modes routier et ferroviaire. Il a rappelé qu'il existait déjà des formes de péréquation entre ces deux modes puisque les péages routiers faisaient l'objet de prélèvements importants au profit du budget de l'Etat, et que jusqu'à l'an dernier existait un fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) créé à l'initiative du Sénat, et alimenté par une taxe d'aménagement du territoire pesant sur les péages routiers. Il a donc expliqué que la route payait déjà largement pour le rail et que l'on constatait par ailleurs une chute de l'investissement routier depuis plusieurs années.

En réponse à M. Maurice Blin, il a expliqué que tous les modes de transport connaissaient des phénomènes de saturation et qu'aucune amélioration n'était visible pour aucun de ces modes, en raison de la faiblesse des investissements.

S'agissant de la création de Réseau ferré de France (RFF), il a estimé qu'il s'agissait d'une très bonne réforme consistant à dissocier l'infrastructure du transporteur, mais que le problème résultait de la charge énorme d'endettement qui grevait les capacités d'autofinancement de la SNCF et de RFF. Il a évoqué le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) qui est une forme « d'objet financier non identifié » puisque c'est une dette qui n'est ni agrégée à la dette de l'Etat, ni à celle de la SNCF, ni à celle de RFF. Il a expliqué qu'il conviendrait de mettre en oeuvre un programme réel d'amortissement de la dette ferroviaire, et qu'il engagerait une réflexion sur ce point.

En réponse à M. Bernard Joly, il a souligné que le ferroutage n'avait fait aucun progrès réel depuis 1997, que les conditions de compensation de la régionalisation des transports de voyageurs n'étaient pas satisfaisantes du fait de l'impécuniosité de l'Etat, et il a souscrit aux observations concernant le service minimum, la sécurité dans les gares et la nécessité d'électrifier les lignes de trafic international.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, il a expliqué qu'en application de l'article 4 de son statut, RFF ne pouvait pas financer d'investissements qui risqueraient de dégrader ses comptes, que la SNCF ne pouvait pas se permettre d'accroître son endettement au-delà de 50 milliards de francs et que l'Etat ne donnait pas les crédits nécessaires pour investir en infrastructures de transports. Quant à l'Union européenne, il a expliqué que l'augmentation des subventions envisagée n'est pas de nature à modifier l'ordre de grandeur des subventions publiques nécessaires pour la réalisation des investissements, pourtant d'intérêt européen.

En réponse à M. Eric Doligé, il a expliqué que seule Autoroutes du Sud de la France (ASF) était en mesure de verser des dividendes importants, mais que l'ouverture de son capital réduirait mécaniquement le montant des dividendes versés à l'État.

En réponse à M. Joseph Ostermann, il a expliqué que l'augmentation des charges de personnel à la SNCF résultait essentiellement de l'application de l'accord sur la réduction du temps de travail de juin 1999, et il a souligné que les effectifs du groupe SNCF avaient progressé de 3,3 % et les charges de personnel de 11,9 % depuis 1996. Il a expliqué que la diminution des versements de l'État devrait s'accompagner d'une augmentation des péages versés par la SNCF à RFF. Enfin, il a indiqué qu'il commenterait dans son rapport l'évolution des compensations au régime spécial de retraite de la SNCF.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de l'équipement, des transports et du logement jusqu'à l'examen le 14 novembre des crédits consacrés à l'aviation et à l'aéronautique civiles, le président rappelant qu'il serait procédé à un seul vote sur l'ensemble des crédits du ministère.

PJLF 2002 - Audition de Mme Nicole Péry, Secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle, et de Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance, et aux personnes handicapées

La commission a ensuite procédé à l'audition de Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle, et de Mme Ségolène Royal, ministre délégué à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées, sur les crédits du budget de l'emploi et de la solidarité, en remplacement de Mme Élisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité.

M. Alain Lambert, président, a tenu à rappeler avec solennité les termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, révisée notamment par la loi du 19 juin 1996, puis a estimé que l'absence inexpliquée de Mme Élisabeth Guigou pour la présente audition contrevenait tant à l'esprit qu'à la lettre de la loi. Il s'est montré d'autant plus surpris de l'attitude de la ministre que le refus de sa part de se rendre à l'audition prévue constituait un précédent. Il a évoqué « un malentendu », rappelant qu'en République, la souveraineté n'appartenait pas au pouvoir exécutif mais au peuple et à ses représentants.

Après avoir excusé Mme Elisabeth Guigou, qui l'avait chargée de la remplacer, Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat au droit des femmes et à la formation professionnelle, a d'abord présenté le projet de budget de la formation professionnelle, qui s'établit à 5,21 milliards d'euros, en recul de 0,6 % par rapport à 2001. Elle a indiqué que la première priorité poursuivie par ses services était la professionnalisation des jeunes, grâce notamment aux contrats en alternance répartis entre 240.000 contrats d'apprentissage, 135.000 contrats de qualification et 14.000 contrats de qualification adultes, soit une augmentation par rapport à l'année précédente. Les crédits consacrés à la professionnalisation des jeunes représentent ainsi 2,07 milliards d'euros, soit 40 % du budget de la formation professionnelle.

La secrétaire d'Etat a ensuite indiqué que les actions en faveur des publics les plus en difficulté constituaient la deuxième priorité de son budget. Cette priorité passe notamment par le développement du programme Trajectoire d'accès à l'emploi (TRACE), qui bénéficie de la création d'une bourse d'accès à l'emploi permettant aux jeunes insérés dans ce programme mais qui sont en attente d'un emploi, de bénéficier d'une situation d'autonomie financière. De surcroît, la mise en oeuvre du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) et du plan d'action personnalisée (PAP), qui lui est associé, devrait permettre un suivi individualisé des personnes les plus éloignées du marché du travail. Elle a également indiqué qu'un nouvel outil était mis en oeuvre, à savoir une allocation de fin de formation pour les personnes qui arrivent en fin de formation mais qui ne perçoivent plus d'allocations de la part de l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC). Les crédits consacrés aux actions en faveur des publics les plus en difficulté représentent 1,61 milliard d'euros, soit 30 % du budget de la formation professionnelle. Enfin, elle a expliqué que le troisième volet de son projet de budget consistait en la validation des acquis de l'expérience, rendue possible par le projet de loi de modernisation sociale. Elle a également noté la « panne » du dialogue social entamé sur la formation professionnelle, estimant que les négociations avec les partenaires sociaux devaient reprendre.

Mme Nicole Péry a ensuite présenté le projet de budget de l'emploi pour 2002. Elle a indiqué que, depuis 1998, la croissance était plus forte en Europe que ce qu'elle avait été auparavant, et que la France avait fait mieux que ses voisins, la croissance cumulée y ayant atteint 12,1 %, soit davantage que l'Allemagne, le Danemark, l'Italie, le Royaume-Uni, et, plus largement, que la moyenne des pays européens. Elle a estimé que le Gouvernement avait également fait preuve de volontarisme en ce qui concerne la mise en place de politiques nouvelles pour développer l'emploi, grâce notamment aux 35 heures et aux emplois-jeunes. Elle a rappelé que les événements tragiques intervenus aux Etats-Unis le 11 septembre dernier avaient accentué le ralentissement économique observé depuis le milieu de l'année, de telle sorte que plusieurs indicateurs économiques publiés à ce jour sont négatifs, même si la plupart demeurent très positifs : la consommation reste forte, la production industrielle est robuste, l'inflation se replie rapidement.

