Mercredi 7 avril 1999

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

Epargne et sécurité financière - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur sur le projet de loi n° 273 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à l'épargne et à la sécurité financière.

M. Philippe Marini, rapporteur, a indiqué que le projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière, qui comportait deux parties, portait, en réalité, sur trois objets : la réforme du statut des caisses d'épargne et de prévoyance, le renforcement de la sécurité financière avec la création de trois systèmes de garantie, respectivement pour les dépôts, les titres et les contrats d'assurance, et une réforme des sociétés de crédit foncier.

Il a rappelé que, sur la majeure partie des thèmes abordés par ce projet de loi, la commission des finances avait pris des positions de fond, et que les propositions qu'il ferait s'inscriraient dans la continuité de ces positions.

Concernant la réforme des caisses d'épargne et de prévoyance, il a observé que le projet de loi constituait un progrès indéniable sur quatre points. Premièrement, l'adoption d'un statut coopératif est une clarification nécessaire, qui tient compte de la situation actuelle des caisses d'épargne, même si la réforme n'est pas totalement achevée. Deuxièmement, l'organisation du réseau des caisses d'épargne et de prévoyance, inspirée de celle du Crédit agricole, permet à la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP), chef de réseau, d'avoir le statut de société anonyme, confie à la fédération nationale (FNCEP) la charge de coordonner l'action des caisses d'épargne et de faire valoir leurs intérêts communs. Troisièmement, le projet de loi transforme les caisses d'épargne en banques de plein exercice, en leur permettant d'ouvrir leurs activités de crédit aux entreprises faisant appel public à l'épargne. Enfin, les relations entre les caisses d'épargne et la Caisse des dépôts et consignations sont contractualisées.

M. Philippe Marini, rapporteur, a ensuite relevé les insuffisances du projet de loi, jugeant la réforme des caisses d'épargne ambiguë et inachevée.

Il a regretté que le projet de loi ne procède pas à la banalisation du livret A et souligné les contradictions existant entre la volonté de placer les caisses d'épargne dans une situation concurrentielle et le maintien de la distribution d'un produit financier privilégié. Rappelant que le Gouvernement s'était engagé, en juin 1998, à ce que le taux du livret A reste supérieur d'un point à l'inflation, mais inférieur d'un-demi point au taux du marché à court terme, et qu'il avait créé un comité consultatif des taux réglementés afin de suivre les évolutions de ces données économiques et financières, M. Philippe Marini, rapporteur, a déploré que le ministre de l'économie et des finances n'ait pas suivi les préconisations de ce comité. Il a exprimé sa crainte que les clients des caisses d'épargne n'arbitrent en faveur du maintien de leur épargne sur livret A, plutôt que de l'acquisition des parts sociales des caisses d'épargne, si le rendement après impôt de ces dernières était inférieur à celui du livret A.

Le rapporteur général a ensuite critiqué l'absence d'évaluations et de projections financières attachées au projet de loi. Il a expliqué que le coût en fonds propres de la restructuration de la caisse de retraite des caisses d'épargne (CGR) serait massif, sans qu'il soit possible de déterminer son montant exact, vraisemblablement compris entre 13,2 milliards de francs et 43 milliards de francs. Dans la meilleure des hypothèses, le ratio européen de solvabilité des caisses d'épargne reviendrait de 16,4 % à 11,7 %.

Il a jugé contestable le fait que la loi détermine le montant exact du capital initial que les caisses d'épargne auront à placer dans le public - qui plus est par référence à une donnée comptable peu pertinente économiquement, la somme des dotations statutaires des caisses (soit 18,8 milliards de francs) -, sans procéder à une évaluation préalable de la capacité des caisses d'épargne à placer ce capital dans un délai de quatre ans. S'agissant de l'affectation du résultat distribuable des caisses d'épargne, il a démontré qu'en 1998, sur un résultat distribuable de 2,3 milliards de francs, l'application des dispositions du projet de loi, tel qu'il ressort de l'Assemblée nationale, aurait conduit les caisses à acquitter 850 millions de francs de dividendes et 500 millions de francs supplémentaires pour des actions d'intérêt général, si bien qu'elles n'auraient pu conserver que moins d'un milliard de francs pour leur développement, 770 millions de francs étant affectés à la mise en réserve obligatoire.

M. Philippe Marini, rapporteur, a déclaré que les modifications apportées par l'Assemblée nationale, concernant tout particulièrement les missions d'intérêt général des caisses d'épargne, étaient révélatrices des contradictions que recelait le projet de loi, puisqu'il impose aux caisses d'épargne de constituer un réseau compétitif et de rémunérer leurs sociétaires tout en leur assignant une multitude de missions sociales ou environnementales.

Le rapporteur a également critiqué le maintien d'un droit du travail dérogatoire pour les caisses d'épargne et préconisé l'application du droit commun.

Il a ensuite estimé que les " groupements locaux d'épargne " (GLE) faisaient inutilement " écran " entre le sociétariat local et les caisses d'épargne, et contrevenaient à la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération dans la mesure où, d'une part, ils ne remplissent aucune mission économique et, d'autre part, le nombre de voix dont ils disposeraient à l'assemblée générale serait pondéré en fonction du nombre de parts sociales des caisses d'épargne dont ils seraient titulaires.

