JEUDI 29 OCTOBRE 1998

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. René Ballayer, doyen d'âge, puis de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Assurances - Groupe de travail : situation et perspectives du secteur des assurances en France (compte-rendu)

La commission a procédé, sur le rapport de M. Alain Lambert, président, à l'examen des conclusions du groupe de travail sur la situation et les perspectives du secteur des assurances en France.

Après avoir remercié MM. Yann Gaillard et Paul Loridant pour leur participation très assidue au cycle d'auditions organisé par le groupe de travail, M. Alain Lambert, président, a rappelé que l'étude du groupe du travail sur le secteur des assurances s'inscrivait dans le prolongement de l'enquête réalisée en 1996 sur la santé des banques qui avait révélé la grande fragilité de ces dernières. Il a également précisé que le groupe de travail avait de nouveau jugé utile de recueillir l'avis du Conseil de la concurrence et du Commissariat général du plan sur le secteur des assurances.

Il a ensuite présenté les principales conclusions du groupe de travail après avoir, dans un avant-propos, rappelé quelques définitions.

M. Alain Lambert, président, a tout d'abord estimé que la bonne santé apparente de l'assurance française masquait une vulnérabilité structurelle.

Parmi les indicateurs de bonne santé de l'assurance française, il a cité :

- un chiffre d'affaires mondial de 1.097 milliards de francs en 1997 réalisé par les sociétés d'assurance régies par le code des assurances (sociétés commerciales et sociétés d'assurance mutuelle) dont 538 milliards de francs pour l'assurance vie et 272 milliards de francs pour l'assurance dommages ;

- une densité (primes par habitant) et une pénétration de l'assurance (part des primes d'assurance dans le PIB) tout à fait comparables, voire supérieures à celles des autres grands pays de l'OCDE, à l'exception du Japon et de la Suisse ;

- un encours des placements passé de 410 milliards de francs en 1984 à 3.712 milliards de francs en 1997. En valeur de marché, l'encours total des placements est estimé à 4.085 milliards de francs en 1997, ce qui traduit un montant de plus-values latentes de 373 milliards de francs ;

- enfin, une marge de solvabilité des sociétés d'assurance tout à fait satisfaisante et expliquant en partie le très faible nombre de faillites enregistré dans le secteur des assurances.

Toutefois, M. Alain Lambert, président, a considéré qu'un certain nombre de facteurs avaient conduit à vulnérabiliser les sociétés d'assurance :

Il a ainsi estimé que la politique de nationalisation des compagnies d'assurance avait conduit à sacrifier le souci de la rentabilité et de la solvabilité au profit d'une recherche de la part de marché et au détriment de la spécialisation des acteurs. Il a observé que la fragilité de certains groupes dans le cadre d'une compétition mondiale accrue avait été largement sous-estimée ; la succession rapide des dirigeants a eu pour conséquence un manque de continuité stratégique qui a pesé sur les performances et la qualité de la gestion ainsi que sur la mobilisation des personnels et des cadres.

Il a ensuite noté que le positionnement trop généraliste et frileux des assureurs français avait pour corollaire une éviction lente des marchés du risque industriel et des grands comptes, renforcée par le rachat des courtiers français par les grands cabinets de courtage anglo-saxons. Il a souligné qu'une telle faiblesse accélérait la délocalisation de la gestion des risques de l'entreprise.

Enfin, il a fait valoir que l'accroissement de la concurrence induit par le décloisonnement des différents segments de l'assurance et par l'apparition de nouveaux acteurs (" bancassureurs ", vente directe, grande distribution) avait érodé les marges des entreprises. Les sociétés d'assurance mutuelle sans intermédiaires ont ainsi opéré une percée spectaculaire sur le marché de l'assurance dommages atteignant aujourd'hui 32 % du marché de l'assurance dommages et 50 % du marché de l'assurance automobile et les " bancassureurs " ont conquis 61 % du marché de l'assurance vie. Enfin, il a rappelé que le marché de l'assurance complémentaire de santé, traditionnellement tenu par les institutions de prévoyance, avait été ouvert aux mutuelles du code de la mutualité, puis, plus récemment, aux sociétés d'assurance traditionnelles.

M. Alain Lambert, président, a estimé que ces éléments expliquaient aujourd'hui la faible rentabilité des acteurs français de l'assurance, liée à la fois au niveau très concurrentiel des tarifs et à des inefficacités de gestion, et contribuaient à la sous-capitalisation de l'assurance française. Il a observé que cette faiblesse des fonds propres accroissait le risque de rachat par le biais d'offres publiques d'achat (OPA) des acteurs français. Il a enfin indiqué que de telles évolutions étaient à l'origine du mouvement de concentration qui a touché l'assurance française ces dernières années, qui a vu AXA racheter l'UAP, Allianz acquérir les AGF et Groupama s'emparer du GAN. La concentration a également touché, de façon plus relative, les mutuelles du code de la mutualité qui sont passées de plus de 6.400 en 1991 à 5.780 aujourd'hui.

M. Alain Lambert, président, a considéré que certains aspects réglementaires et fiscaux avaient tendance à entretenir la vulnérabilité des assureurs en constituant des distorsions de concurrence, à la veille de l'entrée en vigueur de l'euro qui devrait renforcer la concurrence extérieure.

A l'interne, il a estimé que le décloisonnement des marchés s'accommodait mal du maintien de conditions d'exercice du métier de l'assurance hétérogènes.

Il a indiqué en premier lieu, que les avantages concurrentiels dont bénéficient les mutuelles du code de la mutualité engendraient des distorsions de concurrence. Parmi ces avantages, il a cité :

- un régime fiscal dérogatoire que les mutuelles du code de la mutualité partagent avec les institutions de prévoyance : elles échappent ainsi à la taxe professionnelle, à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et à la contribution des institutions financières ; elles sont assujetties à l'impôt sur les sociétés (IS) aux taux réduits de 24 % ou de 10 % selon les produits concernés, et certains de leurs revenus échappent à toute imposition ; enfin, les contrats d'assurance maladie complémentaire souscrits auprès de mutuelles du code de la mutualité ou d'institutions de prévoyance sont exonérés de la taxe de 7 % sur les conventions d'assurance ;

- des règles prudentielles et comptables moins strictes que les autres acteurs de l'assurance en raison de la non-transposition des 3èmes directives de l'assurance dans le code de la mutualité ;

- des subventions de l'Etat qui peuvent représenter jusqu'à 25 % des cotisations versées par les adhérents ;

- des facilités en nature pour l'exercice de leur activité (locaux, matériel de bureau parfois prêtés par l'administration, mise à disposition de personnels fonctionnaires...).

M. Alain Lambert, président, a rappelé que le Conseil de la concurrence, saisi par le groupe de travail, avait estimé que ces" sujétions ne justifient pas l'ensemble des facilités qui leur sont accordées pour l'exercice de leurs activités " dès lors que ces facilités " profitent directement à des activités ouvertes à la concurrence et introduisent un déséquilibre entre les opérateurs dans le cadre d'une compétition par les mérites ".

Puis il a nuancé l'argument selon lequel les sociétés d'assurance peuvent sélectionner les risques en rappelant que le code des assurances interdit aux sociétés d'assurance de dénoncer le contrat ou d'augmenter la prime lorsque l'état de santé de l'assuré se trouve modifié et que la loi Evin interdit aux assureurs, après l'expiration d'un délai de deux ans, de refuser à un assuré acquittant normalement ses cotisations le maintien des garanties maladies et accident souscrites, quelle que soit l'évolution de son état de santé.

Enfin, il a rappelé, s'agissant de l'épargne retraite complémentaire facultative, que les fonctionnaires bénéficient d'un avantage fiscal considérable à travers la déduction intégrale de leur revenu imposable des cotisations qu'ils acquittent aux trois régimes existants, la PREFON, le CGOS, et le CREF, et que ces trois organismes jouissent en conséquence d'un avantage concurrentiel déterminant.

Au total, sur le segment de l'assurance maladie complémentaire et de la prévoyance qui est un marché en forte croissance, il a estimé que les assureurs traditionnels, sociétés anonymes ou mutuelles, étaient en position d'infériorité par rapport aux mutuelles du code de la mutualité et aux institutions de prévoyance, sans que les avantages dont bénéficient ces derniers soient justifiés par des considérations d'intérêt général.

En second lieu, M. Alain Lambert, président, a rappelé que la distribution de produits d'assurance par La Poste (11 % du marché de l'assurance vie) et le Trésor public était contestée par leurs compétiteurs au motif qu'elle serait de nature à créer des distorsions de concurrence. Il a cependant précisé que le Conseil de la concurrence ne pouvait se prononcer tant que ne serait pas intervenue une séparation juridique des activités sous monopole et des activités concurrentielles, par exemple dans le cadre d'une filialisation des services financiers.

Abordant le volet externe, M. Alain Lambert, président, a jugé que l'environnement fiscal et réglementaire français était handicapant dans un contexte fortement concurrentiel.

Il a d'abord observé que la fiscalité pesant sur les opérateurs comme sur les opérations d'assurance était d'autant plus pénalisante qu'elle était élevée et instable.

Il a en effet rappelé que contrairement à leurs compétiteurs étrangers, les opérateurs subissaient en France la taxe sur les institutions financières et la taxe sur les salaires. Il a souligné que la taxe sur les conventions d'assurance pesant sur les opérations d'assurance, dont les taux s'échelonnent entre 7 et 30 % selon le type de risque, était la plus élevée d'Europe, constituant à cet égard un frein à la couverture des risques localisés en France.

Puis, rappelant que l'assurance-vie constituait 66 % des primes collectées en France, M. Alain Lambert a considéré que les modifications incessantes du régime fiscal de l'assurance-vie étaient de nature à déstabiliser les assureurs, l'épargne étant éminemment délocalisable.

Il a ensuite indiqué que l'administration fiscale française avait tendance à remettre en cause la déductibilité fiscale d'un certain nombre de provisions de bonne gestion constituées par les entreprises en application des consignes prudentielles européennes, ce qui plaçait les entreprises françaises dans une position inconfortable.

Enfin, M. Alain Lambert, président, a évoqué un certain nombre d'étroitesses réglementaires handicapantes (caractère trop global de la règle de fonctionnement de la réserve de capitalisation, restrictions dans l'utilisation de produits dérivés...).

Ces handicaps fiscaux et réglementaires lui sont apparus d'autant plus préoccupants que l'entrée en vigueur prochaine de l'euro rendra les prix et les tarifs transparents et fera du marché unique de l'assurance une réalité.

Il a considéré à cet égard que la persistance de facteurs de vulnérabilité comportait deux types de risques :

- un risque de rachat des sociétés françaises par des groupes étrangers dans le cadre des restructurations internationales. Il a souligné que ce risque n'était plus virtuel depuis que trois des dix premières entreprises françaises étaient passées sous contrôle étranger. Il a précisé en outre que la plupart des sociétés de courtage étaient déjà passées sous le contrôle de capitaux étrangers ;

- un risque de déplacement des centres de traitement des dossiers et de concentration des compétences sur les marchés apportant l'environnement général le plus propice. Il a appelé l'attention des commissaires sur le fait que ce risque mettait en péril les 207.800 emplois français du secteur des assurances. Il a rappelé à cet égard que la gestion des risques industriels par les AGF avait déjà été délocalisée en Allemagne.

M. Alain Lambert a ensuite présenté les principaux axes de réforme préconisés par le groupe de travail afin de permettre aux entreprises d'assurance françaises de relever le défi de l'unification du marché.

Il est tout d'abord apparu indispensable au groupe de travail de supprimer les handicaps réglementaires et fiscaux pesant sur l'assurance française, a-t-il indiqué.

Soulignant que la réforme de la taxe professionnelle prévue par le projet de loi de finances pour 1999 allait avoir pour conséquence une forte hausse de la cotisation minimale de taxe professionnelle acquittée par les sociétés d'assurance, il a préconisé en contrepartie une suppression de la taxe sur les salaires et de la contribution des institutions financières.

M. Alain Lambert, président, a, en outre, souhaité une harmonisation des taux de la taxe sur les contrats d'assurance sur la moyenne européenne de ces taux.

Il a par ailleurs fait valoir que la stabilité de la fiscalité de l'assurance-vie était indispensable à la visibilité des épargnants et aux nécessités du financement à long terme de l'économie française.

Enfin, pour stopper la remise en cause par l'administration fiscale de certaines provisions prudentielles constituées par les entreprises en vertu de la réglementation européenne, il a appelé à une harmonisation des règles prudentielles et fiscales applicables aux entreprises dans toute la mesure où cette harmonisation restera compatible avec la nécessaire souplesse dont les entreprises ont besoin pour évaluer leurs provisions.

Abordant le deuxième axe de propositions, M. Alain Lambert, président, a indiqué que le groupe de travail s'était prononcé pour une harmonisation des conditions d'exercice du métier de l'assurance.

S'appuyant sur les conclusions du rapport de M. Alain Bacquet de mai 1994, il a appelé à une transposition des 3èmes directives dans le code de la mutualité. Il a précisé que les directives prévoyaient d'exclure de leur champ un certain nombre de mutuelles.

Par ailleurs, il a considéré que la séparation juridique de la gestion des oeuvres sociales de celle des activités d'assurance et de prévoyance des mutuelles qu'induirait la transposition des 3èmes directives dans le code de la mutualité n'interdirait pas la compensation des déficits d'exploitation des oeuvres sociales par les excédents de gestion des activités d'assurance et de prévoyance, pourvu que ces transferts de fonds soient transparents, justifiés et expressément approuvés par les sociétaires.

S'agissant des règles fiscales, M. Alain Lambert, président, a estimé que l'accentuation de la concurrence rendait désormais illégitimes les disparités de régimes fiscaux entre organismes exerçant le même métier.

Il s'est par ailleurs montré favorable à une harmonisation des régimes fiscaux entourant l'épargne retraite des fonctionnaires et celle des travailleurs indépendants non agricoles ainsi qu'à une généralisation d'un tel dispositif à l'ensemble des salariés par le biais de l'institution de fonds de pension. Il a en outre appelé à l'ouverture à la concurrence de l'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires.

Il a enfin souhaité que soient clarifiées les relations entre l'Etat et les mutuelles des fonctionnaires et des étudiants.

Puis, pour permettre aux sociétés d'assurance mutuelles de se développer, M. Alain Lambert, président, a préconisé une modernisation de leur statut.

A la veille de l'euro et d'un nouveau choc de concurrence, il a appelé à une réflexion sur la transformation des sociétés d'assurance mutuelles en sociétés anonymes dès lors que les sociétés d'assurance mutuelles excèdent une certaine taille. Il a souligné qu'une telle option leur permettrait de lever des fonds plus facilement pour financer leur croissance et de constituer des structures de groupe. Il a toutefois insisté sur la nécessité de subordonner une telle transformation à l'autorisation préalable de la majorité des sociétaires. Il a enfin fait valoir qu'une telle faculté pouvait être l'occasion, pour les sociétaires d'un certain nombre de sociétés d'assurance mutuelles, de renouveler leur attachement au statut mutualiste.

S'agissant des activités de distribution de produits d'assurance par la Poste, il a préconisé l'établissement d'une comptabilité analytique indiscutable et la filialisation de la distribution de produits d'assurance par La Poste. Il s'est montré opposé à la distribution de produits d'assurance dommages par la Poste.

Abordant enfin le troisième volet de propositions du groupe de travail, M. Alain Lambert, président, a indiqué que le groupe de travail était plus favorable à une amélioration du contrôle des entreprises et des mutuelles d'assurance qu'à la mise en place d'un système de garantie.

Il a rappelé que l'amélioration du contrôle passait par une transposition dans la gestion des mutuelles d'une certaine dose de " gouvernement d'entreprise " afin de rendre cette gestion plus transparente et moins dépendante de la décision de l'autorité politique. Il s'est montré favorable à la professionnalisation de l'échelon de contrôle de la structure managériale des mutuelles et au développement de rapports plus transparents, plus réactifs et plus participatifs entre les mutuelles et les sociétaires pour relancer la flamme mutualiste.

Puis, il a appelé à un renforcement des moyens des Commissions de contrôle des assurances (CCA) et des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) afin d'éviter des faillites comme celle d'Europavie. Il a considéré que cette faillite ne remettait pas en cause l'efficacité des règles prudentielles mais reflétait l'insuffisance des contrôles. Soulignant le dénuement de la CCMIP face aux quelques 6.000 organismes qu'elle est chargée de contrôler, il a conclu qu'il convenait de donner aux organes de contrôle les moyens nécessaires à leur mission.