La secrétaire d'Etat a expliqué que le projet de budget de l'emploi pour 2002 constituait un prolongement des politiques structurelles pour l'emploi mises en place depuis 1997, tout en tirant les conséquences de l'infléchissement conjoncturel. Ce projet de budget consolide en effet les instruments qui ont fait leurs preuves mais qui sont désormais utilisés dans une optique de « parcours de retour vers l'emploi ». En effet, pour lutter contre le « noyau dur » du chômage, a-t-elle précisé, il faut aller au-devant des difficultés, et passer par des structures spécialisées dans le contact avec les personnes les plus éloignées de l'emploi. Par ailleurs, de nouveaux instruments ont également été développés comme l'insertion par l'économique. Ce projet de budget est également caractérisé par l'arrêt de la baisse des contrats aidés et des stages de retour à l'emploi. Parallèlement, le service public de l'emploi continue à affiner son analyse au cas par cas, de façon à aider en priorité ceux qui en ont le plus besoin. Grâce à ce ciblage, le nombre de chômeurs de longue durée et celui des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) sont en baisse en septembre malgré l'augmentation du chômage.

Mme Nicole Péry a indiqué que les crédits ouverts au titre de 2002 s'élevaient à 15,78 milliards d'euros, soit une diminution de 1,6 % par rapport à 2001, à structure constante. Elle a précisé que la nouvelle convention d'assurance-chômage, qui met fin à la dégressivité des allocations chômage, avait fait perdre son utilité à l'allocation de formation de reclassement et aux conventions de conversion. De même, la mobilisation du PAP au bénéfice des titulaires des minima sociaux permet la baisse du nombre d'allocataires de l'allocation spécifique de solidarité (ASS). Elle a ajouté qu'un milliard d'euros d'économies largement indolores permettait de financer plus de 750 millions d'euros de mesures nouvelles. Grâce à elles, le projet de budget pour 2002 réalise plusieurs ambitions : les emplois-jeunes sont consolidés et 9.000 nouveaux emplois-jeunes sont crées ; un deuxième plan de lutte contre les exclusions est financé ; le nombre des stages et des contrats aidés augmente en 2002 ; les entreprises sont davantage responsabilisées en ce qui concerne les mesures d'âge ; les moyens du service public de l'emploi sont sensiblement améliorés.

Puis, Mme Nicole Péry a abordé la consolidation des emplois-jeunes. Elle a indiqué que les crédits ouverts, soit 3,23 milliards d'euros, permettaient de garantir le renouvellement de tous les emplois-jeunes de la première génération, lorsque le bénéficiaire sera parti en cours de contrat, et de financer 9.000 postes supplémentaires au titre d'une nouvelle génération. Selon elle, le succès des emplois-jeunes a permis à la fois de donner une expérience professionnelle à 340.000 jeunes qui, sans cette opportunité, n'auraient pu acquérir un savoir-faire permettant un accès plus facile au marché de l'emploi, mais aussi de donner naissance à de nouveaux services qui n'auraient pas vu le jour s'ils n'avaient pas été aidés car ils n'étaient pas immédiatement solvables. Elle a expliqué que l'ambition du plan de consolidation présenté en juin était à la fois d'assurer à chaque jeune un avenir et de permettre aux services créés de continuer à exister au terme des cinq ans initiaux. Pour les jeunes, l'adaptation des conditions d'accès à la fonction publique d'Etat ou territoriale s'ajoute à la validation de l'expérience et au renforcement des actions de formation et de professionnalisation pour leur offrir un débouché dans le cadre de l'emploi qu'ils occupent, vers un autre emploi, ou par une formation adaptée. Elle a précisé que des aides financières adaptées à la situation des structures, associations et collectivités locales permettraient à celles-ci, au-delà du terme de la convention, de poursuivre leur activité jusqu'à la solvabilisation.

Mme Nicole Péry a ensuite présenté le programme national de lutte contre les exclusions (PNLE). Ce deuxième PNLE n'a pas pour ambition de se substituer à celui qui a été mis en place par la loi du 29 juillet 1998 : celui-ci, fondateur, est bien entendu maintenu et les crédits mobilisés depuis plusieurs années sont consolidés dans la base des différents budgets qui les ont accueillis. Elle a précisé que le deuxième volet était apparu nécessaire, car la mise en oeuvre d'une politique volontaire de lutte contre les exclusions et la réduction massive du chômage ont fortement amélioré la situation sociale, sans toutefois résorber suffisamment la précarité et la pauvreté. Elle a indiqué que les crédits inscrits sur le budget de l'emploi à ce titre représentaient 230 millions d'euros de dépenses supplémentaires et étaient destinés à favoriser le retour à l'emploi des plus démunis. Les éléments essentiels de cette politique s'adressent d'abord aux jeunes et bien sûr aux plus éloignés de l'emploi, parce qu'ils sont les moins bien formés à l'issue de leur scolarité, bien souvent tronquée et fragmentaire : le doublement du nombre de bénéficiaires du programme TRACE et la création de la bourse d'accès à l'emploi répondent aux besoins de ce public, qui permet d'assurer des ressources d'un montant de 300 euros par mois dans la limite de 900 euros par semestre pendant les périodes non rémunérées ou indemnisées au titre du chômage.

Cette politique s'adresse également aux demandeurs d'emplois plus âgés mais qui ont besoin d'une aide plus adaptée pour être de plain-pied avec le marché de l'emploi : l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) pourra financer en leur faveur de nouvelles prestations. Le cumul intégral pendant un trimestre supplémentaire des minima sociaux et d'un revenu d'activité deviendra possible. Enfin, la revalorisation des barèmes des stagiaires de la formation professionnelle non indemnisés est prévue grâce à une mesure nouvelle de 21,4 millions d'euros. Enfin, elle s'adresse aux structures d'accueil qui soutiennent ces publics par des mesures ou des procédures spécifiques, qui bénéficieront d'aides supplémentaires d'un montant de 19 millions d'euros, en particulier une aide globale à l'accompagnement dans les entreprises d'insertion.

Mme Nicole Péry a ensuite abordé le renforcement des stages et contrats aidés, intervenant en 2002 et bénéficiant de mesures d'accroissement prises en gestion 2001. Elle a rappelé que, depuis 1998, le recentrage des dispositifs aidés d'accès à l'emploi, qui représentent 3,2 milliards d'euros, avait évolué parallèlement à l'amélioration de la situation de l'emploi. En quelques années, en effet, suivant le rythme des embellies du marché du travail mais sans l'anticiper, le nombre de contrats et de stages aidés a diminué de 40 %, passant de 956.000 en 1998 à 570.000 en 2001. Elle a indiqué que le gouvernement, dans un premier temps, en avait arrêté la décroissance régulière, ce que traduit le nombre des entrées dans les dispositifs aidés prévues au titre de 2002, puis a décidé la mise en place de 100.000 contrats emploi-solidarité (CES) et stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) supplémentaires en gestion 2001, qui verront leurs effets prolongés en 2002 puisqu'ils ont démarré au cours du dernier trimestre de l'année.

