Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Roland du Luart, vice-président.
CONTRÔLE BUDGÉTAIRE - MISSION DE CONTRÔLE EN INDE (9 AU 21 JANVIER 1999) - COMMUNICATION
La commission a entendu la communication de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial des crédits des affaires étrangères, sur la mission de contrôle en Inde qu'il a effectuée du 9 au 21 janvier 1999.
En introduction, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a présenté les raisons du choix de l'Inde pour sa mission de contrôle. Il s'est interrogé sur les raisons de l'absence française, en précisant que le nombre d'expatriés est inférieur à 1.000 personnes pour un pays d'un milliard d'habitants et que la France n'est que le douzième client et le dix-septième fournisseur de l'Inde.
Par ailleurs, il a observé un renouveau d'intérêt dans les relations franco-indiennes depuis le voyage du Président Jacques Chirac en janvier 1998 à l'occasion du 50e anniversaire de la République indienne, suivi par les visites de plusieurs ministres français.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a évoqué la situation politique de la "plus grande démocratie du monde". La récente chute du gouvernement de coalition dirigé par le Bharata Janata Party, parti nationaliste hindou, illustre l'absence de grands partis capables d'obtenir la majorité absolue des sièges aux élections législatives depuis le déclin du Parti du Congrès, sanctionné par sa lourde défaite électorale de 1996.
Il a souligné que le développement des partis régionaux et la volatilité de l'électorat indien condamnent le pays à des gouvernements de coalition. Il a ensuite relevé que, dans le cadre de la campagne électorale actuelle, le Parti du congrès est handicapé par les polémiques autour de l'origine italienne de Sonia Gandhi, veuve de Rajiv Gandhi, et estimé que le Bharata Janata Party fait figure de favori pour les élections législatives qui devraient avoir lieu à l'automne.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a évoqué les développements de la politique extérieure indienne en direction de la Chine et des pays asiatiques, ainsi que la continuation de la coopération avec la Russie. Il a rappelé qu'une libéralisation de l'économie indienne a été engagée depuis 1991 à la suite d'une crise des paiements extérieurs et précisé que les droits de douane moyens ont diminué de 87 % à 20 % aujourd'hui, pour se rapprocher d'un objectif de 12 %, équivalent à la moyenne des pays asiatiques.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a ensuite évoqué la segmentation du marché indien et la difficulté de définir une population appartenant à la "classe moyenne". Il a conclu sur la nécessité d'effectuer des études de marché approfondies préalablement à l'exportation de produits en Inde, et de trouver un partenaire indien pour y investir.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a ensuite présenté les investissements français en Inde, constatant que la France ne représente que 2 % du stock d'investissements, ce qui la place à la 14e position.
Les entreprises françaises installées en Inde sont environ 150 et emploient 25.000 personnes. Il a donné des exemples d'entreprises françaises et présenté les secteurs porteurs : eau, transport, pharmacie, cosmétique, pétrole, ainsi que le secteur des assurances qui devrait être ouvert prochainement aux investisseurs étrangers.
Il a souligné l'existence de secteurs de pointe en Inde aux côtés de secteurs arriérés, en prenant comme exemple le développement de l'industrie informatique. La qualité des informaticiens indiens attire de nombreuses entreprises étrangères et notamment américaines. La "Silicon Valley" créée à Bangalore en 1970 approchant le seuil de saturation, un deuxième noyau informatique a été développé à Hyderabad.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a ensuite présenté le réseau des services français en Inde, composé d'une ambassade à New Delhi, de deux consulats généraux à Bombay et à Pondichéry et d'une chancellerie détachée à Calcutta, soit moins de 200 personnes pour un budget de fonctionnement d'environ 40 millions de francs. Il s'est ému de la fermeture de la chancellerie détachée de Calcutta envisagée par le ministère des affaires étrangères, en faisant valoir l'importance culturelle et économique de Calcutta et le fait que tous les grands pays entretiennent un poste consulaire dans cette ville.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a abordé le problème de l'écart de rémunération entre le personnel local de l'ambassade et celui du poste d'expansion économique, regroupés dans un même bâtiment à New Delhi. Tandis que le poste d'expansion économique attire du personnel d'excellente qualité en proposant des salaires supérieurs de 20 % à ceux du marché, l'ambassade n'arrive pas à recruter du personnel pour certains postes à cause de son barème de rémunération largement inférieur. Il a indiqué que ce problème dépassait le cadre de l'Inde, puisque le coût unitaire du personnel employé est d'environ 130.000 francs pour la DREE (Direction des relations économiques extérieures), contre 75.000 francs pour le ministère des affaires étrangères.
