Les quatrièmes et cinquièmes rencontres sénatoriales de la justice
Colloques organisés par M. Christian Poncelet, président du Sénat - Palais du Luxembourg - 20 juin 2006 et 5 juillet 2007
La Commission des lois : évaluation et prospective - M. Jean-Jacques Hyest, Président de la Commission des lois
M. Jean-Jacques HYEST .- Il est important de rappeler le travail des commissions, notamment celle des lois, qui consiste, bien sûr, à traiter tous les projets de loi mais de faire aussi des évaluations et de la prospective. Comme les autres commissions, elle a une double fonction :
- élaborer la loi en examinant les projets grâce aux travaux menés par les rapporteurs désignés en son sein, et en proposant le cas échéant, leur modification : le travail d'amendement est évidemment important pour notre commission ;
- assurer une fonction de contrôle de l'action du gouvernement en conduisant elle-même des travaux d'information, sans préjudice de sa participation à des travaux de même ordre communs à plusieurs commissions permanentes, ou dans le cadre de commissions d'enquête.
C'est dans l'exercice de cette fonction de contrôle que le rôle d'évaluation et de prospective de la Commission des lois prend toute son ampleur. Les travaux d'information lui permettent d'évaluer les secteurs de compétences qui sont les siens, au premier rang desquels figure l'administration judiciaire et, plus largement, la pertinence des normes juridiques en vigueur et leur application concrète.
La Commission des lois mène ce travail d'évaluation tout au long de l'année. A l'instar de ce qu'a exposé Jean Arthuis, ce travail prend la forme de déplacements conduits en particulier par les rapporteurs budgétaires désignés par la Commission des lois. A titre d'exemple, sachez que nos collègues Yves Détraigne et Simon Sutour, rapporteurs pour avis de la mission « Justice et accès au droit », ont l'habitude de visiter chaque année plusieurs juridictions de l'ordre judiciaire ou administratif. Ils ont pu se rendre dans les Cours d'appel de Paris, Amiens et Lyon ainsi qu'au tribunal de Nîmes en 2006 et, cette année, au Tribunal de grande instance et à l'Ecole nationale des greffes de Dijon. Je précise que ceux qui n'ont pas été servis le seront dans les années suivantes.
Notre ancien collègue Philippe Goujon, alors rapporteur pour avis des crédits de la mission « Administration pénitentiaire », a pu récemment visiter les maisons d'arrêt de la Santé et de Rennes, le centre pénitentiaire de Meaux-Chauconin ainsi que le centre de détention de Casabianda, en Corse. Nul doute que Jean-René Lecerf, qui prend sa suite, aura à coeur de poursuivre ces déplacements.
Ces prises de contact sur le terrain sont essentielles pour évaluer l'application d'une législation dans l'élaboration de laquelle la Commission des lois est fortement impliquée. Elles constituent une base de réflexion pour la commission lors de l'examen des budgets concernés, mais surtout à l'occasion de la discussion de textes législatifs dont la commission aura à connaître. Il en a été ainsi par exemple de la discussion de la proposition de loi relative à l'assurance de protection juridique ou de celle relative à la récidive des majeurs et des mineurs qui débute aujourd'hui en séance publique.
Ce travail s'exerce également dans le cadre de séances d'auditions publiques organisées sur un thème déterminé permettant à la Commission des lois d'évaluer les effets liés à des réformes récentes. C'est ainsi qu'ont été entendues les parties concernées par la question de la résidence alternée des enfants, que Jean-René Lecerf abordera en détail dans quelques instants.
Ces auditions publiques permettent aussi de prendre le pouls des représentants de la société civile sur l'opportunité de réformes prochaines. La Commission a ainsi conduit en 2006 des auditions de représentants du monde judiciaire et juridique, des consommateurs et des entreprises, sur l'introduction en France d'une action de groupe. Elle a pu constater à cette occasion, l'absence de consensus, tant sur la pertinence d'une telle action de droit français, que sur la forme qu'elle pourrait revêtir, le cas échéant. Je pense que ce projet reviendra, compte tenu de l'actualité économique.