Enfin, M. Alain Lambert, président, a insisté sur la nécessité de garantir les assurés mais pas les entreprises. Observant qu'une garantie de place risquait d'inciter à une mauvaise gestion, il s'est montré très attaché à ce que la mise en jeu d'un système de garantie s'accompagne du retrait de l'agrément des organismes secourus afin de supprimer tout " aléa moral ".

A l'issue de la présentation des conclusions, un débat s'est instauré auquel ont participé MM. Philippe Marini, rapporteur général, Yann Gaillard, Maurice Blin et Denis Badré.

Après avoir félicité le groupe de travail pour ses travaux et ses propositions, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que l'analyse du secteur de l'assurance venait utilement compléter celle effectuée sur le système bancaire et permettait d'avoir une vue globale du paysage financier français.

M. Yann Gaillard a également considéré que les travaux sur le secteur des assurances étaient indissociables de ceux sur le système bancaire et apportaient une contribution importante à la réforme des institutions financières françaises.

Il a fait valoir qu'à la différence du système bancaire, le secteur de l'assurance avait déjà subi une crise dont la manifestation était la quasi disparition des trois anciens géants français, AGF, GAN ET UAP. Il s'est étonné à cet égard de la relative indifférence qui avait accompagné cette évolution et de la position apparemment confiante des assureurs. Il s'est inquiété des dangers de délocalisation des segments les plus techniques et pointus de l'assurance. Il a enfin formulé l'espoir que le rapport appelle l'attention des acteurs et des pouvoirs publics sur la vulnérabilité de l'assurance française et les risques pour notre économie.

Après avoir interrogé le président sur les raisons qui avaient présidé à la constitution d'un groupe de travail sur les assurances, M. Maurice Blin a souhaité savoir si l'on risquait d'assister à la disparition de pans entiers de l'assurance. Il s'est enquis du rôle des nationalisations dans l'affaiblissement de ce secteur et a souhaité savoir si d'autres pays disposaient d'un secteur mutualiste aussi important qu'en France.

M. Denis Badré a estimé que le travail de comparaison des régimes juridiques, réglementaires et fiscaux dans lesquels évoluent les sociétés d'assurance fonctionnant selon le code des assurances, les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance avait été tout à fait utile. Il a considéré que les distorsions de concurrence qui pouvaient exister entre ces trois types d'acteurs étaient une spécificité française à laquelle il fallait mettre un terme. Estimant que les secteurs des banques et des assurances étaient complémentaires pour le financement des investissements, il s'est demandé si l'on pouvait faire apparaître des synergies entre les deux. Enfin, il a appelé l'attention sur le fait qu'il était très difficile pour les entreprises de trouver des assureurs qui acceptent de couvrir le risque industriel en France en se demandant si l'assurance française allait être reléguée dans la couverture des petits risques, les moins générateurs de profits.

En réponse aux intervenants, M. Alain Lambert, président, a rappelé que la création d'un groupe de travail sur les assurances avait fait l'objet d'un débat dans la mesure où certains avaient estimé que la nécessité d'enquêter sur ce secteur ne se justifiait pas. Il s'est personnellement montré heureux d'un tel choix, dont il avait été un vigoureux partisan, en soulignant qu'à l'instar du secteur bancaire, le secteur de l'assurance occupait une place centrale dans le financement de l'économie française et présentait de nombreux points communs avec la banque. En particulier, il a observé que les insuffisances de l'Etat actionnaire avaient conduit dans les deux cas aux mêmes errements et aux mêmes fragilités. Il a cependant estimé qu'en dépit de la vulnérabilité des acteurs de l'assurance, il ne fallait pas se montrer excessivement pessimiste.

Il s'est montré favorable à la diversité des statuts juridiques des différents acteurs évoluant sur le marché de l'assurance pourvu que les conditions d'exercice de ce métier soient les mêmes pour tous. Il a appelé à cet égard à une suppression des distorsions de concurrence en observant qu'une telle préconisation avait pour objet de servir l'intérêt général et non les intérêts particuliers des compagnies d'assurance commerciales. Il a précisé que celles-ci ne s'étaient d'ailleurs pas manifestées avec autant d'empressement que les banques.

S'agissant de la couverture des grands risques, il a observé qu'elle nécessitait une assise financière solide et s'est inquiété du passage sous contrôle étranger d'un certain nombre de compagnies d'assurance et de sociétés de courtage françaises.

Il a enfin estimé que la rétroactivité des mesures fiscales était un des fléaux de la fiscalité moderne et préconisé une stabilisation de la fiscalité de l'assurance vie.

La commission a ensuite adopté les conclusions du groupe de travail et décidé de les publier sous la forme d'un rapport d'information.

MARDI 3 NOVEMBRE 1998

- Présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Jacques Oudin, vice-président.

PJLF99 - Audition de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement

La commission a procédé à l'audition de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, sur les crédits de son département ministériel pour 1999.

M. Jean-Claude Gayssot a tout d'abord indiqué qu'il présenterait les principales orientations du budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement, en évoquant très succinctement les crédits affectés au logement et au tourisme, qui font l'objet d'une responsabilité partagée avec les secrétaires d'Etat qui en ont la charge, M. Louis Besson et Mme Michèle Demessine.

M. Jean-Claude Gayssot a ensuite déclaré que son budget, qui représente 160 milliards de francs, soit 10 % environ du budget de l'Etat, consolidait les orientations prises en 1998, notamment dans le domaine des transports collectifs et ferroviaires, de la politique du logement et de l'aménagement urbain.

Concernant les moyens en personnel, le ministre a précisé que les suppressions d'emplois seraient ramenées de 1.000 à 490 en 1999, de manière à préserver le secteur de l'entretien et de l'exploitation routière. Les effectifs du ministère atteindront ainsi un peu plus de 110.000 emplois en 1999, soit une baisse nette de 268 postes, compte tenu de la création de 227 emplois dans le secteur de la navigation aérienne et de l'aviation civile.

M. Jean-Claude Gayssot a ensuite détaillé les priorités de son budget.

La première priorité consiste en la consolidation de l'effort réalisé en matière de logement social et d'aménagement urbain. Le montant du budget de l'urbanisme et du logement progresse de 2,2 % en moyens de paiement, pour atteindre 49 milliards de francs. Ces crédits permettront la réalisation des programmes de construction et de réhabilitation au même niveau que 1998, soit la réalisation de 80.000 prêts locatifs aidés (PLA), la réhabilitation de 120.000 logements sociaux, et de 200.000 logements du parc privé. Par ailleurs, le prêt à taux zéro financera la construction de 110.000 logements. Enfin, la revalorisation des aides au logement sera poursuivie en 1999. Les mesures fiscales inscrites dans le projet de loi de finances, notamment la baisse du taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour certains travaux subventionnés par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), et la création d'un statut du bailleur privé, destiné à remplacer le régime d'amortissement des biens locatifs neufs créé par M. Pierre-André Périssol, complèteront les moyens budgétaires.

La deuxième priorité consiste dans le développement des transports collectifs et ferroviaires. M. Jean-Claude Gayssot a indiqué que les crédits destinés à cette action dépassaient 60 milliards de francs en 1999. Il a estimé que cet effort était sans précédent et qu'il traduisait la volonté du Gouvernement de donner un véritable contenu au concept d'intermodalité. Il a fait remarquer que les crédits budgétaires étaient complétés par les crédits du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et du fonds pour l'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF).

En matière de transports collectifs, M. Jean-Claude Gayssot a indiqué que 1,9 milliard de francs seront consacrés à la réalisation du programme de lignes à grande vitesse et à la modernisation du réseau ferroviaire, tandis que le soutien à la réalisation des transports collectifs, notamment dans les agglomérations de province, progressera de 10 % en 1999. Il a ensuite indiqué que Réseau ferré de France bénéficiera d'une dotation de 37 milliards de francs dans le cadre d'un engagement triennal, afin de l'aider à maîtriser son endettement.

En matière de transport de fret, les crédits en faveur des voies navigables s'élèveront à 450 millions de francs en 1999, soit une progression de 5 %, et les crédits destinés au transport combiné progresseront de 10 %. Les moyens d'engagement alloués aux ports maritimes en 1999 s'élèveront à 625 millions de francs. L'aide à la consolidation et à la modernisation (ACOMO) et le soutien à l'investissement destinés à la flotte de commerce seront remplacés par un remboursement total ou partiel des cotisations patronales lorsque certaines conditions seront remplies (pavillon, ...). De plus, le Gouvernement présentera, dans le projet de loi de finances rectificative, une mesure visant à exonérer de taxe professionnelle les équipements de manutention portuaire.

La troisième priorité du budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement pour 1999, est d'assurer de meilleures conditions de sécurité dans les déplacements. Les moyens financiers consacrés à la sécurité routière progresseront de 4 %, les crédits d'entretien et de réhabilitation du réseau routier augmenteront de 6 %, et les procédures d'enquête administrative lors des accidents seront renforcées. M. Jean-Claude Gayssot a ajouté que les investissements de sécurité seront également privilégiés avec un programme pluriannuel de suppression des passages à niveau, un renforcement des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sécurité, et la mise en sécurité de l'accès aux zones réservées de certains aéroports.

Enfin, M. Jean-Claude Gayssot a évoqué la progression de 7,2 % des crédits destinés au tourisme en 1999.

Après cet exposé général, le ministre a convenu que certains crédits de son ministère ne connaissaient pas une augmentation similaire à l'ensemble des crédits. Il a évoqué, notamment, la diminution des crédits aux investissements routiers, en indiquant que les contrats de plan correspondants ne pourront être exécutés qu'à hauteur de 81 % fin 1999. Il a expliqué qu'il avait eu la contrainte de faire des choix, et que ceux-ci s'étaient portés sur le développement des transports collectifs et de la sécurité, plutôt que sur le domaine routier où il a considéré, toutefois, qu'il restait beaucoup à faire.

Ensuite, M. Jean-Claude Gayssot a souhaité évoquer deux sujets particuliers, à savoir le financement des interventions de l'Etat en Ile-de-France et le financement de certaines dépenses des aéroports.

Concernant le premier point, le ministre a déclaré que la disposition prévue à l'article 26 du projet de loi de finances, visant à étendre le champ de la taxe sur les bureaux perçue en région Ile-de-France, était une nécessité. Cette taxe alimente le FARIF et elle permet à l'Etat d'intervenir en matière de logement social, de transports collectifs, d'infrastructures routières ou de politique de la ville en région Ile-de-France. Or ce fonds, qui représente 1,6 milliard de francs en 1998, doit enregistrer un transfert progressif d'1,2 milliard de francs à la région Ile-de-France d'ici l'an 2004. Afin de compenser les pertes de recettes pour l'Etat, il a donc été prévu de mettre en place un nouveau dispositif, décrit à l'article 26 du projet de loi de finances, consistant à étendre l'assiette de la taxe à certains locaux commerciaux ou de stockage.

Concernant le second point, M. Jean-Claude Gayssot a indiqué qu'une décision du Conseil d'Etat, rendue le 20 mai 1998, avait conduit à proposer le remplacement des redevances perçues par l'Etat et les gestionnaires d'aéroports, pour le financement des dépenses d'intérêt général, par un nouvel impôt. Cependant, il a tenu à préciser que ce changement serait neutre pour les compagnies aériennes, puisque l'impôt viendrait exactement en remplacement des anciennes redevances.

En conclusion, M. Jean-Claude Gayssot a précisé que le budget de son ministère constituait nécessairement un budget de transition avant la mise en oeuvre de plusieurs réformes : la création des schémas de services de transports prévue dans le projet de loi pour l'aménagement du territoire, la négociation des nouveaux contrats de plan, et une réflexion sur le financement des concessions autoroutières et des transports collectifs. Sur le sujet des concessions autoroutières, le ministre a indiqué qu'il était en négociation avec la Commission européenne en vue de leur allongement, et que les réflexions et propositions formulées par la commission d'enquête sur les infrastructures du Sénat seraient des éléments utiles pour de futures réformes.

Après cet exposé liminaire, un large débat s'est engagé.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est tout d'abord inquiété de l'impact, sur le tissu économique francilien, de l'élargissement aux activités commerciales et de stockage de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France. Il a indiqué que des simulations établissaient que le coût de cette mesure pour un petit hôtel deux étoiles à Paris serait en effet deux fois supérieur à l'allégement de la taxe professionnelle annoncé pour 1999. Il a également fait part de sa préoccupation devant les risques de délocalisation induits par cette mesure, notamment pour les activités logistiques.

En réponse, M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, a estimé que l'on ne pouvait améliorer les réseaux de transports franciliens sans moyens supplémentaires et il s'est dit prêt à améliorer le dispositif, sous réserve que le rendement en demeure constant.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite observé que l'augmentation des crédits du fonds d'investissement pour les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN) était inférieure à la progression attendue du produit de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques et qu'elle paraissait peu compatible avec le lancement concret du projet de canal Seine-Nord.

En réponse, le ministre a souligné que les crédits du FITTVN consacrés aux voies navigables devaient augmenter de 29 % en 1999 par rapport à 1997. Il a ajouté qu'il était favorable au projet de canal Seine-Nord, mais qu'il allait faire conduire des études complémentaires, afin de déterminer le tracé le plus propice au développement de l'intermodalité, et le plus fiable au regard du risque d'inondation.

M. Philippe Marini, rapporteur général, lui a ensuite demandé des précisions sur l'état d'avancement, les conditions, les objectifs et les constats de départ des négociations relatives aux 35 heures à la Régie autonome des transports parisiens (RATP) et à la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), ainsi que sur la concurrence que la SNCF, au travers de sa filiale Telecom développement, livrait à France Telecom en matière de téléphonie fixe.

En réponse, M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, a précisé que si la RATP et la SNCF ne relevaient pas du code du travail en matière de durée du travail, ces entreprises avaient toutefois vocation à s'inscrire dans le cadre des orientations nationales en matière de temps de travail, avec pour ambition l'amélioration des conditions de vie et de travail des personnels, d'une part, l'amélioration du service rendu aux usagers d'autre part. Il a indiqué qu'il avait demandé aux directions de la RATP et de la SNCF d'effectuer un état des lieux en matière de durée du travail, dont il ressortait que la majorité des agents de ces entreprises travaillaient 39 heures, mais que certains travaillaient 35 heures, voire moins. Il a ajouté que les directions de ces entreprises avaient prévu de rencontrer prochainement les organisations syndicales pour définir les grands axes de négociations relatives au temps de travail et que le Gouvernement leur porterait une attention particulière.

S'agissant du développement, par la SNCF, d'une offre de téléphonie fixe concurrente de celle de France Telecom, le ministre a indiqué que la SNCF ne pouvait vendre ses réseaux de fibres optiques pour des raisons de sécurité, mais qu'elle devait les utiliser au mieux.

En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui s'étonnait de l'augmentation de la subvention d'équilibre à la RATP pour 1999, alors que le "versement transports" acquitté par les entreprises est dynamique, que le trafic se redresse et que les usagers paient de plus en plus cher, M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, a exposé que cette augmentation résultait notamment de la hausse des impôts et taxes (+ 8 %) et des charges d'amortissements (+ 10 %) de la RATP, en raison de la mise en service de la ligne de métro Metéor.

Il a indiqué que la hausse des charges de personnel en 1999 (+ 3 %) s'expliquait par la mise en service de Metéor, d'une part ; par la croissance des dépenses liées à la sécurité, d'autre part. Il a précisé que Metéor pèserait au total pour 250 millions de francs dans le résultat de la RATP en 1999. Enfin, il a souligné que les autres postes de dépenses étaient bien maîtrisés, de sorte que pourront être financées des mesures spécifiques en faveur des jeunes.

En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, le ministre a précisé que la France avait demandé au Conseil européen de surseoir à la suppression du commerce hors taxes dans l'attente des résultats d'une étude d'impact de cette décision sur l'emploi, ainsi que de mesures d'accompagnement appropriées, mais que cette proposition, qui requerrait l'unanimité du Conseil Ecofin, n'avait pas été suivie. Il a indiqué qu'il avait alors formulé des propositions relatives aux droits d'accises, ayant pour objectif de limiter au maximum l'effet négatif de la directive sur l'emploi des sociétés de commerce hors taxes, et que le Gouvernement poursuivait à ce sujet des négociations, tant multilatérales que bilatérales.

