Mission chargée de recueillir les éléments d'information sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances - Auditions de MM. Jean Basseres, François Villeroy de Galhau et Jean-Philippe Cotis

La commission, dotée des prérogatives attribuées aux commissions d'enquête, dans le cadre de sa mission chargée de recueillir les éléments d'information sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances, a procédé aux auditions de M. Jean Basseres, directeur général de la comptabilité publique, de M. François Villeroy de Galhau, directeur général des impôts, puis de M. Jean-Philippe Cotis, directeur de la prévision. Ces trois auditions, n'étant pas publiques, ne font pas l'objet d'un compte rendu au Bulletin des commissions.

Mercredi 3 mai 2000

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

Mission chargée de recueillir les éléments d'information sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances - Auditions de MM. Denis Morin, Jean-Jacques François et Paul Champsaur

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission, dotée des prérogatives attribuées aux commissions d'enquête, dans le cadre de sa mission chargée de recueillir les éléments d'information sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances, a procédé aux auditions de M. Denis Morin, de M. Jean-Jacques François, trésorier payeur général, puis de M. Paul Champsaur, directeur général de l'Insee. Ces trois auditions, n'étant pas publiques, ne font pas l'objet d'un compte rendu au Bulletin des commissions.

Contrôle budgétaire - Mission de contrôle en Afrique de l'Ouest (17-28 février 2000) - Communication

Mercredi 3 mai 2000

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

Au cours d'une séance, tenue dans l'après-midi, la commission a entendu une communication de M. Michel Charasse, rapporteur spécial des crédits de la coopération, sur la mission de contrôle qu'il a effectuée du 17 au 28 février 2000, en Afrique de l'Ouest.

Le rapporteur spécial a tout d'abord expliqué que cette mission de contrôle avait poursuivi deux objectifs complémentaires : l'examen des crédits mis en oeuvre dans les cinq pays concernés et l'observation de la mise en place des instruments de coopération au Liberia et en Sierra Leone, Etats où la France ne dispose pas de représentation diplomatique permanente.

A propos de la Guinée, après avoir rappelé que les relations franco-guinéennes sont marquées par une histoire commune passionnelle et empreinte de fierté légitime, le rapporteur spécial a énuméré les principales difficultés rencontrées par ce pays : les transferts de populations, les charges financières et les trafics divers occasionnés par les conflits régionaux, la situation économique très défavorable, la situation politique marquée par le mécontentement de la population et la mauvaise presse faite à l'étranger par l'emprisonnement d'Alpha Condé. Il a ensuite décrit les projets menés par la France en Guinée, 16 projets du fonds d'aide et coopération (FAC) pour 100 millions de francs, 43 millions de francs de crédits du Titre IV, et 85 millions de francs d'engagements de l'Agence française de développement (AFD) en 1999. Il a constaté que de trop nombreux projets avaient pris du retard, que les crédits du fonds social de développement (FSD) n'avaient souvent pas atteint leur objectif de distribution de pouvoir d'achat, et que les crédits du Titre IV avaient été excessivement contraints par les sommes consacrées à l'assistance technique et aux bourses. Il a souhaité insister sur plusieurs dossiers qui ont retenu son attention : la trop forte rémunération d'une organisation non gouvernementale (ONG) dans une opération de nettoyage d'ordures ménagères ; la surfacturation d'achats de matériels électriques ; la gestion passée de l'Alliance franco-guinéenne de Conakry.

Au total, M. Michel Charasse a estimé que les services chargés de la coopération en Guinée lui ont paru manquer de souffle et de cadre stratégique. Il a dit sa confiance dans la nouvelle équipe.

S'agissant de la Sierra Leone, pays exsangue ravagé par une guerre atroce, à l'économie détruite, le rapporteur spécial a expliqué que les intérêts français avaient été mal défendus par le passé. Il a regretté que ce désintérêt marqué ait conduit à des situations désagréables pour la parole de la France comme l'absence d'utilisation d'un fonds de contrepartie au profit des Sierra Leonais pourtant très demandeurs. Il s'est également étonné du refus par le Quai d'Orsay de la programmation de crédits du Titre IV pour l'an 2000 dans ce pays.

