Mardi 27 octobre 1998

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF 99 : audition de M. Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, et de Mme Ségolène Royal, ministre délégué chargé de l'enseignement scolaire

La commission a procédé à l'audition de M. Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, et de Mme Ségolène Royal, ministre délégué chargé de l'enseignement scolaire.

M. Claude Allègre a d'abord tenu à présenter les mesures mises en oeuvre par son ministère au cours de l'année en cours.

Il a précisé que l'éducation nationale avait d'ores et déjà recruté 40.000 aides - éducateurs dans le cadre du dispositif pour l'emploi des jeunes, la majorité d'entre eux ayant été affectée dans l'enseignement primaire. Il a estimé que cette action constituait un élément important de la rénovation de l'école primaire qu'il avait engagée, l'intérêt des activités des aides-éducateurs ayant été reconnu par tous les acteurs de l'éducation. Leur formation est confiée en partie aux enseignants, mais le ministre a reconnu qu'elle était encore peu développée dans la moitié des académies. Expliquant que les aides-éducateurs connaissaient un renouvellement annuel de plus de 25 %, il a estimé que moins du tiers d'entre eux passerait les concours de l'éducation nationale : ainsi ces emplois seraient pérennisés, mais les jeunes qui les occupent ne verraient pas nécessairement leur contrat initial de cinq ans reconduit.

Il a ensuite fait part de sa volonté de réformer les rythmes scolaires, cet aménagement nécessitant également le recours aux aides-éducateurs. Il a ajouté que la charte pour l'école du XXIe siècle, qui vise à développer les activités sportives, les nouvelles technologies et qui comporte des mesures devant favoriser l'aide aux élèves en difficulté, a été approuvée par les différents partenaires de l'éducation nationale, y compris les collectivités territoriales. Ainsi, dans une période de deux à trois ans, les activités périscolaires connaîtront un net développement, dont le suivi sera assuré dans le cadre de contrats locaux d'éducation. En revanche, il a réfuté la thèse selon laquelle les activités périscolaires devaient avoir lieu uniquement en fin de journée, l'enseignement proprement dit étant concentré sur la matinée ; en effet, il a insisté pour que l'acte éducatif soit présent tout au long de la journée, même si des études surveillées devaient être organisées en fin de journée.

S'agissant du collège, M. Claude Allègre a déclaré que sa réforme ne pouvait être réalisée qu'à partir de l'évaluation des mesures introduites par son prédécesseur. En effet, la réforme qu'avait esquissée François Bayrou comporte de nombreux aspects positifs, mais le volet consacré à l'orientation a besoin d'y être développé. Il a en effet estimé que l'éducation nationale devait relever le défi des 50.000 élèves sortant chaque année du système éducatif sans diplôme : le programme "nouvelle chance", qui s'appuiera sur une étude confiée à Mme Moisan, inspectrice générale de l'éducation nationale, comportera un ensemble de mesures spécifiques aux élèves en grande difficulté scolaire.

M. Claude Allègre a rappelé qu'il avait déjà fait état, l'année dernière, des difficultés auxquelles étaient confrontés les lycées, les récents événements démontrant la pertinence de son diagnostic. Il a affirmé que la réforme des lycées était en cours et qu'elle prenait en considération la consultation des lycéens organisée au début de l'année. Cette consultation avait suscité de nombreuses critiques, mais l'ampleur des réponses - près de 2 millions - a révélé les attentes des intéressés. Il a rappelé que les décrets réformant le mouvement national des enseignants étaient parus, qualifiant d' " irréversible " la déconcentration ainsi réalisée. Il a en effet jugé que le système actuel engendrait de nombreux dysfonctionnements dans l'affectation des enseignants. Ainsi un enseignant du secondaire qui déposait sa demande de mutation entre fin décembre et début janvier n'obtenait une réponse qu'entre le mois de juillet et le début du mois de septembre, ce délai ne laissant aux chefs d'établissements aucune marge d'adaptation, d'autant plus que les concours étaient organisés avant le mouvement, de telle sorte que les recteurs se trouvaient parfois dans l'obligation de recruter, en urgence, des maîtres auxiliaires pour réaliser les ajustements. La déconcentration mise en oeuvre permettra aux enseignants de présenter leur demande en février s'ils veulent changer d'académie, ou en avril s'ils veulent rester au sein de la même académie : les réponses interviendront au mois de juin, ce qui permettra aux enseignants nouvellement recrutés d'être affectés après le mouvement. Le ministre a cependant reconnu que la déconcentration du mouvement n'en était qu'à ses débuts, mais qu'il poursuivrait cette action afin d'atteindre l'objectif selon lequel aucune classe ne se trouve sans enseignant. Ainsi il réussirait à mettre l'enfant au centre du système scolaire.

M. Claude Allègre a ensuite abordé le problème de l'introduction des nouvelles technologies dans l'éducation nationale. Il a affirmé que son financement était en place et que des créations d'emplois étaient prévues au sein des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) afin de donner une formation aux enseignants, ces derniers disposant également d'un ordinateur à l'issue de leur formation pour mettre en pratique sans délai les connaissances nouvellement acquises. Il a ajouté que près de 80 % des établissements scolaires étaient connectés, ce qui place la France dans une position privilégiée par rapport à l'Allemagne, et même par rapport aux Etats-Unis. Il a reconnu que les collectivités territoriales s'étaient intéressées à ce dossier avec beaucoup d'enthousiasme et que l'Etat devait essentiellement se consacrer à la formation des enseignants. Il a en revanche regretté que les logiciels éducatifs français, dont la qualité est reconnue par tous, soient exploités essentiellement par des entreprises étrangères.

M. Claude Allègre, abordant l'enseignement supérieur, a précisé que la priorité de ce budget pour 1999 consistait dans la mise en oeuvre de la première tranche du plan social étudiant, pour un montant d'environ 830 millions de francs. Il a estimé que la mise en place d'un statut de l'étudiant était irréaliste et extrêmement coûteuse, l'évaluant à environ 60 milliards de francs. Par ailleurs, le recrutement d'enseignants-chercheurs a été particulièrement privilégié, 5.000 ayant été embauchés en 1998, alors que 1.200 l'étaient en moyenne chaque année avant 1997. Il a rappelé que l'enseignement supérieur comptait 4.500 enseignants en 1953. Il a cependant expliqué que la pyramide des âges des professeurs agrégés dans certaines disciplines, notamment en droit, poserait problème à l'avenir : en effet, à partir de 2010, 180 départs à la retraite auront lieu chaque année, ce qui nécessitera de recourir à des avocats et à des magistrats pour assurer l'enseignement juridique, d'autant plus que la demande de juristes devrait croître au fil des années.

Le ministre a estimé que le bilan de la réforme Bayrou était très inégal, le tutorat étant une mesure positive alors que le semestre de réorientation n'avait donné aucun résultat satisfaisant. Il a ajouté que l'enseignement supérieur devait, à l'avenir, assurer davantage la formation continue. Ainsi, au cours de l'année, à l'issue d'un concours national, 13 universités ont été sélectionnées sur un projet d'ouverture tout au long de l'année : elles peuvent ainsi décerner des diplômes de formation continue ; 13 universités supplémentaires seront également choisies en 1999. D'autre part, l'enseignement supérieur doit s'inscrire dans le cadre d'une harmonisation européenne des cursus, et notamment permettre un rapprochement entre les grandes écoles et les universités.

M. Claude Allègre a noté que le projet de budget de l'enseignement scolaire progressait pour 1999 de 4,1 % et celui de l'enseignement supérieur, de 5,4 %. 3.500 enseignants seraient recrutés dans le secondaire afin de répondre au problème du manque d'effectifs, notamment dans le département de la Seine-Saint-Denis ainsi que dans les DOM-TOM. Des crédits supplémentaires seront également consacrés à une intégration accélérée des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.

Le budget de l'enseignement supérieur est construit autour de la priorité donnée au plan social étudiant mais également autour du programme Université du 3e millénaire (U3M). Ce dernier ne sera pas la simple continuation d'Université 2000, même si le même esprit de contractualisation présidera à sa réalisation. U3M aura également pour ambition d'intégrer les nouvelles technologies à l'enseignement supérieur.

Le ministre a enfin noté que le budget coordonné de l'enseignement supérieur était présenté cette année à titre d'information, mais qu'il serait discuté par le Parlement dès l'année prochaine.

Mme Ségolène Royal a affirmé que le budget de l'enseignement scolaire pour 1999 traduisait la priorité donnée à la relance de l'éducation prioritaire, un réseau de l'éducation prioritaire étant mis en place et des contrats de réussite signés. Le rapport Lebossé a également mis en exergue, selon le ministre, les difficultés auxquelles était confrontée l'école rurale : afin d'apporter une solution à ces dysfonctionnements, des réseaux d'école rurale seront constitués et bénéficieront de moyens pédagogiques spécifiques. La lutte contre l'illettrisme sera relancée, chaque académie devant organiser des États Généraux de la lecture, qui dresseront un état des lieux de l'illettrisme et qui fixeront les objectifs à atteindre.

Elle a également expliqué que la lutte contre la violence scolaire serait accentuée, et que les actions civiques seraient encouragées. Ainsi, les quartiers sensibles se verront attribués des moyens supplémentaires, notamment en personnels médico-sociaux.

Le ministre a fait état des nouveaux chantiers de l'enseignement scolaire pour 1999. Des contrats éducatifs locaux devront fixer le cadre de l'aménagement des rythmes scolaires. L'amélioration du fonctionnement des collèges se fera à partir d'une démarche pragmatique se basant sur les résultats de plusieurs études et rapports en cours d'élaboration, puis des débats au sein des collèges seront organisés à partir de points d'action identifiés.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé positive l'orientation prise par la déconcentration du mouvement national des enseignants, mais il s'est interrogé sur les conséquences susceptibles d'en résulter. Il s'est ensuite étonné de ce que le ministre ait affirmé, le 14 octobre dernier, au Sénat, que le taux d'encadrement dans l'enseignement secondaire était de un professeur pour onze élèves, alors que les lycéens manifestaient contre l'existence de classes aux effectifs pléthoriques.

M. Claude Allègre a estimé que la déconcentration du mouvement avait connu une première réforme mais qu'elle n'était pas terminée, ajoutant qu'elle était indissociable d'une déconcentration administrative vers les rectorats. La réforme proposée permettra de rendre encore plus transparente l'affectation des moyens et elle introduira de la souplesse dans la gestion des ressources humaines. Il s'est en revanche déclaré hostile à une décentralisation de la gestion des enseignants, l'éducation nationale devant préserver son caractère de service public national.

S'agissant des taux d'encadrement, il a réaffirmé les chiffres qu'il avait précédemment mis en avant, mais il a reconnu qu'il ne s'agissait là que de moyennes, la réalité de classes surchargées illustrant parfaitement les dysfonctionnements affectant la gestion des effectifs. Il a ajouté que la multiplication des options, notamment au lycée, pouvait aboutir à ce qu'une classe ne compte que cinq élèves : il a dès lors fait part de son souhait de rationaliser le régime des options.

M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur, a approuvé les orientations du plan social étudiant. Il s'est enquis de la situation réelle prévalant dans les filières sportives (STAPS) puis a souhaité connaître les suites que le ministre entendait donner au rapport de M. Jacques Attali ; enfin, il a voulu obtenir des informations sur les modalités du recrutement d'emplois-jeunes dans l'enseignement supérieur.

M. René Trégouët, rapporteur spécial des crédits de la recherche et technologie, s'est interrogé sur la meilleure manière de renforcer l'effort de recherche du secteur privé, notant que la mise en place de fonds d'amorçage et les débats actuels sur le nécessaire développement des stocks-options constituaient un environnement favorable à l'innovation. Il a souhaité connaître l'état d'avancement de la "débureaucratisation" des organismes publics de recherche, du CNRS notamment. Dans le domaine spatial, il s'est inquiété de ce que la France pourrait se trouver en retard quant à la mise en place de réseaux satellitaires en orbite basse et quant à la réalisation de la station spatiale internationale.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis de la recherche scientifique et technique au nom de la commission des affaires culturelles, a voulu savoir si la proposition de loi relative à la création d'entreprises innovantes par des chercheurs, récemment adoptée par le Sénat, serait inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, d'autant plus que cette proposition de loi est tout à fait compatible avec les orientations retenues par le projet de loi sur l'innovation, qui devrait être bientôt discuté au Parlement. Il s'est inquiété de l'insuffisance des moyens accordés dans le budget pour 1999 au projet satellitaire Skybridge, l'intérêt étant aujourd'hui focalisé sur le projet concurrent Teledesic.

M. Claude Allègre a noté l'inflation extraordinaire des inscriptions dans les filières sportives, alors même que beaucoup de nouveaux inscrits ne manifestaient qu'un intérêt relatif pour la pratique du sport elle-même. Il a néanmoins estimé que le métier de professeur d'éducation physique n'était plus aujourd'hui, et de loin, le seul débouché des études sportives; c'est pourquoi il a fait part de son souhait de créer un baccalauréat technologique "option sport" puis un brevet de technicien supérieur (BTS) dans le même domaine, afin de développer la formation de techniciens sportifs.