M. Alain Lambert, président, a attiré l'attention du ministre sur la nécessité de fixer une doctrine relative à la poursuite du programme autoroutier concédé, et plus particulièrement à la durée de concession des tronçons autoroutiers. A titre d'exemple, il a soulevé le cas de l'autoroute A28, décidée en 1987, mais toujours en attente d'un appel d'offres pour sa concession.

En réponse, M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, a tout d'abord souligné qu'il était favorable à un rééquilibrage des transports en faveur du rail, mais qu'il ne pensait pas que la France soit suréquipée en matière d'autoroutes. Il a estimé que le système autoroutier avait permis des réalisations indiscutables, mais qu'il devait désormais être réformé, compte tenu notamment de l'évolution du droit communautaire, comme de la jurisprudence du Conseil d'Etat. Il a souligné que le Gouvernement prendrait en considération les travaux de la commission d'enquête du Sénat sur les infrastructures de transport dans ses réflexions relatives aux réformes du financement des autoroutes.

En ce qui concerne l'autoroute A28, il a précisé que sa concession ferait, avant la fin de l'année 1998, l'objet d'une procédure de publicité communautaire, mais que des mesures alternatives étaient parallèlement à l'étude, notamment l'aménagement non concédé de la RN 138, afin que l'Etat et les collectivités territoriales concernées disposent au printemps 1999 de tous les éléments pour choisir l'investissement le plus pertinent.

Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial des crédits du tourisme, a souligné la nécessité de trouver des moyens juridiques pour prévenir la suppression des 15.000 emplois liés au commerce hors taxes. Elle a rappelé l'opportunité de mieux répartir la fréquentation touristique sur l'ensemble du territoire, notamment au moyen de mesures appropriées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions. Elle a souhaité que des voies ferroviaires soient réintroduites dans l'ensemble des grandes zones industrielles, et elle a demandé des précisions sur l'établissement des schémas de services en matière de transports.

En réponse, M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, a indiqué qu'il partageait les préoccupations de Mme Marie-Claude Beaudeau, et qu'il était nécessaire de s'appuyer sur les atouts propres à chaque région pour développer leur vocation touristique. Il a précisé que les schémas de service voyageurs et fret consistaient à étudier les perspectives et la prospective du trafic, dans un cadre d'analyse international, afin de favoriser une utilisation responsable et rationnelle des transports, et de déterminer quels étaient les projets d'infrastructures prioritaires. Il a ajouté que ces schémas de service devraient s'articuler avec les contrats de plan Etat-régions.

En réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau, qui s'inquiétait des conséquences de la diminution des effectifs dans les divisions départementales de l'équipement, le ministre a précisé que le rythme de la baisse des effectifs de son ministère avait été divisé par deux par rapport à la tendance antérieure, et même par cinq dans les services d'entretien et d'exploitation de l'équipement.

En réponse à M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial des crédits des transports terrestres, qui lui demandait la position du Gouvernement sur le projet de directive du Conseil visant à renforcer la concurrence entre opérateurs ferroviaires, sur la réforme du syndicat des transports parisiens et sur les politiques publiques les plus adéquates pour faire face à la dégradation de la sécurité dans les transports en commun, M. Jean-Claude Gayssot a précisé que le Gouvernement était favorable à l'amélioration de la coopération et de l'interopérabilité entre transporteurs ferroviaires, mais pas au développement de la concurrence entre opérateurs. Il a indiqué qu'une réforme du syndicat des transports parisiens, visant notamment à mieux associer la région Ile-de-France aux décisions d'infrastructures, faisait désormais l'objet d'un large consensus.

Enfin, il a estimé indispensable le développement de la présence humaine dans les transports en commun, tout en précisant qu'il ne s'agissait pas de transformer les agents du secteur public en officiers de sécurité. Il a ajouté que le Gouvernement avait augmenté les crédits destinés aux équipements de sécurité, notamment pour les transports collectifs de province, et qu'il entendait modifier le code pénal, afin que le fait de commettre une agression contre un agent du service public des transports soit considéré comme une circonstance aggravante.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial des crédits du transport aérien et de la météorologie, a salué la récente introduction, par le Gouvernement, d'amendements législatifs portant réforme du financement des infrastructures aéroportuaires, tout en regrettant le caractère un peu hâtif de cette réforme et le fait que le Gouvernement n'ait pas entendu le Sénat plus tôt. Il a attiré l'attention du ministre sur les restructurations prévisibles de l'industrie aéronautique européenne. Enfin, il s'est inquiété des risques de retard ou d'abandon du projet d'avion gros porteur A-3XX, compte tenu notamment de l'absence, pour ce projet, de lignes d'avances remboursables dans le cadre de la loi de finances pour 1999.

En réponse, le ministre a souligné la nécessité que le Gouvernement et le Parlement travaillent de concert pour consolider les modalités juridiques du financement des infrastructures aéroportuaires. Il a indiqué qu'il était particulièrement favorable au projet A-3XX et que le Gouvernement entendait tout mettre en oeuvre pour en préserver la dimension française, tant au niveau des responsabilités qu'à celui des activités, mais que son lancement n'était pas encore acquis auprès des constructeurs concernés.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial des crédits des routes et de la sécurité routière, a souligné qu'une réforme de nature à permettre l'accélération du programme autoroutier était éminemment opportune, notamment pour des motifs de sécurité routière, les autoroutes étant quatre fois moins dangereuses que les routes. Il a ensuite demandé quelles politiques et quels moyens le Gouvernement entendait mettre en oeuvre en vue de l'objectif annoncé d'une réduction de moitié, en cinq ans, du nombre de tués sur la route.

En réponse, M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, a rappelé qu'un projet de loi relatif à la sécurité routière était en cours de discussion au Parlement. Il a indiqué que le bilan de ce nouveau dispositif serait effectué chaque année à l'occasion d'un conseil interministériel, et il a souligné que le Gouvernement prendrait d'autres mesures, et notamment renforcerait les sanctions prévues, si les premiers résultats de ce dispositif ne se révélaient pas en ligne avec l'objectif annoncé.

M. Marc Massion, rapporteur spécial des ports maritimes, a rappelé la nécessité de préserver le rôle des ports dans l'aménagement du territoire. Il s'est inquiété des distorsions de concurrence résultant des aides publiques accordées aux ports du Bénélux, et il a indiqué que le récent livre vert de la Commission européenne ne répondait pas, à cet égard, au besoin de transparence en matière d'aides publiques. Enfin, il a souligné la situation difficile de la ville du Havre et la nécessité d'un engagement de l'Etat en faveur du plan "port 2000" au Havre.

En réponse, le ministre a notamment souligné que le Gouvernement s'efforçait de renforcer l'harmonisation fiscale et sociale en Europe afin de prévenir toutes les formes de concurrence déloyale, y compris par le biais de subventions publiques. Il a précisé qu'une décision relative à "port 2000" était imminente.

En réponse à M. Roland du Luart, qui faisait part de sa préoccupation relative aux investissements de sécurité sur le réseau routier, et qui s'inquiétait de ce que la réalisation d'études complémentaires pour l'autoroute A28 soit un prétexte pour différer ce projet, M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, a souligné, d'une part, que l'entretien et l'amélioration du réseau routier et autoroutier étaient une priorité du Gouvernement, d'autre part, que la réalisation de ces études n'avait d'autre objectif que de déterminer le projet le plus pertinent.

Répondant à M. Jacques Chaumont, il a exposé son souci d'améliorer la desserte ferroviaire de la Bretagne, et il a indiqué que cette amélioration pourrait prendre la forme du recours au train à grande vitesse (TGV) pendulaire, dès lors que cette technologie sera prête.

Répondant à MM. Jacques Baudot et Hubert Haenel qui l'interrogeaient sur le calendrier de réalisation du TGV-Est, il a indiqué que les études d'avant-projet détaillé et les premières acquisitions foncières pour le TGV-Est étaient prévues en 1998 et 1999 et que le Gouvernement négociait actuellement le bouclage du financement du projet, enfin, il a assuré que le TGV-Est rapprocherait Strasbourg et Paris, à 2 heures 30 minutes l'une de l'autre, en 2005.

En réponse à des questions de M. Hubert Haenel relatives à la part du transport ferroviaire dans le douzième plan, au calendrier de réalisation du TGV-Rhin-Rhône et à l'expérimentation de la régionalisation des services régionaux de voyageurs, M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, a tout d'abord salué l'action efficace de M. Hubert Haenel au service du développement du transport ferroviaire. Il a ensuite assuré que le calendrier de réalisation du TGV-Rhin-Rhône serait respecté. Enfin, il a indiqué qu'il entendait bien tirer en 1999 tous les enseignements de l'expérience de régionalisation des transports ferroviaires de voyageurs, en vue d'une généralisation permettant de prendre en compte mieux encore les besoins des usagers et les souhaits des collectivités locales.

Répondant à M. André Vallet, le ministre a précisé que les travaux du TGV-Méditerranée étaient en voie d'achèvement, que les travaux fluviaux sur le Rhône se poursuivaient afin de renforcer les liens entre les ports de Lyon et de Marseille, et que les projets de percées alpines faisaient actuellement l'objet d'études complémentaires afin d'intégrer au mieux les aspects environnementaux et intermodaux.

En réponse à M. Gérard Braun, M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, s'est déclaré favorable à ce que l'électrification des lignes vosgiennes soit examinée dès le début du douzième plan.

Enfin, en réponse à M. Jacques Oudin, président, le ministre a indiqué que le nouveau système d'aide à la marine marchande se mettait actuellement en place, et qu'il était donc trop tôt pour en évaluer les résultats.

PJLF99 - Tourisme (vote)
PJLF99 - Equipement, transports et logement - III Transports : 4 - Transport aérien et météorologie (vote)

La commission a alors adopté le budget du tourisme, et le budget du transport aérien et de la météorologie, précédemment réservés.

MERCREDI 4 NOVEMBRE 1998

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF99 - Examen des principaux éléments de l'équilibre

Au cours d'une première séance, tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi definances pour1999.

A titre liminaire, M. Alain Lambert, président, a souligné l'intérêt que présentait pour la commission l'innovation qu'il avait introduite cette année consistant à délivrer un "message d'ensemble" sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale et cela compte tenu des liens existant entre ces deux textes.

De façon plus générale, il s'est déclaré favorable à ce qu'un panorama de la situation financière des collectivités locales puisse également être présenté ainsi qu'une communication sur l'état financier de l'Union européenne.

A ce titre, il a fait part de l'accord du ministre de l'économie quant à l'organisation au Sénat d'un débat annuel sur l'Euro.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord présenté les principales hypothèses économiques en matière de croissance, d'inflation et de capacité de financement des administrations publiques pour 1999. Il a souligné l'écart existant entre les prévisions du Gouvernement et celles issues notamment de la Caisse des dépôts et consignations. Il a rappelé le " volontarisme " de la prévision gouvernementale en matière de croissance ainsi que le décalage existant entre le niveau escompté des prix pour 1999 et le niveau actuel de l'inflation, ce décalage contribuant mécaniquement à surestimer les prévisions de recettes.

De même, il a rappelé que le cours du dollar était estimé à 6 francs par le Gouvernement alors que la plupart des économistes tablaient sur un montant compris entre 5,40 francs et 5,60 francs. Par ailleurs, il a tenu à préciser que les hypothèses sous-jacentes au cadrage d'ensemble du budget avaient été fixées en juin 1998 et n'intégraient donc pas les effets de la crise asiatique où les aléas politiques russes. Ces hypothèses reposent en effet sur une demande intérieure dynamique, c'est-à-dire sur un sentiment éminemment fragile : la confiance des ménages, ce qui conduit le Gouvernement à des prévisions optimistes en matière de recettes pour l'Etat, qu'il s'agisse de la TVA ou de l'impôt sur les sociétés.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il ne souhaitait pas contester les prévisions faites par le Gouvernement mais simplement en relever les limites : les recettes sont basées sur une croissance volontariste tandis que les dépenses présentent un caractère pérenne et une forte rigidité.

Il a donc estimé que la réduction du déficit proposé pour 1999 par le Gouvernement était insuffisante. Puis il a présenté les principaux éléments du projet de loi de finances pour 1999.

Il a tout d'abord indiqué que les recettes, compte tenu des dégrèvements, s'élèveraient à 1.601 milliards de francs et souligné l'importance du montant des intérêts de la dette qui est égal à celui du déficit budgétaire.

Il a rappelé à ce titre que le budget de l'Etat ne prend en compte que les intérêts de cette dette et non les annuités, ce qui induit une présentation comptable plus "optimiste" que celle s'appliquant aux collectivités locales. Il a également relevé la faiblesse du montant des investissements civils qui s'élèveront à 78 milliards de francs dont 6 milliards de francs de dépenses rebudgétisées.

S'agissant de l'appréciation du niveau du déficit budgétaire qui s'établirait à 236,5 milliards de francs en 1999, soit un besoin de financement total des administrations publiques de 2,3 % du PIB, il a indiqué que la France aurait, parmi les pays de l'Union européenne en 1999, le plus mauvais solde des finances publiques avec l'Italie puisque la moyenne des pays de l'Union européenne s'établissait à 1,4 % du PIB et celle des pays de la zone Euro à 1,9 % du PIB.

Il a également tenu à rappeler que les collectivités locales dégageaient un excédent et que le solde des régimes sociaux était en voie d'amélioration. Dans ce contexte, la France serait le seul pays de l'Union européenne à ne pas stabiliser le poids de sa dette publique dans le PIB, avec le Luxembourg qui connaît cependant un très faible niveau d'endettement public, estimé à 7,7 % du PIB contre 58,7 % pour la France.

Commentant l'évolution de l'encours de la dette publique, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé qu'une dette publique en augmentation constitue un fardeau pour les générations futures.

Il a par ailleurs tenu à relativiser quelque peu l'effort de réduction du déficit compte tenu des résultats prévisibles de l'exécution du budget en 1998.

M. Philippe Marini, rapporteur général, est convenu de ce que le budget pour 1999 traduit, de la part du Gouvernement, un effort relatif de maîtrise des dépenses mais que cet effort reste cependant insuffisant et incertain, puisque le Gouvernement a choisi d'augmenter des dépenses de structure, lourdes et récurrentes, en les finançant par des recettes volatiles, en progression totale de 74,5 milliards de francs notamment au titre de la TVA et de l'impôt sur le revenu.

S'agissant des dépenses, M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé qu'en raison notamment de l'accord salarial du 10 février 1998 dans la fonction publique, les dépenses de rémunération augmenteraient de 20,1 milliards de francs.

Il a également précisé que les emplois jeunes, qui coûteraient 14,3 milliards de francs en 1999 et plus de 30 milliards de francs d'ici 2001, constituent une lourde charge de fonctionnement qu'il sera impossible de comprimer dans les cinq ans à venir. Au total, il a rappelé que les charges de personnels civils augmenteraient de 3,6 %, celles d'intervention de 3,7 % tandis que les dépenses d'équipements civils baisseraient à nouveau de 0,3 %.

Il a noté que l'augmentation des dépenses d'équipement militaire de 6,2 % ne résultait que du strict respect de la loi de programmation mais qu'il était possible de douter de leur emploi effectif compte tenu de la sous-estimation des besoins de fonctionnement des armées. Ainsi, 3,8 milliards de francs de crédits d'équipement militaire ont été annulés le 21 août 1998 afin de financer ces besoins de fonctionnement.

Puis, présentant les recettes, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tenu a rappeler que face à des augmentations de charges de structure, le Gouvernement tablait sur des augmentations de recettes très sensibles à l'évolution de la conjoncture, qu'il s'agisse de la TVA, de l'impôt sur le sociétés ou de la TIPP.

En outre, il a relevé que, malgré un affichage flatteur, le Gouvernement ne réalisait qu'une réduction limitée des prélèvements obligatoires : sur les 16 milliards de francs annoncés, 6 milliards de francs proviennent en réalité d'allégements décidés antérieurement. Par ailleurs, l'essentiel des réductions se concentre sur les impôts locaux et semble être des réductions que le Gouvernement n'a pas l'intention de rendre réellement avantageuses ni pour les contribuables ni pour les collectivités locales.

Il a donc estimé que la réduction du déficit s'appuyait plus sur la conjoncture que sur de véritables réformes de structure.