Il a enfin rejeté le principe de l'affectation du produit de cession des parts sociales des GLE aux fonds de réserve pour les retraites constitué au sein du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il a tout d'abord estimé qu'il était incohérent de la part du Gouvernement d'affecter le produit de la mutualisation des caisses d'épargne à un fonds destiné à accueillir le produit des futures privatisations, tout en déclarant que la mutualisation des caisses d'épargne n'est pas une privatisation. Il a par ailleurs expliqué que, si ce fonds était destiné à couvrir le financement des retraites pour les années à venir, les quelques 18,8 milliards de francs attendus étaient bien dérisoires à côté des centaines, voire milliers de milliards de francs qui seraient nécessaires. En tout état de cause, il a jugé impératif que les objectifs du fonds soient clairement définis. En conclusion, il a émis d'autres suggestions d'affectation de ce produit de cession, par exemple sous la forme d'un effort particulier de l'Etat pour le financement des infrastructures territoriales, en direction des collectivités locales.

Il a ensuite détaillé ses propositions. Après avoir précisé qu'il s'abstiendrait de proposer la banalisation de la distribution du livret A par voie d'amendement, bien que la commission des finances considère cette évolution comme inéluctable du fait des règles de la concurrence européenne, il a proposé de supprimer l'agrément ministériel pour la nomination du président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCEP) estimant que le maintien de la tutelle administrative sur cette société ne se justifiait pas. Il a enfin proposé une réforme du mode de détermination des taux administrés, conforme à l'esprit des annonces faites par le Gouvernement en juin 1998.

Puis, il a préconisé la suppression des groupements locaux d'épargne (GLE), et leur remplacement par des sections d'assemblées générales dénommées " sections locales d'épargne ", afin de simplifier et de démocratiser la structure du sociétariat des caisses d'épargne. Il a proposé d'alléger les contraintes financières qui pèseront sur le nouveau réseau des caisses d'épargne, en supprimant la référence aux dotations statutaires, en allongeant de quatre à huit ans le délai accordé aux caisses pour céder leurs parts, et en modifiant les règles applicables à la fraction de leur résultat que les caisses devront consacrer au financement de projets d'économie locale et sociale. Enfin, il a proposé de supprimer l'affectation du produit du placement des parts sociales des caisses d'épargne dans le public au fonds de réserve du FSV, et de rapprocher les règles de la négociation collective au sein des caisses d'épargne du droit commun du travail.

M. Philippe Marini, rapporteur, a ensuite présenté les dispositions relatives au contrôle et à la garantie des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement. Il a indiqué que l'amélioration de la sécurité financière comportait essentiellement trois dispositifs : une modification marginale de l'organisation de la surveillance, la création de trois nouveaux fonds de garantie auxquels l'Assemblée nationale a ajouté un quatrième pour les cautions, enfin des mesures spécifiques de sanctions disciplinaires, de redressement et de liquidation judiciaires.

Il a tout d'abord estimé que le dispositif proposé par le Gouvernement était incomplet sur deux points : en premier lieu, le projet de loi ne procède pas à la transposition de la directive relative à la surveillance prudentielle des entreprises du secteur financier, dite directive " post-BCCI ", que le Sénat, dans une résolution du 19 novembre 1993 avait demandée ; en second lieu, le fonds de garantie des assurés ne couvre pas les assurés ayant souscrit leurs contrats d'assurance par l'intermédiaire d'institutions de prévoyance relevant du code de la sécurité sociale, ou de mutuelles relevant du code de la mutualité. S'agissant de la garantie des déposants, le dispositif proposé est ambigu dans la mesure où il ne fixe pas d'objectif prioritaire entre la sauvegarde des intérêts de l'Etat et ceux des clients des établissements financiers. Globalement, il a estimé que les fonds proposés seraient de portée limitée puisque le fonds de garantie des dépôts serait doté de 10 milliards de francs, les mécanismes de garantie des titres et des cautions de 200 à 300 millions de francs chacun, et le fonds de garantie des assurés de 1,5 milliard de francs, ce qui ne permettrait pas de faire face à de vrais sinistres, de niveau européen, que seul le système européen de banques centrales serait à même de traiter.

Il a ensuite détaillé ses propositions. Déclarant vouloir garantir la sécurité des épargnants et non la survie des entreprises, il a proposé le retrait de l'agrément de tout établissement ayant bénéficié de l'intervention des fonds de garantie à titre curatif pour l'indemnisation de ses clients. S'agissant des modalités de financement des fonds de garantie, il a proposé de préciser que les cotisations seront calculées en fonction des risques de chaque établissement. Enfin, se référant à la position constante de la commission, il a proposé de majorer le crédit d'impôt sur la contribution des institutions financières, auquel donne droit la cotisation aux divers fonds de garantie.

