La laïcité : des débats, une histoire, un avenir (1789 - 2005)
Sénat - 4 février 2005
LA LAÏCITÉ ET L'ÉCOLE DEPUIS 1945
Table ronde sous la présidence d'Émile Poulat,
directeur d'études à l'École des hautes études en sciences sociales
Bruno Bourg-Broc, député, rapporteur de la loi Bayrou en 1993
Jean Pierre Delannoy, docteur en droit
Jean Foyer, ancien garde des Sceaux
Émile Poulat, directeur d'études à l'École des hautes études en sciences sociales
Je remercie Antoine Prost pour son brillant exposé, vos applaudissements montrent que vous l'avez entendu. Je prends donc la relève de cette communication avec une table ronde dont vous connaissez les participants. Je n'ai pas besoin de vous les présenter, ce sont des personnages historiques : Jean Foyer, ancien garde des Sceaux, juriste éminent, Bruno Bourg-Broc dont le nom est associé à une proposition de loi, et Jean-Pierre Delannoy à qui l'on doit une thèse sur les questions qui nous préoccupent.
Antoine Prost nous a fait remarquer combien l'Église avait changé depuis un siècle, j'ajouterai combien notre société a changé depuis un siècle. C'est probablement ce qui nous fait une telle difficulté pour bien comprendre et entrer dans ces problèmes de la loi de séparation de 1905. Je ne m'étendrai pas sur ces changements de la société, sur ces changements de l'Église, je prendrai simplement une image pour symboliser ce que je veux dire. Ceux qui sont de ma génération ont tous connu des cardinaux en cappa magna , c'est-à-dire en soutane rouge, avec une traîne rouge. Il fallait même quelqu'un pour porter cette grande traîne, c'était un vêtement très lourd, très majestueux. J'évoquerai simplement l'actuel archevêque de Lyon, Mgr Barbarin, qui a été nommé cardinal peu après sa nomination à l'archevêché de Lyon. C'est le maire de Lyon, Gérard Collomb, un député socialiste - depuis sénateur -, qui lui a donné l'information qu'il venait d'apprendre par un flash ou par l'AFP, mais Mgr Barbarin était bien empêché de le savoir, car il était en train de courir le marathon de Lyon. Vous imaginez que, pour courir un marathon, il ne faut pas être un vieil archevêque « chenu », courbant sous le poids des ans et de la cappa magna . Vous avez dans cette image tout le changement intervenu.
Nous sommes ici à l'occasion de la loi de 1905 mais, en même temps, les organisateurs ont voulu élargir puisque nous évoquons la période de 1789 à 2005. Cette table ronde est consacrée au problème scolaire. Contrairement à ce qu'on entend souvent dire, la loi de 1905 ne concerne en rien l'enseignement public ou privé. J'ai participé à un jury à l'Académie des sciences morales et politiques : l'Académie est chargée de préparer les cérémonies du centenaire grâce à un certain nombre de colloques et avec des cérémonies solennelles. Elle a imaginé d'éditer une médaille commémorative de cet événement. Elle a donc ouvert un concours, avec un jury pour examiner les projets. Nous avions une vingtaine de projets, rarement convaincants, d'ailleurs, un seul a fini par s'imposer. Mais l'un des projets était une médaille sur laquelle figurait « La laïcité, c'est le savoir pour tous ». Nous sommes en pleine question scolaire, mais nous sommes aux antipodes de la loi de 1905.