A ce titre, il a présenté l'affectation des montants résultant des emprunts prévisibles de l'Etat en 1999 : sur les 518,8 milliards de francs ainsi collectés, 282,2 milliards seraient consacrés au remboursement d'emprunts antérieurs, 167,9 milliards aux dépenses d'investissement et 68,7 milliards aux dépenses de fonctionnement. Cela revient donc à faire financer des dépenses courantes par l'emprunt, situation interdite aux collectivités locales et qui pourrait placer l'Etat en situation périlleuse.

Il a également souligné que l'effort de l'Etat en matière de réduction du déficit était inférieur à celui des autres administrations publiques et constituait donc un pari risqué. En effet, afin d'améliorer le niveau des déficits publics au sens du traité de Maastricht, l'Etat s'appuie depuis 1997 sur les excédents des collectivités locales et les efforts de la sécurité sociale afin de réduire son propre déficit.

Si en 1999, le déficit de l'Etat était de 2,7 % du PIB, les autres administrations publiques étaient elles en excédent de 0,4 % du PIB. De ce fait, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tenu à souligner que, si le solde des autres administrations publiques au lieu d'être positif devenait légèrement négatif, la France se situerait en situation de déficit excessif au regard du traité sur l'Union européenne. Dans ce contexte, il a rappelé que c'était au budget de l'Etat de procéder à des adaptations structurelles.

Aussi, a-t-il tenu à émettre des propositions afin de mettre en place "un budget de responsabilité et de prudence" qui s'inscrirait dans le cadre des orientations définies par la commission des finances notamment, lors de l'examen du dernier projet de loi de finances ou à l'occasion du débat d'orientation budgétaire de juin 1998.

Il a tout d'abord indiqué que le choix avait été fait, dans un souci de responsabilité, de ne pas rejeter l'ensemble de ce budget mais de le discuter, et que ce choix impliquait de reconstruire un nouvel équilibre budgétaire, tout en respectant une stricte discipline qui interdisait de dégrader fortement le niveau des recettes ou de modifier fortement le montant des dépenses.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite présenté les objectifs que s'est assignés la commission et qui ont été présentés par son rapporteur général lors du débat d'orientation budgétaire de juin 1998.

Il s'agit tout d'abord de stabiliser le poids de la dette publique dans le PIB, ce qui implique de réduire le déficit budgétaire proposé par le Gouvernement de 14 milliards de francs supplémentaires, et ce qui permettrait par ailleurs, si la croissance nominale du PIB était inférieure d'un point à ce que prévoit le Gouvernement, de tenir son objectif de déficit budgétaire.

Ainsi, l'objectif de 236,5 milliards de francs de déficit pourrait être "sanctuarisé" même dans l'hypothèse d'une conjoncture économique défavorable.

Il a rappelé que la réduction du déficit constitue un exercice difficile puisqu'elle implique de réduire les recettes en première partie du projet de loi de finances de façon modérée, même si la réduction des prélèvements obligatoires demeure l'objectif de la commission.

A ce titre, il a développé quelques unes des préoccupations de la commission, que ce soit la lutte contre l'alourdissement du poids de l'impôt sur les sociétés, le plafonnement des effets du quotient familial ou le prélèvement de 5 milliards de francs sur les Caisses d'épargne qu'entend réaliser le Gouvernement, alors que le Parlement n'a pas encore été saisi du projet de loi sur lesdites Caisses d'épargne.

Il a, à ce titre, indiqué que certains dossiers fiscaux pourraient être examinés en seconde partie du projet de loi de finances. En effet, si l'Etat était géré comme la commission des finances le préconise, ces réformes, qui supposent au préalable un effort de meilleure gestion des finances publiques, deviendraient possibles compte tenu des nouvelles marges de manoeuvre budgétaires ainsi dégagées.

S'agissant enfin de la répartition des fruits de la croissance, il a rappelé que l'assainissement des finances publiques passait nécessairement par une réduction des dépenses.

S'inspirant de la démarche suivie l'année dernière par la commission, M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé un certain nombre de diminutions de dépenses au moyen, d'une part, de réductions ciblées témoignant du rejet de certaines politiques gouvernementales (tels la généralisation des 35 heures ou l'accroissement du volume des rémunérations publiques) ou de la nécessité de financer les priorités gouvernementales (emplois jeunes), à crédits constants. D'autre part, il a souhaité que soient réalisées des économies forfaitaires témoignant de la volonté de la commission de voir aboutir la réforme de l'Etat. Cette dernière impliquerait notamment de réorganiser les administrations publiques dans le sens d'une meilleure productivité tout en ayant le courage de traiter la question des retraites des fonctionnaires, afin de limiter le poids de ce fardeau pour les générations futures.

Dans ce cadre, il a préconisé un effort de réduction des dépenses qui épargnerait les ministères de souveraineté, ceux dont les crédits étaient en baisse à structure constante ainsi que l'investissement public. Cette réduction s'élèverait à 5 % des crédits du train de vie de l'Etat et à 1 % des autres crédits de fonctionnement et d'intervention. Il a chiffré l'effort d'économie ainsi proposé sur l'ensemble du budget à environ 26 milliards de francs soit 1,5 % de l'ensemble des dépenses.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a conclu qu'il s'agissait ainsi pour la commission de proposer une autre répartition des fruits de la croissance et qu'il était donc possible d'avoir une approche différente de celle du Gouvernement. Cela permettrait de confronter dans la clarté, au cours du débat budgétaire, des convictions différentes de celles du Gouvernement.

M. Alain Lambert, président, a tenu à féliciter M. Philippe Marini pour la maîtrise et la pédagogie dont il avait fait preuve lors de la présentation des principaux éléments du projet de loi de finances pour 1999.

M. René Ballayer s'est inquiété de la poursuite de l'accroissement de la charge de la dette malgré la croissance économique et le faible niveau des taux d'intérêt.

M. Maurice Blin a insisté sur le poids des rémunérations publiques au sein du budget général, qui s'établit à près de 40 %, et s'est inquiété, à ce titre, du niveau du déficit de fonctionnement de l'Etat.

S'agissant du besoin de financement des administrations publiques M. Jacques Oudin a fait part de ses craintes quant à la situation financière réelle des régimes de sécurité sociale eu égard aux aléas financiers existant en ce domaine. Il s'est interrogé sur les modalités de remboursement de la dette de l'Etat. Il a par ailleurs relevé la baisse tendancielle du niveau des investissements civils de l'Etat et souligné le rôle croissant joué par les collectivités locales en ce domaine ainsi que l'importance des investissements réalisés dans les secteurs financés par des redevances, tels que l'eau ou les autoroutes.

M. Philippe Adnot a souhaité obtenir des précisions sur le niveau réel de l'investissement et sur son mode de financement.

M. Claude Belot a fait part de ses craintes quant à l'augmentation permanente du niveau de la dette publique et aux risques d'une éventuelle augmentation des taux d'intérêt dans la mesure où ceux-ci se situaient à un niveau historiquement bas.

M. Bernard Angels, après avoir relevé la qualité pédagogique de la présentation du rapporteur général, a souligné qu'il existe, en matière budgétaire, deux politiques : une de gauche, une de droite. Il a fait remarquer qu'à ses yeux les tableaux présentés par le rapporteur général traduisaient l'échec des politiques menées par les gouvernements soutenus par la majorité sénatoriale et il a insisté sur la nécessité de conforter la confiance des ménages. Il a regretté, à ce titre, que l'on puisse envisager de réduire leurs revenus.

M. Jean-Philippe Lachenaud a constaté la grande continuité des positions exprimées par la commission, notamment au regard de celles exposées lors du débat d'orientation budgétaire, et a regretté l'absence de courage du gouvernement pour réduire suffisamment la dette ainsi que le déficit public. Il a expliqué cette situation par la volonté du gouvernement de donner des gages à son électorat et à ses alliés politiques. Evoquant la réforme fiscale, il s'est demandé si celle-ci était "amorcée ou avortée" et a estimé en tout état cause que le projet de loi de finances ne contenait pas de dispositif fiscal favorable aux entreprises. Il a enfin fait part de sa totale adhésion à la stratégie proposée par le rapporteur général, tout en souhaitant que les propositions dynamiques et courageuses de celui-ci soient encore mieux mises en évidence.

M. Paul Loridant a tout d'abord tenu à faire part de ses interrogations quant au caractère réaliste des hypothèses économiques avancées par le Gouvernement et s'est étonné que l'on puisse croire la France à l'abri de la "bulle financière". Il s'est inquiété de l'écart grandissant existant entre l'économie réelle et l'économie financière.

Il a également souhaité faire part de son désaccord quant aux analyses faites par le rapporteur général, estimant nécessaire de relancer la production pour retrouver le chemin de la croissance. Dans ce cadre, il a déclaré que la priorité devrait être la relance de la consommation par l'augmentation des salaires et la création d'emplois. Il a par ailleurs considéré que le parallèle fait entre la comptabilité de l'Etat et celle des collectivités locales n'est pas pertinent, dans la mesure où l'Etat joue, par nature, à la différence des collectivités locales, un rôle contracyclique en matière économique. Il a également indiqué qu'en matière de dette publique, sa répartition entre taux fixe et taux variable ou sa durée importent tout autant que son montant, et qu'il est donc indispensable de "travailler la dette". Enfin, à propos du mouvement d'économies proposé par le rapporteur général, il a indiqué que la contribution française au budget de l'Union européenne constitue certainement un gisement potentiel d'économies budgétaires.

M. Alain Joyandet s'est interrogé sur la nature et le montant des actifs détenus par l'Etat et sur les modalités en fonction desquelles ces actifs pourraient venir en compensation du passif constitué par la dette publique. Il a par ailleurs proposé, eu égard au poids croissant de l'endettement public, d'amplifier l'effort d'économies préconisé par la commission.

M. Jean Clouet s'est inquiété du montant des dettes garanties par l'Etat et a souhaité connaître les montants des sinistres éventuels ainsi que les chapitres budgétaires sur lesquels ils étaient, le cas échéant, imputés.

M. Marc Massion a souhaité obtenir des précisions quant à la répartition faite par le rapporteur général entre les différents types de diminution des dépenses publiques.

Mme Marie-Claude Beaudeau a enfin souhaité savoir si la commission avait évalué complètement les conséquences humaines, sociales et politiques des économies ciblées qu'elle propose.

M. Philippe Marini a tout d'abord remercié les commissaires pour les contributions ainsi apportées à sa réflexion. Il est convenu avec M. René Ballayer du caractère particulier de la conjoncture qui entraîne un niveau exceptionnellement faible des taux d'intérêt, tout en soulignant que cette baisse n'était pas acquise de façon définitive.

En réponse à M. Maurice Blin, il a reconnu que la part de l'emprunt affectée au financement des dépenses de fonctionnement avait diminué, traduisant une amélioration relative de la situation budgétaire de l'Etat qui s'explique par le niveau actuel de la croissance et des recettes qu'elle engendre et par la qualité de l'effort réalisé par les précédents gouvernements en ce domaine.

Suite aux interventions de M. Jacques Oudin, il a indiqué qu'il était nécessaire d'approfondir les modalités de financement des budgets sociaux tout en soulignant la grande volatilité du solde des régimes sociaux. Il a enfin souhaité que l'évolution de l'investissement au cours de ces dernières années soit mise en perspective. Il a également apporté des précisions à M. Philippe Adnot quant au montant de l'investissement public en 1999.

En réponse aux interventions de MM. Paul Loridant, Claude Belot et de Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que la singularité française en matière de dette publique était de plus en plus difficile à justifier dans un monde économique ouvert sur l'extérieur. A ce titre, il a convenu de l'intérêt d'un débat sur cette question, notamment au travers de l'examen du budget des charges communes. S'agissant des interrogations de MM. Philippe Adnot, Claude Belot et Jean Clouet, quant à la mise en place d'un bilan patrimonial de l'Etat, il a rappelé l'intérêt de l'initiative prise par Jean Arthuis qui, lorsqu'il était ministre de l'économie et des finances, avait mis en place une commission sur ce sujet. Il a indiqué, dans l'attente des résultats des travaux de cette commission, qu'il fallait obligatoirement définir de nouveaux concepts, puis, procéder au recensement des éléments de ce bilan, ce qui n'a encore jamais été fait.

Evoquant le coût financier des pensions des fonctionnaires de France Telecom, qu'il a fallu apprécier lors du changement de statut, il a évoqué le problème des engagements de l'Etat figurant "hors-bilan". En réponse à M. Bernard Angels, il a indiqué qu'une des priorités actuelles du gouvernement de M. Schröder en Allemagne consiste à baisser les impôts, et notamment l'impôt sur le revenu. Après avoir indiqué à M. Jean-Philippe Lachenaud qu'il tiendrait compte de ses observations, il a reconnu, avec M. Paul Loridant, le caractère potentiellement déstabilisateur des marchés financiers. Il a souligné la nécessité de définir un niveau optimal de régulation de ceux-ci et indiqué qu'il appartenait aux Etats et aux organisations multilatérales de sécuriser ces marchés financiers et d'en accroître la fluidité et la transparence.

En réponse à M. Alain Joyandet, il a précisé que l'exercice proposé par la commission pour 1999 n'est qu'une première étape consistant à stabiliser le poids de la dette dans le PIB et qu'il serait donc nécessaire d'inscrire une telle politique dans la durée. Il a enfin rappelé à M. Marc Massion la répartition proposée par la commission entre les économies ciblées et les économies forfaitaires et souligné que l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 limitait de façon substantielle les possibilités d'initiative et d'action du Parlement en matière financière, ce dont il a dû tenir compte lors de l'élaboration de ses propositions.

M. Alain Lambert, président, a confirmé la rigueur des règles juridiques posées par l'ordonnance organique et encadrant effectivement l'exercice de régulation budgétaire proposé par la commission des finances. Il a rappelé également la nécessité d'avoir une approche globale des finances publiques et invité, à ce titre, M. Jacques Oudin, à présenter son avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (Pjl n° 50) : Examen du rapport pour avis

Puis, la commission a procédé à l'examen du projet de loi n° 50 (1998-1999) de financement de la sécurité sociale pour 1999, sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis.

A titre liminaire, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a présenté quatre observations.

Premièrement, il a rappelé que les masses du budget social sont considérables, les prestations de l'ensemble de régimes de sécurité sociale étant passées de 1.772 milliards de francs en 1996 à 1.944 milliards de francs en 1999, ce qui correspond à un taux moyen de croissance annuelle de 3,1 %.

Deuxièmement, il a observé que le dynamisme des dépenses sociales varie selon les branches : de 1996 à 1999, les dépenses d'accidents du travail ont augmenté de 0,4 % par an ; les dépenses de prestations familiales ont augmenté de 2,3 % par an, et les dépenses de retraite de 4,2 %.

Il a précisé que les dépenses d'assurance maladie augmenteraient en moyenne de 2,2 % sur la même période, dans l'hypothèse peu vraisemblable d'une prolongation de l'effet modérateur du plan Juppé.

Troisièmement, il a indiqué que les prélèvements sociaux étaient passés de 16 % du PIB en 1970 à 21 % en 1980, et 23 % en 1990, pour atteindre un maximum de 25,4 % en 1993, puis se stabiliser aux environs de 25,2 % du PIB. Il a souligné que les prélèvements sociaux représentent désormais 47,7 % du total des prélèvements obligatoires, les prélèvements de l'Etat n'en représentant que 33,5 %.

Quatrièmement, il a relevé que la sécurité sociale est de plus en plus largement financée par des ressources de nature fiscale, le montant des impôts et taxes affectées à la sécurité sociales s'élevant à 438,6 milliards de francs en 1999, en progression de 8,8 % par rapport à 1998. Il a précisé que l'essentiel de ces recettes affectées est constitué par la CSG, dont le produit s'établira à 352 milliards de francs, en progression de 11,4 % par rapport à 1998.

Le rapporteur pour avis, après avoir souligné la nécessité de conserver une vision globale des prélèvements obligatoires, s'est déclaré favorable à la constitution d'une commission spéciale pour l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale, commune à la commission des finances et à la commission des affaires sociales.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a souligné que le total des soldes de trésorerie des régimes, tel qu'il apparaît dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, n'est pas identique au besoin de financement des administrations de sécurité sociale, au sens de Maastricht, des différences de champs et de conventions comptables interdisant toute comparaison. Il a indiqué que la capacité de financement des administrations de sécurité sociale est estimée à 0,15 point de PIB pour 1999, ce qui correspond à un montant de 13 milliards de francs, supérieur au solde de 3,3 milliards de francs qui ressort du projet de loi de financement.