Il a salué le travail accompli par la commission présidée par M. Jacques Attali dont les réflexions consacrées au rapprochement des grandes écoles et des universités constituaient une avancée remarquable sur la voie d'une harmonisation européenne des cursus, et avaient permis de renouer le dialogue entre les différents types d'établissements d'enseignement supérieur.

En 1999, le développement des emplois-jeunes dans l'enseignement supérieur devrait comporter deux volets : d'une part le recrutement de jeunes docteurs dans les IUFM, et, d'autre part, la mise en oeuvre de la proposition de la Conférence des présidents d'universités (CPU), qui avait suggéré de confier des tâches d'accueil et de médiation à des emplois-jeunes, financés à hauteur de 20 % par les universités elles-mêmes.

Le ministre a rappelé que la recherche française consacrait autant de ressources, en valeur relative, que les Etats-Unis et l'Allemagne et qu'elle surpassait largement la Grande-Bretagne et l'Italie. Il a en revanche admis que les retombées économiques de la recherche n'étaient pas, en France, à la hauteur de cet effort, et il a reconnu que l'augmentation des crédits de la recherche ne constituait pas une solution à la résolution des problèmes mis en exergue par le rapport de M. Henri Guillaume notamment. Il a déploré la trop grande bureaucratisation des organismes publics de recherche, qui incite les jeunes chercheurs à s'installer à l'étranger, notamment aux Etats-Unis. De ces différents éléments, il ressort que la créativité des chercheurs français est trop souvent étouffée, huit chercheurs du CNRS sur onze mille ayant, en 1998, rejoint le secteur privé. Il a également regretté que les priorités de la recherche n'aient pas évolué, la physique lourde restant privilégiée par rapport aux sciences du vivant et aux technologies de l'information qui conditionnent pourtant la recherche future. Si la France était encore, il y a vingt ans, le deuxième pays du monde en matière d'invention de médicaments, elle est aujourd'hui au huitième rang.

M. Claude Allègre a reconnu que la débureaucratisation de la recherche était extrêmement délicate. Il a expliqué que l'organisation rationnelle de la recherche était péri-universitaire, associant étroitement laboratoires, universités et entreprises. Une réforme s'orientant vers ce type d'organisation, si elle suscitait, de la part des chercheurs, de fortes réticences, permettrait de rompre l'isolement de nombreux laboratoires.

Il a fait part de sa volonté d'améliorer la valorisation de la recherche et a ajouté que la création récente du Conseil national de la science, qui comprend des industriels et des scientifiques européens, la mise en place d'un fonds national de la science, ainsi que la rénovation du fonds de la recherche technologique (FRT) devaient orienter la recherche française vers la création d'entreprises innovantes, le financement exclusif de grands groupes industriels devant être restreint. Il a ajouté que des dispositions relatives aux stocks-options seraient introduites dans le projet de loi consacré à l'innovation, l'attribution de stocks-options permettant de consacrer des fonds importants aux activités de recherche proprement dites, mais aussi de fidéliser les jeunes chercheurs à leur entreprise. Il s'est étonné de ce que le précédent Gouvernement ait abandonné une telle réforme.

M. Claude Allègre, abordant le secteur spatial, a expliqué que la France participait à la construction de la station spatiale internationale, mais qu'elle avait décidé de ne pas accroître sa participation financière, étant d'ailleurs suivie en cela par l'Allemagne et l'Italie. Il a ajouté que l'incapacité de la Russie à poursuivre son effort financier avait entraîné un retard dans la conduite du projet, accentué par le refus du Congrès américain d'accroître la participation financière des Etats-Unis.

Il a noté que, depuis trop longtemps, le Centre national d'études spatiales (CNES) avait été guidé par des intérêts technologiques et industriels et non par des intérêts scientifiques, et qu'une nécessaire réorientation s'imposait afin, notamment, de l'adapter au marché des nouvelles technologies satellitaires. Il a reconnu que l'échec du lancement, par la Russie, de 13 satellites avait constitué un handicap considérable dans le développement du programme Skybridge, mais que la nécessité pour l'Europe de se doter de petits lanceurs adaptés aux satellites à orbite basse la conduirait à apporter son soutien à Skybridge. Il a d'ailleurs remarqué qu'en cas de fusion d'Alcatel et de Matra, la France occuperait la première place dans la construction de micro-satellites.

Enfin, le ministre a expliqué que le projet de loi relatif à l'innovation serait probablement examiné en première lecture au Sénat.

Mme Marie-Claude Beaudeau a rappelé les nombreuses critiques émises à l'égard des heures supplémentaires dans l'enseignement secondaire et elle s'est demandé pourquoi elles n'étaient pas transformées en emplois. Elle a également voulu connaître les intentions du ministre quant à la résorption de l'emploi précaire dans l'éducation nationale, puis s'est interrogée sur la raison d'une réduction du nombre de postes offerts au concours de professeurs des écoles. Enfin, elle a noté, d'une manière générale, la stagnation des créations d'emplois dans le budget pour 1999.

M. Jean-Pierre Demerliat s'est félicité de la croissance globale du budget de l'éducation nationale et a fait part de ses autres motifs de satisfaction, notamment, l'absence de suppression d'emplois d'enseignants, le recrutement de 20.000 emplois-jeunes supplémentaires, la revalorisation des traitements des enseignants dans les zones d'éducation prioritaire ou encore la revitalisation des écoles rurales. Il s'est cependant interrogé sur la non-transformation des heures supplémentaires en emplois, puis il a estimé qu'il était possible d'organiser des concours spécifiques destinés à titulariser des personnels ouvriers, contractuels depuis de nombreuses années au sein de l'éducation nationale.

M. Jacques Chaumont a rappelé que les étudiants étrangers étaient souvent mal accueillis en France, et il a souhaité connaître les intentions du ministre afin d'améliorer cet accueil. Il a enfin noté le paradoxe résidant dans la persistance d'un chômage très important en France et d'une pénurie de main-d'oeuvre spécialisée concomitante.

M. Claude Allègre a affirmé que la suppression de 100.000 heures supplémentaires annuelles avait permis de créer 3.300 postes dans l'enseignement secondaire et avait dégagé des économies servant à financer 40.000 emplois d'aides-éducateurs. Il a cependant reconnu que les réactions suscitées par ces décisions ne l'incitaient guère à poursuivre dans cette voie et il a regretté que la solidarité soit plus théorique qu'effective.

Il a précisé que l'emploi précaire avait été notablement réduit au sein de l'éducation nationale depuis juin 1997 grâce, notamment, à la titularisation de 5.000 maîtres-auxiliaires. Il a qualifié "d'héritage" la précarité de l'emploi à l'éducation nationale, ajoutant que 64.000 contrats emplois solidarité existaient en son sein.

Il a expliqué que le nombre de postes mis au concours ne devait pas être considéré de manière absolue, mais en prenant également en compte les départs à la retraite. Ainsi, malgré une diminution du nombre de postes offerts aux concours en 1999, justifiée par leur vacance, 5.000 emplois supplémentaires seraient créés dans l'enseignement secondaire, le même mécanisme étant applicable à l'enseignement supérieur comme à la recherche.

L'accueil des étudiants étrangers en France connaît une situation extrêmement contrastée en fonction de l'intérêt manifesté pour cette question par les présidents d'université. Toutefois, leur accueil sera conforté dans le programme U3M, des logements leur étant réservés et chaque université devant disposer d'un vice-président en charge des affaires internationales et de l'accueil des étudiants étrangers.

Il a fait part de la création d'une mission interministérielle consacrée à l'adéquation de la formation dispensée aux emplois proposés, reconnaissant que cette adéquation n'était pas satisfaisante. Chaque académie devra se doter d'un service traitant cette question en partenariat avec les collectivités territoriales. Il a néanmoins estimé que, trop souvent, l'enseignement technique était devenu de plus en plus théorique et abstrait, et il a souhaité que ses aspects pratiques prévalent sur ses aspects purement théoriques.

Mme Ségolène Royal a apporté une précision s'agissant des écoles rurales : le "rural profond" constituera un critère de l'application des mesures qui, suite au rapport Lebossé, devront consolider les moyens pédagogiques des enseignants concernés et, notamment, les faire travailler en réseau.

M. Claude Allègre a estimé que les nouvelles technologies de l'information, le télé-enseignement notamment, aideront les zones rurales à sortir de leur isolement. Il a ajouté que le moratoire sur la ruralité devrait probablement être aménagé en raison des inconvénients qu'il engendrait, tant pour les élèves que pour les enseignants.

PJLF 99 - Examen des rapports spéciaux : Education nationale, recherche et technologie : III -  recherche et technologie.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. René Tregouët sur les crédits de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie : III -  recherche et technologie.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a noté que les crédits du fascicule recherche et technologie du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et technologie pour 1999 s'élevaient à 40,008 milliards de francs, soit une progression apparente d'à peine 1 %. Il a toutefois relevé qu'à périmètre constant, la progression réelle était de 1,7 % contre 3,5 % en 1998. Il a ajouté que les modifications de structures, si elles étaient moindres qu'en 1998, n'en rendaient pas moins délicate une analyse pertinente de l'évolution des crédits. Les crédits de la recherche universitaire, qui ne figurent pas au budget de la recherche et technologie, mais à celui de l'enseignement supérieur, s'élèveraient à 2,43 milliards de francs, soit une progression de 2,91 % par rapport à 1998.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a ensuite présenté le budget civil de recherche et développement (BCRD) pour 1999. Ce dernier regroupe les dotations inscrites au titre de la recherche sur le budget d'une quinzaine de ministères, y compris la section recherche du ministère de l'éducation nationale. En 1999, le BCRD s'élèvera à 53,92 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une hausse de 1,62 % par rapport au BCRD 1998, et à 22,79 milliards de francs en autorisations de programme, soit une augmentation de 2,41 %. Il a rappelé que, dans son avis du 15 octobre dernier, le Conseil supérieur de la recherche et de la technologie avait noté que "le BCRD 1999 est globalement très semblable au précédent", ajoutant que "les intentions gouvernementales n'y apparaissent pas en matière de cadrage des grands enjeux politiques et de définition de priorité". Le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie contribue à hauteur de 78,86 % au BCRD, les autres ministères pour 21,14 %, dont 12 % pour l'industrie et 3,5 % pour l'équipement et les transports. L'évolution du BCRD de 1987 à 1997 montre une baisse relative de l'effort de recherche au cours des dernières années, la part du BCRD dans le produit intérieur brut (0,64 %) comme dans celle du budget de l'Etat ( 3 %) diminuant.

Le rapporteur spécial a noté que la France, selon les chiffres de l'OCDE, consacrait, en 1996, 2,32 % de son PIB à la recherche, contre 3,59 % pour la Suède, 2,77 % pour le Japon et 2,60 % pour les Etats-Unis, mais 2,28 % pour l'Allemagne et 1,94 % pour le Royaume Uni. Ainsi, la France occupait, il y a deux ans, le 4e rang au monde sur le plan de son effort de recherche ; elle était cependant au troisième rang un an auparavant.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a présenté les différents objectifs affichés par le BCRD : l'avancement général des connaissances demeure au premier rang avec 36,4 % du montant des dotations en 1998 ; l'exploration et l'exploitation de l'espace occupent toujours la deuxième place avec 17,3 % des dotations ; les recherches en faveur du développement industriel représentent 11,6 % de l'ensemble ; enfin, la santé atteint 8,8 % du BCRD.

En 1999, le BCRD poursuit trois priorités :

- les conditions de mise en oeuvre des politiques de recherche seront modifiées : à cette fin, est créé le fonds national de la science chargé de développer et coordonner les recherches de base nécessitant la coopération de plusieurs établissements ; le fonds de la recherche technologique (FRT) verra sa gestion remaniée, son objectif étant de favoriser la création d'entreprises innovantes ; enfin, une nouvelle instance consultative, le Conseil national de la science, institué par un décret du 20 octobre dernier, devra éclairer les choix du Gouvernement en matière de politique de recherche et de technologie ;

- les moyens structurels de base de la recherche seront confortés : à structure budgétaire constante, la dotation des établissements publics de recherche progresse de 2,2 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de 2 % en autorisations de programme ; au sein de ces crédits, les financements de base des laboratoires progressent de 8 % ;

- le soutien à l'innovation technologique sera renforcé : des réseaux thématiques de recherche associant des laboratoires publics et privés seront constitués.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a rappelé que le projet de BCRD prévoyait la création de 150 emplois, dont 141 sont comptabilisés sur le fascicule recherche et technologie : 98 emplois de chercheurs et 43 emplois de personnel ingénieurs, techniciens et administratifs (ITA).

Enfin, il a présenté ses principales observations sur le projet de budget de la recherche et technologie pour 1999.

Il a exprimé son souhait que la création de structures nouvelles donne une impulsion à la politique de recherche française. Il a rappelé que le rapport de M. Henri Guillaume avait dressé un tableau objectif de l'état de la recherche technologique et de l'innovation en France. Ce rapport a notamment révélé le trop grand cloisonnement existant entre l'enseignement supérieur et les organismes de recherche, ainsi que la complexité du dispositif de transfert et de diffusion de la technologie, de même que l'insuffisance des investissements en capital-risque.

Le rapporteur spécial a estimé indispensable de voir croître le montant des capitaux privés en direction des entreprises innovantes, ajoutant que le financement du capital-risque ne serait facilité que lorsque l'épargne longue serait encouragée par la mise en place en France de fonds de pension. Il a estimé positive la reconduction et la modification du crédit d'impôt-recherche.