Il s'est également élevé contre le manque de moyens des consulats, celui de Bombay ne disposant plus de personnel expatrié au service des visas, alors que plus de 10.000 visas y sont délivrés chaque année. Il a enfin déploré les carences de la politique immobilière de la France en Inde, en citant l'exemple de la résidence du consul à Bombay, dont le loyer est exorbitant.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a ensuite exposé la situation du français en Inde, qui est la première langue étrangère, avec 300.000 étudiants et 20.000 à 25.000 élèves dans les 15 alliances françaises d'Inde. Il s'est inquiété de la situation de certaines alliances françaises : celle de Calcutta a récemment brûlé et plusieurs procès portant sur les locaux sont actuellement en cours à Calcutta, Hyderabad et Bombay.
Il a indiqué que le seul établissement français important est le lycée français de Pondichéry qui accueille 1.350 élèves, souvent de condition modeste. Il s'est félicité des bons résultats obtenus par ce lycée et regrette la disparition du tamoul à l'épreuve de langue du baccalauréat français. Il a insisté sur la nécessité de préparer, dès à présent, la reconversion du lycée du fait du déclin de la population française à Pondichéry.
Après avoir regretté le faible nombre d'étudiants indiens en France et présenté les centres de recherche scientifique français en Inde, il a conclu en estimant opportun que la France se dote de davantage de moyens pour assurer sa présence en Inde.
Un débat s'est alors ouvert.
M. Roland du Luart, président, a estimé que le Quai d'Orsay n'a pas pris toute la mesure de l'importance économique et géostratégique de l'Inde.
M. Jacques Pelletier a fait part de son inquiétude quant à la faiblesse des moyens en personnel du service des visas et suggéré que la commission prépare une question orale avec débat sur ce sujet, puis s'est interrogé sur le fonctionnement du système judiciaire indien.
M. Yann Gaillard a fait remarquer que le marché indien était largement segmenté et a évoqué la nécessité pour la France de s'ouvrir sur la culture indienne. Il s'est enfin interrogé sur les raisons de la faiblesse de la présence française en Inde.
M. François Trucy a souhaité connaître les principales données économiques, financières et monétaires indiennes.
M. Hubert Haenel s'est interrogé sur la corruption en Inde et sa compatibilité avec un régime démocratique. Il a ensuite demandé si des améliorations avaient été constatées à la suite des rapports budgétaires précédents du rapporteur spécial.
M. Jacques Oudin a évoqué le poids du fardeau démographique pesant sur l'avenir de l'Inde, et s'est interrogé sur l'influence du système des castes sur son développement économique. Il s'est ensuite demandé si, vue de l'Inde, la France se distinguait encore au sein de l'Union européenne.
M. Michel Charasse s'est demandé s'il n'existe pas un problème de désintérêt du Quai d'Orsay pour les pays anglophones, en général, et les anciennes colonies anglaises en particulier. Il s'est inquiété de l'avenir du lycée français de Pondichéry en proposant son rattachement à une université française et a estimé nécessaire une mission d'évaluation commune au ministère des affaires étrangères et au ministère de l'éducation à ce sujet. Il a ensuite observé que la politique immobilière française à l'étranger devrait être davantage contrôlée.
M. Henri Torre a souhaité connaître les initiatives prises par le Forum d'initiative franco-indien mis en place à la suite de la visite du Président de la République en Inde en janvier 1998.
En réponse, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a rappelé que le système judiciaire indien est calqué sur le système britannique mais souffre de la longueur des procédures et de l'engorgement des tribunaux. Il a ensuite précisé que le système judiciaire est régulièrement en conflit avec le pouvoir politique à l'occasion des affaires de corruption. Celles-ci sont largement liées au non-respect du plafond des dépenses électorales, les frais engagés par le candidat devant ensuite être remboursés durant le mandat.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a ensuite insisté sur les efforts particuliers à accomplir dans le domaine culturel. Il s'est félicité de la visite du ministre de l'éducation en Inde à l'occasion des Forums Edufrance qui ont présenté l'offre d'enseignement supérieur française aux étudiants indiens. Il a salué la volonté affichée par le ministère des affaires étrangères de remettre de l'ordre dans ses opérations immobilières, et a estimé que ses missions de contrôle antérieures ont contribué à cet effort de rigueur bienvenu. Il a toutefois regretté l'absence de politique immobilière cohérente du ministère en Inde.