Il a indiqué que les prévisions tendancielles font état d'un déficit du régime général de 13,3 milliards de francs en 1998 et du retour à un léger excédent de 300 millions de francs en 1999, ces comptes tendanciels intégrant une baisse des cotisations d'accidents du travail de 1 milliard de francs, tandis que pour l'ensemble des régimes de base, l'excédent serait de 3,3 milliards de francs en 1999.

Le rapporteur pour avis a estimé que la prévision générale de croissance qui sous-tend le projet de loi de financement de la sécurité sociale, identique à celle du projet de loi de finances, appelle les mêmes réserves.

Il a considéré que l'hypothèse d'une progression de la masse salariale de 4,3 % en 1999 apparaissait peu vraisemblable, en raison de la modération salariale qui accompagnera la réduction du temps de travail.

Il a exprimé un fort doute à l'égard de l'évolution prévue des dépenses d'assurance maladie. Soulignant que les comptes tendanciels reposent sur l'hypothèse d'une progression des dépenses d'assurance maladie qui ne se situerait pas dans le prolongement de 1998, soit + 3,4 %, mais qui serait calée sur l'Objectif National de Dépenses d'Assurance Maladie (ONDAM) fixé pour 1999, soit + 2,6 %, il a estimé que le Gouvernement confondait ainsi évolution tendancielle et objectif volontaire.

Evoquant l'équilibre général du projet de loi de financement de la sécurité sociale, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a considéré que le Gouvernement utilisait les marges de manoeuvre conjoncturelles procurées par la croissance pour financer des dépenses structurelles, en courant le risque d'une dégradation brutale du solde de la sécurité sociale si la croissance n'était pas au rendez-vous.

Après avoir précisé que, dans le rapport annexe, le Gouvernement s'engageait à réformer l'an prochain l'assiette des cotisations patronales sans augmenter la charge globale des entreprises, il a estimé que la commission devait affirmer clairement que l'équilibre financier de la sécurité sociale repose d'abord sur une maîtrise effective des dépenses.

S'agissant des recettes, le rapporteur pour avis a indiqué que la mesure principale consistait dans la réaffectation de 5,6 milliards de francs d'excédents de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), qui iront au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), ces recettes supplémentaires permettant au FSV de financer des dépenses nouvelles au profit de la branche vieillesse et d'alimenter un fonds de réserve des retraites. Il a souligné que ce changement d'affectation de la C3S s'effectuerait aux dépens du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), et donc indirectement du budget de l'Etat.

Il a relevé que les autres mesures relatives aux recettes n'avaient pas pour objet de procurer d'importantes ressources supplémentaires, à l'exception d'un amendement relatif au droit de consommation sur les tabacs introduit par l'Assemblée nationale.

Il a alors énuméré les principales mesures contenues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale :

- une réduction de l'exonération de cotisations sociales pour première embauche, qui génère une économie de 130 millions de francs ;

- une correction de la contribution exceptionnelle de l'industrie pharmaceutique et de la taxe sur les premix, destinée à les rendre plus conformes au droit communautaire ;

- un relèvement de 30 % à 100 % du taux d'exonération de cotisations sociales pour les associations d'aide à domicile, qui correspond à une demande du Sénat, mais est gagé sur un contingentement contestable du nombre d'heures exonérées de cotisations pour les particuliers âgés de plus de 70 ans ;

- une ponction sur les trésoreries du fonds pour l'emploi hospitalier et du fonds de compensation pour la cessation progressive d'activité des agents territoriaux, destinée à combler le déficit de 500 millions de francs du fonds de l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales (FATIACL). Il a rappelé qu'en 1997, les réserves du FATIACL, qui s'élevaient à 4,5 milliards de francs, ont été affectées au financement de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ;

- enfin, un relèvement du droit de consommation sur les tabacs censé procurer une recette supplémentaire de 1 milliard de francs.

Le rapporteur pour avis a estimé que cette mesure, proposée par les députés avec l'avis favorable du secrétaire d'Etat à la santé, pourrait s'avérer contre-productive car une hausse impromptue de la fiscalité sur le tabac remettrait en cause l'accord intervenu entre les fabricants et le ministère des finances . Il a précisé que cet accord prévoit une augmentation des prix à la production en 1999, qui procurera une recette identique de 1 milliard de francs, et que sa rupture risquait de déclencher une guerre des prix, qui serait néfaste à la fois en termes de santé publique et en termes de rendement fiscal.

S'agissant des dépenses, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a indiqué que le Gouvernement engageait 5,4 milliards de dépenses nouvelles nettes, financées par le dynamisme espéré de la C3S et de la CSG.

Pour la branche famille, il a énuméré les dépenses suivantes : 6,2 milliards de francs seront consacrés à la suppression du plafond des allocations familiales (4,7 milliards de francs), à l'extension des allocations familiales jusqu'à 19 ans (500 millions de francs), à l'accroissement du fonds d'action sociale de la CNAF (600 millions de francs), à l'amélioration de l'allocation de logement familial (200 millions de francs) et à l'extension de l'allocation de rentrée scolaire aux familles d'un enfant (200 millions de francs).

Le rapporteur pour avis a précisé que ces 6,2 milliards de francs de dépenses nettes seront gagés par le recul d'un an des seuils de majoration pour âge des allocations familiales (850 millions de francs), et surtout par le transfert à l'Etat du financement de l'allocation de parent isolé (4,2 milliards de francs). En net, les charges de la branche famille seront alourdies d'1,2 milliard de francs.

Il a rappelé que la budgétisation de l'allocation parent isolé (API) serait financée par un abaissement de 16.380 à 11.000 francs du plafond du quotient familial qui n'apparaît pas justifié si l'on considère qu'il n'y a pas de raison de faire payer aux familles la suppression du plafonnement des allocations qui leur a été imposé l'an dernier, et que le quotient familial doit avoir un effet redistributif horizontal et non pas vertical, c'est-à-dire en fonction du nombre des enfants et non pas en fonction du niveau de revenu.

Pour la branche maladie, il a énuméré les dépenses suivantes : 1,2 milliard de francs seront consacrés notamment au dépistage organisé des cancers (250 millions de francs), à la création d'un fonds pour la qualité des soins de ville (500 millions de francs), à l'extension des bénéficiaires de l'assurance décès (300 millions de francs), et au transfert à la sécurité sociale du financement des centres d'hygiène alimentaire et d'alcoologie (150 millions de francs).

Pour la branche vieillesse, il a énuméré les dépenses suivantes : 2,3 milliards de francs seront globalement consacrés au relèvement de 1,2 % des pensions de retraite (2 milliards de francs), au relèvement de 2 % du minimum vieillesse (200 millions de francs) et au relèvement de 2 % du minimum de pension de réversion (100 millions de francs).

Pour la branche accidents du travail, il a énuméré les dépenses suivantes : 700 millions de francs seront consacrés à l'amélioration des conditions de reconnaissance des maladies professionnelles (350 millions de francs) et à la revalorisation des rentes d'accidents du travail (350 millions de francs).

Evoquant la régulation des dépenses d'assurance maladie, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a estimé que le Gouvernement avait une responsabilité majeure dans le dérapage des dépenses d'assurance maladie en 1998, car pendant un an Mme Aubry et M. Kouchner n'ont eu de cesse de récuser la réforme de M. Juppé et de dénoncer la "maîtrise comptable" des dépenses. Il a souligné que, alors que le premier ONDAM fixé à 1,7 % pour 1997 a été respecté, l'ONDAM de 1998, pourtant fixé à 2,3 %, devrait être dépassé de quelque 6 milliards de francs, soit une hausse effective de 3,4 %.

Le rapporteur pour avis a estimé que tous les instruments de la régulation apparaissaient aujourd'hui en panne ou en retard : l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES) n'est toujours pas opérationnelle ; le programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI) n'est pas encore généralisé ; la mise à jour de la nomenclature comme le codage des actes sont encore à l'étude ; les agences régionales de l'hospitalisation n'ont pas le soutien politique qui leur est nécessaire ; l'informatisation du système de santé, qui conditionne l'efficacité de tous les autres instruments de régulation, est en phase expérimentale.

Il a indiqué que le projet de loi de financement fixait l'ONDAM à 629,8 milliards de francs pour 1999, ce qui correspond à un taux d'augmentation de 2,6 % par rapport à l'ONDAM de 1998. Cependant, il a souligné que si le non respect de l'ONDAM en 1998 se confirmait, la progression de l'ONDAM en 1999 ne serait plus que de 1,6 % par rapport aux dépenses réalisées, et que les objectifs pourraient même être négatifs pour les postes qui dérapent le plus en 1998, tel celui des spécialistes (+ 6,4 % en glissement annuel) ou des cliniques privées (+ 6,7 %). Il a estimé que le Gouvernement n'apparaissait pas aujourd'hui en mesure de faire respecter globalement l'ONDAM, ni de contrôler les transferts de dépenses, ou "déports", entre les différentes enveloppes qui le composent, et que toute la crédibilité du dispositif s'en trouvait amoindrie.

Il a indiqué que le projet de loi de financement proposait de pérenniser le mécanisme des reversements demandés aux médecins en cas de dépassement de l'ONDAM, qui a perdu sa base juridique avec l'annulation des conventions médicales par le Conseil d'Etat.

Il a ajouté que le projet de loi de financement proposait également d'instaurer un mécanisme de reversement pour les laboratoires pharmaceutiques, qui jouerait si les dépenses de médicaments augmentaient plus vite que l'ONDAM. Il a estimé ce dispositif critiquable, parce que les progrès de la médecine et les phénomènes de "déport" peuvent expliquer une progression des dépenses de médicaments plus rapide que l'ensemble des dépenses de santé, et que le mécanisme de reversement vide de son sens la politique conventionnelle conduite par le comité économique du médicament, qui repose sur des engagements prix-volumes des laboratoires. Il a rappelé que la France bat des records de consommation médicamenteuse, tandis que son industrie pharmaceutique perd du terrain dans la compétition internationale, et que seule la politique conventionnelle paraissait de nature à enrayer cette spirale.

Le rapporteur pour avis a estimé que la maîtrise comptable des dépenses d'assurance maladie était légitime et nécessaire, car elle apparaît comme une condition de la qualité des soins.

Evoquant le fonds de réserve pour les retraite, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a rappelé que selon le rapport du Plan de 1995 sur les perspectives à long terme des retraites, à droit constant, le besoin de financement du régime général en 2015 serait d'un peu plus de 100 milliards de francs, celui du régime des fonctionnaires civils de 80 milliards de francs, et celui des fonctionnaires territoriaux de 70 milliards de francs. Il a précisé que la dégradation serait rapide à compter de 2005, lorsque les classes nombreuses de l'après-guerre arriveront à l'âge de la retraite.

Face à ce problème, il a estimé que le fonds de réserve proposé par le Gouvernement était un dispositif en trompe-l'oeil.

Il a ainsi considéré que sa dotation initiale de 2 milliards de francs n'était pas à la mesure du problème, même si elle devait être complétée par le produit de la cession des parts représentatives de droits de propriété sur les caisses d'épargne, comme l'a annoncé le Gouvernement, soit environ 15 milliards de francs. Il a rappelé que le rapport du Conseil d'analyse économique qui préconisait la mise en place de ce fonds évaluait le flux annuel de recettes nécessaire pour l'alimenter à 45 milliards de francs. Le rapporteur pour avis a par ailleurs regretté que le texte proposé ne définisse ni les missions, ni les modalités de gestion du fonds.

Il a ajouté que la principale raison d'être du fonds de réserve était de masquer la stratégie de temporisation du Gouvernement qui, sous prétexte de consultations complémentaires, repoussait encore les réformes structurelles inévitables. Il a estimé particulièrement regrettable le retard pris dans la mise en place des fonds d'épargne retraite, sur le principe desquels tout le monde semble finalement d'accord.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a enfin évoqué les plafonds de trésorerie fixés par le projet de loi de financement pour les régimes de sécurité sociale autorisés à recourir à des ressources non permanentes.

Il a rappelé que le plafond de trésorerie du régime général, fixé initialement à 20 milliards de francs pour 1998, avait dû être relevé par décret à 31 milliards en cours d'année, le projet de loi demandant au Parlement de ratifier ce décret. Il a souligné que le dépassement du plafond initial résultait essentiellement de la décision prise par le Gouvernement de majorer l'allocation de rentrée scolaire, la CNAF devant faire l'avance en trésorerie de cette dépense non prévue de 6,3 milliards de francs, jusqu'à ce que l'Etat la rembourse dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998.

Après avoir indiqué que le projet de loi de financement propose un plafond de trésorerie de 2,5 milliards pour la CNRACL, le rapporteur pour avis a estimé que l'autorisation d'endettement ainsi donnée à ce régime n'était pas acceptable. Considérant que la CNRACL est structurellement excédentaire et que seule l'importance des transferts de compensation à sa charge, qui représentent 40 % de ses prestations, expliquent son déficit, il a jugé absurde qu'elle s'endette pour financer les transferts. Il a regretté que le Gouvernement reporte encore la réforme nécessaire des régimes spéciaux qui sont liés par la surcompensation.

M. Alain Lambert, président, a souscrit à la déclaration du rapporteur pour avis en faveur d'une participation accrue de la commission des finances à l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Après s'être déclaré également favorable à cette proposition, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que la proposition des députés de majorer, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le droit de consommation sur les tabacs dont le barème est par ailleurs modifié par le projet de loi de finances posait un problème de méthode.

Il a estimé que le fonds de réserve pour les retraites était un "cautère sur une jambe de bois" car sa dotation initiale de 2 milliards de francs est hors de proportion avec les montants nécessaires au fonctionnement d'un fonds de ce type. Il a souhaité connaître les modalités prévues pour sa gestion.

M. Paul Loridant, après s'être déclaré également soucieux de la cohérence entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale, a considéré que l'on ne pouvait faire grief au Gouvernement de mettre en place un système de répartition provisionnée, le fonds de réserve proposé n'étant qu'un début. Il a affirmé la nécessité d'un débat sur le mode de gestion et la propriété du fonds, considérant que ce dernier ne devait appartenir ni aux employeurs, ni à l'Etat, mais aux futurs retraités.

M. Alain Lambert, président, s'est inquiété de l'impact d'une baisse de la croissance sur les comptes sociaux et s'est interrogé sur le partage des rôles entre l'Etat et les partenaires sociaux pour la gestion de l'assurance maladie.

En réponse aux intervenants, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a précisé que le projet de loi de financement ne définissait ni les missions ni les modalités de gestion du fonds de réserve pour les retraites et qu'un écart d'un point sur la croissance de la masse salariale se traduirait par une perte de cotisations de 9 milliards de francs pour le régime général. Il a estimé les risques de dérapage des dépenses aussi inquiétants que ceux de moins-values sur les recettes.

Il a considéré que l'évolution du mode de financement de l'assurance-maladie posait la question du maintien d'une gestion paritaire, et que l'Etat devrait réaffirmer ses responsabilités en la matière.

La commission a alors donné un avis globalement défavorable à l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

PJLF99 - Défense - Exposé d'ensemble et dépenses en capital et article 48

Au cours d'une seconde séance, tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. ALain Lambert, président, puis de M. Roland du Luart, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits de la défense.

Elle a tout d'abord entendu M. Maurice Blin, rapporteur spécial, sur un exposé d'ensemble et sur les dépenses en capital et l'article 48.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget était du même niveau que celui de l'année dernière puisqu'il n'évolue que de 1,7 % en francs constants. En pourcentage du PIB, il est comparable au budget de défense de la Grande-Bretagne.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a ensuite présenté les titres V et VI du projet de budget pour 1999. Il a souligné que les crédits du titre V passaient de 81 à 86 milliards de francs mais que, malgré cette progression, ils restaient inférieurs aux prévisions de la loi de programmation militaire 1997-2002. A l'échéance de cette loi, le manque de financement s'élèvera à 20 milliards de francs. Il a également relevé que le décalage entre les titres III et V se perpétuait et qu'il risquait même de s'accuser dans les années à venir, évolution constatée lors de la professionnalisation d'armées étrangères.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a présenté les principaux programmes d'équipement des armées. Il a indiqué que le secteur nucléaire connaissait peu d'évolution. Le deuxième sous-marin nucléaire lanceur d'engins nouvelle génération (SNLE/NG) sera mis en service en 1999, le troisième en 2004 et le quatrième en 2008. Il a rappelé que le Redoutable et le Terrible étaient désarmés. S'agissant du missile M 51, il a précisé que d'importantes économies devraient résulter du rapprochement de la date de mise en service de ce missile avec celle du quatrième SNLE/NG.