M. René Trégouët, rapporteur spécial, a souhaité que le projet de loi relatif à l'innovation soit rapidement débattu au Parlement, ses dispositions devant notamment permettre l'essaimage des personnels de recherche vers les entreprises ainsi que le couplage entre recherche publique et entreprises. De même, les chercheurs pourront participer à la création d'une entreprise, ainsi qu'à son capital. Quant aux universités, elles auront la possibilité de créer des services d'activités commerciales afin d'assurer des prestations de service et d'exploiter des brevets.

Il a toutefois rappelé que le Sénat avait manifesté très tôt l'intérêt qu'il portait à ces questions, la proposition de loi de M. Pierre Laffitte, adoptée la semaine précédente par la Haute-Assemblée, permettant à des fonctionnaires de participer à la création d'entreprises innovantes. Il a également exprimé son souhait de voir se développer la mobilité des chercheurs vers l'enseignement supérieur.

Le rapporteur spécial a rappelé, en matière de politique spatiale, l'importance de la réussite du troisième vol de qualification d'Ariane 5, le nouveau lanceur européen devant permettre de répondre aux exigences récentes du marché des satellites, notamment la mise en orbite de constellations. Il a toutefois estimé que la France prenait du retard sur les Etats-Unis en matière de constellations de satellites en orbite basse.

En réponse à M. Jean-Pierre Demerliat, M. René Trégouët a précisé que le fonds national de la science constituait un fonds d'intervention géré par le ministère, chargé de financer des opérations incitatives.

La commission a ensuite adopté deux amendements présentés par M. Philippe Marini, rapporteur général, tendant à réduire les crédits des titres III et IV du budget de la recherche et technologie, puis elle a adopté ce budget ainsi modifié.

PJLF 99 - Examen des rapports spéciaux : Education nationale, recherche et technologie : II - Enseignement supérieur - Vote.

La commission, qui avait précédemment réservé son vote sur le budget de l'enseignement supérieur, a également adopté deux amendements présentés par M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, réduisant les crédits des titres III et IV de ce budget, puis a adopté les crédits alloués à l'enseignement supérieur ainsi modifiés.

Transports - Organisation de certains services au transport aérien (Pjl n°7) : demande de saisine pour avis et nomination de rapporteur

Puis la commission a décidé de se saisir pour avis sur le projet de loi n° 7 (1998-1999) relatif à l'organisation de certains services au transport aérien et a désigné M. Yvon Collin comme rapporteur pour avis.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 : deamande de saisine pour avis

Elle s'est en outre saisie pour avis du projet de loi de financement de la Sécurité Sociale pour 1999 et a désigné M. Jacques Oudin comme rapporteur pour avis.

Mercredi 28 octobre 1998

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF 99 - Examen des rapports spéciaux : Agriculture et pêche

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen, sur le rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial des crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget du ministère de l'agriculture et de la pêche s'établissait à 33,55 milliards de francs pour 1999, en diminution de 6 % par rapport à 1998. Il a expliqué cette diminution par la réduction de 2,9 milliards de francs de la subvention d'équilibre versée au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA). Il a indiqué que, hors subvention d'équilibre, le budget de l'agriculture s'établissait à 28,2 milliards de francs, en augmentation de 3 % par rapport à 1998. Remarquant que les concours de l'Etat et de l'Union européenne à l'agriculture et à la forêt progressaient de 0,71 % pour 1999, il a rappelé que, dans cet ensemble, les crédits du ministère ne représentaient qu'à peine 20 %.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite exposé les trois priorités du budget de l'agriculture et de la pêche, soulignant qu'elles étaient en cohérence avec celles affichées dans le cadre du projet de loi d'orientation agricole dont ce budget devait permettre la mise en oeuvre, mais que le Sénat n'a pas encore examiné.

Il a indiqué que la première priorité du Gouvernement concernait le financement des contrats territoriaux d'exploitation, par la création du " fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation " doté de 300 millions de francs, auxquels devraient s'ajouter 150 millions de francs de crédits européens. Il a déploré que l'abondement de cette ligne se fasse exclusivement par redéploiement de crédits existants, notamment 140 millions de francs en provenance du fonds de gestion de l'espace rural (FGER) qui disparaîtrait. Il a, en outre, souligné les incertitudes liées aux modalités de gestion de ces contrats qui ne sauraient transformer l'activité agricole en une activité administrative.

Concernant la deuxième priorité, relative à la formation et à l'installation des agriculteurs, il a indiqué que les crédits destinés à l'enseignement, la formation et la recherche connaîtraient une augmentation de 6 % en 1999. En matière d'installation des jeunes, il s'est étonné qu'en dépit de l'annonce d'un objectif de 10.000 nouvelles installations aidées, les crédits de la dotation jeune agriculteur (DJA) soient simplement reconduits et que ceux du fonds d'installation en agriculture (FIA) soient amputés de 10 % au profit du "fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation".

Il a indiqué que les crédits relatifs à la sécurité et la qualité alimentaires, qui constituent la troisième priorité du ministère, augmentaient de 10,5 % en 1999.

Dans un deuxième temps, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a fait part à la commission de quelques observations relatives à l'examen de ce budget. Il a regretté la disparition des crédits du FGER au profit du " fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation " et a rappelé l'existence courte, mais mouvementée, de ce fonds.

Il s'est félicité de l'augmentation des crédits de certains chapitres liés à la politique forestière. Il a toutefois rappelé que la situation financière du fonds forestier national (FFN) demeurait préoccupante et il a estimé que le prochain projet de loi d'orientation forestière devrait être l'occasion d'y apporter une solution.

Enfin, M. Joël Bourdin a évoqué la question de l'installation en agriculture et des moyens budgétaires qui lui étaient consacrés.

A la suite de l'intervention du rapporteur spécial, M. Jean-Pierre Demerliat a évoqué la question de la délocalisation du CNASEA (Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles) à Limoges.

M. Roland du Luart a souhaité connaître avec plus de précision les concours des collectivités territoriales à l'agriculture et à la forêt. En outre, il a suggéré que le rapport budgétaire donne un écho aux propositions du rapport sur la forêt de M. Jean-Louis Bianco.

Remarquant que les effectifs du ministère diminuaient de cent emplois, M. Auguste Cazalet s'est étonné que les dépenses de personnel augmentent de 5 %.

M. Bernard Dusseau, rapporteur pour avis des crédits consacrés aux industries agro-alimentaires à la commission des affaires économiques, s'est réjoui de l'augmentation de ces crédits dans le projet de budget pour 1999.

Considérant l'augmentation des moyens de certains établissements de recherche et de la nouvelle agence de la sécurité sanitaire des aliments, Mme Marie-Claude Beaudeau a demandé au rapporteur spécial s'il estimait que ces crédits étaient suffisants. Elle a également souhaité avoir des précisions sur la " ressource pérenne " qu'il était envisagé d'affecter au FFN.

M. Gérard Braun s'est inquiété de la diminution continue des crédits destinés à la montagne. Il a également souhaité que le rapporteur spécial lui fournisse quelques éléments d'information sur la question du ramassage du lait. Au sujet du financement des contrats territoriaux d'exploitation, il s'est inquiété de la disparition des crédits destinés aux opérations groupées d'aménagement financier (OGAF) et a désiré savoir ce qu'il adviendrait des opérations engagées. Enfin, considérant que la ligne budgétaire " participation à la garantie contre les calamités agricoles " ne bénéficiait d'aucun crédit pour 1999, il a demandé au rapporteur spécial si la réflexion sur l'assurance-récolte se poursuivait.

M. Roger Besse a souhaité bénéficier d'éléments d'information concernant la modernisation des bâtiments d'élevage en zone de montagne.

M. André Vallet a tenu à connaître les crédits destinés au reboisement de la forêt méditerranéenne.

Evoquant la crise porcine, M. François Trucy s'est demandé quelles solutions pouvaient être envisagées dans ce secteur.

M. Michel Moreigne a évoqué la question de la place du patrimoine rural dans les programmes de l'enseignement supérieur agricole.

Enfin, M. Alain Lambert, président, a souhaité que, dans le rapport budgétaire, des développements soient consacrés aux crédits SOPEXA (Société pour l'exploitation des ventes des produits agricoles et alimentaires), afin de donner suite aux observations antérieures de la commission des finances, ainsi qu'à la question de la sous-consommation des aides communautaires au développement rural.

En réponse aux différents intervenants, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, s'est engagé à apporter les nombreux éléments ponctuels d'information demandés par les commissaires et, dans certains cas, à enrichir son rapport des sujets proposés.

Plus particulièrement, il a rappelé, à l'attention de M. Jean-Pierre Demerliat, que la délocalisation du CNASEA à Limoges était une priorité du Gouvernement pour 1999.

En réponse à M. Roland du Luart, il a précisé que les chiffres disponibles sur les aides des collectivités locales à l'agriculture, et cités dans sa présentation, provenaient d'une enquête de 1995, dont la complexité expliquait qu'elle ne soit entreprise que tous les trois ans.

A M. Auguste Cazalet, le rapporteur spécial a répondu que l'augmentation des dépenses de personnel s'expliquait par toute une série de mesures parmi lesquelles : l'application du protocole Durafour, le transfert des moyens de fonctionnement du BAPSA au ministère, la politique de résorption de l'emploi précaire ainsi que l'accord salarial dans la fonction publique.

Au sujet de la question de la poursuite des OGAF engagées, qui avait été évoquée par M. Gérard Braun, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que les opérations engagées en 1998 dans le cadre du FGER, dont les crédits disparaissaient, seraient poursuivies puis soldées en 1999. Il a estimé qu'il en serait vraisemblablement de même pour les OGAF.

Il a souligné à l'attention de M. André Vallet que les crédits destinés au Conservatoire de la forêt méditerranéenne restaient stables à 62 millions de francs.

En réponse à M. François Trucy, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que la production porcine était, traditionnellement, très cyclique. Il a indiqué que la crise actuelle était une crise de surproduction européenne face à laquelle des mesures nationales et communautaires avaient été mises en place.

La commission, sur proposition du rapporteur spécial, a adopté les crédits de l' agriculture et de la pêche.

PJLF 99 - Examen des rapports spéciaux : budget annexe des prestations sociales agricoles

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur les crédits du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de BAPSA pour 1999 était globalement stable, à 89,16 milliards de francs (hors restitutions de TVA), en hausse de 1,11 %.

Il a rappelé que les recettes du BAPSA étaient très diverses et que le budget annexe se caractérisait par la prépondérance des financements externes (81 %), en raison du déséquilibre démographique de ce régime, et du niveau des revenus agricoles. Il a constaté que le financement du BAPSA pour 1999 présentait deux caractéristiques principales : premièrement, la progression des montants des contributions professionnelles (+ 4,2 %), des taxes affectées (+ 5,6 %) et des transferts de compensation démographique (+ 4,7 %) et, en conséquence, la diminution de la subvention d'équilibre du budget général, qui se réduit de 2,9 milliards de francs (- 37 %).

Concernant les dépenses inscrites au BAPSA, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a tout d'abord évoqué les prestations d'assurance vieillesse qui demeurent le principal poste de dépenses, avec 50 milliards de francs de crédits. Il a indiqué que les dépenses de retraites augmentaient de 3,8 % par rapport à 1998 en raison de la poursuite de la revalorisation des petites retraites agricoles depuis plusieurs années et il a rappelé, en particulier, qu'une mesure de revalorisation d'un coût de 1,2 milliard de francs est prévue en 1999.

Il a ensuite présenté les autres postes de dépenses, et en particulier les prestations d'assurance maladie, maternité et invalidité en soulignant que la quasi-stabilité de ce poste à 34 milliards de francs s'expliquait par les mesures générales de régulation des dépenses de santé auxquelles le régime des non-salariés agricoles, comme les autres régimes, était soumis.

Après cette présentation, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a tenu à présenter quelques observations. Il s'est tout d'abord réjoui des efforts de redressement engagés par la caisse centrale de mutualité sociale agricole et s'est dit inquiet de la situation de la caisse locale de Corse. Il a ensuite abordé la question de la revalorisation des retraites agricoles en soulignant leur faiblesse mais en rappelant aussi les efforts engagés, notamment depuis 1994, par tous les gouvernements successifs. Il a enfin tenu à mettre l'accent sur la nécessité d'une retraite complémentaire obligatoire afin de compléter le régime d'assurance vieillesse agricole.

A la suite de cette intervention, M. Roland du Luart s'est interrogé, au regard des dérives à répétition dont semble faire l'objet la mutualité sociale agricole (MSA), sur l'opportunité de maintenir un régime autonome. Il a également souhaité connaître le coût de gestion comparé de ce régime et du régime général. Enfin, il s'est dit favorable au rattrapage des petites retraites agricoles qui sont encore trop souvent inférieures au revenu minimum d'insertion (RMI), notamment pour les conjoints exploitants.

En réponse aux intervenants, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que les irrégularités constatées à la caisse centrale et à la caisse de Corse seraient rapidement redressées et qu'il ne fallait pas oublier, qu'au-delà de la situation particulière de deux caisses, l'ensemble des caisses de MSA fonctionnait très bien. Au sujet des petites retraites agricoles, il s'est dit attaché à leur revalorisation, au moins au niveau de certains minima sociaux, rappelant que l'objectif affiché des syndicats, soit 75 % du SMIC, était encore bien lointain.