La secrétaire d'Etat a ensuite expliqué que le gouvernement entendait responsabiliser davantage les entreprises s'agissant des mesures d'âge. Elle a indiqué que le projet de loi de finances pour 2002 poursuivait et accentuait le mouvement, engagé par le Gouvernement depuis 1997, de resserrement des conditions d'accès dans les dispositifs de préretraites totales financées par l'Etat, et que, pour ce faire, il avait été choisi d'augmenter la participation des entreprises aux différents dispositifs de mesures d'âge. Elle a estimé que ces réformes ne devaient pas exclure la prise en compte de situations particulières. A cet égard, elle a précisé que des instructions précises avaient été données afin que les allocations spéciales du fonds national pour l'emploi (ASFNE), qui constituent, dans certains bassins d'emploi durement touchés par les licenciements, une mesure inévitable pour certains salariés, soient mobilisées essentiellement dans le cadre des licenciements mis en oeuvre dans les entreprises en très grande difficulté ou les bassins d'emploi en difficulté. En outre, les salariés de la génération ayant commencé à travailler à un très jeune âge se trouvent nombreux à avoir déjà cotisé 40 ans pour leur retraite sans pouvoir encore en bénéficier faute d'avoir 60 ans. C'est pourquoi le Gouvernement a proposé, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, à l'Assemblée nationale, de leur donner accès à une allocation équivalent retraite, celle-ci étant reprise dans le projet de loi de finances car elle relève du régime de solidarité et non des régimes de sécurité sociale.

Enfin, Mme Nicole Péry a présenté les moyens du service public de l'emploi qui sont adaptés pour permettre la mise en oeuvre de la politique de l'emploi du Gouvernement. En ce qui concerne les services du ministère, le projet de loi de finances prolonge et amplifie les moyens en créations d'emplois : ce sont 140 emplois de renforcement qui sont créés et 130 autres pour permettre des régularisations, niveau jamais atteint depuis 1994 au moins. Elle a précisé que, en plus de ces créations, des mesures très significatives d'amélioration des situations des personnels étaient financées, soit 130 transformations d'emploi et 5,59 millions d'euros de mesures nouvelles indemnitaires consacrés à la seule revalorisation des personnels. Elles permettront en particulier de financer la réforme du statut des contrôleurs qui quitteront la catégorie B pour accéder au classement indiciaire intermédiaire. Au total, les moyens de fonctionnement augmentent de 7,35 millions d'euros, soit une progression de 5,3 %.

Elle a indiqué que le budget de l'agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) progressait de 2,3 %, cette augmentation traduisant l'importance qu'attache le Gouvernement au développement de la formation professionnelle. Sur la période 1999-2002, la subvention de fonctionnement aura ainsi augmenté de 12 %, passant de 630 millions d'euros à plus de 700 millions d'euros. Elle a ajouté que la subvention de l'Etat à l'ANPE progressait de 11,3 %, passant à 1,18 milliard d'euros. Cet effort amplifie le mouvement dont bénéficie depuis plusieurs années l'ANPE, puisque la subvention de l'Etat aura crû de 50% depuis 1997, passant de 800 millions d'euros à presque 1,2 milliard d'euros, alors qu'elle était demeurée quasiment stable depuis 1994 en ne progressant que de 50 millions d'euros. Elle a précisé que 570 créations d'emploi interviendraient en 2002 à l'ANPE, après les 433 de 2001. Au total, le nombre d'emplois supplémentaires prévus par le contrat de progrès est intégralement respecté : 2.500 emplois auront ainsi été créés depuis 1998. Elle a insisté sur le fait que cet effort permettra à l'ANPE d'assurer, pour les chômeurs qui ne relèvent pas de l'assurance-chômage, des prestations d'accompagnement individualisé de même intensité et qualité afin d'assurer une égalité de traitement de tous les demandeurs d'emploi.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial des crédits de l'emploi, constatant que le chapitre budgétaire sur lequel sont inscrits les crédits destinés aux emplois-jeunes faisait l'objet de surdotations importantes et récurrentes, a souhaité connaître le montant de ces crédits non consommés sur l'exercice 2001, et savoir pourquoi le chapitre considéré ne faisait pas plutôt l'objet d'un ajustement en fonction de la consommation observée au cours des années précédentes. Il a ensuite voulu connaître le coût et la façon dont seront financées les mesures supplémentaires annoncées par la ministre de l'emploi, et qui semblent renouer avec le traitement social du chômage. Rappelant que l'UNEDIC devait verser 2,29 milliards d'euros au budget de l'Etat et que le Gouvernement avait indiqué que ces versements seraient consacrés à la politique de l'emploi, il s'est enquis des dispositifs dont le financement serait ainsi abondé grâce aux versements de l'assurance chômage. Il a ensuite voulu savoir la mesure gouvernementale qui, selon la secrétaire d'Etat, était à l'origine de la reprise de l'augmentation du chômage depuis le mois de mai dernier, alors que le Gouvernement avait sans cesse affirmé que l'amélioration de la situation du marché du travail était le résultat de sa politique. Enfin, il a interrogé la secrétaire d'Etat sur les suites que le Gouvernement entendait donner aux deux rapports de contrôle qu'il avait effectués, l'un sur les personnels du ministère de l'emploi et l'autre sur le financement et les effets sur l'emploi des 35 heures, puis a rappelé que son courrier à la ministre de l'emploi, en date du 5 juillet dernier, concernant la politique de communication du ministère restait à ce jour sans réponse.

M. Éric Doligé s'est interrogé sur le coût précis du passage aux 35 heures des agents du ministère de l'emploi et de la solidarité. Il a également voulu connaître les raisons de la grève des agents de l'ANPE, alors que celle-ci avait bénéficié d'une hausse continue de ses effectifs depuis plusieurs années. Enfin, il a estimé que l'inadéquation entre l'offre et la demande de formation expliquait une part importante du nombre de chômeurs.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur l'existence d'études indépendantes récentes concernant la situation des emplois-jeunes à leur sortie du dispositif, ainsi que, plus généralement, sur l'efficacité de ce dernier. Il a noté que le projet de loi de finances prévoyait certes d'augmenter le nombre des CES et des CEC, mais que, sur le terrain, il était extrêmement difficile de recruter des personnes sur ce type de contrat.

M. Adrien Gouteyron a insisté sur le fait que le système de péréquation du produit de la taxe d'apprentissage n'était pas optimal et a interrogé la secrétaire d'Etat sur les dispositions qu'elle entendait prendre sur ce point.

Mme Marie-Claude Beaudeau s'est interrogée sur les conséquences de l'économie de 120 millions d'euros réalisée sur la dotation allouée aux emplois-jeunes, et a voulu connaître les modalités de répartition des nouvelles créations d'emplois au ministère.

En réponse, Mme Nicole Péry a rappelé que les dotations allouées aux emplois-jeunes en 2001 s'établissaient, avant transfert vers les budgets des départements ministériels concernés par ce dispositif, à 3,40 milliards d'euros, dont 53,36 millions d'euros au titre de reports provenant de l'exercice 2000. Elle a précisé que, après une annulation de 74,70 millions d'euros, les crédits destinés aux emplois-jeunes faisaient apparaître un excédent de 213,43 millions d'euros, qui seront répartis entre 181,41 millions d'euros au titre de l'abondement d'autres chapitres budgétaires, et 32 millions d'euros destinés à gager des ouvertures de crédits. Elle a en effet insisté sur la difficulté d'évaluer le coût réel des emplois-jeunes en raison d'un écart, pouvant aller jusqu'à un an, entre l'ouverture d'un poste et la prise de fonction du jeune embauché sur ce poste. Par ailleurs, un nombre important de jeunes ont quitté le dispositif avant le terme de leur contrat car ils avaient trouvé un emploi pérenne. Enfin, elle a indiqué que le montant de cette surdotation avait toutefois diminué puisqu'il s'élevait à environ 497 millions d'euros en 2000.