Concernant le dernier aspect du projet de loi, la réforme des sociétés de crédit foncier et des obligations foncières, le rapporteur a indiqué qu'il convenait d'y voir deux enjeux distincts, à savoir la création d'un véritable marché des obligations foncières français, élément essentiel de la modernisation des marchés financiers et par conséquent de l'attractivité de la place de Paris, et l'articulation de cette réforme avec la prochaine cession du Crédit foncier de France.

Il a expliqué que les nouvelles sociétés de crédit foncier qui seront créées en application du projet de loi seront des établissements financiers spécialisés, dont les créances seront strictement définies par la loi. Ces créances, qui consisteront en des prêts garantis par une hypothèque ou un cautionnement, des prêts à des collectivités publiques, ainsi que des titres et valeurs de remplacement, donneront lieu à l'émission d'obligations sécurisées, c'est-à-dire bénéficiant d'une sécurité spécifique et permettant à leurs porteurs de détenir un privilège sur l'ensemble des autres créanciers. Rappelant que la France avait inventé ce système en 1852, qui avait paradoxalement prospéré en Allemagne sous le nom de " Pfandbriefe ", il s'est réjoui qu'il soit aujourd'hui redécouvert. Il a estimé que le nouveau dispositif reposait sur des données prudentielles exigeantes, notamment un surdimensionnement de l'actif des sociétés par rapport à leur passif privilégié, mais que ce dispositif pouvait être mis en cause par des remboursements anticipés de prêts trop importants. Dès lors que des sociétés pourraient être déstabilisées par ces remboursements, il a estimé souhaitable qu'une réflexion s'engage sur le plafonnement, à 3 % du capital restant dû, de l'indemnité pour remboursement anticipé.

Puis un large débat s'est engagé, au cours duquel sont intervenus MM. Joël Bourdin, François Trucy, Jacques Oudin, Joseph Ostermann, Michel Sergent, Marc Massion et Alain Lambert, président.

M. Alain Lambert, président, a jugé indispensable que le statut et l'organisation des caisses d'épargne ne s'éloignent pas du droit commun afin de donner toutes ses chances au réseau pour soutenir la concurrence des autres établissements bancaires et pour se développer.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur, a déclaré partager l'opinion de MM. Joël Bourdin, Jacques Oudin et Joseph Ostermann qui estimaient que les groupements locaux d'épargne étaient des structures complexes et susceptibles d'empêcher les caisses d'épargne de nouer des alliances avec d'autres établissements financiers. Il a souligné que les GLE n'étaient que des structures de portage du capital des caisses d'épargne, sans objet économique, ce qui était contraire à l'esprit de la loi de 1947 portant statut de la coopération.

A M. Jacques Oudin, qui demandait comment pourrait s'opérer l'affectation d'une partie des fonds des caisses d'épargne au financement de projets d'infrastructure locaux ou nationaux, M. Philippe Marini a répondu qu'il convenait de faire le départ entre l'affectation de l'excédent d'exploitation des caisses d'épargne et l'affectation du produit du placement des parts sociales du réseau. Sur le premier aspect, il a jugé souhaitable de ne pas multiplier les contraintes pesant sur les caisses et a souligné qu'il n'entrait pas dans le métier des caisses d'épargne de financer des projets d'infrastructure à fonds perdus. Sur le second aspect, il a affirmé que, seule, une loi de finances pouvait décider de l'abondement d'un compte d'affectation spéciale mais que le législateur pouvait donner des orientations sur l'emploi du produit de la mutualisation des caisses d'épargne.

Pour répondre à M. François Trucy, M. Philippe Marini a considéré que le maintien de guichets non rentables participait à ses yeux des missions d'intérêt général des caisses d'épargne et pouvait être inclu dans leur " dividende social ".

A M. Marc Massion qui se demandait si les divers fonds de garantie lui apparaissaient utiles, M. Philippe Marini a répondu que certains étaient imposés par des directives européennes, et qu'ils pourraient faire face à de petits sinistres, mais pas à des sinistres importants. Il a estimé toutefois que ces fonds n'étaient pas globalement inutiles et qu'il convenait de les maintenir.

Puis la commission des finances a procédé à l'examen des articles:

A l'article premier (missions des caisses d'épargne), elle a adopté un amendement tendant à préciser que les projets d'économie locale et sociale étaient financés à partir de l'excédent d'exploitation des caisses et non sur leurs ressources (c'est-à-dire leurs dépôts). Puis la commission a adopté l'article premier ainsi modifié.

A l'article 2 (définition du réseau des caisses d'épargne), elle a adopté un amendement pour tenir compte, par anticipation, de la suppression des groupements locaux d'épargne (articles 8 et 9). M. Philippe Marini a indiqué qu'aucun des arguments avancés par le gouvernement pour justifier la création de ces structures intercalaires ne lui paraissait pertinent, à l'exception de l'argument technique selon lequel le capital des caisses d'épargne doit être fixe pour leur permettre d'émettre des certificats coopératifs d'investissement. Sans nier l'importance de ce problème, il a toutefois estimé qu'une solution pouvait être trouvée sans en passer par une architecture à trois étages qui éloigne les sociétaires des caisses d'épargne. Puis la commission a adopté l'article 2 ainsi modifié et l'article 3 (statut des caisses d'épargne et de prévoyance) sans modification.