M. Jean-Pierre Demerliat s'est également félicité de la revalorisation progressive des petites retraites agricoles.

Enfin, M. Michel Moreigne, après avoir évoqué la situation difficile de certains éleveurs de bovins confrontés à leurs échéances de cotisations sociales, a proposé qu'en cas de retard de paiement des cotisations sociales par les agriculteurs en difficulté, certaines primes soient versées directement aux caisses de MSA.

La commission, sur la proposition du rapporteur spécial, a adopté les crédits du BAPSA.

Contrôle de l'application des lois (année parlementaire 1997-1998) : Communication du président

La commission a ensuite entendu une communication de M. Alain Lambert, président, sur le contrôle de l'application des lois pour la période courant du 1er octobre 1997 au 30 septembre 1998. Il a tout d'abord rappelé qu'il appartenait à la commission des finances, comme à chaque commission, de dresser un bilan de l'application des lois qu'elle a rapportées au fond. Sans entrer dans le détail, loi par loi, de l'état des décrets d'application pris ou en cours d'élaboration, à la disposition des commissaires, il a fait part, dans un premier temps, des principales observations qui pouvaient en être dégagées.

Il a ainsi souligné que l'amélioration sensible des délais d'application des lois, constatée depuis quelques années, se confirmait et qu'elle tenait largement à l'opiniâtreté du Parlement, ce dont il convenait de se féliciter.

Il a toutefois plaidé pour une vigilance permanente dans le contrôle de la publication des rapports demandés par le Parlement. En effet, si le nombre de rapports non publiés reste limité, les parutions tardives, incomplètes ou à éclipses ne sont pas rares.

Enfin, il a mis en évidence le problème, récurrent dans le contrôle de l'application des lois, posé par le changement de majorité parlementaire, le cas le plus significatif étant celui de la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite, dont aucune des mesures d'application prévues n'a été prise. S'il a constaté que ce genre de situation n'était pas nouveau, il a considéré qu'il donnait l'impression que le Gouvernement pouvait faire obstacle à l'accomplissement de la volonté du Parlement.

Rappelant ensuite la décision unanime de la commission de poursuivre et d'amplifier son action de contrôle, M. Alain Lambert, président, a précisé que le contrôle de l'application des lois en constituait un aspect, certes aride, mais indispensable. Il a donc proposé qu'une réflexion sur l'amélioration de ce mode de contrôle s'instaure avec l'aide du rapporteur général, des rapporteurs des projets de loi et des rapporteurs spéciaux. Dans cet objectif, il a proposé trois pistes de recherche : 

- procéder à un recensement critique du très grand nombre de rapports administratifs annuels, notamment budgétaires, qui sont parfois obsolètes, redondants, incomplets ou inutilisables et appellent, dans ce cas, un travail inutile de la part de l'administration sans contribuer pour autant à une information utile des parlementaires. Après ce " recentrage ", le Parlement pourrait être plus exigeant sur la ponctualité et le contenu de ces rapports ;

- établir une relation plus directe avec les ministres chargés de l'application des lois concernant la commission, permettant de rappeler que l'applicabilité des lois est un souci des parlementaires et non un simple dialogue administratif entre fonctionnaires de l'exécutif et fonctionnaires du Parlement. Cette relation plus directe aiderait probablement ces ministres à " activer " leurs administrations respectives ;

- rechercher les voies et moyens d'un suivi plus qualificatif de l'application des lois. En effet, si, quel que soit le Gouvernement, des débats en séance publique s'instaurent sur le coût et l'efficacité présumés de mesures fiscales, il est rarement pris le temps, avec un ou deux ans de recul, d'observer l'application concrète de telle ou telle mesure. Dans la dernière loi de finances, les modifications de la loi Pons, de la loi sur les quirats, ainsi que la suppression de la déductibilité des provisions pour fluctuation de cours ou pour licenciement, sont des mesures qui pourraient faire l'objet d'une appréciation sur le coût et leur efficacité réels après quelques années d'application.

En conclusion, M. Alain Lambert, président, a rappelé qu'après avoir engagé la modernisation du débat budgétaire mise en oeuvre au Sénat, la commission se devait, parallèlement, de développer son activité de contrôle, qui est l'une de ses prérogatives institutionnelles majeures et a proposé à la commission qu'en 1999 elle accentue tout particulièrement cet effort sur l'application des lois.

La commission a donné acte au président de sa présentation du bilan de l'application des lois pour la période courant du 1er octobre 1997 au 30 septembre 1998

Nomination de rapporteurs

La commission a ensuite procédé à la nomination comme rapporteurs de :

- M. Jacques Chaumont, sur le projet de loi n° 558 (1997-1998) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Ukraine en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole) ;

- M. Philippe Marini, sur la proposition de loi n° 551 (1997-1998), présentée par M. Georges Gruillot et plusieurs de ses collègues tendant à la création d'une dotation jeune entrepreneur ;

- Mme Marie-Claude Beaudeau sur la proposition de loi n° 567 (1997-1998), présentée par Mme Hélène Luc et plusieurs de ses collègues portant réforme de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat proposé à la nomination du Sénat : Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics

Enfin, la commission a désigné M. René Trégouët comme candidat titulaire proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics en remplacement de M. Emmanuel Hamel.

PJLF 99 - Examen des rapports spéciaux :Services du Premier ministre : II - Secrétariat général de la défense nationale

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a tout d'abord procédé sur le rapport de M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, à l'examen des crédit des services du Premier ministre : II.- Secrétariat général de la défense nationale.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a précisé que, si les crédits demandés pour 1999, inscrits à hauteur de 130,4 millions de francs, étaient en hausse apparente de 9,6 %, ils étaient en baisse de 13 % à structure constante. En effet, le transfert des crédits du Service central de la sécurité des systèmes d'information (SCSSI) en provenance du budget des services généraux du Premier ministre, à compter du 1er janvier 1999, abondera ce budget de 27 millions de francs.

Constatant que les diminutions de crédits des dépenses ordinaires correspondaient surtout à l'achèvement de la réforme, entreprise en 1995, il a insisté sur la diminution de plus de 50 % des crédits du programme civil de défense (PCD) dans les dépenses en capital, elles-mêmes en réduction de 40,4 % pour les crédits de paiement et de 30,4 % pour les autorisations de programme. Il a ajouté qu'un recadrage du PCD avait été entrepris, depuis plusieurs années, et que son champ se limitait désormais à un nombre restreint d'interventions à caractère strictement interministériel.

Si M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a souligné l'intérêt de la transformation de l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) en établissement public administratif (EPA) en 1997, il a fait observer que l'attribution de 9 millions de crédits en 1999 ne suffirait pas à concrétiser une pleine autonomie de gestion, dans la mesure où le coût réel de fonctionnement de l'institut s'établissait à 41 millions de francs.

Il a ensuite mis en évidence la totalité de l'effort budgétaire destiné à la défense civile de la Nation, récapitulé dans un "jaune" budgétaire, qui s'élèverait, en 1999, à 8,2 milliards de francs, en diminution de 2,6 %.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a annoncé que le nouveau Secrétaire général de la défense nationale, M. Jean-Claude Mallet, nommé en juillet dernier, devait soumettre prochainement au Premier ministre ses projets. Il a expliqué qu'ils ne reposeraient aucunement sur l'idée d'une réforme de plus mais qu'ils se fonderaient, simplement, sur l'application des textes actuels définissant les missions et les attributions du SGDN.

Il a ensuite rappelé que la réforme de cette institution avait réduit ses effectifs de 503 emplois en 1996 à 218 en 1998, tout en précisant que pour 180 d'entre eux il ne s'agissait que d'un transfert budgétaire. Il s'est, à cette occasion, interrogé sur le seuil critique atteint par le "format" du SDGN, tant en crédits qu'en effectifs. Il a considéré que la mise à disposition n'était pas une solution satisfaisante, en citant l'exemple du SCSSI qui ne disposait que de 24 des 46 agents qui devaient lui être affectés.

Enfin, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a souligné que le SGDN traversait depuis plusieurs années une crise d'identité, qui transparaissait dans la diminution continue de ses moyens et la succession de ses responsables, puisqu'il avait connu quatre secrétaires généraux différents en quatre ans.

En conclusion, il a formulé le souhait que le Premier ministre, maintenant qu'un nouveau Secrétaire général avait été nommé, prenne position sur l'avenir de cet organisme. Prenant en considération cette nouvelle année de transition, il a proposé l'adoption des crédits du SGDN pour 1999.

S'appuyant sur les observations du rapporteur spécial concernant le SCSSI, M. François Trucy lui a demandé si les moyens dont il disposerait en 1999 lui permettraient de remplir sa mission. Il s'est ensuite interrogé sur le rattachement de cette institution aux services du Premier ministre plutôt qu'au ministère de la défense.

Après avoir insisté sur l'importance du SGDN, notamment pour la préservation du lien défense-Nation, M. Denis Badré a considéré que la transformation en EPA de l'IHEDN était une démarche de clarification positive, cette réforme devant être prolongée pour permettre à l'institut de proposer des prestations nouvelles. Il a ainsi évoqué le maintien du lien armée-Nation après la suspension de la conscription, la prestation de services dans le domaine de la recherche-défense et la promotion des idées françaises en matière de défense européenne, notamment en direction des Pays d'Europe centrale et orientale (PECO).

M. Roland du Luart a fait observer que les divers transferts de crédits et de personnels qui affectaient le SGDN n'étaient pas de nature à favoriser la lisibilité de ses moyens et a redouté qu'ils ne traduisent un affaiblissement dommageable pour ses services, notamment pour le SCSSI.

M. Alain Lambert, président, a rejoint les inquiétudes des intervenants sur le niveau des moyens attribués au SCSSI et approuvé l'analyse de M. Denis Badré sur l'importance du rôle de l'IHEDN, notamment pour la promotion des idées de défense européenne.

En réponse aux intervenants, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a indiqué que les textes définissaient le SGDN comme un organe permanent d'assistance du Premier ministre. Il a confirmé son rôle en faveur du lien défense-Nation et précisé que cette action allait au-delà de ses modestes crédits, rappelant ceux figurant dans le "jaune" budgétaire pour 8,2 milliards de francs. Enfin, il s'est montré rassurant sur les moyens du SGDN, et notamment du SCSSI, pour 1999, tout en estimant qu'ils avaient atteint un niveau qui ne pouvait plus diminuer.

La commission a adopté à l'unanimité les crédits des services du Premier ministre : II.- Secrétariat général de la défense nationale.

PJLF 99 - Examen des rapports spéciaux : Equipement, transports et logement : IV - Mer : Ports maritimes.

La commission a examiné ensuite, sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial, les crédits de l'équipement, des transports et du logement : IV - Mer : Ports maritimes.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a déclaré que les crédits inscrits pour les ports maritimes dans le fascicule "Mer" du budget de l'équipement, des transports et du logement pour 1999, s'élevaient à 603,5 millions de francs, en hausse de 1,8 % par rapport au budget voté de 1998.

Il a indiqué que les dépenses ordinaires étaient absolument stables en 1999 : les dépenses de fonctionnement, destinées à l'entretien des ports d'intérêt national, s'élèvent à 43 millions de francs, alors que les dépenses d'intervention, pour l'entretien courant des six plus grands ports de métropole, s'élèvent à 394 millions de francs.

Il a ensuite noté que les dépenses en capital progressaient de 6,9 % en crédits de paiement, mais étaient stables en moyens d'engagement.

Il a précisé que les dépenses de l'Etat pour les investissements dans les ports maritimes de métropole s'élèveraient à 142,7 millions de francs en crédits de paiement, soit une progression de 2,6 %.

Il a ajouté que les crédits pour les ports maritimes d'outre-mer s'élèveraient à 19,1 millions de francs en crédits de paiement, soit une progression de 47,6 % par rapport à 1998. Il a souligné que la moitié de la progression des investissements de l'Etat porterait ainsi sur des investissements dans les ports d'outre-mer en 1999. Il a mentionné à ce titre la création d'un terminal à conteneurs à la Pointe des Grives, en Martinique, projet ambitieux, qui recevra le soutien du budget de l'Etat mais également celui de la chambre de commerce et d'industrie et de fonds structurels européens.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a ensuite présenté quelques observations.

Il a tout d'abord remarqué que la situation économique et financière des ports maritimes s'était redressée en 1997.

Le trafic des ports de commerce français a, en effet, atteint 323,9 millions de tonnes de marchandises, en progression de 8,6 % par rapport à 1996. Le résultat des six premiers mois de 1998 montre encore que le trafic progresse de 2,5 %.

Cependant, il a estimé que cette progression pouvait être fragile, car l'impact de la crise asiatique sur l'activité des ports français était encore difficile à évaluer.

Examinant la marge brute d'autofinancement, l'endettement et le recours à l'emprunt, le rapporteur spécial des crédits des ports maritimes s'est réjoui de la nette amélioration de la situation financière des ports français.

M. Marc Massion a ensuite indiqué que le budget des ports maritimes était un budget de continuité, car il ne faisait pas partie des budgets désignés comme "prioritaires" par le Gouvernement.