A propos du Liberia, pays symbole de la liberté retrouvée pour de nombreux esclaves affranchis, protégé et choyé par les Etats-Unis, mais lui aussi ravagé par 20 ans de guerre civile, M. Michel Charasse a estimé que l'on pouvait revenir progressivement à une coopération normalisée. Il a remercié le délégué de l'Union européenne à Monrovia pour la qualité de son travail et de son accueil. Après avoir expliqué que la France était présente sur place par ses ONG, il a fermement regretté l'absence de réponse à son invitation de la part des dirigeants de deux d'entre elles notant cependant qu'ils avaient tout de même trouvé le temps de profiter, en abondance, des produits offerts par le rapporteur spécial lors d'un cocktail à l'occasion de sa venue. Il a expliqué que la France avait fermé son poste diplomatique en 1996, après l'avoir évacué en 1990, et qu'elle avait repris depuis deux ans un embryon de coopération. Il a déploré qu'aucun fonctionnaire du poste d'Abidjan, chargé du Liberia, n'ait jugé utile de se rendre sur place depuis 1998 pour apprécier la situation avant l'annonce de sa propre visite. Il a décrit les résultats de cette négligence : utilisation peu opportune des crédits de 1999, dégradation de notre ambassade, absence totale de réponse aux demandes des Libériens en matière d'enseignement du français. Il a témoigné des dysfonctionnements qu'il avait pu constater au cours de sa visite. Il a ainsi décrit l'état de délabrement complet dans lequel se trouve l'Alliance française de Monrovia, dépourvue de toit, de fenêtres, de mobilier, de livres en langue française, de tout support pédagogique, alors qu'elle a maintenu tout au long de ces années de guerre l'enseignement de notre langue. Il a informé la commission que sa visite avait été l'occasion de découvrir un très important stock d'ouvrages en français inutilisés depuis des années alors même qu'aucune bibliothèque libérienne ne détient le moindre ouvrage francophone et que 8.000 étudiants suivent obligatoirement des cours en français à l'université. Il a rapporté son mécontentement devant le délabrement des locaux de notre ancienne ambassade, quoique occupés depuis des années par une ONG. Il s'est violemment étonné de ce que cette organisation bénéficiaire de fonds publics, dotée d'outils de construction et de réfection de bâtiments, n'ait même pas entretenu a minima les locaux que l'Etat français lui laissait à titre gratuit. De même, il a regretté que le télégramme diplomatique rendant compte à l'administration centrale de sa mission ait passé sous silence la plupart de ses observations.

S'agissant du Sénégal, M. Michel Charasse a tout d'abord précisé qu'il s'était attaché à ne rencontrer ni avoir de contacts avec aucune personnalité sénégalaise durant la période préélectorale au cours de laquelle il a effectué sa mission. Il a, à ce propos, estimé que notre coopération devrait rapidement prendre en compte la récente alternance à la tête de ce pays sous peine de voir décliner la position d'interlocuteur privilégié qu'y occupe la France. Il a ensuite décrit les concours très importants dont bénéficie le Sénégal de notre part : en 1998 et 1999, le ministère des affaires étrangères y a décaissé 500 millions de francs, et l'agence française de développement (AFD) 589 millions de francs, auxquels s'ajoutent les aides apportées par les autres ministères, faisant du Sénégal le pays le plus aidé par la France. Il a expliqué que le poste avait disposé en 1999 de 126,6 millions de francs de crédits du Titre IV, consacrés pour près de 85 % à l'assistance technique et aux bourses. Il a également mentionné les concours de l'AFD (16 millions d'euros en 1999) et les 17 projets FAC actuellement en cours. Il a estimé que les crédits du Titre IV ne permettaient pas au poste de Dakar de financer ses priorités. De même, il a dit sa surprise devant la masse financière et humaine représentée par notre aide à l'hôpital principal de Dakar qui mobilise le tiers des postes d'assistants techniques, dont 24 médecins militaires payés par le budget de la coopération. Il a considéré qu'il devenait indispensable de revoir cette situation en une période de réduction des crédits et de restructuration des armées. S'agissant des crédits FAC, il n'a pas relevé de dysfonctionnement majeur, sinon la mauvaise utilisation du fonds social de développement (FSD), les délais d'exécution trop longs, et les transferts massifs à certaines ONG. Il a tenu à mettre en garde l'AFD contre des risques de surfacturation pesant sur certains projets dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, et de dilution de ses interventions dans de vastes programmes multilatéraux. En conclusion, il a estimé que la réforme de notre coopération conduisant certainement à une baisse des volumes et à une réduction de l'aide, il conviendra de donner à notre action envers le Sénégal plus de rigueur et d'efficacité.

S'agissant du Cap Vert, pays pauvre, handicapé par l'insularité, l'exode rural, le coût des facteurs de production et le déséquilibre de ses échanges commerciaux, très dépendant de l'aide extérieure, M. Michel Charasse a rappelé que la France y occupe le deuxième rang des donateurs d'aide bilatérale, et que cette intervention se déploie dans quatre directions : le soutien à la décentralisation, le développement de la francophonie, l'aide au secteur productif et la lutte contre la pauvreté. Il a ensuite décrit les moyens d'action de notre coopération : 11 millions de francs au Titre IV, à 90 % utilisés pour les bourses et l'assistance technique, 8 projets FAC pour un montant total de 24 millions de francs, et 3 projets de l'AFD dont aucun ne semble donner une pleine et entière satisfaction. S'il a constaté sur place que la faible taille du poste de Praia ne l'empêchait pas d'encourir les remarques traditionnelles sur le rythme d'exécution des projets et le trop faible contrôle des ONG, il s'est félicité de l'engagement personnel des agents du poste et de la pertinence des priorités retenues. Il a donc mis en garde contre la tentation de réduire notre coopération avec ce pays qui a la possibilité de s'engager sur la voie d'un développement durable et qui a la ferme volonté de développer ses liens avec la francophonie.