Mme Nicole Péry a ensuite expliqué que le Gouvernement essayait, dans la mesure du possible, plutôt que de renouer avec le traitement social du chômage, de construire des parcours individualisés pour les chômeurs, comportant des moments de formation. A ce titre, elle a rappelé que les mesures annoncées par la ministre de l'emploi au début du mois d'octobre consistaient en 30.000 entrées supplémentaires en CES et 20.000 en SIFE, pour un montant de 182,94 millions d'euros, dont 112,35 millions d'euros pour les CES et près de 71 millions d'euros pour les SIFE, ces mesures allant être financées par le prochain collectif. S'agissant des 2,29 milliards d'euros de l'UNEDIC, elle a rappelé que ce versement résultait de l'article 9 de la nouvelle convention d'assurance chômage qui prévoyait un premier versement de 1,07 milliard d'euros en 2001 puis un second de 1,22 milliard d'euros en 2002. Elle a indiqué qu'un courrier du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie avait demandé au président de l'UNEDIC de procéder au premier versement avant le 15 novembre 2001. Elle a précisé que ces crédits serviraient notamment à financer le programme « nouveau départ », le programme TRACE ainsi que le programme national de lutte contre les exclusions, en particulier l'amélioration du système d'intéressement pour les bénéficiaires des minima sociaux. Elle a rappelé que la politique du Gouvernement avait, grâce aux emplois-jeunes et à la réduction du temps de travail notamment, permis d'enrichir la croissance en emplois. Elle a par ailleurs rappelé que le pouvoir d'achat des ménages s'était accru de plus de 9 % depuis 1997. Elle a estimé que l'inversion actuelle du taux de chômage résultait en grande partie de la conjoncture économique mondiale, mais que la France résistait mieux que certains pays européens, comme l'Allemagne.

Mme Nicole Péry a noté que la réduction du temps de travail des agents du ministère serait réalisée sans coûts supplémentaires puisqu'elle interviendrait à effectifs constants au titre des 35 heures. Elle a confirmé l'existence de statistiques relativement récentes sur les sorties du dispositif emploi-jeunes. Elle a considéré qu'il était indispensable d'améliorer la condition de l'offre de formation dispensée par les organismes de formation, et a rappelé qu'elle avait, dans le projet de loi de modernisation sociale, accru les moyens de contrôle de l'Etat sur ces derniers, qui ont désormais l'obligation de prouver leurs activités. Concernant la taxe d'apprentissage, elle a indiqué qu'il existait effectivement de forts déséquilibres entre les départements, mais que, désormais, la loi prévoyait une dotation minimum pour que chaque jeune se trouve dans une situation d'égalité des chances.

Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance, et aux personnes handicapées, a ensuite présenté les crédits de la section « santé et solidarité ».

La ministre a tout d'abord déclaré que le budget de la section santé - solidarité du ministère de l'emploi et de la solidarité constituait le principal instrument budgétaire des grandes politiques de lutte contre les exclusions, de réduction des inégalités sociales et d'amélioration de la santé publique, et a cité la couverture maladie universelle, le revenu minimum d'insertion, l'allocation aux adultes handicapés et l'allocation de parent isolé comme autant de dépenses déterminant directement les conditions de vie quotidienne de nos concitoyens.

Elle a indiqué que le projet de budget pour 2002 confirmait et amplifiait la priorité donnée depuis 1997 aux budgets sociaux avec, à structure constante, 14,86 milliards d'euros (97,48 milliards de francs) et un taux de progression de près de 3 % par rapport aux crédits votés en 2001. Elle s'est félicitée de ce qu'une priorité réelle ait pu être donnée aux politiques conduites par le ministère de l'emploi et de la solidarité, ajoutant que le montant des mesures nouvelles obtenu en 2002 était le double de celui atteint les années précédentes. Elle a estimé que, conjugué aux financements de la sécurité sociale, dont la situation a été fortement consolidée par une gestion active et par la reprise de l'emploi, le budget de l'Etat du secteur santé-solidarité contribuait à l'accroissement de l'effort social de la nation.

Abordant le thème des minima sociaux, elle a déclaré qu'en 2002, 9,49 milliards d'euros (62,3 milliards de francs), soit plus de 60 % du budget de la santé et de la solidarité, seraient consacrés à ces minima, dont 4 436 millions d'euros (29 milliards de francs) pour le revenu minimum d'insertion, 740 millions d'euros (4 ,84 milliards de francs) en faveur de l'allocation de parent isolé, 4 427 millions d'euros (27,7 milliards d'euros) pour l'allocation aux adultes handicapés.

Elle a indiqué qu'en 2001, pour la première fois, le nombre d'allocataires du RMI avait diminué de près de 1 %, du fait des bénéfices de la croissance et de l'amélioration de la situation de l'emploi. Elle a considéré que cette baisse devait se poursuivre en 2002 malgré l'ajustement du montant du RMI versé dans les DOM sur celui versé en métropole.

Elle a déclaré qu'au total, pour 2002, les crédits affectés aux minima n'augmenteraient que de 2,4 %, permettant le financement de ce qu'elle a qualifié d'« avances exceptionnelles », à savoir le doublement (de 1 à 2 trimestres) de la période de cumul intégral entre le bénéfice d'un minimum social et le revenu d'activité, et la suppression de l'évaluation forfaitaire des ressources lors de l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés.

Dans le domaine social, la ministre a déclaré que la réponse à l'urgence sociale se concentrerait sur l'accompagnement social et l'hébergement d'urgence avec la mise en place de 50 maisons de la solidarité, le renforcement des moyens des commissions locales d'insertion, l'élargissement du dispositif d'accompagnement social individualisé à de nouveaux bénéficiaires et la création de 500 nouvelles places de Centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Tout ceci, a-t-elle rappelé, dans le cadre du programme national de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. En outre, concernant la recrudescence de la demande d'asile, elle a annoncé la création de 1.500 nouvelles places en centres d'accueil pour demandeur d'asile, 2.400 places en centres d'hébergement d'urgence, un centre de premier accueil en région parisienne et 30 places en centres d'accueil pour demandeurs d'asile mineurs.

Mme Ségolène Royal a ensuite ajouté que la plupart des politiques du ministère de l'emploi et de la solidarité consacrées au développement social seraient renforcées dans trois directions. Elle a cité, en premier lieu, la politique en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes, qui bénéficie de crédits supplémentaires, en second lieu, la mise en oeuvre des actions développées à la suite de l'appel à projets lancé par le secrétaire d'Etat à l'économie solidaire, qui bénéficiera d'un renforcement de ses moyens de près de 38 %, et enfin, la reconduction jusqu'au 31 décembre 2002 du « plan harki » en faveur des rapatriés.

Elle a surtout insisté sur l'effort particulier réalisé en faveur des personnes les plus fragiles, annonçant que le budget 2002 mettrait en oeuvre le plan pluriannuel en faveur des personnes handicapées, annoncé par le Premier ministre le 25 janvier 2000, ce qui permettra la création en 2002 de 1.500 places supplémentaires en centres d'aide par le travail et 1.058 postes d'auxiliaire de vie supplémentaires (dont 500 postes d'auxiliaire d'intégration scolaire effectifs dès la rentrée 2001).

En ce qui concerne les personnes âgées, elle a souhaité le plein succès de la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) pour donner à tous les moyens de vieillir dans la dignité. Elle a ajouté que les crédits nécessaires à la création de 160 nouveaux centres locaux d'information et de coordination (CLIC) seraient mis en oeuvre.