Il a noté que les dépenses d'entretien pour les ports d'intérêt national étaient simplement consolidées, après la hausse de l'an dernier, et que la dotation pour les ports autonomes, stable depuis deux ans, traduisait une diminution en termes réels. Il a estimé qu'une revalorisation était donc indispensable, la France consacrant 400 millions de francs à l'entretien de cinq ports maritimes, alors qu'à titre de comparaison la Belgique dépense 600 millions de francs pour trois ports maritimes.

En matière d'investissement, M. Marc Massion a rappelé que l'augmentation des autorisations de programme en 1998 pour les investissements exécutés par l'Etat laissait espérer la préparation d'un nouveau programme d'investissement. Il a d'ailleurs noté que la loi de finances pour 1999 permettait aux investissements réalisés par l'Etat de progresser de 10 millions de francs.

Cependant, tout en observant que cet accroissement des dotations était réel, il l'a jugé trop timide pour qu'une rénovation du patrimoine des ports autonomes et des ports d'intérêt national soit entreprise. Il a rappelé que, depuis 1995, les crédits d'équipement des ports maritimes avaient connu une diminution constante, renforcée par de régulières mesures d'annulation, ce qui les avaient amenés à atteindre un point bas en 1997, si bien que le redressement effectué depuis devait encore se poursuivre.

Le rapporteur spécial des crédits des ports maritimes a alors évoqué le lancement du projet "port 2000" au Havre à la fin de l'année 1999. Il a estimé qu'il s'agissait d'un projet ambitieux, mais indispensable, tant au plan national que régional, qui nécessiterait un important engagement financier de l'Etat.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, s'est enfin félicité d'une plus grande sincérité dans la présentation des crédits dévolus aux ports maritimes, en notant que les annulations de crédits en 1998 avaient été sensiblement moins importantes que les années précédentes.

Le rapporteur spécial a ensuite évoqué les mesures d'ordre financier décidées en comité interministériel de la mer, le 1er avril 1998.

Il s'est félicité que les procédures d'adhésion des ports autonomes à des groupements ou associations, comportant une participation financière, qui sont soumises à autorisation ministérielle, soient simplifiées, grâce à la déconcentration de la procédure d'autorisation, l'introduction d'un régime d'autorisation tacite, et la possibilité pour les ports de détenir des filiales, de prendre et céder des participations.

En second lieu, il a précisé que des mesures seraient prises afin de réduire le coût du passage portuaire, élément essentiel de la compétitivité des ports. Constatant que deux circulaires, diffusées en octobre 1997 et avril 1998, relatives à la compétitivité des professions portuaires, demandaient des cadres pluriannuels négociés entre clients et prestataires, il s'est félicité de cette évolution. Il a rappelé que, lors d'une précédente communication, il s'était élevé contre la solution radicale de l'abandon du monopole des professions réglementées, en prônant une amélioration de la productivité des services portuaires, obtenue de manière pragmatique, notamment par une révision des modes de fixation des tarifs dans le sens de la transparence.

Enfin, il a indiqué que le Gouvernement avait annoncé qu'il permettrait aux collectivités locales d'exonérer de la taxe professionnelle certains investissements des entreprises de manutention, mais que cette disposition n'était pas présentée dans le projet de loi de finances pour 1999.

En dernière observation, M. Marc Massion a déclaré que la politique menée par l'Union européenne aurait des effets décisifs sur l'avenir de la filière portuaire française. Il a rappelé que la commission, le 8 avril dernier, avait approuvé une communication, qu'il avait présentée, sur le "livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes" de la Commission européenne.

Il a souligné l'importance de ce document, très attendu par les professionnels, qui bien que n'ayant pas de caractère normatif, devrait servir de base à de futures actions, et notamment des directives.

Il a alors rappelé quelques points essentiels de cette communication.

Il a souscrit aux grands objectifs de la Commission européenne, à savoir intégrer les ports dans des réseaux transeuropéens et assurer le respect d'une concurrence libre et loyale dans l'Union européenne.

Toutefois, il a ajouté que la Commission de Bruxelles proposait de "recenser les ports susceptibles d'améliorer l'intégration du maillon portuaire dans la chaîne multimodale". Il a jugé que cette définition ne devait pas conduire à privilégier les grands ports du nord de l'Europe, en proposant une intégration selon le seul axe nord-sud, alors que l'inscription des ports dans les schémas transeuropéens de transports serait un préalable au soutien financier de l'Union européenne dans le cadre des fonds structurels.

Par ailleurs, s'il a estimé légitime d'introduire dans la comptabilité des ports une distinction entre les missions d'intérêt général et les fonctions commerciales, il a souhaité que l'aide publique au financement des infrastructures ne soit pas contrainte par un cadre trop strict, chaque Etat devant garder la possibilité d'apprécier le montant de son aide. Le recensement des financements publics dans les ports maritimes ne devra pas entraver des projets de développement que les ports mettent actuellement en place, tel le projet "Port 2000" au Havre.

Enfin, M. Marc Massion a indiqué que l'harmonisation européenne s'accélérait. Alors qu'au niveau national, le plan "Douanes-ports" devrait être poursuivi, des directives européennes permettront d'harmoniser les règles de contrôle vétérinaire et de fixer les conditions minimales pour la réalisation de contrôles phytosanitaires dans la communauté.

En conclusion, M. Marc Massion a souligné que la volonté d'engager les ports français dans les réseaux de transport européens devait se traduire par des actions concrètes, notamment au plan national.

Evoquant les futurs schémas de service de transport, prévus dans le cadre du projet de loi d'aménagement durable du territoire, présenté en Conseil des ministres le 29 juillet dernier, il a souhaité qu'ils prennent en compte les ports dans une approche intégrée avec les autres modes de transport.

En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué qu'effectivement, tous les acteurs économiques de la Basse-Seine ne considéraient pas la mise en service de la liaison Seine-Nord comme une priorité, mais que des études ayant déjà été engagées sur cette liaison, contrairement au projet Seine-Est, il fallait en tenir compte. Il a ajouté qu'il existait une crainte que la réalisation de ce projet n'accentue le trafic provenant des ports d'Europe du Nord, en doublant la liaison ferroviaire, même si en définitive, il pourrait y avoir un transfert entre le rail et la voie fluviale qui présente quelques avantages.

En réponse à Mme Anne Heinis, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Marc Massion a déclaré être totalement en accord sur la nécessité pour la France, à l'instar des pays du Bénélux, d'être présente dans les discussions européennes. Mme Anne Heinis ayant cité le cas du port de Cherbourg, insuffisamment valorisé, malgré une position naturelle favorable, M. Marc Massion a regretté que les citoyens et les pouvoirs publics ne prennent pas suffisamment en compte l'enjeu économique que représentent leurs ports.

En réponse à M. François Trucy, le rapporteur spécial des crédits des ports maritimes a indiqué que la distinction entre les ports d'intérêt national et les ports autonomes s'expliquait par le fait que les premiers étaient directement gérés par l'Etat, contrairement aux seconds. S'agissant du classement des ports européens, M. Marc Massion a indiqué que les ports de Rotterdam et Anvers arrivaient en tête, le Havre et Marseille, principaux ports français, se situant loin derrière. Il a déclaré que l'ambition affichée de Rotterdam était d'ailleurs de devenir "le" port européen, pouvant traiter 10 millions de conteneurs, ce qui montrait tout l'enjeu d'une politique portuaire française.

En réponse aux questions de M. Alain Lambert, président, M. Marc Massion a indiqué que le projet "Port 2000" visait à atteindre une capacité de traitement de un million de conteneurs, ce qui constituait un enjeu majeur, compte tenu des difficultés rencontrées actuellement par les chantiers navals de la ville. Enfin, il a indiqué que l'harmonisation des pratiques douanières permettrait d'éviter que celles-ci ne soient utilisées comme des arguments de promotion.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits des ports maritimes jusqu'après l'audition du ministre de l'équipement, des transports et du logement.

PJLF 99 - Examen des rapports spéciaux :Economie, finances et industrie : IV - Petites et moyennes entreprises.

Puis, la commission a procédé, sur le rapport de M. René Ballayer, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des petites et moyennes entreprises (PME) inscrits au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - section IV.

M. René Ballayer, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que ce budget, qui s'élève à 424,6 millions de francs pour 1999, ne représente qu'une modeste partie de l'effort financier global de l'Etat en faveur des PME, du commerce et de l'artisanat qui, en 1998, a dépassé les 80 milliards de francs.

Il a souligné que les crédits du secrétariat d'Etat étaient à peu près maintenus au niveau, incompressible, de l'an dernier, les interventions régressant légèrement, hors bonification d'intérêt, tandis que les subventions d'investissement augmentaient.

Il a également indiqué que ce budget permettait de mener deux types d'intervention : action économique, d'une part, mobilisant 74 % des dépenses au profit, surtout, de l'artisanat et formation professionnelle, d'autre part. Il a, par ailleurs, insisté sur le rôle du fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) dédié à 80 % au secteur du commerce, dont la dotation, alimentée par un prélèvement sur les grandes surfaces, atteint 400 millions de francs, soit presque l'équivalent du total des crédits du secrétariat d'Etat.

M. René Ballayer, rapporteur spécial, a ensuite détaillé les principales mesures nouvelles pour 1999, qui bénéficient à la formation professionnelle, dont les crédits augmentent de 8,5 % pour atteindre 101,2 millions de francs, au fonds d'aménagement des structures artisanales, qui voit ses crédits progresser de 2,2 millions de francs, et aux contrats de plan Etat-Régions. Concernant ces derniers, il a toutefois regretté que les sommes déléguées aux préfets de région ne puissent être maintenues à leur niveau antérieur, qui était de 20 millions de francs par an, en raison de l'épuisement de l'encours, malgré 6 millions de francs de mesures nouvelles en crédits de paiement.

S'agissant de l'environnement fiscal, législatif et réglementaire des PME, il a notamment déploré la non-parution du décret sur la déclaration unique d'embauche et l'unification de l'assiette de certaines cotisations sociales, quatre ans et demi après la promulgation de la loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle.

M. René Ballayer, rapporteur spécial, a terminé sa présentation des crédits en soulignant la pénurie de main d'oeuvre qualifiée dont souffrent certains métiers et la nécessité d'améliorer l'image de l'artisanat auprès des jeunes.

Il a insisté sur la contribution positive que l'innovation et la technologie pouvaient apporter, non seulement à la création d'activités nouvelles, mais aussi à la sauvegarde et à la valorisation de savoir-faire et de produits traditionnels.

Le rapporteur spécial a suggéré à la commission d'adopter les crédits du commerce et de l'artisanat, qui ne contribuent pas à augmenter la pression fiscale, et l'article 79 concernant la taxe pour frais des chambres des métiers, qui leur est rattaché.

M. Alain Lambert, président, a alors fait part à la commission de son désappointement à l'encontre de la politique de certaines grandes surfaces consistant à s'approvisionner presque exclusivement en produits fabriqués en dehors de la communauté européenne et à leur faire une publicité à grand fracas. Un tel comportement est lourd de menaces pour l'avenir de nombreuses entreprises françaises.

En réponse à une question de M. François Trucy relative au FISAC, M. René Ballayer, rapporteur spécial, a détaillé les actions ponctuelles et sectorielles de ce fonds, notamment celles menées en faveur des commerces des villages, des centre-villes et des quartiers sensibles. Il s'est engagé à s'enquérir des conclusions de l'examen en cours de l'efficacité de l'ensemble de ce dispositif.

La commission a alors adopté le budget des PME, du commerce et de l'artisanat et l'article 79 qui lui est rattaché.

Jeudi 29 octobre 1998

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Transports - Organisation de certains services au transport aérien (Pjl n°7) : examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-président, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Yvon Collin sur le projet de loi n° 7 (1998-1999) relatif à l'organisation de certains services aux transports aériens.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué que la question posée à la commission concernait la validation de certaines décisions relatives à des redevances, les unes perçues au profit du budget de l'aviation civile, les autres perçues au profit des exploitants d'aéroports. Il a rappelé que cette validation n'était pas inédite puisqu'elle avait été examinée lors du récent débat consacré au texte portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF). Il a précisé que cette validation avait été présentée afin de prévenir les conséquences financières de contentieux qui pourraient intervenir à la suite d'une décision du Conseil d'Etat du 20 mai 1998. Par cette décision, le Conseil d'Etat avait jugé illégal le tarif de redevances aéronautiques au motif qu'il retenait dans son calcul le coût de diverses missions d'intérêt général. Ayant rappelé que les validations posaient au législateur deux questions différentes, celle d'abord d'en apprécier l'opportunité, et celle ensuite d'en évaluer la constitutionnalité, le rapporteur spécial a souligné que, dans le passé, la commission avait systématiquement donné l'alerte sur les difficultés posées par les redevances et qu'en particulier son rapport consacré au budget annexe de l'aviation civile pour 1998 dénonçait le recours aux redevances par les exploitants d'aéroports pour financer la mission de sûreté.