A l'article 4 (sociétaires des caisses d'épargne), la commission a adopté un amendement tendant à préciser que les parts sociales des caisses d'épargne sont détenues directement par les sociétaires, ces derniers se subdivisant en clients, salariés, collectivités territoriales et toute autre personne physique ou morale souhaitant contribuer au développement des caisses d'épargne. Les collectivités territoriales ne pourraient toutefois être titulaires de plus de 10 % du capital d'une caisse. Puis la commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

A l'article 5 (organes dirigeants des caisses d'épargne), la commission a adopté un amendement de conséquence de la suppression des GLE puis l'article 5 ainsi modifié.

A l'article 6 (affectation des résultats), la commission a adopté quatre amendements, dont un rédactionnel tendant respectivement à :

- supprimer le caractère définitif des financements consacrés à des projets d'économie locale et sociale pour permettre d'inclure dans l'enveloppe du " dividende social " des prêts bonifiés ou des prises de participation au capital d'entreprises en création ;

- rétablir le plafond de ce dividende social et supprimer le plancher, le rapporteur général ayant argumenté qu'il était irresponsable d'imposer une triple contrainte aux caisses d'épargne à travers la rémunération des sociétaires, la constitution de réserves et le financement de missions d'intérêt général, sauf à obérer leur développement ; MM. Jean-Philippe Lachenaud et Joël Bourdin ont abondé dans son sens.

- permettre l'information des sociétaires sur les projets d'économie locale et sociale financés par les caisses d'épargne par l'inclusion d'une liste détaillée de ces projets au rapport annuel de la Caisse nationale des caisses d'épargnes. Puis la commission a adopté l'article 6 ainsi modifié et l'article 7 (obligation de centralisation des fonds collectés sur le livret A) sans modification.

Après l'article 7, la commission a examiné un article additionnel imposant une révision semestrielle des taux administrés, par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances, et une indexation du taux du livret A qui ne pourrait être inférieur à l'inflation majorée d'un point, ni supérieur au taux du marché à court terme minoré de 0,5 point.

M. Joël Bourdin a déclaré qu'il s'abstiendrait sur cet amendement, considérant qu'il s'agissait d'un " cavalier " dans ce texte relatif à l'épargne et à la sécurité financière, et précisant qu'il n'était pas personnellement favorable à des formules d'indexation du taux du livret A. Il a fait observer que pendant des années les épargnants avaient été lésés, et qu'aujourd'hui la fixation du taux du livret A présentait un caractère politique, si bien que seul le gouvernement était à même de le déterminer.

M. Philippe Adnot s'est déclaré favorable à l'amendement du rapporteur, en regrettant qu'une indexation automatique ne puisse être mise en oeuvre. Il a souligné que le fait que les épargnants aient été lésés pendant des années montrait combien il était nécessaire de mettre en place un mécanisme d'indexation.

M. Denis Badré a souhaité savoir s'il n'y avait pas de risque que les taux pris en référence pour encadrer celui du livret A ne se croisent, et rendent ainsi parfois impossible le mécanisme d'indexation.

M. Jacques Chaumont s'est fermement opposé à toute indexation du taux du livret A, considérant que cela donnerait satisfaction en réalité aux banques commerciales. Il a estimé que la fixation de ce taux revêtait à la fois un caractère symbolique et politique, compte tenu du grand attachement des épargnants au maintien de la rémunération de leurs livrets A.

M. Alain Lambert, président, a déclaré qu'il ne voyait pas de lien entre les positions prises par les banques commerciales et l'évolution du taux du livret A, dans la mesure où l'objectif des banques était en fait la banalisation de la distribution du livret A. Il a en revanche établi un lien direct entre la rémunération du livret A et le financement du logement social, et indiqué qu'entre la rémunération des épargnants et la construction du logement social, il donnait sa préférence à cette dernière. Il a souligné qu'il ne s'agissait nullement d'un " cavalier ", mais d'un encouragement au placement des parts.

M. Philippe Marini, rapporteur, a indiqué que l'amendement qu'il présentait permettrait de donner pleinement satisfaction aux caisses d'épargne, dans la mesure où le livret A ferait très directement concurrence aux parts de caisse que les clients seront bientôt invités à acquérir. Il a ainsi rejeté l'argument selon lequel l'amendement serait un cavalier. En réponse à M. Denis Badré, il a expliqué que, sur les trente dernières années, la formule d'indexation aurait pu fonctionner, même si elle peut être mise en défaut sur le plan théorique. Il a rappelé que cette indexation avait été proposée par le Gouvernement, et qu'il serait intéressant d'avoir l'opinion du Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie à ce sujet.

A l'article 8 (objet et statut des groupements locaux d'épargne), la commission a adopté un amendement supprimant les GLE et confiant à des " sections locales d'épargne " l'animation du sociétariat des caisses d'épargne. Puis la commission a adopté l'article 8 ainsi modifié et supprimé l'article 9 (sociétariat des groupements locaux d'épargne).