M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a souligné que la mise en oeuvre de mesures coercitives en matière de démographie en Inde a toujours conduit ses promoteurs à des échecs électoraux. L'Inde devrait devenir, aux environs de 2025, le pays le plus peuplé du monde. Il a ensuite rappelé que le Gouvernement indien a mis en oeuvre des mesures de discrimination positive en faveur des basses castes, afin de favoriser leur accès à l'université et à la fonction publique notamment. Il a estimé que la progression électorale du Bharata Janata Party résulte de la réaction d'une partie de la population contre ces quotas.
La commission a donné acte au rapporteur des conclusions de sa communication et a décidé, à l'unanimité, de les publier sous la forme d'un rapport d'information.
MERCREDI 26 MAI 1999
- Présidence de M. Alain Lambert, président.
SÉCURITÉ SOCIALE - CRÉATION D'UNE COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE - EXAMEN DU RAPPORT POUR AVIS
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jacques Oudin sur le projet de loi n° 338 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant création d'une couverture maladie universelle.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a rappelé l'importance des transferts financiers liés à la mise en place de la couverture maladie universelle : transfert de plus de 9 milliards de francs de dotation globale de décentralisation, création d'un nouveau prélèvement obligatoire et augmentation des dépenses de l'Etat. Il a remarqué que ce projet de loi en contenait en fait deux : l'un relatif à la couverture maladie universelle et l'autre portant diverses mesures d'ordre social, à propos duquel la commission n'avait pas demandé de saisine pour avis.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a alors brossé un tableau de l'état des finances publiques pour constater l'augmentation des dépenses de l'Etat, le déficit de l'assurance maladie, qui devrait s'élever à 16 milliards de francs pour 1998 au lieu de 8,5 prévus, et autour de 20 milliards de francs pour 1999 au lieu du retour à l'équilibre annoncé. Dans ces conditions, il a considéré qu'il était impossible de créer des dépenses nouvelles sans les financer par des redéploiements.
Le rapporteur pour avis a retracé les grandes lignes du texte résultant des délibérations de l'Assemblée nationale. S'agissant de la couverture de base, il a reconnu que son extension à 150.000 personnes, aujourd'hui exclues de tout système de protection maladie, correspondait à un objectif légitime. Cette extension sera financée par une " tuyauterie " complexe aboutissant à des dépenses supplémentaires et des moindres recettes pour la Sécurité sociale de plus de 1,2 milliard de francs. S'agissant de la couverture complémentaire, qui concerne 6 millions de personnes, il a rappelé qu'elle sera prise en charge, sous condition de ressources, par l'assurance maladie et les organismes de protection complémentaire, et financée pour la première au franc le franc, pour les seconds par un forfait de 1.500 F par an et par bénéficiaire. Le fonds de financement recevra le produit d'une contribution de 1,75 % versée par les organismes complémentaires et une subvention d'équilibre de l'Etat.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a alors fait part à la commission de ses observations. Il a constaté, pour le déplorer, que la présentation du coût financier n'apparaissait pas sincère. Il a remarqué que la lecture de l'étude d'impact fournie par le Gouvernement recensait quatre dépenses supplémentaires, par rapport aux sommes actuellement utilisées pour l'aide médicale : le prélèvement obligatoire sur les mutuelles et assurances (1,8 milliard), la partie non financée de la subvention d'équilibre de l'Etat (1,7 milliard), les dépenses supplémentaires de la CNAMTS (Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés) -900 millions de francs- et les pertes de recettes pour la CNAF (Caisse nationale d'allocations familiales) -320 millions de francs.