Ce travail d'évaluation et d'information, lorsqu'il concerne des sujets nécessitant un investissement particulier, prend la forme de missions d'information le plus souvent constituées par la Commission des lois en son sein. Depuis deux ans, le bureau de la Commission a souhaité que chacune de ces missions d'information soit dotée de deux rapporteurs, l'un émanant de la majorité et l'autre de l'opposition, garantissant un examen pluraliste et favorisant des propositions consensuelles au terme de ses travaux. Elle a ainsi devancé la politique d'ouverture désormais prônée par le Président de la République et le Gouvernement.
C'est dans un tel cadre que la Commission a réfléchi sur la question du recrutement et de la formation des magistrats dont notre collègue Charles Gautier va vous parler dans un instant, sachant que le rapport n'a pas encore été approuvé par la Commission, mais qu'il a été largement élaboré par les rapporteurs.
C'est également sous cette forme que la Commission des lois s'est intéressée de très près à la question des prescriptions, tant en matière civile que pénale. En cette matière, la Commission a considéré qu'il convenait d'évaluer la pertinence des règles de prescription actuelles, qui n'ont pas connu de changement substantiel depuis l'élaboration du code civil et du code d'instruction criminelle.
La prescription est connue de tous pour être désormais un nid à contentieux. Le Président Arthuis a dit tout à l'heure que la Cour de cassation avait son droit de remontrance. Ce n'est sans doute pas le bon terme, mais le fait d'alerter l'attention des pouvoirs publics sur des dysfonctionnements de la législation est une très bonne chose. C'est ce qui est d'ailleurs fait régulièrement dans le rapport de la Cour de cassation et nous nous servons souvent de ses observations pour faire évoluer la législation.
Des projets de réforme existent : un projet d'ordonnance a été rejeté par le Conseil Constitutionnel, à ma grande satisfaction, je dois le dire, car je pense que c'est purement du domaine du législateur. Cependant, il manquait un travail d'évaluation de la situation actuelle pour juger de la pertinence d'une évolution législative en ce domaine. Pour ce faire, la Commission a procédé à plus de trente auditions d'universitaires ainsi que de représentants de la Cour de cassation, des présidents de chambre concernées, des syndicats de magistrats, des avocats et des notaires, des administrations, des consommateurs et des milieux économiques. Ce travail d'évaluation mené pendant trois mois a permis à nos rapporteurs, Hugues Portelli et Richard Yung, ainsi qu'à moi-même en ma qualité de Président de la Commission, de faire deux constats.
Le premier est sans appel : le caractère foisonnant et le manque de cohérence des règles de prescription actuelles donnent un sentiment d'imprévisibilité et, parfois, d'arbitraire.
En matière pénale, la prescription d'action publique, qui obéit à la règle du « un, trois, dix » (un an pour les contraventions, trois ans pour les délits et dix ans pour les crimes) a vu se démultiplier les délais dérogatoires je dois dire que c'est le Parlement qui en est responsable sans que ces exceptions répondent à une vision cohérente. Ainsi, certains délits d'infraction sexuelle sont prescrits désormais par dix ans tandis que d'autres délits, notamment en matière de stupéfiants, se prescrivent par vingt ans. Les crimes contre l'humanité sont imprescriptibles, heureusement, mais certains crimes, tels que des viols sur mineurs, sont prescrits par vingt ans. D'autres, à l'instar des actes de terrorisme, connaissent une prescription de trente ans, et certains délits punis de peines lourdes connaissent une prescription plus courte que d'autres délits punis de peine moins sévères.
Le sentiment d'arbitraire que peuvent faire naître les règles de prescription en matière pénale résulte également des possibilités reconnues par la jurisprudence : le recours du point de départ du délai de prescription à l'égard des délais occultes ou dissimulés avec une liste totalement aléatoire, sans que la détermination des infractions puisse être dégagée avec une réelle certitude assurant la sécurité juridique.
Quant à la prescription civile, c'est un maquis impénétrable. La Cour de cassation a d'ailleurs relevé plus de 250 prescriptions différentes dont la durée varie de trente ans à un mois ! Certaines règles actuelles sont pour le moins paradoxales, à commencer par la différence de prescription entre l'action en responsabilité contractuelle et l'action en responsabilité délictuelle. Du fait de cette distinction, le passager d'un autobus blessé à la suite d'une collision entre cet autobus et un autre véhicule dispose de dix ans pour agir contre le conducteur de ce véhicule, mais comme il est passager, il a trente ans pour agir contre le transporteur et être indemnisé d'un même préjudice.