A l'article 10 (statut de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance), la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part, à ramener de 60 à 50 % la part des caisses d'épargne dans le capital de la CNCEP afin de permettre à celle-ci d'ouvrir son capital à de nouveaux partenaires et, d'autre part, à supprimer l'agrément ministériel sur la nomination du président du directoire de la CNCEP. Puis la commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

A l'article 11 (missions de la CNCEP), la commission a adopté un amendement de conséquence de la suppression des GLE puis l'article 11 ainsi modifié. La commission a ensuite adopté sans modification les articles 12 (fonds commun de garantie et de solidarité du réseau), 13 (désignation et missions des censeurs), 14 (pouvoirs de la CNCEP sur les organes dirigeants des caisses d'épargne), 15 (Fédération nationale des caisses d'épargne) et 16 (modalités de négociation des accords collectifs nationaux).

Puis la commission a supprimé l'article 17 (exercice du droit d'opposition), afin de soumettre les caisses d'épargne au droit commun du travail pour la dénonciation des accords collectifs.

A l'article 18 (protection des dénominations), la commission a adopté un amendement de conséquence de la substitution des sections locales d'épargne aux GLE et l'article 18 ainsi modifié, ainsi que les articles 19 (adaptation de la loi bancaire) et 20 (décret d'application).

A l'article 21 (modalités de constitution du capital social des caisses d'épargne), la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part, à renvoyer au ministre de l'économie le soin de déterminer le montant du capital initial des caisses d'épargne, après avis de la commission des participations et des transferts, et d'autre part, à organiser les modalités du placement de leurs parts sociales par les caisses d'épargne. Puis la commission a adopté l'article 21 ainsi modifié ainsi que l'article 22 sans modification (dévolution des fonds centraux).

A l'article 23 (modalités de souscription des parts sociales par les salariés des caisses), la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part, à tenir compte de la suppression des GLE, et, d'autre part, à étendre aux anciens salariés du réseau, justifiant de cinq années d'ancienneté, les conditions préférentielles de souscription des parts sociales offertes aux salariés. Puis la commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

A l'article 24 (fonds de mutualisation), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer l'affectation du produit de la vente des parts sociales des caisses d'épargne au fond de réserve pour les retraites géré par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et à renvoyer à la plus prochaine loi de finances l'affectation de ce produit. La commission a ensuite adopté l'article 24 ainsi modifié.

Puis la commission a supprimé l'article 25 (mise en place des groupements locaux d'épargne) en conséquence de sa position antérieure.

A l'article 25 bis (information des souscripteurs de parts sociales), la commission a adopté un amendement visant à tenir compte de la suppression des GLE et l'article 25 bis ainsi modifié.

Enfin, la commission a adopté un amendement à l'article 26 (mise en place de la CNCEP) afin de tenir compte de la suppression de l'agrément ministériel pour la nomination du président du directoire de la CNCEP et a adopté l'article 26 ainsi modifié. La commission a également adopté les articles 27 (mise en place de la Fédération nationale des caisses d'épargne), 28 (dispositions fiscales), 29 (dispositions transitoires relatives à la révision des accords collectifs) et 30 (dispositions relatives aux dirigeants).

Ensuite, sur l'aspect du renforcement de la sécurité financière, après avoir adopté les articles 31 (limitation de l'agrément à certaines activités) et 32 (renforcement des pouvoirs des organes centraux), la commission a adopté à l'article 33 (mesures diverses) un premier amendement prévoyant que le président du conseil de surveillance du fonds de garantie des dépôts, et non le président du directoire, est membre du comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), et un second amendement visant à rétablir la présence au CECEI d'un représentant de l'organe professionnel ou de l'organe central auquel est affiliée l'entreprise requérante dont le comité examine la situation. Elle a ensuite adopté l'article 33 ainsi modifié.

Puis elle a adopté, à l'article 34 (renforcement des procédures de prévention), un amendement rédactionnel et à l'article 35 (nomination des commissaires du Gouvernement), un amendement revenant à la rédaction initiale du projet de loi. Elle a adopté ces deux articles ainsi modifiés.

Après avoir adopté l'article 36 (exigence d'un système de contrôle interne au sein des établissements de crédit), la commission a adopté un amendement rétablissant l'article 37 (mise en réserve des résultats des banques mutualistes et coopératives) supprimé par les députés, dans une rédaction modifiée, afin, d'une part, d'autoriser les établissements bancaires coopératifs à déroger, dans leurs statuts, au plafonnement de l'intérêt servi à leurs sociétaires prévu par l'article 14 de la loi du 10 septembre 1947, et, d'autre part, de substituer à l'obsolète " TMO " un taux de plafonnement plus régulièrement calculé par la Banque de France (la moyenne des taux effectifs pratiqués par les établissements de crédit pour des prêts à taux variable aux entreprises d'une durée initiale supérieure à deux ans).

La commission a ensuite adopté un amendement à l'article 38 (assujettissement des entreprises de réassurance aux frais de contrôle de l'Etat) tendant à réduire l'assiette de la contribution des entreprises de réassurance aux frais de contrôle de l'Etat et l'article 38 ainsi modifié.