Il a ajouté qu'à son avis pouvaient s'y ajouter dix sources de coûts non prises en compte : la sous-estimation de la dépense maladie pour le régime général des 150.000 nouvelles personnes couvertes ; la sous-estimation de la dépense de couverture complémentaire maladie pour les 6 millions d'assurés qui en bénéficieront ; la non-prise en compte de la différence de remboursement de base entre la CNAMTS d'une part, la CANAM (Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs indépendants et professions libérales) et la MSA (Mutualité sociale agricole) d'autre part ; la remise en cause de la cotisation forfaitaire minimale acquittée pour l'affiliation à la CANAM et la MSA en dessous d'un certain seuil de revenus ; le maintien des droits à prestations complémentaires pendant un an pour les bénéficiaires de la CMU qui se seront adressés à un organisme complémentaire ; les frais de gestion pour la CNAMTS ; les frais de gestion pour les organismes complémentaires ; les dépenses transitoires pour les communes et les départements ; les dépenses non compensées pour les départements qui consentaient un effort d'aide médicale au-dessus des seuils prévus par la CMU ; les pertes de cotisations pour les mutuelles qui accueillaient des personnes qui désormais bénéficieront de la CMU.
Au total, le rapporteur pour avis a évalué à près de 10 milliards de francs les coûts supplémentaires entraînés par ce projet de loi.
M. Jacques Oudin a ensuite énuméré les dérives financières du projet soumis au Sénat :
· la CMU n'instaure aucun mécanisme de régulation de la dépense puisque l'affiliation y est automatique ; il n'y a pas de participation financière des bénéficiaires ; le prix des prestations servies reste à négocier ; il fonctionne selon un mécanisme de tiers payant intégral ;
·l'Etat remboursera à la CNAMTS l'intégralité des dépenses qu'elle supportera au titre de la couverture complémentaire ;
· la CMU offrira une couverture complète à coût nul pour le bénéficiaire. Le rapporteur pour avis a par ailleurs estimé que la CMU suscitera des inégalités fortes : inégalité dans la pauvreté juste au-dessus du seuil de 3.500 francs ; inégalité entre la sécurité sociale et les organismes complémentaires ; inégalité confirmée entre les mutuelles et les assurances. Enfin, il a énuméré les effets pervers que pourrait susciter ce projet de loi. Il l'a considéré comme déresponsabilisant pour ses bénéficiaires, comme une incitation supplémentaire au travail clandestin et comme brouillant la frontière entre la protection complémentaire et l'assurance de base. Il s'est ainsi interrogé sur la compatibilité du texte avec le droit européen de la libre concurrence. Il a estimé, enfin, que le système français serait le plus généreux des pays européens et constituera une incitation évidente pour les ressortissants étrangers.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a ensuite décrit ses propositions d'amendement. Il a souhaité d'abord développer une approche en termes de finances locales. Il a analysé d'une part le mécanisme de remontée de la dotation globale de décentralisation et des dépenses d'aide médicale des départements vers l'Etat, en s'interrogeant sur l'opportunité de la date du 1er janvier 2000. D'autre part, il a développé les conséquences de ce projet de loi sur les contingents communaux d'aide sociale. Il a ainsi estimé légitime leur suppression et indiqué que les modalités de sa compensation faisaient l'objet de négociations entre le Gouvernement et les associations d'élus locaux. Il a proposé ensuite, en matière de fiscalité, de corriger les doubles impositions créées par l'instauration de la taxe de 1,75 %. En matière de prévoyance, enfin, il a indiqué sa préférence pour l'allégement des contraintes fiscales pesant sur les contrats de prévoyance plutôt que sur les obligations de négocier introduites par le projet de loi aux articles 20 bis et 20 ter.
Le rapporteur pour avis a conclu son intervention en s'interrogeant sur le " financeur ultime " de ce projet de loi. Il a ainsi constaté que le coût pèserait autant sur le contribuable d'aujourd'hui que sur celui de demain après le transfert du déficit de la sécurité sociale à la CADES (Caisse d'amortissement de la dette sociale).
M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur la nécessité d'une telle législation et a demandé au rapporteur pour avis son analyse sur les propositions de la commission des affaires sociales.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, après avoir rappelé que l'étude des prélèvements obligatoires était répartie entre les deux commissions des finances et des affaires sociales, a indiqué que celle-ci proposerait une aide personnalisée à la santé permettant de réduire les effets de seuils dans un système plus responsabilisant pour les bénéficiaires de la CMU. Il a ensuite insisté sur le préalable que constituait un redéploiement des dépenses de santé.