Indiquant que, par rapport à la situation rencontrée lors de l'examen du DDOEF, un fait nouveau était apparu avec l'élaboration par le Gouvernement d'une réforme partielle du financement de l'aviation civile, il a considéré que ce nouveau contexte justifiait que la commission réexamine son nouveau point de vue sur la validation demandée. Il a toutefois souligné que le dispositif élaboré par le Gouvernement était, en l'état, imparfait et qu'il faudrait alerter le Gouvernement sur la nécessité de le parfaire. Evoquant les grands traits du dispositif proposé, M. Yvon Collin a d'abord indiqué que la taxe d'aéroport, que le Gouvernement entend instaurer, traduit une conception du financement des missions d'intérêt général incompatible avec la philosophie défendue constamment par la commission. Il a souligné que celle-ci avait systématiquement formulé l'exigence que de telles missions soient financées par la fiscalité générale et non par des fiscalités mises à la charge de catégories particulières de redevables. Evoquant le projet de transférer à un compte d'affectation spéciale certaines dépenses concernant les infrastructures et la sûreté aéroportuaires, il s'est félicité que le Gouvernement adopte enfin une solution proposée en vain par la commission depuis trois ans. Il a toutefois indiqué que les modalités retenues devaient être revues dans le sens d'une identification précise et complète des interventions de l'Etat dans le domaine aéroportuaire. Il a alors observé que la commission pourrait, dans les prochains jours, bâtir un dispositif plus cohérent que celui retenu par le Gouvernement.

Revenant à l'article 2 du projet de loi, il a alors précisé qu'un refus de validation exposerait le budget annexe de l'aviation civile et les exploitants d'aéroports à rembourser des sommes très conséquentes dont, cependant, seule une estimation imprécise pouvait être fournie : quelque 450 millions de francs pour le budget annexe de l'aviation civile et un chiffre compris entre un et trois milliards de francs pour les aéroports. Pour ces derniers, il a remarqué que certains d'entre eux, s'ils devaient rembourser les sommes indûment prélevées par eux, se trouveraient dans une situation financière très difficile et se retourneraient sans doute soit vers l'Etat, soit vers les collectivités locales. Il a ajouté que, même si les modalités de financement choisies avaient pu être à bon droit critiquées, les missions ainsi conduites avaient concrètement favorisé l'exercice de l'activité des transporteurs aériens. Il en a conclu que des raisons de sagesse devaient conduire à accepter la validation demandée "du bout des lèvres" mais que les imperfections de détail du texte n'appelaient pas, de la part de la commission, un effort particulier pour en améliorer la rédaction.

Il a conclu son propos en évoquant l'éventualité que le texte rencontre quelques péripéties constitutionnelles. Il a cependant souligné que ceci ne serait le cas que si un recours était formé contre ce texte. Il a alors mis en évidence deux fragilités constitutionnelles, parmi d'autres :

- l'une qui proviendrait du constat que l'intérêt général poursuivi par le législateur ne serait pas suffisamment patent ;

- l'autre qui proviendrait d'une appréciation aux termes de laquelle la validation contreviendrait à une norme constitutionnelle, qu'il s'agisse de l'article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen ou de dispositions techniques de l'ordonnance organique de janvier 1959.

M. Alain Lambert, président, ayant remercié le rapporteur pour avis de son exposé, a souligné combien la commission voyait avec défaveur la multiplication des propositions de validation. Il a rappelé que le summum des entorses au respect par le Gouvernement de la séparation des pouvoirs avait été atteint avec l'introduction de cet article lors de l'examen du DDOEF. Il a insisté sur le fait que le Gouvernement serait toujours bien inspiré de se référer aux travaux de la commission et déclaré qu'il souhaitait travailler à rendre le Gouvernement sensible à cette recommandation.

M. Philippe Marini, rapporteur général, ayant abondé dans le sens des propos du président de la commission, s'est interrogé sur les conséquences de la taxe d'aéroport sur la compétitivité des plates-formes aéroportuaires françaises. Il a confirmé tout l'intérêt qu'il y aurait à ce que, dans les prochains jours, la commission puisse améliorer les projets présentés par le Gouvernement.

M. Auguste Cazalet, reprenant les propos du rapporteur général, s'est inquiété des conséquences de la taxe d'aéroport en matière d'aménagement du territoire.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur pour avis, reconnaissant qu'une taxation alourdissait toujours les coûts du bien auquel elle s'applique, a cependant insisté sur le fait que les projets du Gouvernement posaient pour l'essentiel des questions constitutionnelles et de principe. Il a précisé que les solutions alternatives auxquelles il réfléchissait auraient pour effet d'atténuer les difficultés suscitées par le dispositif du Gouvernement au regard de l'aménagement du territoire.

La commission a alors décidé de donner un avis favorable à l'adoption de l'article 2 du projet de loi relatif à l'organisation de certains services de transport aérien ainsi qu'à l'ensemble du texte.

PJLF 99 - Examen des rapports spéciaux : Budget annexe de l'aviation civile et Equipement, transports et logement -Transports : 4 - transports aériens et météorologie

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Yvon Collin, rapporteur spécial, à l'examen du projet de budget annexe de l'aviation civile pour 1999 et des crédits affectés au transport aérien et à la météorologie par le projet de loi de finances pour 1999.

S'agissant du budget annexe de l'aviation civile, le rapporteur spécial a indiqué que les crédits progresseraient de 2,9 % l'an prochain, atteignant 8.714 millions de francs et que, si cette progression des crédits faisait apparaître une certaine maîtrise des dépenses, celle-ci n'était pas assise sur des comportements susceptibles d'en assurer la pérennité. Il a souligné en particulier que cette maîtrise s'expliquait par une réduction importante des crédits d'investissement, compensant partiellement la forte croissance des crédits de fonctionnement. Soulignant l'importante augmentation (5,2 %) des crédits de rémunération du personnel, il a rappelé que celle-ci était habituelle et provenait, pour beaucoup, de la signature, tous les trois ans, de protocoles sociaux particuliers. Il a indiqué que, si ces protocoles se traduisaient toujours par de nouvelles créations d'emplois, ils comportaient surtout des clauses d'amélioration de la rémunération individuelle des personnels.

Evoquant la réduction des dépenses en capital, de 4,8 %, il a souhaité mettre en évidence le constat d'une nuance entre les dépenses de remboursement de la dette en très forte progression (+ 34 %) et une chute des investissements de capacité mis au service du transport aérien (- 11,6 %). Il a alors suggéré que la perspective d'une poursuite de la progression des dépenses de remboursement d'emprunt s'accompagne, soit d'une révision des programmes d'investissement, soit de l'accroissement permanent ou des emprunts, ou bien de la fiscalité affectée au budget annexe. Il a alors indiqué que cette dernière perspective n'était guère envisageable compte tenu de la décision rendue par le Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 1998, affirmant la nécessité que les taxes affectées à un budget annexe ne dépassent pas une certaine proportion des ressources d'un tel budget. Il en a conclu qu'une réflexion approfondie devait être conduite afin de dégager des solutions de financement adaptées aux exigences du transport aérien et juridiquement solides. Il a indiqué que cela justifiait qu'une attention toute particulière soit portée au dispositif introduit par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 1999 et que les propositions que pourrait formuler la commission sur ce sujet seraient susceptibles de modifier assez substantiellement le budget annexe de l'aviation civile. Il a proposé que le vote sur ce budget annexe puisse être reporté après l'examen des réformes proposées par la commission dans le cadre de l'examen des articles de première partie du projet de loi de finances.

Présentant les crédits du transport aérien et de la météorologie, il a rappelé que les premiers s'élèveraient, hors subvention versée au budget annexe de l'aviation civile, à 1,4 milliard de francs, enregistrant une très légère diminution. Soulignant que ces crédits constituaient la manifestation du soutien apporté par le pays à son industrie aéronautique civile, il a précisé que celui-ci prenait deux modalités, les avances remboursables, pour 934 millions de francs, et les crédits consacrés à la recherche en amont pour 473 millions de francs.

Evoquant les avances remboursables, il a mis en évidence la modicité des soutiens octroyés aux motoristes et a souhaité insister sur trois faits notables : l'échec du projet sino-européen d'avion de 100 places auquel se substituerait le projet baptisé A 318, l'absence de moyens consacrés au développement de l'A3XX dont la décision de lancement devrait, semble-t-il, pourtant intervenir en 1999, et enfin les effets globalement défavorables pour les industriels de la mécanique des avances remboursables en 1999. A ce sujet, il a rappelé que la commission s'était inquiétée de cette faiblesse du système de soutien français à l'industrie aéronautique et avait regretté que nos concurrents soient en général mieux traités par leurs gouvernements. Il en a conclu que les démarches que pourrait entreprendre le Gouvernement pour améliorer le système devraient être encouragées et a indiqué que la commission pourrait en la matière jouer un rôle de force de proposition.

Evoquant les crédits de la météorologie, il a remarqué que leur niveau de 1,1 milliard de francs témoignait d'une certaine stabilité des moyens accordés à Météo France. Il a observé que ceux-ci étaient bien supérieurs à ce qui était attribué aux industriels du secteur aéronautique. Il a alors appelé la commission à adopter, lors du vote à intervenir, les crédits du transport aérien et de la météorologie.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors souligné le caractère préoccupant de l'endettement du budget annexe de l'aviation civile et considéré que celui-ci offrait une étude de cas particulièrement illustratrice des difficultés posées par un endettement public excessif.

M. François Trucy s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles les personnels pouvaient connaître une progression si conséquente de leurs rémunérations ainsi que sur les missions précisément exercées par le service des bases aériennes. Il a souligné la charge représentée par la formation aéronautique.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a souhaité préciser que l'absence d'avances remboursables consacrées au projet d'A3XX ne pouvait être reprochée au Gouvernement puisque la décision de lancement de ce projet n'avait pas encore été prise. Elle a ajouté que cette décision n'était d'ailleurs pas acquise, tant les divers problèmes posés par ce projet apparaissaient importants.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a expliqué que l'augmentation des rémunérations des personnels témoignait d'une position favorable de ces personnels dans le rapport de force social qui dicte les décisions du Gouvernement en matière de navigation aérienne. Il a rappelé que l'augmentation des rémunérations individuelles observée dans le passé avait permis un certain rattrapage à partir d'une situation de traitement plutôt modeste. Mais il a souligné qu'aujourd'hui un meilleur parallélisme entre la progression des rémunérations des personnels de la direction générale de l'aviation civile et celle des rémunérations de la fonction publique en général ou des personnels des entreprises de transport aérien devait être recherché. Ayant précisé les diverses missions du service des bases aériennes et insisté sur les difficultés de conduire une politique de formation optimale dans un secteur soumis à de profondes fluctuations d'activité, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a jugé que le lancement d'un programme tel que l'A3XX était une impérieuse nécessité. Il a alors ajouté que compte tenu de l'exigence d'égaler les gains de compétitivité tirés par Boeing de sa position de monopole sur les secteurs des gros porteurs, il lui semblait que les industriels européens étaient désormais acquis à l'A3XX. Il a précisé qu'il n'entrait pas dans ses intentions de critiquer le Gouvernement sur ses choix en matière d'avances remboursables mais que devait être rappelée l'exigence d'accompagner le futur gros porteur par un soutien public.

M. Maurice Blin a alors précisé que 80 % des bénéfices de Boeing étaient tirés de la production des Boeing 747 et que de ses contacts avec les dirigeants d'Airbus, il apparaissait que ceux-ci et les autres industriels européens avaient en effet la volonté de bâtir un appareil en mesure de concurrencer le 747.

M. Jacques Oudin a abondé dans le sens de l'ensemble de ces propos en observant que dans le contexte de duopole caractéristique de l'industrie aéronautique mondiale, il était hors de question que l'un des compétiteurs ne dispose pas de l'ensemble de la gamme de production. Il a souligné que ce qui était vrai des gros porteurs commerciaux l'était également dans le cas des gros avions de transport militaire, évoquant la situation de l'avion de transport futur (ATF).

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a alors rappelé que, dès son rapport sur les soutiens publics à l'industrie aéronautique civile adopté par la commission en 1996, il avait insisté, dans une ambiance un peu sceptique, sur la nécessité de produire un avion gros porteur qui occuperait dans les vingt ans à venir 25 % du marché.

La commission a alors décidé de reporter son vote sur les crédits des transports aériens et de la météorologie après l'audition du ministre de l'équipement, des transports et du logement et son vote sur le budget annexe de l'aviation civile après l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 1999.

Mission de contrôle - Aviation civile - Structuration de l'industrie aéronautique civile en Europe : Communication

M. Alain Lambert, président, a alors annoncé que le rapporteur spécial devait compléter ses interventions par une importante communication sur le processus de structuration de l'industrie aéronautique civile en Europe.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, ayant rappelé que, le 9 décembre 1997, les gouvernements de la France, de l'Allemagne et du Royaume-Uni avaient lancé un processus destiné à déboucher sur l'intégration européenne du secteur aéronautique et demandé aux industriels d'étudier sur quelles bases une telle intégration pouvait être réalisée, a indiqué qu'il avait alors informé la commission de son intention de consacrer un rapport d'information à ce sujet. Il a déclaré que sa communication du jour portait sur la structuration de l'industrie aéronautique et non sur la restructuration qui en résulterait et que les conclusions, qu'il souhaitait présenter à la commission, visaient à permettre à notre pays de participer pleinement à la construction en cours d'une industrie européenne intégrée.