Après l'article 38, la commission a adopté un article additionnel tendant à rendre la Commission de contrôle des assurances (CCA) destinataire du rapport de solvabilité établi par les sociétés d'assurance.

A l'article 39 (présentation des opérations d'assurance), la commission a adopté un amendement visant à étendre à toutes les personnes physiques et morales qui présentent des opérations d'assurance l'obligation de déclarer leur existence à la CCA, puis l'article 39 ainsi modifié.

Après l'article 39, la commission a adopté un article additionnel tendant à étendre à tous les intermédiaires d'assurance susceptibles d'être soumis au contrôle de la CCA les sanctions pour entrave au contrôle.

Puis, après avoir adopté les articles 40 (reprise des rémunérations et commissions des courtiers) et 41 (établissement d'une liste de courtiers d'assurance) sans modification, la commission a adopté douze articles additionnels après l'article 41 visant à transposer dans le droit français les dispositions de la directive européenne 95/26/CE, dite " post-BCCI " dont le délai limite de transposition avait expiré le 18 juillet 1996.

M. Joël Bourdin a estimé que l'introduction de ces dispositions en retard de transposition était utile.

M. Jean-Philippe Lachenaud a souhaité savoir pourquoi le Gouvernement n'avait pas introduit ces dispositions dans le projet de loi et quelle était l'origine de la rédaction proposée par le rapporteur général.

M. Alain Lambert, président, a ajouté que le rapport écrit ainsi que des compléments d'information donnés par le rapporteur général avant la deuxième réunion de la commission permettraient d'éclairer ce sujet très technique, sur lequel la commission s'était prononcée sans ambiguïté dès la fin de l'année 1993.

En réponse aux intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il lui semblait peu compréhensible que le Gouvernement n'ait pas introduit ce texte dans le projet de loi. Il a ajouté que la rédaction qu'il proposait était une rédaction provenant de travaux effectués en liaison avec la Direction du Trésor et les professionnels et qu'elle était prête depuis longtemps.

La commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel à l'article 42 (échange d'informations entre institutions et autorités de contrôle).

Après l'adoption de l'article 43 (création d'un collège des autorités de contrôle des entreprises du secteur financier), modifié par un amendement rédactionnel, la commission a successivement adopté les articles 44 (relations de la Commission bancaire avec les autorités de contrôle d'Etats étrangers), 45 (intervention de la Commission bancaire en cas d'atteinte à la concurrence) et 46 (relations de la commission de contrôle des assurances avec les autorités de contrôle des Etats non membres de l'Espace Economique Européen).

A l'article 47 (fonds de garantie des dépôts), la commission a adopté huit amendements, dont trois rédactionnels, tendant à :

- préciser que l'établissement qui a bénéficié d'une intervention du fonds de garantie à titre curatif est systématiquement radié de la liste des établissements de crédit agréés ;

- permettre au fonds de garantie de poser systématiquement des conditions à son intervention à titre préventif ;

- prévoir que la moitié des cotisations au fonds ne serait pas versée et resterait en dépôt de garantie dans le bilan des établissements ;

- instituer une cotisation minimale pour les établissements de crédit n'ayant pas de dépôts pour compte de tiers ;

- préciser que l'assiette des cotisations annuelles est assise principalement sur les dépôts bancaires.

La commission a adopté l'article 47 ainsi amendé.

A l'article 48 (consultation par la Commission bancaire), la commission a adopté un amendement prévoyant que le président du conseil de surveillance du fonds, de même que le président du directoire, peut être entendu par la Commission bancaire.

A l'article 49 (fonds de garantie des assurés), la commission a adopté treize amendements, dont quatre rédactionnels, tendant à :

- modifier l'intitulé du chapitre III du titre II du livre IV du code des assurances ;

- prévoir une procédure d'arbitrage en cas de désaccord entre les organes dirigeants du fonds de garantie et la commission de contrôle des assurances sur l'opportunité de l'intervention du fonds de garantie ;

- revenir au texte initial du projet de loi qui prévoyait que les entreprises candidates pour la reprise du portefeuille de contrats d'une entreprise défaillante ne peuvent proposer qu'un taux global de réduction des engagements ;

- prévoir que le président du conseil de surveillance du fonds de garantie peut également être entendu par la commission de contrôle des assurances lorsque celle-ci envisage de solliciter le fonds de garantie :

- préciser que le décret en Conseil d'Etat pourra fixer plusieurs plafonds d'indemnisation selon le type de contrat d'assurance concerné ;

- assigner des limites d'intervention au fonds de garantie pour éviter un risque de faillites en cascade ;

- déterminer l'assiette des cotisations des entreprises adhérentes au fonds de garantie et prévoir que la moitié des cotisations n'est pas appelée. Puis la commission a adopté l'article 49 ainsi modifié.

Après l'article 49, la commission a adopté un article additionnel tendant à demander au gouvernement un rapport établissant les conditions dans lesquelles il envisage de rendre obligatoire pour les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance un dispositif de garantie des assurés similaire au fonds de garantie prévu par l'article 49.