M. Michel Charasse a tiré cinq conclusions principales de sa mission :

- la mise en oeuvre des projets est trop lente ;

- notre coopération passe de plus en plus souvent par le biais d'ONG qui se révèlent des interlocuteurs chers, pas toujours fiables ni respectueux des engagements souscrits, et insuffisamment contrôlés ;

- la France participe de plus en plus à des opérations internationales dans lesquelles son effort est insuffisamment mis en valeur ;

- les crédits déconcentrés du FSD ont tendance à s'écarter de leur objectif de distribution de pouvoir d'achat pour venir en complément d'autres programmes ;

- les crédits du Titre IV, hors assistance technique et bourses, sont réduits à la portion congrue, privant quasiment les postes de toute marge de manoeuvre.

Il a terminé sa communication en répétant que notre gestion des postes non permanents du Liberia et de la Sierra Leone devait acquérir davantage d'efficacité.

M. François Trucy a demandé au rapporteur spécial s'il connaissait les suites qui avaient été données à ses précédents rapports, s'il avait été surpris du résultat de l'élection présidentielle sénégalaise, et si l'Hôpital de Dakar avait une vocation uniquement militaire.

M. Yann Gaillard a interrogé le rapporteur spécial sur la subsistance de l'Office pédagogique de formation des enseignants francophones de Sierra Leone.

M. Jacques Chaumont a interrogé le rapporteur spécial sur quatre points : la coopération n'a-t-elle pas trop de guichets ? Quelle est l'efficacité des contrôles internes au ministère des affaires étrangères ? Quelle est son impression sur le travail des ONG locales ? Quel est son jugement sur l'incidence de l'action du fonds monétaire international (FMI) sur les systèmes d'éducation et de santé ?

M. Alain Lambert, président, a demandé à M. Michel Charasse quel était le meilleur mécanisme à mettre en place dans les pays où nous n'entretenons pas de résidences diplomatiques permanentes.

En réponse, M. Michel Charasse a apporté les éléments suivants :

- son rapport est envoyé au Président de la République, au Premier ministre, au ministre des affaires étrangères, au ministre de la coopération, le cas échéant aux ministres concernés, ainsi qu'au président et au rapporteur général de la commission des finances et au Président du Sénat. Il a constaté que si les anomalies graves étaient très rapidement réparées, et si certaines procédures avaient pu être réformées, il était vrai que certaines conclusions demeuraient sans suite ;

- nos services ont probablement minimisé le mécontentement profond des habitants des villes, notamment de Dakar, ce qui a pu expliquer certains pronostics favorables au Président sortant ;

- l'ensemble des militaires détachés à l'hôpital principal de Dakar sont rémunérés par le ministère de la coopération ;

- l'Office pédagogique de Sierra Leone existe toujours et devrait bénéficier de crédits FAC en 2000 ;

- la francophonie joue un rôle essentiel au Cap Vert ;

- la réforme de la coopération fait de l'ambassadeur le guichet unique de celle-ci et le vrai problème se situe davantage au niveau de l'articulation entre le bilatéral et le multilatéral. De ce point de vue, il s'est prononcé en faveur de la recherche systématique de l'individualisation de la part française dans les financements multilatéraux ;

- il n'a jamais rencontré, au cours d'une seule de ses missions, un membre de l'Inspection générale des affaires étrangères. Il a indiqué que si les agents sur place font ce qu'ils peuvent pour effectuer des contrôles aussi précis que possible, les défaillances qui apparaissent ici et là sont rarement prises en compte par l'administration centrale du ministère ;

- les délais de vie des projets, de leur élaboration à leur conclusion, empêchent trop souvent, par leur longueur, de tirer des conclusions opérationnelles des évaluations rétrospectives auxquelles ils donnent lieu ;

- s'agissant des ONG, il a salué l'action de celles qui interviennent dans des situations de guerre, des contextes particulièrement difficiles ou bien celles à caractère religieux. Il a proposé, pour remédier aux situations inacceptables qu'il avait pu relever, de soumettre systématiquement à contrôle les ONG et de les contraindre à soumissionner à des appels d'offres ;

- s'il n'a rien noté de particulier sur les incidences de l'action du FMI en matière d'éducation et de santé, il a estimé que le transfert à l'AFD de ces deux compétences obligera néanmoins le ministère à conserver ses personnels chargés de la définition des contenus pédagogiques et sanitaires, corollaires des contenus indispensables aux programmes d'infrastructures ;

- il a enfin estimé que l'efficacité des postes à résidence non permanente dépendait entièrement de la conscience professionnelle et de l'implication personnelle de l'ambassadeur.

La commission des finances a alors pris acte de la communication de son rapporteur spécial.

Mission chargée de recueillir les éléments d'information sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances - Audition de M. Laurent Fabius

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission, dotée des prérogatives attribuées aux commissions d'enquête, dans le cadre de sa mission chargée de recueillir les éléments d'information sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances, a procédé à l'audition de M. Laurent Fabius.Cette audition, n'étant pas publique, n'a pas fait l'objet d'un compte rendu au Bulletin des commissions.

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