Le deuxième constat fait par la mission est également que les règles de prescription du droit français sont inadaptées à l'évolution de la société et à l'environnement juridique actuel. Dans une société où le devoir de mémoire et la vertu restauratrice du procès pénal sont de plus en plus mis en avant, le droit à l'oubli qui illustre la prescription est, dans son principe, fortement mis en question. L'allongement ponctuel du délai de prescription de l'action publique à l'égard de certaines infractions témoigne d'ailleurs de la volonté de poursuivre inexorablement leurs auteurs avec l'aide des progrès de la police scientifique. J'ajoute que nos concitoyens regardent les séries américaines et pensent que la justice fonctionne ainsi.
Or le droit français se caractérise par la brièveté des délais de prescription de l'action publique au regard de ceux retenus par les systèmes juridiques voisins, souvent fixés en fonction de la durée de la peine applicable.
En matière civile, par contre, le délai de droit commun de la prescription extinctive de trente ans se révèle inadapté à une société marquée par les modifications ultimes des relations juridiques intervenant à un rythme sans cesse plus soutenu. Au surplus, les règles de prescription actuelles présentent un décalage de plus en plus marqué avec celles prévues par nombre d'Etats européens, qui retiennent des durées de prescription de droit commun plus courtes. Monsieur le Président Haenel, nous sommes également attentifs à cette évolution, car il conviendrait de rendre un peu plus cohérentes les règles dans les différents pays européens.
Cette évolution a donc abouti à la présentation de recommandations en vue d'une réforme prochaine du droit de la prescription au moins en matière civile. En effet, l'objet des travaux d'information de la Commission est de servir de base et de réflexion sur les réformes à mener. Ils sont le fondement d'une mission de prospective que la Commission des lois a toujours cherché à développer.
Je ne vais pas vous détailler les dix-sept propositions.
M. Emmanuel KESSLER .- Elles ont été données avec les documents qui ont été distribués à chacun (cf. annexe I).
M. Jean-Jacques HYEST .- Il s'agit essentiellement de prévoir un allongement des délais de prescription en matière pénale et un raccourcissement de ces délais en matière civile, même si on peut évidemment discuter des seuils. Il nous paraît en outre que, pour les délais occultes ou dissimulés, il faudrait fixer un délai butoir qui serait le double de la prescription, c'est-à-dire dix ans pour les délits et trente ans pour les crimes.
Nous proposerions aussi d'étendre les délais pour les délits dissimulés. Je citerai à cet égard une affaire qui a fait grand bruit : des personnes âgées semblaient mortes de mort naturelle alors qu'en fait, elles avaient été étouffées. A ce titre, l'auteur avait été poursuivi pour les dernières affaires mais non pas pour la précédente du fait de cette prescription de dix ans. Il faudrait donc améliorer les choses dans ce domaine, parce qu'il n'est pas juste que l'on ne puisse pas poursuivre une personne pour des crimes antérieurs.
De même, dans l'affaire des disparus de l'Yonne, la Cour de cassation a dû augmenter le délai de prescription. Certains ont dit que l'on avait pensé uniquement à l'abus de biens sociaux, qui était tout à fait secondaire dans les travaux de notre mission. Je vous renvoie donc au rapport en question.
Les propositions de réformes sont formulées par la Commission dans le cadre de rapports et n'ont pas elles-mêmes de valeur normative, mais elles ont vocation bien sûr à être prises dans le cadre de procédures législatives. Cette prospective se traduit de manière quasi systématique par l'élaboration de propositions de loi déposées devant le Sénat par les membres de la Commission des lois ayant participé aux travaux d'information concernés. C'est ainsi que plusieurs recommandations issues des travaux de prospective de la Commission des lois ont été intégrées au droit positif.
J'évoquerai particulièrement la possibilité de recourir au placement de bracelets électroniques des condamnés. Cette possibilité a d'abord été évoquée par la mission d'information de la Commission qui s'était rendue en 1994 au Canada, pays précurseur en la matière. Notre ancien collègue Guy-Pierre Cabanel a alors repris cette suggestion dans le cadre d'un rapport remis au Garde des Sceaux en 1996, puis dans une proposition de loi déposée au Sénat la même année. Discuté dans les deux assemblées, ce texte a donné naissance à la loi du 19 décembre 1997, qui a introduit cette modalité d'exécution des peines en droit français. Cela a été très difficile et il y a eu beaucoup de résistance, mais tout le monde pense aujourd'hui que c'est une bonne alternative à la prison, sachant que cela se développe normalement dans un certain nombre de cas.