A l'article 50 (mécanisme de garantie des titres), la commission a adopté, outre des amendements de cohérence avec ceux qu'elle avait déjà adoptés à l'article 47 relatif au fonds de garantie des dépôts, un amendement prévoyant l'extension du bénéfice de l'indemnisation aux personnes physiques titulaires de titres d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). Elle a ensuite adopté l'article 50 ainsi amendé.

Après avoir adopté l'article 51 (coordination), la commission a réservé son vote sur l'article 51 bis (mécanisme de garantie des cautions).

Elle a ensuite adopté deux amendements à l'article 52 (crédit d'impôt) : l'un augmentant le taux du crédit d'impôt de la contribution des institutions financières (CIF) à 50 % la première année, 75 % la deuxième et 100 % les années suivantes ; l'autre permettant aux réseaux mutualistes, de répartir le crédit d'impôt entre l'organe central et les établissements affiliés entre eux, en proportion non pas des cotisations payées mais de la CIF acquittée par chacun d'eux.

Après avoir adopté un amendement de coordination à l'article 53 (mesures transitoires), la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 53 bis (dialogue social au sein de l'association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement). Elle a ensuite adopté un article additionnel après l'article 53 bis visant à réparer un oubli de la loi de modernisation des activités financières de 1996.

Après avoir adopté les articles 53 ter (directive virements transfrontières) et 53 quater (visa préalable de la commission des opérations de bourse), elle a réservé son vote sur l'article 55 quinquies (rachat d'actions).

Elle a ensuite adopté l'article 54 (régime des cessions de créances), puis l'article 55 (sanctions) modifié par un amendement de rectification d'une référence.

A l'article 56 (interventions de la Commission bancaire en cas de difficultés d'établissements de crédit ou d'entreprises d'investissement), elle a adopté un amendement visant à maintenir l'obligation faite aux créanciers de déclarer leurs créances auprès du représentant des créanciers, puis elle a adopté les articles 57 (procédure de garantie de la liquidité et de la solvabilité des établissements de crédit) et 58 (procédure à l'encontre d'un établissement teneur de comptes).

La commission a ensuite adopté trois amendements à l'article 59 (mesures diverses relatives aux entreprises d'assurance) tendant à renforcer les pouvoirs de la commission de contrôle des assurances et l'article 59 ainsi modifié.

Puis la commission a adopté trois amendements à l'article 61 (contrôle et objet des sociétés de crédit foncier), le premier remplaçant l'expression " obligations foncières " par celle " d'obligations sécurisées ", le second permettant aux sociétés de crédit foncier de mobiliser leurs créances, et le troisième les autorisant à administrer tout bien meuble ou immeuble nécessaire à l'accomplissement de leur objet ou provenant du recouvrement de leurs créances. Puis la commission a adopté cet article ainsi amendé.

Après l'intervention de M. Paul Loridant, à l'article 62 (actif des sociétés de crédit foncier), la commission des finances a adopté six amendements, le premier visant à préciser les normes prudentielles applicables aux prêts cautionnés, le second rédactionnel, le troisième permettant aux sociétés de crédit foncier de dépasser la quotité de 60 % pour les prêts hypothécaires lorsque le dépassement donne lieu à émission de titres non privilégiés, le quatrième précisant la valeur du bien immobilier apporté en garantie, le cinquième élargissant aux titres émis par les personnes publiques les actifs éligibles au refinancement obligataire, et le dernier permettant aux sociétés de crédit foncier de racheter leurs propres titres sans les annuler. La commission a alors adopté cet article ainsi amendé.

Après l'adoption de l'article 63 (conditions d'extension du privilège aux instruments financiers à terme utilisés par les sociétés de crédit foncier), la commission a adopté un amendement de coordination à l'article 64 (règles prudentielles applicables aux sociétés de crédit foncier), puis l'article 64 ainsi modifié.

Après l'article 64, la commission a examiné un amendement du rapporteur visant à supprimer, pour les prêts conclus à compter de l'entrée en vigueur de la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière, le plafonnement de l'indemnité de remboursement anticipé à 3 % du capital restant dû, et à exclure toute indemnité pour les remboursements contraints.

M. Paul Loridant a estimé que si cet amendement ne remettait pas entièrement en cause le principe de l'indemnité de remboursement anticipé, il constituait indéniablement une première entorse à la législation protectrice des consommateurs. Il a toutefois reconnu qu'en raison des dispositions spécifiques au remboursement anticipé en Allemagne, il pourrait exister un réel problème de compétitivité des sociétés de crédit foncier en France.

M. Jean-Philippe Lachenaud a considéré qu'il était souhaitable qu'un double " cliquet " existe en matière d'indemnité de remboursement anticipé, à savoir le critère correspondant à un semestre d'intérêts, et celui relatif au plafonnement de l'indemnité à proportion du capital restant dû. Il s'est demandé si l'amendement n'inciterait pas les banques qui acceptent aujourd'hui d'abandonner les pénalités, notamment dans les cas de revente du bien, à en réclamer.