Abordant le domaine sanitaire, Mme Ségolène Royal a estimé que les moyens alloués par l'Etat témoignaient de la volonté constante du Gouvernement d'améliorer la politique de santé publique, notamment au profit de ceux qui sont le plus en difficulté.

Elle a indiqué que le budget 2002 assurerait la continuité des actions de préventions, de veille et de sécurité sanitaire. Elle a précisé que les crédits consacrés à la lutte contre le saturnisme et au développement des actions menées par l'Etat pour lutter contre les risques liés à l'environnement seraient accrus de 20 %, l'effort en matière de lutte contre le SIDA et les maladies transmissibles serait poursuivi, et des moyens complémentaires en faveur de la lutte contre la drogue et la toxicomanie seraient mis en oeuvre.

Surtout, elle a déclaré que le budget 2002 prévoit un quadruplement des crédits (15,2 millions d'euros, soit 100 millions de francs supplémentaires) consacrés aux programmes de santé publique, qu'il s'agisse de lutte contre le cancer, d'un accès élargi à la contraception ou de moyens supplémentaires pour lutter contre la hausse des suicides et en particulier celui des jeunes.

Elle s'est réjouie de ce que l'accès aux soins des personnes en situation d'exclusion ait été considérablement amélioré depuis la mise en place de la couverture maladie universelle (CMU) pour environ 5 millions d'individus, et a assuré la poursuite de cet effort.

Concernant l'offre de soins, elle a indiqué que l'augmentation du nombre d'étudiants expliquait le renforcement des crédits consacrés aux bourses dont le système d'attribution est réformé.

Enfin, elle a cité le plan de soutien aux hôpitaux de 3,9 milliards de francs présenté par Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité.

Après avoir rendu hommage au personnel de son administration, Mme Ségolène Royal a indiqué que la création d'emplois demeurait la priorité, car elle doit permettre d'accroître les capacités d'expertise et de contrôle et d'assurer la mise en oeuvre des politiques nouvelles dans des conditions satisfaisantes.

Elle a indiqué que la poursuite de la résorption de l'emploi précaire constituait un autre axe fort du budget 2002.

Elle a conclu son exposé en insistant sur la priorité faite à la lutte contre les exclusions, estimant que la traduction budgétaire de cet objectif était réelle.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial des crédits de la santé et de la solidarité, a tout d'abord noté, avec satisfaction, que la tenue de cette audition lui avait permis, à l'instant, de recevoir les 16 réponses encore non parvenues à son questionnaire budgétaire qui en compte 38. Il a ensuite demandé à la ministre :

- quel serait le support de la traduction budgétaire du financement du protocole hospitalier du 14 mars 2000, dont le coût s'élève à 2 milliards de francs ;

- quel serait le support législatif (Collectif 2001, PLF 2002, PLFSS 2002) de l'annonce faite le matin même par le Gouvernement d'un déblocage de 3 milliards de francs pour les cliniques.

M. Roland du Luart a interrogé la ministre sur la façon dont elle justifiait que l'excédent de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour 2000, arrêté à 9,4 milliards de francs, serve pour 84 % de son montant à financer le FOREC et le FRR. Il lui a également demandé quelles compensations l'Etat envisageait pour aider les départements à faire face à la hausse de 10 % de leurs dépenses induite par la création de l'allocation prestation d'autonomie (APA).

Mme Marie-Claude Beaudeau a voulu connaître la manière dont seraient dépensés les 20 millions d'euros annoncés en faveur des enfants handicapés et autistes et dans quels délais. Elle a également demandé des explications sur la cause de la sous-consommation des crédits de la couverture maladie universelle, et sur la baisse des crédits de l'Institut national de veille sanitaire.

M. Joël Bourdin a demandé à la ministre quelles seraient les déclinaisons concrètes dans les hôpitaux des 3,9 milliards de francs de moyens supplémentaires annoncés par le gouvernement, si cette somme permettrait de corriger les dotations hospitalières en fonction du point ISA des établissements, et quel serait le coût final des 35 heures à l'hôpital.

Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance, et aux personnes handicapées, a alors apporté aux orateurs les réponses suivantes :

- le protocole hospitalier fera l'objet, en 2001 comme en 2000, d'une mesure nouvelle inscrite en collectif budgétaire ;

- 10 milliards de francs sont, depuis 1997, revenus aux familles, et les transferts réalisés depuis la CNAF, notamment vers le Fonds de solidarité vieillesse, ont une dimension familiale ;

- si les conseils généraux prennent une part importante dans le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), l'Etat en assume également sa part ; elle a fait valoir que les conseils généraux peuvent récupérer les coûts de l'APA sur leurs charges d'aide sociale, et a insisté sur les occasions de simplification et de clarification des dispositifs permises par une réforme qui a pour objet d'ouvrir à chacun la possibilité de vieillir dans la dignité ;

- le succès du plan triennal pour les autistes et les polyhandicapés explique l'effort supplémentaire consenti en leur faveur et qui viendra, par exemple grâce à une offre de soins diversifiée, donner un soutien et une aide aux familles de ces enfants ;

- la sous-consommation des crédits de la CMU s'explique par la lente montée en charge du dispositif.

PJLF pour 2002 - Crédits consacrés à l'emploi et articles 68 à 70 rattachés et de santé et de solidarité - vote

A l'issue de ces auditions, la commission a procédé au vote les crédits du ministère de l'emploi et de la solidarité : I - Emploi et articles 68 à 70 rattachés et II - Santé et solidarité.

S'agissant de la section Emploi, sur proposition de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat :

- la suppression de l'article 68 rattaché (réforme du contrat initiative emploi) ;

- l'adoption sans modification de l'article 69 (institution d'une bourse d'accès à l'emploi pour les jeunes engagés dans le programme Trajectoire d'accès à l'emploi) ;

- la modification de l'article 70 (réforme des contrats de qualification pour les adultes), afin de maintenir le mécanisme d'exonération actuel ;

- le rejet des crédits.

Enfin, sur proposition de son rapporteur spécial, M. Alain Joyandet, elle a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de la section santé et de la solidarité.

Jeudi 8 novembre 2001

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF 2002 - Audition de Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, sur le projet de loi de finances pour 2002.

Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, a tout d'abord évoqué les incertitudes qui pèsent sur la conjoncture de l'économie depuis les attentats du 11 septembre 2001. Elle a indiqué que l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) prévoyait en 2001 une croissance légèrement supérieure à 2 % et que le dynamisme de la consommation des ménages devrait compenser l'atonie de la demande des entreprises et le ralentissement de la demande externe. Elle a observé que les baisses d'impôt survenues en septembre et l'allocation de rentrée scolaire, qui ont représenté au total 6 milliards d'euros, avaient encouragé en France la bonne tenue de la consommation. Elle a rappelé que les derniers indicateurs montraient que la production industrielle avait nettement progressé durant l'été. S'agissant de la croissance pour 2002, elle a qualifié la situation de complexe, mettant en évidence deux tendances opposées. Elle a d'une part souligné que les fondamentaux de l'économie étaient solides, notant que le ralentissement de près d'un point de l'inflation sur douze mois était favorable au pouvoir d'achat des salaires. Elle a exprimé l'espoir d'une consommation des ménages robuste et d'une reprise modérée de l'investissement en 2002. Elle a évoqué d'autre part les conséquences sur la conjoncture des attentats du 11 septembre et les risques immédiats que constituent le risque pétrolier, le risque boursier et le risque psychologique. Elle a manifesté la conviction qu'il ne fallait pas, par ailleurs, dissocier le risque sur la consommation et le risque sur l'investissement.

Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, a indiqué qu'il fallait en cette période incertaine garder le cap en réaffirmant les choix budgétaires et économiques du gouvernement. Elle a noté que le budget 2002 avait été construit en dégageant des marges et en ciblant les priorités. Elle a précisé que le gouvernement avait redéployé chaque année depuis 1997 près de 5 milliards d'euros et que ce mouvement serait poursuivi en 2002 avec un redéploiement de 6 milliards d'euros. Elle a souligné qu'au terme de cette gestion active de la dépense, plus de 80 % de la progression du budget de l'État ont pu être affectés aux priorités que sont l'éducation, l'emploi et la lutte contre les exclusions, la sécurité, la justice, la culture ainsi que l'environnement dont les budgets ont progressé en valeur depuis 1997 de 17,2 % contre 3,2 % pour les autres.

Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, a souligné que les dépenses du budget de l'État s'élèveraient en 2002 à 266 milliards d'euros, en croissance de 0,5 % en volume, présentant trois priorités : l'éducation nationale, dotée de 400 milliards de francs (61,4 milliards d'euros), la sécurité et la justice, dont les crédits progresseront respectivement de 4,5 % et de 5,7 % en 2002 et permettront l'embauche de 3.000 policiers, 1.000 gendarmes et 930 juges supplémentaires, et enfin l'environnement dont les crédits seront en hausse de 6,3 %. Elle a constaté que cette dernière priorité constituait un engagement fort de la majorité plurielle et qu'il avait été tenu. En ce qui concerne les recettes, elle a déclaré que le mouvement de baisse et de réforme des impôts serait poursuivi en 2002, évoquant un allègement de 5,95 milliards d'euros qui portera le montant total du plan pluriannuel de baisse d'impôts à 18,9 milliards d'euros. Elle a cité dans ce cadre le doublement de la prime pour l'emploi, qui atteindra 458 euros au niveau d'un salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), la baisse des taux du barème de l'impôt sur le revenu, de - 0,75 % pour les 4 premières tranches et de - 0,5 % pour les deux dernières, une nouvelle réduction de la surtaxe de l'impôt sur les sociétés qui sera ramené à 34,33 % et la poursuite du plan de suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, le montant de l'abattement sur cette part passant de 152.444 euros à 914.694 euros.

Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, a insisté ensuite sur l'hypothèse de croissance du Gouvernement, évoquant pour 2002 un chiffre de 2,25 % ou 2,5 %. Elle a reconnu que toute hypothèse économique, surtout en période bouleversée, était discutable. Elle a indiqué toutefois avoir décidé, avec le Premier ministre et le ministre de l'économie et des finances, de maintenir une approche volontaire tout en soulignant la nécessité de rester prudent et pragmatique par rapport à une estimation. Elle a rappelé que les fondamentaux étaient bons, notamment pour le taux d'inflation, et que les autres pays européens formulaient en général des hypothèses de croissance supérieures à 2 % alors même que leurs performances étaient voisines ou inférieures à celle de la France. Elle a souligné que le gouvernement se devait d'être à la fois réaliste et volontaire, expliquant ainsi l'origine du plan de consolidation de la croissance.

Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, a alors détaillé le plan de consolidation de la croissance qui consiste à mobiliser la politique monétaire, à conforter la demande des ménages, à stimuler l'investissement des entreprises et à aider certains secteurs comme le transport aérien touchés par les attentats. Elle a ainsi exprimé sa conviction qu'il existe des marges de manoeuvre pour la politique monétaire. Elle a expliqué que reprise de l'investissement et dynamisme de consommation se nourrissaient mutuellement, évoquant, en ce qui concerne la consolidation de la demande des ménages, le doublement anticipé de la prime pour l'emploi dès la fin 2001 et, s'agissant de l'investissement, un amortissement exceptionnel de 30 % pour les biens acquis entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002, complété par un effort pour soulager la trésorerie des entreprises consistant dans le remboursement intégral, dès le début 2002, de la dette née de la suppression du décalage d'un mois dans le remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Elle a jugé nécessaire un effort particulier en direction des petites et moyennes entreprises (PME) qui éprouvent depuis quelques semaines davantage de difficultés dans leurs relations avec les banques, cet effort de 150 millions d'euros passant par une dotation en capital exceptionnelle de la Banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME) destinée à augmenter la capacité d'engagement des fonds de garantie gérés par la société française de garantie des financements des PME (SOFARIS) et à conforter l'action du Crédit d'Équipement des PME, par la création au sein de la BDMPE d'un fonds spécifique qui garantira les prêts à long terme souscrits par les sociétés « biotech » et par un fonds de co-investissement pour les jeunes entreprises technologiques. Elle a enfin annoncé un programme de soutien au transport aérien de 300 millions d'euros, dont le premier objectif, la sûreté, mobilisera 80 % des moyens affectés et dont le second vise à compenser les pertes d'exploitation immédiates supportées par les compagnies françaises en raison de la fermeture du ciel américain. Elle a précisé que ce plan serait financé par une augmentation des taxes d'aéroport supportées par l'usager et destinées au Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et par des dotations en capital aux aéroports fournies par l'État.

Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, a souhaité ensuite indiquer les mesures prises au cours des débats à l'Assemblée nationale sur la partie recettes. Elle a indiqué que dans le domaine social avaient ainsi été adoptées des mesures complémentaires en faveur du logement social, des organismes sans but lucratif, qu'avaient été actées une extension de l'exonération de la redevance audiovisuelle et une nouvelle tranche de dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Elle a annoncé que l'Assemblée nationale avait adopté avec l'accord du Gouvernement une nouvelle extension de l'exonération de la vignette pour les personnes physiques et morales, une extension du régime simplifié d'imposition des revenus fonciers, une mesure de simplification sur les modalités de paiement de la taxe sur la valeur ajoutée et de la taxe sur les salaires pour les très petites entreprises, une prorogation pour 5 ans du régime des provisions pour investissement des entreprises de presse et l'exonération pour les locaux administratifs des établissements d'enseignement public de la taxe sur les bureaux. Elle a enfin signalé que les travaux réalisés par les collectivités locales en réparation des dégâts causés par les tempêtes de décembre 1999 et payés en 2001 seraient éligibles au Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et que les sociétés assujetties à la taxe exceptionnelle sur les entreprises de raffinage et de distribution pétrolières seraient soumises à une taxe complémentaire de 8,33 % de l'assiette de la taxe exceptionnelle.

Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, a pour terminer présenté les dispositions relatives aux collectivités locales dans le projet de loi de finances pour 2002. Elle a souligné que la dotation globale de fonctionnement (DGF) avait progressé deux fois plus vite que les dépenses de l'État depuis 1998 et que les collectivités locales avaient ainsi été associées aux fruits de la croissance. Elle a relevé que, au total, les concours de l'État aux collectivités avaient crû de près de 8 % par an depuis 1997, notant que cette tendance serait poursuivie en 2002 : l'enveloppe normée des concours de l'État progresserait de 2,9 %, soit 1,5 fois plus vite que les dépenses de l'État. Elle a indiqué que l'article 22 du projet de loi de finances proposait la consolidation au sein de la DGF du financement des communautés d'agglomération et l'article 23 un aménagement du financement de la garantie des communautés urbaines. Elle a jugé que la dotation de solidarité rurale (DSR) bourg centre pourrait connaître une évolution insuffisamment satisfaisante et que les articles 24 et 25 proposaient dès lors deux abondements exceptionnels permettant d'atteindre un objectif de progression de 5 % en 2002. Elle a enfin évoqué la procédure visant à régler définitivement un contentieux ancien, communément baptisé du nom de la commune de Pantin, et lié aux compensations d'abattement de taxe professionnelle sur les rôles supplémentaires. Elle a souligné que 133 millions d'euros seraient mobilisés dès 2002 au sein d'une enveloppe globale de 300 millions d'euros sur 4 ans.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a posé plusieurs questions à Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget. Il lui a tout d'abord demandé de justifier la prévision de croissance du produit intérieur brut (PIB) retenue dans le projet de loi de finances pour 2002. Il s'est ensuite interrogé sur la possibilité de parvenir à un équilibre des comptes publics en l'an 2004. Abordant la question des recettes, il a demandé à Mme Florence Parly si elle était certaine que les moins-values de recettes fiscales en l'an 2001 seraient bien de 25 milliards de francs, conformément aux estimations indiquées par le gouvernement, et quelle était la part, dans l'augmentation des recettes non fiscales prévues pour l'année 2002, de chacune des entreprises publiques mises à contribution. Il a ensuite souligné que si les créations nettes d'emplois indiquées par le projet de loi de finances pour 2002 s'élevaient à 16.000, il fallait y ajouter 30.000 emplois, correspondant à des réintégrations, régularisations et remises en ordre, et a interrogé Mme Florence Parly sur l'existence d'éventuelles prévisions à moyen terme au sujet de ces dernières. Enfin, il a souligné que l'augmentation de la dotation globale de fonctionnement ne devait pas faire oublier l'alourdissement des charges des collectivités locales.

En réponse, Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, a estimé que, contrairement aux conjoncturistes indépendants, le Gouvernement se devait d'être volontaire dans ses prévisions, compte tenu de sa capacité à agir sur la situation économique. Elle a indiqué que la prochaine programmation pluriannuelle des finances publiques serait présentée au Parlement avant la fin de l'année 2001. Elle a affirmé que la prévision de moins-values fiscales de 25 milliards de francs en 2001 était toujours valable, mais qu'elle présentait une marge d'incertitude non négligeable. Elle a considéré que les prélèvements non fiscaux que le projet de loi de finances pour 2002 envisageait d'effectuer sur certaines entreprises publiques étaient conformes aux contrats conclus avec ces dernières, et a indiqué que, pour l'année 2002, les dividendes prévisionnels d'Electricité de France (EDF) s'élevaient à 1,219 milliard d'euros. Elle a estimé que le coût de la réduction du temps de travail dans le secteur privé était difficile à calculer, compte tenu de la nécessité de prendre en compte l'impact sur les finances publiques de la réduction du nombre de chômeurs en résultant. Elle a jugé que ce coût était faible dans la fonction publique, et a souligné qu'il n'y aurait pas de créations d'emplois supplémentaires dans la fonction publique du fait du passage aux 35 heures. Elle a considéré que les 30.000 nouveaux emplois dans la fonction publique indiqués par M. Philippe Marini, rapporteur général, correspondaient à des chiffres d'emplois budgétaires mais que 16.000 seulement de ces créations correspondaient à des effectifs réellement nouveaux. Enfin, mentionnant le développement de l'intercommunalité, elle a estimé que la politique menée depuis 1997 vis-à-vis des collectivités locales avait été à la hauteur des enjeux.

M. Alain Lambert, président, a souligné l'ampleur des augmentations des charges pesant sur les collectivités locales. Il a déploré la divergence des estimations, par différentes administrations publiques, de l'impact sur l'emploi de la réduction du temps de travail.

Un large débat s'est ouvert.

M. François Trucy a estimé que les crédits du ministère de la défense étaient insuffisants.

M. Roland du Luart a demandé à Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, quelle proportion du personnel enseignant n'exerçait pas de fonction d'enseignement. Il a regretté que les postes budgétaires actuels ne soient pas tous pourvus dans le cas des magistrats, et a interrogé Mme Florence Parly sur l'intention du Gouvernement de respecter, pour l'année 2001, certaines des règles de transparence que la législation actuelle prévoit en matière de fonds spéciaux.

M. Michel Charasse a souligné l'ampleur de l'augmentation des charges des collectivités locales et le coût de l'intercommunalité. Abordant la question des fonds spéciaux, il a estimé que le Parlement se devait de jouer un rôle exemplaire en matière de transparence des rémunérations.

M. Jacques Oudin a demandé à Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, quelles étaient ses propositions afin de favoriser le développement du transport ferroviaire et de réduire sa dette.

M. Éric Doligé a souhaité savoir si les dispositions prévues par le projet de loi de finances pour 2002 au sujet des attributions du FCTVA relatives aux investissements visant à réparer les dommages causés par les tempêtes de 1999 s'appliquaient également dans le cas des inondations. Il a exprimé son doute quant à la possibilité de réduire le temps de travail dans la fonction publique sans accroître les effectifs en conséquence, et demandé à la ministre quelle était sa position sur la question du troisième aéroport.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles le gouvernement avait retenu une prévision de croissance selon lui optimiste, et a souhaité savoir si les services de Mme Florence Parly avaient évalué l'impact qu'une croissance plus faible que prévue aurait sur les finances publiques. 

En réponse, Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, a déclaré que le gouvernement n'était pas en mesure d'évaluer l'impact sur la croissance des attentats commis le 11 septembre 2001 aux Etats-Unis. Elle a estimé que l'augmentation des charges des collectivités locales était justifiée, précisant par ailleurs qu'elles étaient en grande partie décidées dans le cadre de l'Union européenne. Elle a souligné que l'actuelle loi de programmation militaire avait été exécutée à un taux plus élevé que les lois de programmation antérieures. Elle a déclaré que le Gouvernement avait eu depuis 1997 le souci constant d'accroître la proportion d'enseignants effectivement chargés de fonctions d'enseignement, et a rappelé que le gouvernement avait pris des engagements en matière d'augmentation du nombre de magistrats. Elle a reconnu qu'aucun gouvernement n'avait respecté certaines des principales obligations de transparences imposées par l'actuelle législation relative aux fonds spéciaux, et a indiqué que M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, devait prochainement remettre au Premier ministre une note relative à la réforme du contrôle de ces fonds. Elle a considéré que le question du coût de l'intercommunalité méritait d'être posée, et qu'une étude à ce sujet pourrait être utile. Elle a estimé que le développement du transport ferroviaire, en particulier de marchandises, était favorisé par la politique menée par le gouvernement en ce domaine. Elle a indiqué que la prorogation d'une année de la période au cours de laquelle les investissements visant à réparer les dommages causés par les tempêtes de 1999 pourraient faire l'objet d'attributions du FCTVA ne concernait pas le cas des inondations. Elle a estimé ne pas pouvoir se prononcer sur la question du troisième aéroport, le Gouvernement n'ayant pris aucune décision en la matière.