D'autres recommandations pourraient également se traduire par des dispositifs législatifs, du moins si le gouvernement, maître de l'ordre du jour parlementaire, consent à les inscrire à l'Assemblée nationale, et si cette dernière les accepte.
Tel sera le cas, je l'espère, des travaux menés par la Commission en matière de législation funéraire en mai 2006, dont les recommandations ont donné lieu au dépôt d'une proposition de loi adoptée à l'unanimité par le Sénat mais non encore discutée à l'Assemblée.
Tel est le cas plus sûrement des travaux de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France de juin 2000. Ces travaux ont débouché sur une proposition de loi tendant à créer notamment un contrôle général des prisons que j'avais déposée avec Guy-Pierre Cabanel et qui a été adoptée par le Sénat en 2001. Ce texte n'a jamais été inscrit à l'Assemblée nationale, mais je crois que Mme le Garde des Sceaux a l'intention de le présenter.
M. Emmanuel KESSLER .- Absolument. Cela a été annoncé il y a moins de 48 heures.
M. Jean-Jacques HYEST .- Cela devrait venir au Sénat avant la fin de la session extraordinaire. Le Sénat est satisfait de constater que ses propositions pertinentes sont reprises quelques années après. Ce projet de loi permettra à la Commission des lois de mettre à profit ses travaux passés lors de l'examen du dispositif proposé par le gouvernement.
Le travail prospectif de la Commission est ainsi mené à son terme. Vient alors le temps du travail législatif, le premier venant préparer et éclairer le second en permettant aux parlementaires de voter la loi en connaissance de cause et d'être à l'écoute c'est également très important pour nous de tous ceux qui ont quelque chose à dire sur le sujet. Avant de faire des propositions, nous avons entendu les meilleurs spécialistes des chambres civiles et criminelles de la Cour de cassation, un certain nombre de présidents de cour d'appel, des associations de magistrats et des organisations professionnelles, mais aussi des consommateurs, des entreprises et des assureurs, ainsi que beaucoup d'universitaires, dont les travaux très intéressants, ont permis d'éclairer la mission d'information.
(Applaudissements.)
M. Emmanuel KESSLER .- Merci. Je me tourne maintenant vers la salle. Si quelqu'un souhaite formuler une demande sur un sujet d'étude au Président de la Commission des lois, c'est le moment.
M. Régis de GOUTTES , Premier Avocat général à la Cour de cassation .- Je ferai un petit rectificatif : la Cour de cassation n'a pas de « droit de remontrance ». La Cour peut simplement faire un certain nombre de suggestions et de propositions dans son rapport annuel, parmi lesquelles a figuré à deux reprises, dans deux rapports annuels récents, le sujet des prescriptions en matière civile. Par ailleurs, le Président de la chambre criminelle a eu souvent l'occasion de dire à quel point il attendait une réforme pour la prescription en matière criminelle.
Par conséquent, la Cour de cassation peut faire passer des messages de deux manières : par ses rapports annuels, mais aussi par la jurisprudence de cassation, qu'il ne faut pas oublier et qui contient un certain nombre de messages que le législateur doit lire attentivement, et qui portent parfois sur des insuffisances de la loi ou des souhaits de la voir modifier. C'est donc un moyen d'indiquer ce qui devrait être amélioré.
M. Emmanuel KESSLER .- Quel exemple récent avez-vous en tête ?
M. Régis de GOUTTES .- J'ai en tête la question de la prescription des mineurs. Vous avez cité l'exemple des délits en matière économique. Sachant que ce qui détermine le délai de prescription est le moment de la découverte de l'infraction, il y a, à travers la jurisprudence de la chambre criminelle, un message évident.
M. Patrick BEAU , Procureur de la République à Amiens .- Je précise que je suis Vice-président de la Conférence nationale des procureurs.
Monsieur le Président, vous avez manifesté votre volonté d'être toujours à l'écoute de ceux qui font le travail judiciaire et de ceux qui réfléchissent sur leur pratique professionnelle. Je souhaite donc attirer votre attention sur l'évolution de la fonction de Procureur de la République ces dernières années. En effet, du fait de l'alourdissement et de l'enrichissement des tâches, ce métier a profondément changé tout en restant fondamentalement, comme nous le souhaitons très fortement, un métier de magistrats.