Il a ajouté que cette communication d'étape se justifiait par l'urgence et par le souci de préserver des intérêts nationaux majeurs. Il a précisé que notre pays risquait de faire les frais d'un rapprochement entre British Aerospace et DASA, sauf à prendre les décisions qui s'imposent. Il a alors précisé les risques d'une telle évolution en indiquant que l'ensemble qui résulterait d'une fusion entre British Aerospace et DASA détiendrait 57,7 % des droits dans Airbus, une part importante de l'activité de missilier, et occuperait l'essentiel du créneau des avions de combat européens avec l'Eurofighter ainsi qu'un contrôle très significatif du Grippen suédois. Il a ajouté qu'un tel groupe exercerait une attractivité très forte sur tous les industriels européens, y compris Dassault, et sur les concurrents de Boeing aux Etats-Unis.

Le rapporteur a alors expliqué qu'une fusion entre British Aerospace et DASA était plus qu'une éventualité du fait, d'une part, de la cohérence industrielle de ce rapprochement, et, d'autre part, d'une réelle capacité de ces entreprises à moduler leur actionnariat pour s'unir. En effet, a-t-il indiqué, l'une des difficultés majeures du processus devant conduire à la constitution d'une entreprise aéronautique unique en Europe regroupant les activités aéronautiques, civiles et militaires, le spatial et les missiles tactiques, provient de l'hétérogénéité de l'actionnariat des entreprises concernées avec :

- la coexistence d'entreprises privées, British Aerospace et DASA, et d'une entreprise publique Aérospatiale ;

- et la superposition de trois modèles d'actionnariat, celui, dispersé, de British Aerospace, celui de DASA, concentré mais privé puisque détenu par Daimler-Chrysler, et celui d'Aérospatiale, concentré mais public, car encore détenu à près de 99 % par l'Etat français.

Il a poursuivi son propos en indiquant que pour "se marier", ces trois entreprises devraient rapprocher leurs modèles d'actionnariat et que s'il était très improbable que British Aerospace abandonne le sien, il n'était pas improbable du tout que DASA apporte certains aménagements au sien, si ceux-ci devaient se révéler indispensables pour parvenir à une fusion avec British Aerospace.

Il a alors observé que l'on avait pu, en revanche, longtemps s'interroger sur la capacité d'Aérospatiale à modifier son actionnariat, rappelant qu'alors même que l'idée d'une entreprise européenne avait été lancée par lui, notre Gouvernement n'avait pas annoncé d'intention particulière à ce sujet. Il a alors souligné que, depuis l'été, tout avait beaucoup évolué à la suite de la déclaration du Premier ministre du 27 mai : en échange des apports par Lagardère des activités de Matra Hautes Technologies, Lagardère SCA disposerait d'une quotité du capital d'Aérospatiale estimée entre 30 et 33 % ; quelque 20 % du capital d'Aérospatiale seraient cédés dans le public, si bien qu'au terme de ces deux opérations, l'Etat ne disposerait plus que d'environ 48 % du capital d'Aérospatiale et que du même coup, celle-ci se trouverait privatisée.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a alors jugé que le chemin parcouru était très important, mais qu'il convenait d'achever le travail. Il a toutefois indiqué que l'opération d'apport de Matra Hautes Technologies à Aérospatiale devait être suivie avec beaucoup d'attention et qu'en particulier, il fallait veiller à son équilibre financier et surveiller sa réalisation concrète. Il a insisté sur l'importance de configurer le capital d'Aérospatiale de sorte que cette entreprise puisse pleinement participer à la structuration en cours. Il a alors rappelé que malgré l'importance du retrait annoncé de l'Etat dans le capital de l'entreprise, au terme duquel celle-ci serait privatisée, le reliquat de la participation étatique (48 %) était jugé excessif par les autres industriels européens du secteur. Il a jugé qu'il fallait alors choisir entre deux objectifs contradictoires : celui de maintenir la place de l'Etat dans l'Aérospatiale à son niveau actuel et celui de fusionner avec les autres industriels. Préférant la deuxième branche de l'alternative, il a ajouté que le formatage capitalistique qu'elle impliquait pouvait prendre deux aspects : soit la mise sur le marché d'une proportion du capital de l'entreprise plus importante que les 20 % envisagés, soit un réaménagement des droits attachés aux actions détenues par l'Etat. Il a souligné que, quelle que soit la solution choisie, elle n'impliquait aucunement que l'Etat perde toute maîtrise sur l'avenir d'Aérospatiale et qu'à l'image de la situation existant au Royaume-Uni, il était souhaitable que les pouvoirs publics conservent les droits de contrôle attachés à une "action spéciale". Il a alors indiqué que, par cohérence avec ces observations sur la place de l'Etat dans le capital d'Aérospatiale, il faudrait veiller à ce qu'à l'occasion des accords de Matra Hautes Technologies, il soit bien entendu que ce nouvel actionnaire s'inscrive dans la logique de la fusion avec les autres industriels européens.

Il a alors formulé une autre condition indispensable, le rattachement complet des activités aéronautiques de Dassault Aviation à Aérospatiale. Il a justifié cette exigence par deux considérations majeures :

- le lien existant entre la valeur d'un groupe aéronautique et sa capacité à maîtriser la dualité des métiers d'avionneur commercial et militaire ;

- le caractère irréaliste d'une solution où notre industrie aéronautique militaire demeurerait isolée, la conduisant à rechercher des rapprochements avec des partenaires étrangers.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a alors présenté une synthèse de ses conclusions :

- poursuivre sur le chemin emprunté et finir de modeler le capital d'Aérospatiale pour que cette entreprise puisse fusionner ses activités dans la future grande entreprise européenne ;

- incorporer les activités de production d'avions de combat de Dassault Aviation dans Aérospatiale ;

- adresser un message clair, dans les plus brefs délais, à nos partenaires européens.

Il a souhaité conclure sa communication en soulignant que le processus en cours, s'il obéissait à une nécessité industrielle et économique, était essentiellement un processus politique. Il a rappelé que l'existence d'une industrie aéronautique compétitive était un élément de la puissance européenne. Il a alors souhaité que les gouvernements ayant mis en ordre de marche leurs entreprises rappellent solennellement aux industriels cette dimension du processus en cours. Il a insisté sur le fait que ceux-ci auraient besoin des gouvernements pour se développer et qu'il ne faudrait pas que, par inertie ou par des initiatives malheureuses, soit gâchée la chance d'un formidable succès européen.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné l'extrême importance de la communication du rapporteur spécial. Il a insisté sur la nécessité pour la commission de se saisir d'un sujet dont les enjeux économiques sont à l'évidence majeurs, et qui concerne également les intérêts patrimoniaux de l'Etat. Il a souligné que les conditions dans lesquelles le rapprochement de certaines activités du groupe Lagardère avec Aérospatiale avait été annoncé supposaient qu'on se montre très attentif à l'équilibre financier de cette opération. De la même manière, a-t-il ajouté, il faudra suivre de très près les travaux de la commission des participations et des transferts à l'occasion de la mise sur le marché d'une part du capital d'Aérospatiale. Il a suggéré que le rapporteur spécial exerce une particulière vigilance sur ces questions, estimant qu'elles étaient au coeur de la mission de contrôle conférée à la commission des finances. Il a enfin souhaité que des précisions puissent être apportées sur le sort des droits de vote double détenus par l'Etat du fait de sa participation au capital de Dassault Aviation.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a remercié le rapporteur général de son intervention, estimant qu'elle confortait la réflexion entreprise. Il a souscrit à l'objectif d'approfondir les divers éléments d'un dossier complexe sur lequel la commission des finances a pour vocation d'éclairer le Sénat, mais aussi peut-être le Gouvernement, en particulier sous l'angle de la défense des intérêts patrimoniaux de l'Etat.

Mme Maryse Bergé-Lavigne, ayant déclaré qu'elle n'avait pas, à ce stade, d'objection sur le fond de la communication du rapporteur spécial, a souligné la difficulté de se former une opinion tranchée sur le montage à venir. Ayant estimé que le jeu des différents acteurs de ce dossier ne devait pas conduire à l'affolement, elle a dit son accord sur le volet financier de la communication mais a souhaité que l'aspect industriel du dossier soit étudié avec beaucoup de vigilance. Elle s'est en particulier demandé si les savoir-faire technologiques d'Aérospatiale ne garantissaient pas cette entreprise contre des initiatives susceptibles de la marginaliser. Elle a enfin souligné qu'une alliance partielle de quelques industriels jouerait contre l'Europe.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a abondé dans le sens des observations faites sur l'importance du patrimoine technologique d'Aérospatiale. Il a toutefois souligné qu'au regard de la composante financière du processus en cours, notre entreprise ne réunissait pas encore les meilleures conditions d'un succès durable. Il a jugé que la perspective d'un rapprochement entre les autres industriels européens devait être considérée avec le plus grand sérieux. Il a ajouté que cette considération, en même temps que la nécessité politique de promouvoir la constitution d'une entreprise aéronautique européenne, supposait de la part du Gouvernement d'annoncer et de mettre en oeuvre les mesures nécessaires et simples pour, dans le respect des intérêts nationaux, participer activement au succès d'un projet réellement européen.

Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-président, a souhaité que, dans l'avenir, le rapporteur spécial puisse poursuivre ses investigations afin de présenter tous les enjeux de la restructuration de l'industrie aéronautique en Europe, notamment au plan social.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué que telle était bien son intention et qu'il avait pris la précaution de préciser que son intervention du jour était centrée sur le processus de "structuration" plutôt que sur celui de "restructuration" qui, à l'évidence, en dépendait, mais devait faire l'objet de travaux complémentaires. Il a, à ce propos, rappelé que des enseignements très intéressants pourraient être tirés de l'expérience résultant de la fusion entre Boeing et Mc Donnell-Douglas.

La commission a alors donné acte de sa communication au rapporteur spécial.

PJLF 99 - Examen des rapports spéciaux : anciens combattants:

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport sur les crédits des anciens combattants inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999, présenté par M. Jacques Baudot, rapporteur spécial.

En introduction, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits proposés pour 1999 pour le budget des anciens combattants et victimes de guerre s'élevaient à 25,48 milliards de francs, en diminution de 2,01 % par rapport à 1998. Il a tenu à relativiser cette baisse en rappelant que le nombre de parties prenantes diminuait de 4 % pour des raisons démographiques.

Il a ensuite examiné les moyens des services. Il a précisé qu'en 1999 l'ajustement des effectifs se poursuivait et que 161 emplois étaient supprimés.

Il a cependant ajouté que les dépenses en personnel, d'un montant de 844,86 millions de francs, ne diminuaient que de 1 %, du fait de la revalorisation des rémunérations publiques. Il a déclaré que la suppression programmée du service national conduisait l'Institution nationale des invalides (INI) à créer trois emplois nouveaux.

Puis, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a observé que les moyens de fonctionnement étaient en légère progression puisqu'une somme de 1,3 million de francs est destinée à couvrir les charges de TVA dans le cadre de l'entretien des sépultures de guerre.

Il s'est félicité que 750.000 francs aient été débloqués en faveur de l'informatisation des fichiers des Morts pour la France, alors même que cette mesure constituait l'une des propositions de son rapport d'information "le défi de la mémoire". Il a toutefois tenu à rappeler que le coût de l'informatisation de l'ensemble des fichiers est évalué à 30 millions de francs.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a relevé par ailleurs une évolution contrastée des concours à l'Office national des anciens combattants (ONAC) et à l'Institution nationale des invalides.

Il a noté que le secrétaire d'Etat aux anciens combattants versait des subventions de fonctionnement à ces deux établissements publics nationaux, qui relaient son action sanitaire et sociale.

Il a fait remarquer que les crédits à la disposition de l'Institution nationale des invalides étaient stables par rapport à 1998 et s'élevaient à 42,90 millions de francs, alors même que l'INI doit tenir compte des conséquences de la réforme du service national qui affecte son fonctionnement en la privant de 33 militaires appelés du contingent.

Il s'est félicité que la subvention de fonctionnement à l'ONAC augmente de 3,14 % et atteigne 228,89 millions de francs en 1999. Il a relevé qu'à l'intérieur des 6,9 millions de francs supplémentaires accordés à l'ONAC, 3 millions de francs étaient destinés à la création d'un "emploi mémoire" dans chaque service départemental de l'office.

Il a rappelé que l'ONAC recevait par ailleurs deux subventions complémentaires de la part du secrétariat aux anciens combattants, la première affectée à ses dépenses sociales et la seconde destinée à financer la mise aux normes de sécurité des maisons de retraite relevant de l'office.

A cet égard, il a regretté que le budget des anciens combattants ne dispose pas d'un titre VI (subventions d'investissement) qui permettrait à l'ONAC et à l'INI de gérer les crédits destinés aux travaux de rénovation et d'entretien de leurs bâtiments (hôtel des Invalides, maisons de retraite, écoles de rééducation professionnelle...). Il a souligné que la procédure en serait allégée et les délais raccourcis. Il a tenu à rappeler que cette mesure avait été proposée par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.

Ensuite, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a décrit les interventions du ministère. Il a observé une diminution de la dette viagère, expliquant à elle seule la baisse globale du budget des anciens combattants.