M. Joël Bourdin a exprimé son accord avec les propos de M. Jean-Philippe Lachenaud.

M. Alain Lambert, président, a rappelé que ce sujet avait déjà été débattu dans le cadre du groupe de travail de la commission des finances sur les banques, qui avait conclu à la nécessité de réviser les modalités d'application de l'indemnité de remboursement anticipé. Il a estimé que la création de nouvelles obligations foncières en France n'avait de sens que si une relative harmonisation des conditions de prêts était réalisée en Europe. Il a expliqué qu'actuellement un ménage condamné à vendre son bien immobilier, à la suite d'une mutation professionnelle, devait payer une indemnité pour remboursement anticipé, et se trouvait donc fortement pénalisé par rapport à un ménage profitant de la diminution des taux d'intérêt pour renégocier son prêt dans les meilleures conditions.

M. Philippe Marini, rapporteur, a expliqué que les régimes d'indemnité pour remboursement anticipé étaient très différents selon les pays, l'Allemagne, par exemple, interdisant sauf cas très limités, toute indemnité pendant une période donnée. Il a ajouté que l'absence de modification des règles relatives au remboursement anticipé conduirait à stériliser une partie des créances immobilières pourtant disponibles au refinancement obligataire. Il a enfin précisé que la suppression du plafond de l'indemnité de remboursement anticipé n'aurait pas d'incidence sur la situation des prêts en cours, exclus du dispositif de l'amendement, ni même des nouveaux prêts, dans la configuration actuelle des taux d'intérêt.

La commission a alors décidé de réserver son vote sur l'amendement portant article additionnel après l'article 64.

A l'article 65 (privilège reconnu à certains créanciers des sociétés de crédit foncier), la commission a adopté un amendement rédactionnel, puis elle a adopté l'article ainsi rédigé.

La commission a ensuite adopté les articles 65 bis (modalités de gestion des prêts et obligations foncières), 66 (validité des contrats et des actes relatifs à l'objet des sociétés de crédit foncier), 67 (pouvoirs de l'administrateur provisoire ou du liquidateur nommé auprès d'une société de crédit foncier), 68 (non extension d'une procédure collective à une société de crédit foncier), 69 (possibilité de résilier les contrats conclus pour la gestion et le recouvrement des prêts et ressources d'une société de crédit foncier), 70 (modalités de cessions de créances aux sociétés de crédit foncier) et 71 (information des débiteurs).

Elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 72 (surveillance des sociétés de crédit foncier), et l'article ainsi modifié.

Elle a ensuite adopté les articles 73 (exonération de la taxe à la valeur ajoutée) et 74 (renvoi au décret en Conseil d'Etat).

Après l'adoption d'un amendement rédactionnel, elle a adopté l'article 75 (obligation pour les actuelles sociétés de crédit foncier de transférer à une filiale leurs prêts et leurs ressources destinées au financement de ces prêts).

Elle a ensuite adopté les articles 76 (abrogations) et 77 (délai pour la mise en conformité des statuts des actuelles sociétés de crédit foncier), puis l'article 78 (adaptation du fonctionnement du marché hypothécaire) modifié par un amendement tendant, pour les nouvelles émissions de billets à ordre, à rapprocher les conditions de fonctionnement du marché hypothécaire de celles des nouvelles sociétés de crédit foncier.

Elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 79 (modifications des conditions de prêt), puis l'article ainsi rédigé.

A l'article 80 (nouveau) (coordination entre la commission bancaire et le conseil de la concurrence), la commission a adopté un amendement précisant qu'aucun rapporteur n'assiste aux délibérés du conseil de la concurrence, conformément à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Enfin, elle a adopté l'article 81 (conditions d'émission des obligations des sociétés de crédit foncier) et le projet de loi ainsi modifié.

Résolution européenne - Banques et établissements financiers - Activité et surveillance des institutions de monnaie électronique - Accès à l'activité des établissements de crédits - Examen des amendements et adoption de la résolution de la commission

Puis la commission a pris acte de l'absence d'amendement à ses conclusions sur la proposition de résolution n° 197 présentée en application de l'article 73 bis du règlement par M. Marcel Deneux concernant l'accès à l'activité des institutions de monnaie électronique et son exercice, ainsi que la surveillance prudentielle de ces institutions, et modifiant la directive 77/780/CEE visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice (n° E 1158). Elle a dès lors adopté la résolution dans la rédaction qui lui avait été proposée par M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur.

Nomination de rapporteurs

Ensuite la commission a nommé M. Jacques Chaumont, rapporteur sur le projet de loi n° 276 (1998-1999) autorisant la ratification de la convention relative à l'adhésion de la République d'Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède à la convention relative à l'élimination des doubles impositions en cas de correction des bénéfices d'entreprises associées.

Puis la commission a nommé M. Jean Philippe Lachenaud, rapporteur sur la proposition de loi n° 241 (1998-1999) de M. Philippe Richert, tendant à créer un fonds national de prêts d'honneur aux étudiants.

Vente aux enchères - Réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques - Demande de renvoi pour avis et nomination de rapporteur

Enfin la commission s'est saisie pour avis sur le projet de loi n° 555 (1997-1998) portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, et a désigné M. Yann Gaillard comme rapporteur pour avis de ce texte

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