Nous sommes donc très attentifs à l'évolution éventuelle des règles régissant le fonctionnement des parquets et du statut des Procureurs de la République ainsi qu'aux évolutions culturelles. Vous évoquiez tout à l'heure la sensibilité de nos concitoyens aux feuilletons américains ; il n'est pas impossible que les parlementaires soient aussi parfois téléspectateurs. Nous souhaiterons donc avoir l'occasion d'être en dialogue avec votre commission à chaque fois qu'il s'agit de penser au statut des procureurs et à leur activité.
M. Jean-Jacques HYEST .- Soyez assuré, Monsieur le Procureur, que nous y sommes attentifs. Certes, les évolutions récentes font que nous avons alourdi, mais aussi enrichi, comme vous l'avez dit vous-même, la tâche des parquets. Pour autant, il n'est pas question, sauf dans l'esprit de quelques-uns, de songer sérieusement à faire en sorte que les procureurs et les substituts ne soient plus des magistrats. J'ajoute qu'il serait absurde de ne pas permettre à des magistrats d'aller au siège et au parquet.
Certains pensent même que, dans le cursus, surtout pour les jeunes magistrats, il devrait être obligatoire de faire un petit tour au parquet. En effet, c'est un lieu où il y a une équipe. Charles Gautier évoquera peut-être ces questions, mais j'avais eu déjà à les évoquer lorsque j'étais rapporteur du dernier texte sur la responsabilité et la formation des magistrats et il est évident que c'est aussi une bonne école parce qu'on appréhende les réalités au siège, bien sûr, mais on peut le faire également en première ligne.
Bien entendu, lorsque des réformes sont mises en oeuvre ou que l'on fait de la prospective, on entend les magistrats, qu'ils soient du siège ou du parquet. Il s'avère que certaines organisations professionnelles voudraient parler au nom de tout le monde, mais on s'aperçoit assez rapidement aussi c'est heureux que des associations de magistrats spécialisées pratiquent le domaine. Il est important, lorsqu'on fait des réponses de droit civil, d'entendre des magistrats de la famille, notamment des juges d'instruction. Au sein de la justice, il y a des métiers différents, qu'on le veuille ou non, et il est donc important d'entendre ceux qui les pratiquent quotidiennement et qui nous font part de leurs difficultés, comme Jean Arthuis l'a dit aussi ce matin.
J'ajouterai que l'intérêt, pour les parlementaires, notamment pour les sénateurs, de suivre des stages vous en avez des témoignages chaque année qui leur permettent de découvrir un monde qu'ils ne connaissent pas forcément, est de voir à la fois le sérieux avec lequel les magistrats oeuvrent quotidiennement, mais aussi leurs difficultés. Ils découvrent ainsi que l'oeuvre de justice est à la fois passionnante, compliquée et dangereuse, et je suis convaincu que les parlementaires qui sont maintenant nombreux à avoir suivi ces stages connaissent mieux la justice et savent mieux l'apprécier. Je pense donc que cette initiative prise par le président du Sénat en accord avec la Chancellerie est extrêmement profitable.
M. Emmanuel KESSLER .- Merci. Je retire de votre message que vous n'êtes pas favorable à une rupture définitive entre siège et parquet, ce qui est intéressant puisque le point vient souvent en débat.
Nous allons poursuivre notre programme en donnant la parole à Charles Gautier, Sénateur de la Loire-Atlantique, qui va nous donner en avant-première quelques éléments de la réflexion qui est menée actuellement et dont les conclusions seront présentées publiquement en commission le 11 juillet, dans le cadre d'une mission d'information de la Commission des lois, sur le recrutement et la formation des magistrats, qui a fait suite à un texte législatif adopté en fin de législature et dont la portée a donc été assez limitée, même s'il était guidé par l'actualité, du fait des conclusions de l'affaire d'Outreau. Il s'agissait de modifier des éléments dans le recrutement et la formation des magistrats, en essayant de faire quelque chose avant la fin de la législature, ce qui a laissé de nombreuses questions en suspens.
Comme la question va être reprise, l'idée est d'être un peu plus complet et je demanderai donc à M. Gautier de nous dire dans quelle direction travaille cette mission d'information.