Il a aussi précisé que 1,8 milliard de francs étaient consacrés au " projet simulation " encore appelé projet PALEN. Au total, jusqu'en 2006, ce programme sera doté de 15 milliards de francs.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a regretté que le domaine spatial souffre d'une forte réduction de crédits alors que, depuis plusieurs années, son importance est mise en avant. Cela résulte de plusieurs défections de nos partenaires dans des programmes en coopération : l'Allemagne s'est retirée du programme Horus et la Grande-Bretagne du programme Trimilsatcom. Cette situation est d'autant plus étonnante que les industriels européens de ce secteur tissent actuellement des liens de plus en plus étroits.

Pour l'équipement en matériels classiques, M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a précisé que l'armée de Terre passerait commande de 44 chars Leclerc. La marine devrait admettre au service actif le porte-avions Charles de Gaulle avant la fin de l'année 1999. L'armée de l'air recevra un seul avion Rafale et, semble-t-il, une commande ferme de 28 de ces avions devrait être passée et assortie d'une option pour 20 autres. M. Maurice Blin, rapporteur spécial a exprimé son inquiétude sur le coût unitaire de cet avion comparé à celui d'autres avions de combat dont la production est ou devrait être beaucoup plus importante. Il a noté aussi qu'une grande incertitude persistait sur le programme de l'avion de transport futur (ATF).

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a assorti la présentation des crédits des titres V et VI des commentaires suivants : un risque grave pourrait peser sur les crédits d'équipement si les services du ministère de la défense n'étaient pas en mesure de consommer intégralement les crédits qui leur sont attribués ; on peut craindre que malgré les résultats de la révision des programmes, le budget du ministère de la défense serve à nouveau de " variable d'ajustement " dans l'hypothèse où les prévisions économiques et financières du gouvernement ne se réaliseraient pas ; la coopération des industriels européens de l'armement est actuellement dans une phase délicate et il est urgent que des décisions claires soient prises afin que les industriels français soient mis en mesure de participer, à un rang qui correspond à leur importance, aux restructurations en cours. Toutefois, GIAT-industries et la direction des constructions navales ne semblent pas en mesure de participer, dans leur secteur, à des restructurations équivalentes.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a exprimé la crainte que l'éventualité d'une coopération avec la Grande-Bretagne pour le développement d'un nouveau porte-avions n'obère la construction du second porte-avions, envisagée après 2002, pour soutenir le Charles de Gaulle.

M. Bernard Angels a indiqué que le projet de budget du ministère de la défense lui semblait bon par rapport au précédent, notamment parce qu'il respecte trois décisions importantes : la professionnalisation des armées, même s'il existe effectivement des tensions entre les titres III et V, les conclusions de la revue des programmes et l'effort important pour les restructurations industrielles.

La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits dedéfense (dépenses en capital) ainsi que de l'article 48 duprojet deloi de finances pour 1999.

PJLF99 - Défense - Dépenses ordinaires et article 47

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de la Défense : dépenses ordinaires (titre III), sur le rapport de M. François Trucy, rapporteur spécial.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que le projet de budget pour le titre III s'élevait à 104 milliards de francs, ce qui correspond à une baisse de 0,9 % en francs constants. Par ailleurs, il a noté qu'à l'intérieur du titre III, le poids des crédits de rémunérations et de charges sociales continuait à s'alourdir alors que ceux du fonctionnement et de l'entraînement étaient de plus en plus contraints. Cette situation aura des répercussions importantes sur le maintien des capacités opérationnelles des forces. En outre, les conditions de vie courante des militaires dans les unités s'en trouveront dégradées. On peut craindre, pour ces deux raisons, que le moral du personnel militaire ne se dégrade.

En ce qui concerne les effectifs, M. François Trucy, rapporteur spécial, a noté deux difficultés principales : le personnel ouvrier ne rejoint pas les unités militaires dans la proportion prévue, puisque plus de 5.000 postes ne sont pas pourvus. Il faut donc le remplacer par des militaires engagés, distraits des unités de combat, ou faire appel à une sous-traitance coûteuse ; les militaires volontaires, qui commenceront à remplacer une partie des appelés en 1999, auront la liberté de choisir la durée de leur service dans les armées. Il résultera de cette incertitude une importante difficulté pour les gestionnaires du personnel militaire, notamment dans la Gendarmerie.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a déclaré que les chefs des armées seront contraints d'assumer leurs missions avec des crédits en réduction. Si cette tendance se maintenait, il serait nécessaire d'envisager une réduction des capacités des armées ou de leur format.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter lescrédits de la défense (dépenses ordinaires) ainsi que de l'article 47 duprojet de loi de finances pour 1999.

JEUDI 5 NOVEMBRE 1998

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF99 - Equipement, transports et logement - I- Services communs, II- Urbanisme et logement

Au cours d'une première séance, tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport sur les crédits de l'équipement, des transports et du logement, I- Services communs, II- Urbanisme et logement, de M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial.

M. Jacques Pelletier a déclaré que les crédits consacrés aux services communs du ministère de l'équipement, des transports et du logement, c'est-à-dire, pour l'essentiel, les crédits de personnel et de fonctionnement de ce ministère, s'élevaient à 23,2 milliards de francs en 1999, soit une progression de 2,6 % par rapport à 1998.

Il a indiqué que cette présentation était nouvelle car, l'an dernier, les crédits des services communs étaient présentés avec ceux de l'urbanisme. Il a estimé que l'ancienne présentation n'avait pas une grande cohérence, et qu'il était donc satisfaisant que les crédits destinés à l'urbanisme soient rattachés aux crédits du logement pour 1999.

Il a expliqué que cette évolution n'était pas seulement comptable, puisqu'elle faisait suite à la fusion, par décret du 6 mars 1998, de la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme et de la direction de l'habitat et de la construction. Cette fusion avait été préconisée par le rapport de M. Gilbert Santel, afin d'introduire plus de cohérence entre les politiques d'aménagement et d'habitat.

M. Jacques Pelletier a ajouté que des transferts de crédits affectaient également les dépenses ordinaires du budget. Les plus importants transferts concerneront les crédits destinés au laboratoire central des ponts et chaussées, qui sont transférés au ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie pour 248 millions de francs. Le laboratoire central des ponts et chaussées a en effet été transformé en établissement public à caractère scientifique et technique en application du décret n° 98-423 du 29 mai 1998.

Une fois ces éléments pris en compte, M. Jacques Pelletier a déclaré que l'analyse du budget était relativement simple, puisqu'il portait essentiellement sur des dépenses de personnel et de fonctionnement.

A structure constante, les moyens des services progresseront de 2,7 % pour s'établir à 22,9 milliards de francs. Les dépenses de personnel, rémunérations et charges sociales, progresseront de 3,5 %, et les dépenses de pension de 1,8 %. Les dépenses de fonctionnement diminueront de 2 %. Les dépenses en capital, très affectées par le transfert des crédits de l'urbanisme ne représentent plus que 172 millions de francs, contre 423 millions de francs l'an dernier. Ces crédits sont destinés à l'équipement immobilier des services, à des programmes de recherche, notamment sur les transports terrestres et à différents crédits d'études. Ils sont en diminution de 2,3 % à structure constante.

M. Jacques Pelletier a ensuite présenté ses principales observations.

En premier lieu, il a déclaré que l'effort de compression des effectifs serait réduit de moitié en 1999 : 490 emplois seront supprimés, dont 170 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 173 adjoints administratifs des services déconcentrés. En 1998, le ministère de l'équipement, des transports et du logement avait procédé à la suppression de 1.000 postes dont 535 emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 220 ouvriers des parcs et ateliers.

Il a noté que la réduction des suppressions d'emplois pour 1999 était justifiée, selon le Gouvernement, par la nécessité de préserver le secteur de l'entretien et de l'exploitation des routes, sur lequel avait porté la majeure partie des réductions d'emplois les années précédentes.

Il a toutefois précisé que, pour les agents chargés de compétences départementales, les suppressions d'emplois ouvraient droit à une compensation financière intégrée dans la dotation globale de décentralisation.

En second lieu, il a estimé que l'effort d'adaptation des emplois était limité. Il a toutefois salué le renforcement des moyens de contrôle de l'application de la réglementation dans les transports terrestres, amorcé en 1998, et poursuivi en 1999, avec la création de 23 postes supplémentaires de contrôleur des transports terrestres et 10 postes de contrôleur du travail et de la main-d'oeuvre. Il a souhaité que l'effort se poursuive en ce domaine.

En troisième lieu, il a observé une réduction programmée des crédits de fonctionnement, conforme à l'application du contrat triennal conclu entre le ministère de l'équipement, des transports et du logement et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

En conclusion, M. Jacques Pelletier a souligné combien le budget des "services communs", correspondant pour l'essentiel à la rémunération des personnels du ministère de l'équipement, des transports et du logement, était, du fait de sa structure même, un budget d'une grande rigidité.

Cependant, il a déclaré que les crédits de personnel augmentaient de manière très significative, de plus de 3 %, pour un volume total de 14,5 milliards de francs, ce qui allait à l'encontre d'une stabilisation souhaitée des dépenses de l'Etat.

Puis, M. Jacques Pelletier a présenté les crédits relatifs à l'urbanisme et au logement.

Il a rappelé que la fusion de la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme avec la direction de l'habitat et de la construction pour créer une nouvelle direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction avait imposé une refonte des fascicules budgétaires et le regroupement des crédits de l'urbanisme et des crédits du logement.

Il a indiqué que les crédits demandés pour le budget de l'urbanisme et du logement atteignaient donc, hors effet des budgétisations, 41,4 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une hausse de 3,4 % par rapport au budget voté de 1998 pour le logement et l'urbanisme.

Il a ensuite évoqué brièvement le montant des crédits budgétaires. Les dépenses ordinaires, qui représentent 78 % des crédits du logement, continuent d'augmenter très sensiblement, les interventions constituant l'essentiel de ces dépenses. Les dépenses en capital représentent 6,4 milliards de francs, hors effet de la rebudgétisation des crédits pour le prêt à taux zéro.

Le rapporteur spécial des crédits de l'urbanisme et du logement est ensuite passé à ses principales observations.

Il a tout d'abord indiqué que le budget du logement et de l'urbanisme pour 1999 était un budget de continuité, bien qu'il progresse de 3,4 % à structure constante. En effet, en tenant compte des comptes spéciaux du Trésor, et notamment du fonds pour l'accession à la propriété et du fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France, la progression sera limitée à 2,2 %.

Il a ajouté que le projet de budget du logement pour 1999 ne contenait pas d'innovations majeures, mais qu'il reconduisait plutôt les choix opérés l'an passé.

Cependant, il a observé deux nouveautés : la prise en compte, d'un point de vue budgétaire, de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et une amorce de réintégration dans le budget de l'Etat du financement du prêt à taux zéro.

M. Jacques Pelletier a indiqué que les dispositions de la loi sur les exclusions seraient financées pour 1999.

La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a comporté un volet logement important, modifiant les dispositifs existants, notamment ceux instaurés par la loi du 31 mai 1990, et visant à mettre en oeuvre le droit au logement.

Les modifications apportées par les articles 36 à 39 de la loi, et notamment l'ouverture des aides des fonds de solidarité-logement (FSL) aux sous-locataires, l'interdiction de toute restriction d'accès au fonds et la limitation des critères d'éligibilité aux seuls critères de niveau de ressources, seront accompagnées d'une réévaluation importante des subventions budgétaires. Pour 1999, les dotations accordés aux FSL s'établiront à 490 millions de francs (+ 44 %). En tenant compte de la participation obligatoire des départements (au moins égale à celle de l'Etat) et des participations volontaires, les moyens dont disposeront les FSL s'élèveront donc à 1,2 milliard de francs, ce que M. Jacques Pelletier a considéré comme une dotation satisfaisante pour qu'ils puissent mener à bien leurs actions.

Par ailleurs, d'autres mesures seront financées : l'aide à la gestion locative intermédiée, la perception, dès le premier jour d'ouverture du droit, de l'aide au logement temporaire, et son ouverture aux centres communaux d'action sociale et aux organismes qui font de la sous-location pour des personnes défavorisées. Enfin, une dotation supplémentaire concernera la lutte contre le saturnisme.

M. Jacques Pelletier s'est par ailleurs félicité que le projet de budget pour 1999 confirme les augmentations de crédits qui avaient été décidées pour 1998, notamment pour la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) destinée à la réhabilitation du parc privé, qui sera maintenue à 800 millions de francs et la subvention à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, stable à 2,2 milliards de francs.

Le rapporteur spécial des crédits de l'urbanisme et du logement a ensuite indiqué que le financement du prêt à taux zéro devrait être assuré pour les cinq ans à venir.

Il a rappelé que, dès 1995, l'Etat avait choisi d'effectuer des prélèvements sur les organismes gérant la participation des employeurs à l'effort de construction ("1 %" logement) afin de financer les prêts à taux zéro.

Il a rappelé que la commission s'était régulièrement opposée aux prélèvements autoritaires affectant un mécanisme paritaire, qui remplit correctement ses objectifs et qui aide au "bouclage" de nombreux projets immobiliers, et qu'elle avait souhaité qu'une négociation soit mise en oeuvre. Cependant, la convention du 17 novembre 1996, aux termes de laquelle les collecteurs du 1 % logement finançaient une partie du prêt à taux zéro à hauteur de 7 milliards de francs en 1997 et 1998 arrivait à expiration. Il a rappelé que deux solutions s'opposaient : la première consistant à fiscaliser la collecte du 1 % logement, c'est-à-dire que la contribution des entreprises au logement de leurs salariés devenait une taxe et que le paritarisme était abandonné, la seconde solution étant une convention entre l'Etat et les collecteurs du 1 % pour trouver une solution de financement du prêt à taux zéro pour les cinq années à venir.

M. Jacques Pelletier s'est donc réjoui que, conformément aux voeux de la commission, la deuxième solution l'ait emporté, une convention ayant été signée le 3 août dernier entre l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL).

Il a observé que la solution retenue par la convention du 3 août dernier rejoignait les préoccupations exprimées l'an dernier par le rapporteur spécial du logement, M. Henri Collard. Il a indiqué que la convention était satisfaisante dans la mesure où elle prévoyait une extinction progressive de la contribution du 1 % logement (6,4 milliards de francs en 1999 jusqu'à 0 franc en 2003) et garantissait que le prêt à taux zéro serait maintenu dans l'avenir. Toutefois, il a souligné que cette convention n'aurait d'effet que si l'Etat parvenait à dégager 15 milliards de francs sur la période quinquennale considérée. S'agissant d'un effort très important, il a ajouté qu'il conviendrait d'être très vigilant à l'avenir.

Il a expliqué que l'Etat pourrait être tenté d'amplifier le processus de restriction de la portée de ce prêt réglementé, que la loi de finances pour 1998 avait aggravé, en réservant le prêt aux primo-accédants. Cependant, il n'a pas vu de signes préoccupants dans le budget pour 1999, le nombre de prêts à taux zéro financés devant être identique à celui de l'an passé et les prélèvements effectués sur le fonds pour l'accession à la propriété étant réintégrés au budget.

Par ailleurs, il s'est félicité qu'un dispositif de sécurisation des accédants à la propriété soit mis en oeuvre. Il a rappelé qu'il s'agissait d'une remarque maintes fois formulée par la commission, compte tenu de la fragilité financière des ménages susceptibles de postuler au prêt à taux zéro. Il a estimé que l'exemple des prêts d'accession à la propriété (PAP) était, à cet égard, éclairant, les difficultés rencontrées par les ménages titulaires d'un PAP à taux fixe et annuités progressives ayant nécessité de procéder à un réaménagement des conditions financières des prêts, pour un coût total de 14 milliards de francs, financé intégralement par l'Etat sur une période de 15 ans.

Exposant les deux volets du dispositif de sécurisation, le premier concernant l'ensemble des ménages titulaires d'un prêt d'accession sociale et le second les accédants salariés d'entreprises assujetties à la participation des entreprises à l'effort de construction, il s'est félicité de ce nouveau dispositif, destiné à éviter des situations de surendettement désastreuses. Il a toutefois regretté que les critères soient trop restrictifs et que seule une situation de chômage de courte durée soit prise en compte.