Il a ajouté que les interventions traditionnelles d'assistance et de solidarité étaient également globalement en baisse (remboursements SNCF, soins médicaux gratuits) et que ces diminutions correspondaient à des économies d'ajustement aux besoins.

En revanche, il s'est étonné de la stabilité des crédits affectés à l'appareillage des mutilés par rapport à l'année dernière. A cet égard, il a rappelé que la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997, insistait sur la nécessité de revoir les conditions de fonctionnement des centres d'appareillage. Il a ajouté qu'il avait soulevé cette question auprès du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, mais qu'il n'avait reçu, à ce jour, aucune réponse.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a ensuite noté que la dotation du fonds de solidarité pour les anciens combattants de l'ex-Indochine française et d'Afrique du Nord diminuait de 1,08 % pour s'élever à 1,54 milliard de francs. Il a expliqué cette légère baisse par la non-reconduction des 25 millions de francs non renouvelables destinés à financer les mesures nouvelles du budget de 1998, même si cette diminution est en partie compensée par l'affectation de 20 millions de francs au fonds de solidarité pour financer l'aménagement des conditions d'attribution de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) au bénéfice des salariés anciens combattants.

Il a rappelé que le fonds de solidarité verse deux allocations non cumulables : l'allocation différentielle, qui constitue un complément de ressources spécifique, et l'allocation de préparation à la retraite, qui constitue un revenu servi à titre principal.

En ce qui concerne la politique de la mémoire, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a précisé que les crédits traditionnellement consacrés aux fêtes nationales et aux cérémonies publiques augmentaient de 11,3 % et s'élevaient à 2,5 millions de francs.

De même, il s'est félicité de la hausse de 79,5 % par rapport à 1998 des crédits consacrés aux interventions en faveur de l'information historique. Toutefois, il a rappelé que les crédits proposés par la loi de finances initiale pour 1998 chutaient de 42,8 % par rapport à 1997.

En ce qui concerne les crédits consacrés à la remise en état des nécropoles nationales, il a fait part de leur stabilité en crédits de paiement pour 1999 après une chute de 60 % en 1998 et a regretté que le retard accumulé dans l'exécution du programme 1994/2000 de rénovation des nécropoles nationales ne soit pas rattrapé.

Il a ensuite présenté les articles 75 et 76 rattachés du projet de loi de finances (2ème partie).

Il a déclaré que l'article 75 visait à rendre automatique le bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi pour les salariés anciens combattants cessant leur activité, même en cas de désaccord de l'employeur. En outre, si le salarié démissionne suite au refus de l'employeur, ce dernier serait soumis à l'obligation d'embauche pour remplacer le démissionnaire.

Après avoir observé que cette mesure ne devrait concerner que 170 personnes pour une allocation de 8.900 francs en moyenne, il a remis en doute la pertinence de ce dispositif qui constitue une mesure dérogatoire susceptible d'être par la suite élargie en faveur d'autres catégories et a alors proposé un amendement de suppression, tout en se déclarant favorable à la recherche d'une solution alternative pour les personnes concernées.

Ensuite, il a présenté l'article 76 relatif au relèvement du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant, dont il a préconisé l'adoption.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a alors fait part de ses conclusions.

Il s'est félicité de la réhabilitation de la politique de la mémoire qui s'avère conforme aux conclusions de son rapport d'information "le défi de la mémoire". Il a ajouté qu'il s'agissait d'une rupture par rapport au budget de l'année dernière. Il a également cité la création dans chaque service départemental de l'office d'un emploi-mémoire financé à 80 % par l'État et à 20 % par l'ONAC. Il a fait remarquer que ce dispositif n'était pas exempt de critiques aussi bien en ce qui concerne le niveau de rémunération (5.600 francs pour une qualification bac + 3 minimum) que l'avenir du jeune au bout des cinq ans. Toutefois, cette mesure devrait permettre d'impulser une politique de la mémoire ambitieuse et moderne.

Il s'est inquiété de la forte diminution du personnel à la disposition de l'Institution nationale des invalides, suite à la réforme du service militaire, alors même que la dotation versée par l'Etat reste constante.

Mission de contrôle - Anciens combattants - Office national des anciens combattants : Communication

Ensuite, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a dressé un premier bilan de sa mission de contrôle sur l'office national des anciens combattants. Il a fait part des visites déjà effectuées aussi bien auprès de la centrale de l'ONAC que dans les services départementaux, les maisons de retraite, auprès de certains préfets et directeurs des directions interdépartementales des anciens combattants.

Tout en précisant qu'il ne présenterait les conclusions de sa mission qu'en 1999, il a tenu dès maintenant à féliciter les différents responsables rencontrés aussi bien au niveau central qu'au niveau local pour leur motivation et leur dynamisme.

Il a annoncé avoir pris conscience des difficultés générées par le manque de flexibilité du statut de l'ONAC comme établissement public, notamment dans le domaine de la gestion.

Il s'est inquiété du poids des déficits liés aux maisons de retraite dont les recettes ne couvrent que 73 % du coût d'exploitation, alors même que celui-ci ne tient pas compte des provisions à passer pour amortir les frais d'investissement. Il s'est alors demandé s'il ne serait pas nécessaire de revoir au cas par cas l'avenir de chaque maison de retraite.

En ce qui concerne les écoles de rééducation professionnelle, il a noté qu'elles étaient également en déficit, même si ce dernier est surtout lié au décalage entre les dépenses réalisées et les recettes tirées des subventions des DDASS et des fonds européens. Toutefois, tout en soulignant la qualité du travail réalisé dans ces écoles et leur bon taux de placement, il s'est interrogé sur la pertinence de la gestion de ces écoles par l'ONAC dans la mesure où les anciens combattants ne représentent que 1,6 % du public qui les fréquente.

Enfin, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a rappelé que l'évolution des structures du secrétariat d'Etat aux anciens combattants était peu transparente et que les modalités concrètes du rattachement du secrétariat d'Etat au ministère de la défense restaient floues.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Alain Lambert, président, a félicité le rapporteur spécial pour ses missions de contrôle. Il a déclaré avoir eu écho des difficultés rencontrées par le rapporteur spécial pour obtenir certaines informations auprès du secrétariat d'Etat et a rappelé qu'il n'hésiterait pas à saisir le secrétaire l'Etat pour permettre au rapporteur spécial d'accomplir sa mission dans les meilleures conditions.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis au titre de la commission des affaires sociales, a fait part de ses observations. Il a estimé que le budget pour 1999 était en amélioration par rapport à celui de 1998, car il renforçait l'effort financier net en faveur de chaque combattant.

Concernant la diminution du plafond de l'avantage fiscal résultant de l'octroi d'une demi-part supplémentaire aux anciens combattants, il s'est félicité de la mesure votée par l'Assemblée nationale qui revient sur le dispositif proposé cette année, très pénalisant pour les anciens combattants.

Il s'est déclaré favorable à la mesure prévue par l'article 75 du projet de loi de finances et a plaidé pour son extension aux anciens combattants titulaires du titre de reconnaissance de la Nation.

Concernant la retraite anticipée, il a jugé encourageante la position du secrétaire d'Etat aux anciens combattants qui ne serait pas hostile à l'attribution automatique de l'allocation de préparation à la retraite sans passer par l'allocation différentielle de solidarité.

Il s'est félicité de l'effort du secrétariat d'Etat aux anciens combattants en matière de mémoire, tout en remarquant que la contribution à hauteur de 20 % de l'ONAC pour le financement des "emplois mémoire" soulevait des difficultés. Il a plaidé pour une "dualité d'employeurs" qui permettrait de multiplier les sources de financement et réduirait ainsi la participation financière de l'ONAC.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a critiqué la complexité du rapport constant. Il a également regretté que l'administration fasse systématiquement appel en cas de litige concernant les pensions. Par ailleurs, il s'est interrogé sur les causes du déficit d'exploitation des maisons de retraite gérées par l'ONAC.

M. François Trucy a souligné l'importance du budget des anciens combattants tant du point de vue financier qu'affectif. Il a également fait part de la répercussion du film "Il faut sauver le soldat Ryan" sur le désir de mémoire des citoyens. Ainsi, le site d'Omaha Beach connaîtrait une recrudescence des visites.

M. Jean Clouet a fait remarquer que le budget des anciens combattants était supérieur de 10 milliards de francs à celui de l'industrie. Il a également souligné que les parlementaires avaient reçu de nombreuses lettres d'anciens combattants sur le problème de la demi-part et a souhaité connaître la réaction du rapporteur spécial à ce sujet.

M. Jean-Pierre Demerliat s'est félicité du renforcement des moyens mis à la disposition de la politique de la mémoire et a cité l'exemple de la participation du secrétariat d'Etat aux anciens combattants à la construction d'un Mémorial à Oradour-sur-Glane. En revanche, il a rappelé les effets négatifs de la cristallisation des pensions pour les anciens combattants d'outre-mer, notamment les Tunisiens et les Marocains.

Mme Marie-Claude Beaudeau a soulevé trois problèmes : la revendication de la campagne double par les anciens combattants d'Afrique du Nord, la suppression d'emplois dans les services déconcentrés du secrétariat d'Etat aux anciens combattants et, enfin, la diminution du plafond de l'avantage fiscal résultant de l'octroi d'une demi-part supplémentaire dont bénéficiaient jusqu'à présent les anciens combattants.

En réponse, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a rappelé que les maisons de retraite rencontraient deux types de difficultés. D'une part, elles n'arrivent pas à couvrir leurs coûts d'exploitation du fait d'une prise en charge des dépenses de soins trop faible, voire inexistante dans certains cas, par la caisse d'assurance maladie de la sécurité sociale. D'autre part, l'ancienneté du parc des maisons de retraite est telle que sa rénovation nécessiterait un investissement financier que l'ONAC n'est pas capable de supporter.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, s'est félicité des moyens supplémentaires mis à la disposition de la politique de la mémoire tout en manifestant son inquiétude sur son devenir lorsque le secrétariat d'Etat aux anciens combattants sera intégré au ministère de la défense. Il s'est déclaré soucieux de voir le secrétariat d'Etat garder la responsabilité de la gestion de la politique de la mémoire.

Concernant la diminution du plafond de l'avantage fiscal résultant de l'octroi d'une demi-part supplémentaire aux anciens combattants, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a rappelé que l'Assemblée nationale avait partiellement compensé l'effet négatif de cette mesure par l'octroi d'un crédit d'impôt. Il a ajouté que la commission des finances du Sénat s'orientait vers la suppression du plafonnement du quotient familial, revenant ainsi au dispositif en vigueur, favorable aux anciens combattants.

A propos de la cristallisation des pensions, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a plaidé pour une réévaluation progressive des sommes versées et a assuré qu'il soulignerait dans son rapport sur le projet de budget pour 1999 l'absence de mesures dans ce sens.

Concernant l'éventuelle disparition des directions interdépartementales des anciens combattants, il a fait remarquer que certains regroupements étaient déjà effectués suite à la vacance de postes de directeur. Il a ajouté que la mission d'information sur les activités de l'ONAC qu'il avait entreprise, le conduisait à s'interroger sur l'avenir de ces directions dont les missions sont importantes.

Concernant la revendication par certains anciens combattants de la campagne double, il a observé que le secrétariat d'Etat aux anciens combattants avait favorisé l'action sociale en faveur des anciens combattants les plus défavorisés, ses crédits n'étant pas illimités.

La commission a alors voté l'amendement de suppression de l'article 76, puis elle a adopté sans modification l'article 75. Enfin, elle a adopté le budget des anciens combattants et victimes de guerre ainsi modifié.

Loi de règlement - Règlement définitif du budget de 1995 (Pjl n°527) : examen d'un amendement



La commission a enfin procédé à l'examen d'un amendement sur le projet de loi n° 527 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget de 1995 (M. Philippe Marini, rapporteur général), déposé par M. Yves Fréville, et portant sur l'article 15, relatif à l'écart d'intégration des dépôts des comptes-chèques postaux de l'ex-budget annexe des PTT.

Cet amendement a pour objet de préciser que les 18 milliards de francs déposés sur les comptes chèques postaux, mais non versés par la Poste sur son compte au Trésor, ne devaient pas être rémunérés par ce dernier.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que, provenant d'une différence entre l'actif de la Poste et ses dépôts effectifs au Trésor, l'écart de 18 milliards de francs n'avait probablement pas été rémunéré, en tout cas pas depuis 1996, l'Etat ne rémunérant depuis 1992 que les avoirs effectivement déposés au Trésor. Il a toutefois proposé à la commission, qui l'a accepté, de subordonner son avis définitif à une confirmation de cet état de fait par le Gouvernement.

Assurances - Groupe de travail - Situation et perspectives du secteur des assurances en France : examen du rapport d'information

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. René Ballayer, doyen d'âge, puis de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a procédé, sur le rapport de M. Alain Lambert, à l'examen des conclusions du groupe de travail sur la situation et les perspectives du secteur des assurances en France.

A l'issue de la présentation des conclusions du groupe de travail, un large débat s'est instauré auquel ont participé MM. Philippe Marini, Yann Gaillard, Maurice Blin et Denis Badré.

La commission a ensuite adopté les conclusions du groupe de travail et décidé de les publier sous la forme d'un rapport d'information.

(Le compte rendu de cette réunion sera publié après la conférence de presse qui se tiendra le 5 novembre).

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