PJLF 2002 - Crédits des charges communes - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné les crédits descharges communes, sur le rapport de M. Yves Fréville, rapporteur spécial.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, procédant, à l'aide d'une vidéo-projection, a indiqué que le budget des charges communes s'établirait en 2002 à 117,02 milliards d'euros, soit un montant net des dégrèvements et remboursements d'impôts et des recettes de l'ordre de 51,64 milliards d'euros, en augmentation de 0,9 % par rapport à 2001. Ces crédits représentent 19,4 % des dépenses du budget général. Il a indiqué que le budget des charges communes comportait pour l'essentiel des dépenses de constatation, en particulier la charge budgétaire de la dette, les dépenses en atténuation de recettes et des dépenses de personnel. Il s'est toutefois interrogé sur les conséquences de la nouvelle loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances sur le budget des charges communes, rappelant que cette loi prévoyait un compte de commerce pour la charge budgétaire de la dette et pour le stock de dettes lui-même, un compte d'affectation spéciale pour les charges de retraites et une dotation pour dépenses imprévisibles. Par ailleurs, le rapporteur spécial a souligné le manque de cohérence que continuait de présenter le budget des charges communes. Certaines de ses dotations pouvant être en réalité inscrites sur d'autres budgets : il a cité les crédits d'indemnisation consécutifs au naufrage de l'Erika, qui pourraient être imputés sur le budget du tourisme, ceux engagés pour l'indemnisation des transfusés, qui devraient être inscrits au budget de la santé, ou encore ceux relatifs aux travaux de sécurité dans les écoles, qui relèveraient plutôt du budget de l'éducation nationale.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a ensuite abordé la charge budgétaire de la dette publique. Il a indiqué qu'un effort de présentation avait été réalisé grâce à l'élaboration expérimentale, à titre pédagogique, d'un programme au sens de la nouvelle loi organique du 1er août dernier, consacré à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat. Il a indiqué que les crédits de ce programme s'établissaient à 39,56 milliards d'euros, soit une légère progression de 0,5 % par rapport à 2001, mais a précisé que l'appréhension de la réalité de la charge de la dette nécessitait de recourir à la notion de charge nette, cette dernière s'élevant en 2002 à 36,84 milliards d'euros, en hausse de 0,8 %, soit un niveau comparable à celui des dépenses militaires. Le rapporteur spécial a ensuite insisté sur le fait que l'augmentation du stock de la dette était plus rapide que celle de la charge budgétaire de celle-ci, dont l'encours s'établissait, au 31 août dernier, à 637 milliards d'euros et qui devrait atteindre le niveau de 686 milliards d'euros à la fin 2002. Il a toutefois rappelé que les déficits des établissements publics, comme Réseau ferré français de France (RFF), et ceux d'autres fonds nationaux, comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), n'apparaissaient ni dans le budget de l'Etat ni, pour cette dernière, en loi de financement de la sécurité sociale, ce qui minorait mécaniquement le poids de l'endettement public total.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a ensuite expliqué que la charge de la dette était freinée par la baisse des taux d'intérêt. Toutefois, cette baisse a probablement atteint un plancher, si bien que, de ce point de vue, il n'y aura plus guère de marge de manoeuvre à escompter sur la charge de la dette. Il a considéré que la zone euro, en ayant supprimé le risque de change et par conséquent élargi les marchés financiers, devrait permettre une gestion plus active de la dette en jouant sur la courbe des taux. Il a considéré qu'il s'agissait d'un changement de doctrine de la part du Trésor, français mais qui n'était pas sans présenter de danger. Il a en effet rappelé la politique pratiquée par le Trésor américain, au début des années 1990, qui, afin de payer une charge de la dette moins élevée, avait beaucoup emprunté à taux court. Or, en 1992-1993, les taux courts sont devenus supérieurs aux taux longs. Il a néanmoins estimé que le contexte était totalement différent de cette époque ce qui permet une gestion de la dette plus favorable.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a ,enfin, présenté les dépenses en atténuation des recettes qui s'établissent à 62,89 milliards d'euros en 2002, soit une augmentation de 11,6 %. Elles sont essentiellement constituées par les dégrèvements et les remboursements d'impôts, d'un montant de 62,66 milliards d'euros, les remboursements et dégrèvements sur impôts directs s'établissant à 29,42 milliards d'euros et ceux sur produits indirects, qui concernent presque exclusivement les remboursements de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), s'élevant à 33,24 milliards d'euros. Axant son propos sur les dégrèvements d'impôts locaux, il a constaté que leur part diminuait dans l'ensemble des compensations de fiscalité directe. Il a également noté que la technique des dégrèvements était, selon lui, contre-péréquatrice du point de vue de la taxe professionnelle, le contribuable national finançant les zones les plus riches, tandis qu'il aide les collectivités territoriales les plus laxistes s'agissant de la taxe d'habitation.

M. Joseph Ostermann a estimé que l'évolution des compensations versées par le budget de l'Etat aux collectivités territoriales allait geler la capacité d'investissements des collectivités territoriales à moyen terme, car l'accès de ces dernières à la fiscalité devenait trop réduit. Puis il a voulu connaître l'utilisation, depuis le début de cette année, des crédits pour dépenses accidentelles ainsi que le taux de consommation des crédits inscrits au titre du plan d'urgence en faveur des lycées.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur la possibilité d'imputer au budget des charges communes les dépenses engagées au titre des recapitalisations successives du Groupement des industries de l'armement terrestre (GIAT).

M. Jacques Oudin a considéré que la gestion de la dette, aussi active soit-elle, ne permettait de réduire sa charge budgétaire que de façon marginale. A cet égard, il s'est interrogé sur les modalités de remboursement d'une dette qui ne cessait de croître. Il a plaidé pour que soit menée une réflexion tendant à parvenir à une présentation exhaustive et sincère de l'ensemble de la dette, prenant en compte la dette des établissements publics industriels et commerciaux, aujourd'hui ignorée par le traité de Maastricht, comme celle de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), qui s'élève à plus de 38 milliards d'euros, et celle de la Régie autonome des transports parisiens (RATP), qui s'établit à près de 4,60 milliards d'euros.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a estimé que la baisse des taux ne pouvant plus à l'avenir être que marginale, la charge budgétaire de la dette en viendrait très probablement à croître sensiblement. Se prononçant en faveur d'une présentation consolidée de l'ensemble de la dette publique, il a exprimé son intention de demander au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie les documents retraçant l'ensemble de la dette des établissements publics qui sont communiqués à Bruxelles. Il a indiqué qu'au cours du premier semestre 2001, le ministère de la santé et de la solidarité, pour un montant proche de 2 millions d'euros, avait bénéficié de crédits au titre des dépenses accidentelles, destinés au recrutement urgent de 20 agents de catégorie A affectés à une expertise technique de haut niveau en matière de santé publique. Le ministère de l'environnement quant à lui, au titre de l'abondement du fonds POLMAR pour la poursuite du nettoyage des côtes polluées suite au naufrage du pétrolier Erika, a bénéficié de plus de 18,80 millions d'euros. Il a également précisé que la mise en place du fonds d'urgence pour l'avenir des lycées avait rencontré de nombreuses difficultés liées à des contraintes comptables : ainsi, sur les 54,9 millions d'euros disponibles en 2000 sur le chapitre concerné, seuls 5,18 millions d'euros avaient été délégués aux préfets de régions, le montant des crédits effectivement décaissés s'élevant à 3,45 millions d'euros, soit seulement 6,3 % de la dotation initiale. Puis il a estimé que les dépenses engagées au titre d'éventuelles recapitalisations du GIAT devaient plutôt être inscrites au compte spécial du Trésor n° 902-24.

La commission, suivant la proposition de son rapporteur spécial, a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits du budget des charges communes pour 2002.

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