Mme Marie-Claude Beaudeau est intervenue pour indiquer que ce projet de loi mettait fin à de profondes inégalités et constituait le dernier volet de la loi contre les exclusions. Elle a estimé qu'on ne pouvait s'opposer à l'instauration d'une gratuité des soins pour les plus démunis. Elle s'est ainsi demandé comment un pays ayant un niveau aussi élevé de dépenses de santé et de prélèvements obligatoires pouvait maintenir une telle exclusion des soins. Elle a conclu en constatant qu'au-delà des financements incertains, il s'agissait d'un enjeu social important.
Puis la commission a examiné les propositions d'amendements présentées par son rapporteur pour avis.
A l'article 13, la commission a adopté un amendement prévoyant que le transfert de dotation globale de décentralisation ne serait effectif qu'à compter de l'extinction des droits à l'admission à l'aide sociale.
La commission a adopté un amendement proposant d'insérer un article additionnel après l'article 13, demandant au Gouvernement un rapport sur les conséquences de l'adoption de la loi portant création d'une couverture maladie universelle sur les contingents communaux d'aide sociale.
La commission a ensuite adopté deux amendements de suppression des articles 20 bis et 20 ter.
La commission a adopté un amendement proposant un article additionnel après l'article 20 ter, excluant de l'assiette de la taxe sur les contrats de prévoyance les cotisations versées par les employeurs au titre de la garantie frais de soins des contrats de prévoyance.
A l'article 25, la commission a adopté quatre amendements. Le premier prévoit un crédit d'impôt pour les entreprises redevables de la taxe sur les contrats d'assurances pour éviter une double imposition, à ce titre, du produit de la contribution de 1,75 %. Le second distingue, au nom du principe de non-compensation, le versement de la contribution de 1,75 % des sommes reçues du fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU pour la prise en charge de bénéficiaires de celle-ci par les organismes de protection complémentaire. La commission a ensuite adopté un amendement de conséquence au même article. Le dernier amendement exclut de l'assiette de l'impôt sur les sociétés les sommes reçues du fonds de financement de la protection complémentaire.
La commission a alors approuvé le rapport pour avis de M. Jacques Oudin.
RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES - FISCALITÉ - MINIMUM D'IMPOSITION EFFECTIVE DES REVENUS DE L'ÉPARGNE - SUITE DE L'EXAMEN DU RAPPORT
Puis la commission a entendu M. Philippe Marini, rapporteur général, sur la proposition de résolution n° 271 (1998-1999), présentée par M. Bernard Angels, en application de l'article 73 bis du règlement sur la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a exposé les modifications intervenues dans la rédaction de la proposition de résolution par rapport à la réunion précédente, telle qu'il la soumettait à nouveau à la commission.
Il a rappelé que le texte de la directive ne propose des règles communes que pour l'épargne des non-résidents. Il a insisté sur les effets pervers de la coexistence des systèmes de la retenue à la source et de l'échange d'informations, et souhaité en avertir le Gouvernement afin qu'il prenne les mesures pour minimiser ces effets.
M. Bernard Angels a noté que la proposition de résolution se rapproche de celle votée par la délégation à l'Union européenne mais a regretté qu'elle diverge sur le taux minimum de retenue à la source, dont le plancher, et non le plafond, avait été fixé à 20 % par la délégation.
M. Denis Badré a apprécié la levée de l'ambiguïté sur la question de la coexistence et a approuvé la fixation d'un taux de retenue à la source de 20 %.
M. Jacques Oudin a fait part de ses inquiétudes sur les risques de fuite des capitaux hors de l'Union européenne, en soulignant leur grande volatilité. Il s'est interrogé sur la nécessité de fixer un chiffre précis pour la retenue à la source qui risque de créer un effet de seuil.
En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré partager les craintes exprimées sur les risques de fuite des capitaux. Il a ensuite rappelé l'objectif de la proposition de directive de lutter contre les capitaux aux origines incertaines, en soulignant le double impératif de compétitivité et d'abaissement des prélèvements obligatoires. Il a enfin remercié ses collègues pour leur collaboration dans la rédaction de cette proposition de résolution.
La commission a alors adopté la proposition de résolution, les commissaires des groupes socialiste et communiste républicain et citoyen déclarant s'abstenir.
Elle a fixé le délai-limite pour le dépôt des amendements à la proposition qu'elle a adoptée au mercredi 2 juin 1999 à 17 heure