M. Jacques Pelletier a ensuite indiqué que le projet de budget du logement pour 1999 comportait un point faible persistant : l'aide au logement locatif social.

Il a rappelé qu'en 1998, le Gouvernement avait choisi d'accroître les moyens consacrés aux prêts locatifs aidés (PLA) et de diversifier l'offre de PLA très sociaux, pour lesquels l'expérience montrait qu'il était difficile de réaliser les programmes physiques initialement décidés.

Or, il a estimé que, selon toutes les statistiques disponibles, le programme annoncé de 80.000 PLA ne serait pas tenu, le nombre de PLA financés ne devant en effet pas être supérieur à 55.000 unités à la fin de l'année.

Il a indiqué que, contrairement à ce qui avait été annoncé l'an dernier, le problème de l'inadaptation des produits PLA résidait moins dans une insuffisance des dotations que dans la faiblesse de leur utilisation par les bailleurs sociaux, qui souhaitaient construire moins. Il a ajouté que, dans ces conditions, le maintien des dotations aux prêts locatifs aidés pour 1999, pour un programme de 80.000 logements, alors que les crédits étaient loin d'être consommés, ne semblait pas correspondre à la situation réelle. Il a conclu par l'urgence d'engager une réflexion d'ensemble sur les aides au logement locatif social, afin de les adapter aux besoins.

M. Jacques Pelletier a ensuite évoqué la progression des aides personnelles. Il a souhaité qu'au-delà de leur augmentation mécanique, la réflexion se poursuive afin d'harmoniser les différentes aides personnelles. A ce titre, il s'est félicité de constater certaines évolutions et notamment l'annonce d'un alignement des loyers plafonds des aides personnelles. Cependant, il a noté que, contrairement aux années précédentes, aucune révision des services votés n'était entreprise. En conclusion, il a estimé qu'il était impératif de mettre en place une réforme de ces aides, de manière à ce qu'elles soient réellement consacrées aux personnes qui en ont besoin.

Enfin, M. Jacques Pelletier a indiqué que de nombreuses mesures fiscales concerneraient le secteur du logement en 1999 et ce, hormis les crédits budgétaires.

Il a évoqué le crédit d'impôt pour les travaux d'entretien de la résidence principale, dont le plafond avait été doublé à l'Assemblée nationale, et la réduction des droits de mutation à titre onéreux pour les cessions d'immeubles d'habitation et d'immeubles professionnels.

Il a toutefois considéré qu'un élément majeur résidait dans la création d'un dispositif fiscal en faveur d'un nouveau secteur privé conventionné.

Il a rappelé que le dispositif d'amortissement des biens neufs donnés en location devait s'achever au 31 août 1999 pour les permis de construire délivrés avant le 1er janvier 1999.

Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 1999 créait donc un nouveau dispositif applicable au 1er janvier 1999, dans lequel l'avantage fiscal serait lié au conventionnement du logement. Il a expliqué que le Gouvernement entendait ainsi créer un "statut du bailleur privé" en liant l'avantage fiscal à une contrepartie sociale.

Il a expliqué que le nouveau système de conventionnement présentait des inconvénients, et notamment le risque de décourager certains investisseurs d'entrer dans un mécanisme dont l'Etat pouvait modifier tous les paramètres. Cependant, il a déclaré être globalement favorable à ce dispositif, qui a le mérite d'être pérenne et d'apporter certaines améliorations. Au nombre de ces améliorations, il a cité l'extension du dispositif fiscal aux logements anciens et la tentative de sécurisation du bailleur.

Il a toutefois regretté que le Gouvernement abandonne toute forme de soutien à l'investissement locatif en secteur libre, cet abandon reposant sur le pari que la bonne tenue du marché du logement se poursuivra en 1999, grâce à la demande intérieure, et malgré l'absence de soutien fiscal.

Un large débat s'est alors ouvert.

En réponse àM. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, qui se déclarait globalement favorable au projet de budget de l'urbanisme et du logement, sous la réserve d'une amélioration des prêts locatifs aidés par une modification de leur financement et une simplification de la gestion de prêts très sociaux, M. Jacques Pelletier a indiqué qu'il considérait également que le budget pour 1999 était satisfaisant, notamment en matière de réhabilitation.

En réponse à M. Jacques Bellanger, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Jacques Pelletier a convenu du manque de lisibilité des documents budgétaires, en particulier ceux concernant l'urbanisme, qui ne permettaient pas au Parlement de disposer d'une information satisfaisante. Il a ajouté que les modifications réglementaires, d'une année sur l'autre, brouillaient la perception que le Parlement pouvait avoir des politiques de l'urbanisme.

En réponse à M. François Trucy, M. Jacques Pelletier a indiqué que l'Institut géographique national avait pour mission d'établir la cartographie du territoire national et qu'il n'avait pas vocation à travailler directement pour des pays étrangers. Il a expliqué le transfert des crédits du laboratoire central de ponts et chaussées au budget du ministère de la recherche par sa transformation en établissement public à caractère scientifique, mais soulignant qu'un lien devait subsister avec la politique menée par le ministère de l'équipement, des transports et du logement.

A Mme Marie-Claude Beaudeau, qui avait estimé sa présentation précise et concrète et fait part de sa préoccupation quant aux conséquences des politiques du logement menées ces dernières années, notamment en matière d'exclusion, M. Jacques Pelletier a répondu en évoquant le cas concret d'une personne, habitante du département de l'Aisne qui, s'étant trouvée privée de domicile suite à une succession de difficultés professionnelles et personnelles, n'avait pas bénéficié d'une information sur ses droits. S'agissant de la nécessité de ne pas donner de gage aux investisseurs privés, et d'augmenter plutôt les dotations à l'accession à la propriété et à la construction sociale que de continuer la progression des aides personnelles au logement, M. Jacques Pelletier a estimé qu'il convenait effectivement que les aides au logement soient mieux ciblées.

Puis, M. Alain Lambert, président, a félicité M. Jacques Pelletier de la clarté de sa présentation. Il a déclaré apprécier ses propos concernant le 1 % logement et il a rappelé avoir eu la crainte que les ressources de ce dispositif, indispensable pour le bouclage des opérations sociales, soient définitivement captées par le budget général. Il a donc considéré que la commission devait continuer à faire preuve de vigilance. Il a ajouté qu'en matière de logement, tous les obstacles administratifs qui incitent à choisir l'immobilier neuf plutôt que l'ancien devaient être levés. Puis, il a demandé à M. Jacques Pelletier s'il lui était possible de décrire la situation économique du secteur du logement et d'évoquer les projets de réforme, par la loi, du ministère.

En réponse à M. Alain Lambert, président, M. Jacques Pelletier a précisé que la conjoncture immobilière était favorable, en raison du bas niveau historique des taux d'intérêt et d'une croissance de la demande interne. Les prévisions s'établissent à 280.000 mises en chantier pour 1998, contre 271.600 en 1997. Cependant, il a indiqué que les besoins en logements restaient supérieurs. Concernant les projets de textes législatifs, M. Jacques Pelletier a indiqué que le Gouvernement entendait effectivement réformer certains aspects de l'urbanisme.

Puis, après l'intervention de M. Bernard Angels, la commission a adopté un amendement de réduction portant sur les crédits du titre III du budget des services communs, et elle a adopté les crédits ainsi modifiés. La commission a également adopté un amendement de réduction portant sur les crédits du titre IV du budget de l'urbanisme et du logement, et elle a adopté les crédits ainsi modifiés.

PJLF99 - Budget annexe des journaux officiels

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport sur les crédits du budget annexe des Journaux officiels pour 1999 présenté par M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté l'évolution globale du budget annexe qui augmentera, en termes nets, de 11,3 % en 1999, pour atteindre 1,080 milliard de francs, contre 970 millions en 1998. Il a constaté que les recettes d'exploitation connaîtraient une augmentation de plus de 11 %, principalement du fait des recettes des annonces légales au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales et au Bulletin officiel des annonces des marchés publics. Celles-ci augmenteraient, en effet, de près de 13 %. Une progression de cet ordre est prévue pour la troisième année consécutive et permet de compenser la stagnation des recettes constatées sur les ventes au numéro.

Le rapporteur spécial a ensuite noté que les dépenses d'exploitation augmentaient faiblement, de 1,7 % par rapport à 1998, mais permettaient néanmoins la création de 5 postes à la direction des Journaux officiels, pour une meilleure prise en compte des nouvelles technologies.

Au total, les résultats d'ensemble permettent de dégager un excédent d'exploitation de 140 millions de francs, en augmentation de plus de 200 %, excédent qui sera intégralement reversé au Trésor. Une augmentation de 14,7 millions de francs du fonds de roulement sera également effectuée.

Enfin, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a constaté que le projet de budget annexe voyait la totalité de son excédent reversé à l'Etat, comme les années précédentes, alors que le plan "Horizon 2000" assigne à la direction des Journaux officiels une triple mission : d'acteur du service public, de renforcement de son efficacité dans ses tâches de production et de contrôle de gestion, et, enfin, d'adaptation aux évolutions technologiques.

Il a souligné l'utilité de consacrer une partie de l'excédent, actuellement reversé au Trésor, aux investissements humains et financiers soutenant cet effort d'adaptation.

Il a enfin précisé qu'une réflexion était engagée dans les services du Premier ministre, dont dépendent les Journaux officiels, sur l'opportunité de maintenir en l'état la concession liant les Journaux officiels à la société OR Télématique, pour la gestion et la diffusion de certaines bases de données produites ou collectées par eux.

En réponse à M. René Ballayer qui l'interrogeait sur l'autorité chargée de fixer les tarifs des différentes publications des Journaux officiels, et sur les effectifs qui y étaient employés, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a précisé que le décret tarifaire déterminant les prix de ces publications était signé par le Premier ministre. Quant aux effectifs, ils sont de 660 personnes à la direction des journaux officiels, et de 420 à la société anonyme de composition et d'impression (SACI-JO).

Approuvant M. Joël Bourdin, qui s'étonnait des tarifs élevés pratiqués pour l'accès à des bases de données publiques, que ce soit par Minitel ou par Internet, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a rappelé qu'ils découlaient de la convention liant les journaux officiels à OR Télématique, et que la réflexion en cours, qu'il avait évoquée dans son exposé, visait à mieux cerner les avantages et les inconvénients découlant de cette concession.

Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial de ce budget pour les années antérieures, a rappelé ses démarches auprès du Premier ministre pour obtenir une clarification de cette tarification. N'ayant pas reçu de réponse convaincante sur ce point, elle a souhaité que le nouveau rapporteur spécial poursuive la réflexion en ce sens.

A M. Philippe Adnot, qui s'interrogeait sur les conséquences d'une éventuelle réduction des crédits pour l'équilibre général du budget de l'Etat, M. Alain Lambert, président, a précisé que, s'agissant d'un budget annexe, il était impératif qu'il soit adopté en équilibre.

Puis M. Alain Lambert, président, a interrogé M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, sur la qualité de la maîtrise des nouvelles technologies d'impression et de diffusion par le personnel des Journaux officiels.

En réponse, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a rappelé que le récent plan de modernisation avait porté ses fruits, avec un rajeunissement et une meilleure formation des personnels de fabrication.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption du budget annexe des Journaux officiels pour 1999.

PJLF99 - Culture

Au cours d'une seconde séance, tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de la culture pour 1999.

Présentant les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999, le rapporteur spécial a notamment souligné les éléments suivants :

- les crédits pour 1999, qui atteignent 15,67 milliards de francs, augmentent de + 3,46 % en termes de crédits de paiement ; en revanche les autorisations de programme baissent de 4,9 %, ce qui place le budget de la culture au 9e rang en termes de taux de croissance ;

- les crédits de la culture représenteront en 1999 (hors effet de structure dû à l'augmentation du budget général résultant de certaines rebudgétisations) 0,967 % des charges nettes de l'Etat, et ils se rapprochent donc de l'objectif mythique de 1 % ;

- à ce jour, on n'enregistre que de faibles annulations budgétaires, qui ne représentent que 0,4 % des crédits, contrairement aux années précédentes, qui avaient connu d'importantes mesures de régulation, contre lesquelles s'était vigoureusement élevé son éminent prédécesseur, M. Maurice Schumann ;

- la déconcentration des crédits affaiblit le contrôle parlementaire, puisque, notamment, en matière de spectacle vivant, on se retrouve avec des chapitres " fourre-tout ", de l'ordre du milliard de francs, dont il est impossible de connaître, a priori, la destination.

Il a ensuite indiqué que ce budget comportait plusieurs mesures significatives :

- les spectacles vivants, qui bénéficient de 110 millions de francs de mesures nouvelles, ainsi que la création qui, au travers de la délégation aux arts plastiques, connaît une croissance importante de ses crédits (+ 15 %) ;

- le patrimoine monumental qui, avec une croissance de 2,54 %, bénéficie d'une stabilisation relative de sa dotation après l'effort de rattrapage entrepris en 1998 ;

- le regroupement de l'essentiel des services parisiens du ministère dans l'immeuble de la rue des " Bons Enfants ", en signalant que cette opération, qui devrait coûter près de 450 millions de francs, réduirait de 16 à 3 le nombre de sites occupés par l'administration de la culture ;

- les crédits de personnel propres au ministère de la culture, d'un montant total de 19,38 milliards de francs, qui doivent permettre le " repyramidage " d'un certain nombre de corps des catégories A, B et C ;

- la fusion des directions du patrimoine et de l'architecture, d'une part, et des directions du théâtre et de la musique, d'autre part, en indiquant que ces regroupements, auxquels il était a priori plutôt favorable, devaient respecter la spécificité de chaque discipline ;

- la création de l'établissement public chargé de la maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'Etat (EPMOTC), résultant de la fusion de l'établissement public du Grand Louvre et de la mission interministérielle des grands travaux, qui doit réaliser en 1999 pour 456 millions de francs de travaux, dont 217 millions de francs pour le Grand Palais, 84,6 millions de francs pour l'immeuble "Bons-Enfants" susmentionné, 40 millions de francs pour l'Institut national d'histoire de l'art et le solde pour diverses opérations (achèvement du Grand Louvre, musée d'Orsay, Orangerie, théâtre de Chaillot, Centre de la danse de Pantin).

Abordant les observations concernant les actions du ministère de la culture, le rapporteur spécial a évoqué les points suivants :

- les orientations de la politique de soutien au spectacle vivant : arts de la rue, musiques actuelles et, surtout, pratiques en amateur ;

- la chute des subventions d'investissement pour le patrimoine qui, au-delà de l'augmentation globale des crédits de 2,54 %, est défavorable au patrimoine des petites communes et à celui des propriétaires privés, notant au passage que l'abandon de la technique de la loi programme regrettée par certains, avait l'avantage de ne pas faire du patrimoine monumental la cible privilégiée des mesures de régulation budgétaire ;

- les dotations du fonds du patrimoine : 105,25 millions de francs, dont 7,76 millions de mesures nouvelles qui ne seront sans doute pas suffisantes pour acquérir les oeuvres dont les refus de certificats à l'exportation venaient à expiration ;

- les grands travaux, chers à construire et coûteux à faire fonctionner (16 % du budget du ministère de la culture ), en attirant, à cet égard, l'attention sur les locaux délaissés, comme le palais de Tokyo ou le musée des arts africains et océaniens, qui doit laisser la place au musée des arts africains et océaniens voulu par le Président de la République et pour lequel sont inscrits, en 1999, 62 millions d'autorisations de programme et 15,5 millions de crédits de paiement pour 1,2 milliard de francs de coût prévisionnel.

Le rapporteur spécial a conclu par deux observations générales :

- avec la croissance plus modique des dotations, la culture est en train d'apprendre à compter, ce qui l'oblige à renoncer aux opérations flamboyantes ;

- on sent plus d'application, de sérieux que d'inspiration dans la politique que traduit ce budget.

Enfin, il a annoncé son intention d'effectuer en 1999, en liaison étroite avec M. Paul Loridant, rapporteur spécial des comptes spéciaux, le contrôle de la politique du livre.

A l'issue de cet exposé, M. Alain Lambert, président, est intervenu pour féliciter le rapporteur spécial pour la clarté de son analyse et pour évoquer la mémoire de son prédécesseur, M. Maurice Schumann.

Répondant à M. Denis Badré, qui dénonçait le flou du processus de déconcentration en matière culturelle, l'inefficacité de certains services et les craintes des milieux musicaux, à M. Jacques Chaumont qui lui demandait son sentiment sur la crise de la Bibliothèque de France, ainsi qu'à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui l'interrogeait sur l'enseignement de l'architecture et la situation de la réunion des musées nationaux (RMN), M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a, notamment, apporté les éléments d'information suivants :

- l'augmentation considérable du nombre d'architectes, qui a plus que triplé en trente ans, avait conduit le ministère à suspendre certains projets régionaux et à envisager une réduction du nombre d'écoles d'architecture ;

- la situation de la Réunion des Musées Nationaux (RMN) s'était considérablement améliorée, même si certaines de ses activités commerciales restaient encore déficitaires ;

- les difficultés informatiques auxquelles doit faire face la Bibliothèque nationale de France devraient finir par trouver une solution, mais le problème venait d'une mauvaise conception de l'ensemble du bâtiment ;

- il y a un problème d'efficacité de l'action administrative qui ne manquerait pas d'être évoqué au cours de la discussion du budget en séance publique, mais qu'il s'interdisait en ce qui concerne la politique musicale, de substituer son appréciation à celle du ministre.

Enfin, à la demande de M. Alain Lambert, président, il a confirmé qu'il acceptait de reprendre le projet de rapport d'information sur le marché de l'art en France. La commission a pris acte de cette déclaration.

A l'issue de ce débat, la commission a voté, sur proposition du rapporteur spécial, deux amendements réduisant les crédits des titres III et IV et adopté le budget de la culture ainsi modifié.

PJLF99 - Equipement, transports et logement : III - Transports : 1.- Transports terrestres

Puis, la commission a procédé à l'examen du rapport sur les crédits de l'équipement, des transports et du logement : III- Transports : 1.- Transports terrestres, de M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que les moyens de paiement demandés pour les transports terrestres en 1999 atteignaient 45,2 milliards de francs, soit une légère progression -+ 0,6 %- par rapport aux crédits votés pour 1998.

Il a précisé que les concours de l'Etat au transport ferroviaire en formaient l'essentiel, avec 37,5 milliards de francs. Il a indiqué que les contributions de l'Etat aux transports franciliens s'élevaient par ailleurs à 5,80 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, soit une baisse de 0,2 % par rapport à 1998, cette baisse traduisant deux évolutions contraires : d'un côté, l'augmentation de la subvention d'équilibre versée à la Régie autonome des transports parisiens (RATP) ; de l'autre, la diminution de la subvention d'équilibre versée à la SNCF-Ile-de-France, ainsi que la baisse des subventions d'investissement résultant de la fin des travaux d'Eole et de Météor.

Il a ajouté que la contribution de l'Etat aux transports collectifs de province s'élevait à 707 millions de francs en moyens de paiement, et qu'elle était essentiellement composée de subventions d'investissement, en forte augmentation par rapport à 1998.

Enfin, il a rappelé que l'essentiel des crédits publics destinés aux voies navigables transitait désormais hors du budget général, par trois canaux principalement : le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), à hauteur de 450 millions de francs pour 1999 ; Voies navigables de France, qui prévoit d'effectuer 640 millions de francs d'investissements en 1999 à partir de ses ressources propres et des subventions du FITTVN ; enfin, le budget de la Compagnie nationale du Rhône.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a alors observé que si les crédits affectés à la section transports terrestres du ministère de l'équipement, des transports et du logement évoluaient modérément, ils ne retraçaient pas toutefois l'ensemble de l'effort de l'Etat en faveur des transports terrestres. Il a indiqué qu'il fallait en effet leur ajouter 2,5 milliards de francs en provenance du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) et du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF), ainsi que la dotation en capital de 13 milliards de francs à Réseau ferré de France (RFF), qui serait prélevée sur les recettes de privatisation.

Il a estimé que l'effort de l'Etat en faveur des transports terrestres s'élevait donc au total à 60,7 milliards de francs pour 1999, soit une hausse de 5,8 % par rapport à 1998, cette hausse étant pour l'essentiel imputable à l'augmentation de la dotation en capital à RFF.

Il a alors regretté que l'essentiel de cet effort soit absorbé par l'apurement des investissements passés, les coûts de fonctionnement et les interventions sociales -retraites de la SNCF, préretraites des chauffeurs routiers notamment-, au détriment de la modernisation des réseaux de transport.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a également regretté que près des trois-quarts des investissements et subventions d'investissements de l'Etat en matière de transports terrestres soient désormais débudgétisés, au travers du FITTVN et du FARIF, ce qui brouillait le débat relatif aux investissements d'infrastructures dont notre pays a le plus besoin.

Il a ajouté que le bilan de la création du FITTVN s'avérait à ce jour décevant, le FITTVN ayant fragilisé les sociétés concessionnaires d'autoroutes, sans pour autant financer des politiques spécifiques, puisque les crédits en étaient "saupoudrés", ni améliorer réellement la transparence des choix publics, puisque ce fonds était encore insuffisamment ouvert aux élus.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, s'est ensuite félicité du succès de la réforme de la SNCF.

Il a indiqué que le désendettement de la SNCF et la clarification de ses relations avec les autorités publiques lui avaient en effet permis de se mobiliser efficacement sur la reconquête de sa clientèle et sur l'amélioration de la qualité de ses services, de sorte que l'image de la SNCF s'améliorait, que le trafic voyageurs se redressait et que le transport ferroviaire regagnait enfin des parts de marché au détriment de la route.

Il a ajouté que les premiers résultats de l'expérience de régionalisation des services régionaux de voyageurs engagée le 1er janvier 1997 étaient prometteurs, puisque le trafic régional avait davantage progressé dans les six régions expérimentatrices que dans les autres.

Il a précisé que les pertes de la SNCF s'étaient ainsi réduites de 15,2 milliards de francs en 1996, à 0,8 milliard en 1997, cette amélioration allant au-delà des seuls effets mécaniques de la réforme sur les comptes de la SNCF, qu'il a estimés à 12 milliards de francs.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a observé que le redressement de la SNCF était toutefois fragile et inachevé.

Il a indiqué que la progression du trafic voyageurs s'explique ainsi pour partie par le développement du TGV-Nord et par l'accélération conjoncturelle du revenu des ménages, tandis que la progression du trafic fret avait fait apparaître des points d'engorgement du réseau, ce qui s'était traduit par une dégradation sensible de la fiabilité du service. Il a rappelé que la commission d'enquête du Sénat sur les infrastructures de transport avait ainsi montré que le développement du transport ferroviaire de marchandises passait par l'adoption de conditions d'exploitation plus favorables au fret, en particulier par l'abandon de la priorité systématique accordée aux trains de voyageurs.

Il a également remarqué que les filiales hors télécommunications s'étaient globalement redressées en 1997, mais que la rentabilité de la plupart d'entre elles était très faible, lorsqu'elle n'était pas négative, et que les perspectives de profit de la filiale Télécom Développement étaient aléatoires. Il a observé à cet égard qu'il était paradoxal de voir la SNCF refuser le développement de la concurrence entre opérateurs sur le réseau ferré français, mais développer une offre de téléphonie fixe concurrente de celle de France Télécom.

Enfin, il a souligné que l'amélioration des comptes de la SNCF résultait aussi de la faiblesse du niveau des redevances acquittées à RFF ; et il a précisé que le résultat cumulé de l'ensemble RFF + SNCF était ainsi négatif de 13,7 milliards de francs en 1997.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a alors souligné qu'il appartenait aux cheminots de poursuivre leurs efforts de maîtrise des coûts et de reconquête de la clientèle, en ligne avec l'effort consenti par la collectivité nationale pour les transports ferroviaires, qui était aujourd'hui le plus important jamais réalisé, à 64 milliards de francs.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite observé que les besoins en capital de Réseau ferré en France trouvaient pour partie leur origine dans la modicité des redevances acquittées par la SNCF pour l'utilisation du réseau ; RFF percevant 6,2 milliards de francs de péages de la SNCF, en 1998, tout en acquittant 16,6 milliards de francs à la SNCF au titre de la gestion et de l'entretien du réseau.

Il a précisé qu'au total, la propriété du réseau ferré coûtait ainsi plus de 10 milliards de francs à RFF, auxquels s'ajoutaient les charges de la dette liée aux infrastructures.

Il a indiqué que cela se traduisait par une perte très importante pour RFF -14,1 milliards de francs pour 1997-, de nature à réduire ses capacités d'autofinancement et à ralentir la modernisation du réseau existant.

Il a par ailleurs observé que, dans un contexte où de nouveaux opérateurs seraient potentiellement autorisés à réserver des "sillons" sur le réseau français, maintenir les péages à un niveau trop bas reviendrait à subventionner artificiellement le transit ferroviaire sur un réseau français déjà saturé, au profit des concurrents étrangers de la SNCF. Il a donc estimé nécessaire de permettre à RFF de rapprocher progressivement ses péages du coût d'usage réel des infrastructures, quitte à réduire les dotations à RFF au profit d'une subvention équivalente à la SNCF.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite observé que la contribution de l'Etat à l'équilibre financier de la RATP augmentait de 2,8 %, alors même que la contribution des entreprises au titre du "versement transport" était particulièrement dynamique, que le trafic se redressait et que les voyageurs eux-mêmes payaient de plus en plus cher.

Il a remarqué que ce paradoxe s'expliquait pour partie par l'augmentation quantitative de l'offre et par la hausse préoccupante des agressions commises à l'encontre du personnel de la RATP.

Il a précisé que la multiplication de ces actes violents, qui n'était malheureusement pas spécifique à l'Ile-de-France, avait notamment conduit la RATP à accélérer la création de 1.000 emplois jeunes, mais que cela ne constituait sans doute pas, à coût égal, la réponse la plus appropriée à la déliquescence de la sécurité dans certains quartiers.

Il a souligné que ce paradoxe trouvait toutefois aussi son origine dans la dérive des coûts d'exploitation de la RATP, en particulier de sa masse salariale, sans que cette dérive ne se traduise par une amélioration de la qualité du service offert aux voyageurs. A titre d'exemple, il a remarqué qu'en moyenne, au cours des trois dernières années, un escalier mécanique sur six était hors service dans le métro. Il a rappelé que la Cour des Comptes avait récemment critiqué l'insuffisance du contrôle de gestion et de nombreux dysfonctionnements en matière de marchés à la RATP, en particulier pour les marchés de nettoyage, alors même que la propreté des véhicules et des stations participait au sentiment de sécurité des voyageurs et contribuait à leur respect pour le transporteur.

Il a estimé que ce paradoxe résultait également d'une mauvaise allocation des investissements d'infrastructures en Ile-de-France ; ces investissements étant concentrés sur Paris intra-muros, tandis que les besoins de déplacements des franciliens sont de plus en plus de banlieue à banlieue. Il a observé qu'Eole et Météor avaient ainsi mobilisé durant huit ans les deux-tiers des capacités d'investissement disponibles, alors que ces projets étaient largement redondants. S'agissant de Météor, il s'est interrogé si le rôle de la RATP était bien de construire une "vitrine technologique" à raison de "7 milliards de francs pour sept stations" ?

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a souligné que cette mauvaise allocation des ressources trouvait sa source dans une double déresponsabilisation : la région Ile-de-France finançant la majeure partie des investissements décidés par l'Etat, d'une part ; les pertes d'exploitation des opérateurs étant systématiquement compensées par la collectivité, d'autre part.

Il a estimé que la clarification des responsabilités et des relations financières entre l'Etat, la RATP et les collectivités locales franciliennes, était donc une priorité. Il a précisé que cette clarification passait notamment par l'ouverture du Syndicat des transports parisiens à la région Ile-de-France et, éventuellement, aux usagers.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite observé que les subventions d'investissement aux transports collectifs de province connaissaient une forte augmentation, à 720 millions de francs d'autorisations de programme. Il a indiqué que la réussite des travaux déjà réalisés incitait à poursuivre dans cette voie. Il a ajouté que l'impact favorable de cette hausse serait toutefois partiellement neutralisé par le relèvement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers applicable au gazole. Il a estimé qu'il pourrait donc être opportun de compenser le coût de ce relèvement pour les opérateurs de transport, par exemple en instituant des aides à l'équipement de bus propres.

Par ailleurs, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a souligné que l'action opiniâtre des élus membres du Comité de gestion du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables avait permis d'augmenter la dotation destinée aux voies fluviales pour 1999, mais que cette dotation restait très inférieure au produit attendu de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés, et surtout inférieure aux besoins de réhabilitation du réseau existant tels qu'ils ressortaient des conclusions de la commission d'enquête du Sénat.

Il a précisé que la priorité en matière de grands projets était désormais clairement donnée au projet Seine-Nord, qui avait pour but de relier la Seine et l'Oise aux réseaux de canaux du Nord de la France et du Bénélux par un canal à grand gabarit, et il a indiqué que ce projet, estimé à 15 milliards de francs, présentait une pertinence économique incontestable en reliant, sur une distance relativement brève, deux zones très denses en population et en activités.

Enfin, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a observé que le montant des dotations affectées au transport routier était en augmentation rapide, avec 295 millions de francs pour 1999, contre 195 millions de francs en 1998. Il a expliqué que cette évolution résultait des accords tripartites Etat-conducteurs-entreprises signés en novembre 1996 pour les transports de marchandises et en avril 1998 pour les transports de personnes, l'Etat versant à ce titre 180 millions de francs en 1999 afin de subventionner la cessation d'activité à 55 ans des chauffeurs routiers et des conducteurs d'autocars.

Au terme de cet exposé, le débat s'est engagé.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que la dette de la SNCF et de Réseau Ferré de France était quasiment assimilable à un endettement public, et qu'il importait dès lors d'en surveiller l'évolution avec vigilance.

M. Denis Badré a souligné que l'insécurité dans les transports en commun était un vecteur d'inégalités sociales, et que le développement des agressions contre les personnes dans les transports publics pouvait se traduire par la formation de ghettos. Il a par ailleurs fait part de sa préoccupation devant le désengagement de l'Etat en matière de transports en Ile-de-France, et le transfert de charges qui en résultait pour les collectivités. Il a regretté que la construction de Météor ait répondu à une recherche de prestige par la RATP, mais il a observé que la RATP avait su faire preuve d'écoute, d'imagination et d'ouverture aux besoins de la clientèle dans le cadre du développement de nouvelles dessertes en banlieue. Enfin, il a dénoncé le défaut de concertation préalable à certaines décisions du syndicat des transports parisiens, comme la mise en place de la carte "Imagine R", qu'il a par ailleurs considérée comme opportune.

M. Yann Gaillard a observé que la réforme de la SNCF s'était traduite par un phénomène de vases communicants du déficit et de l'endettement de la SNCF vers le déficit et la dette de réseau Ferré de France. Il s'est ensuite interrogé sur l'indépendance de RFF, puis sur l'évolution du climat social dans les transports routiers.

En réponse, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a souligné son attachement à la présence humaine dans les transports en commun et la nécessité de développer des équipements de sécurité appropriés. Il a estimé qu'il était également indispensable de renforcer les poursuites et les sanctions contre les auteurs des dégradations matérielles ou d'agressions dans les transports en commun.

Il a indiqué que le niveau technologique de la ligne de métro Météor était impressionnant, mais qu'il serait déplorable que ce projet obère le développement de liaisons tangentielles de banlieue à banlieue, qu'elles soient ferroviaires ou routières. Il a par ailleurs observé que le rôle effectif de Réseau Ferré de France reposait pour l'heure largement sur la forte personnalité de son président, M. Jean-Claude Martinand.

Enfin, en réponse à M. Alain Lambert, président, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a dressé l'historique de la ligne ferroviaire Pau-Canfranc.

Au terme de cet examen, la commission a adopté un amendement de M. Auguste Cazalet à l'article 45 du projet de loi de finances pour 1999, portant réduction de 566.982.710 francs des crédits du Titre IV du budget des transports terrestres.

La commission a ensuite adopté les crédits des transports terrestres ainsi modifiés.

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats proposés à la nomination du Sénat : Conseil national du crédit et Conseil national des assurances

Enfin, la commission a proposé M. Jean-Philippe Lachenaud à la nomination du Sénat pour siéger au Conseil national du crédit, et M. Joseph Ostermann à la nomination du Sénat pour siéger au Conseil national des assurances.

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