Qui a lu la loi de 1905 ? Je vois qu'il y a quelques mains qui se lèvent, mais j'ajouterai, dans quel texte l'avez-vous lue ? Car c'est cela, le problème. L'avez-vous lue dans le texte originel, publié au Journal Officiel du 11 décembre 1905 ou dans le texte qui est actuellement disponible à la direction des Journaux Officiels, qui est un texte remanié ? Faut-il modifier la loi de 1905 ? En général, tous ceux qui s'interrogent ainsi et qui répondent oui, précisément, n'ont jamais eu accès à ce texte et on a beaucoup de mal à leur faire préciser ce qu'ils entendent par là. Le plus extraordinaire, c'est que la dernière modification en date est passée inaperçue de ceux qui en discutaient. De plus, on a beaucoup de mal à comprendre ce dont il s'agit, car c'est le seul article qui touche précisément à la question scolaire : l'article 30, abrogé par l'ordonnance du 15 juin 2000. Il porte sur l'interdiction d'enseigner le catéchisme pendant les heures de classe. On se demande comment un tel article a pu être abrogé par ordonnance. Il se trouve que cet article abrogé a tout simplement été maintenu textuellement, mais réintroduit dans le code de l'Éducation promulgué par cette ordonnance. On se trouve là devant des problèmes extrêmement compliqués. Aujourd'hui, devant la loi de 1905, on a beaucoup de mal à s'y retrouver. C'est pourquoi je travaille à une édition critique de la loi de 1905. C'est indispensable pour essayer d'y voir clair et de commencer non pas par modifier la loi de 1905, mais par l'alléger de tous les articles qui sont désormais sans objet : c'était une loi de transition et les mesures de transition ont fait leur temps. Maintenant, c'est une page tournée.
Il n'y a donc guère de rapport entre la loi de 1905 et les lois scolaires, mais il y en a tout de même un, considérable, qui fait partie du non-dit de la loi. Notre République laïque, la République des républicains, celle qui est arrivée au pouvoir en 1879, a pris toute une série de mesures et de lois laïques qui ont été évoquées. Les premières ont été les lois scolaires. On en a évoqué d'autres, sur les cimetières, sur l'Assistance publique. La loi du 9 décembre 1905 est une sorte d'aboutissement ou de couronnement de ces lois laïques. C'est, en quelque sorte, la dernière des grandes lois laïques, en dehors des séquelles de cette loi. Il est important de bien voir le massif, le bloc, l'unité que forme toute cette législation. Si bien que, de la même manière qu'auparavant ce n'était pas le Concordat qui nous régissait mais le régime concordataire avec ses extensions, les cultes protestant et israélite, c'est un régime de lois laïques qui aujourd'hui nous gouverne, dont la loi de 1905 est une partie essentielle mais très limitée.
On s'aperçoit que, dans la loi de 1905, on ne trouve pas les mots "laïcité", "séparation", "Église", "neutralité", c'est-à-dire tous les mots dont on la charge aujourd'hui. Nous parlons aujourd'hui de la loi de 1905 avec les mots qui sont les nôtres, mais qui ne sont pas les siens. En revanche, la loi de 1905 parle des cultes, d'exercice public des cultes et de financement de l'exercice des cultes. Or, on parle de loi de séparation des Églises et de l'État, de séparation du pouvoir temporel et du pouvoir spirituel. Vous me permettrez de dire que le spirituel est complètement absent de la loi de 1905. Ce qu'on sépare - et encore, de manière relative -, ce sont deux temporels, le temporel public et le temporel ecclésiastique, c'est-à-dire les édifices du culte, le traitement des ministres du culte. Ce sont des questions d'argent, de biens, de propriété. Cela brouille peut-être un peu l'image que vous en avez, mais je crois qu'il faut revenir à des idées simples, claires et les problèmes se résolvent presque d'eux-mêmes.
En revanche, il y a un problème qui a mis un siècle à se résoudre : c'est le problème scolaire. C'est une question qui traîne depuis 1880 et qui remonte même auparavant. En 1923, ont été supprimés des programmes les devoirs envers Dieu. C'est aussi l'année où va se résoudre la question des associations cultuelles catholiques. Par conséquent, on a le sentiment que c'est une sorte de démarche à plusieurs vitesses. Tout n'est pas coordonné : cela avance dans un secteur, cela se pacifie et, dans l'autre, au contraire, la violence ou les conflits rebondissent. Nous sommes donc devant une histoire très compliquée.
C'est la période postérieure à 1945 qui doit nous occuper maintenant. Cette question scolaire a empoisonné toute la IV e République, encore plus que la III e , puisque démocrates chrétiens du MRP et socialistes se trouvaient ensemble et avaient donc à collaborer pour faire une majorité ou à se séparer avec tous les problèmes d'instabilité que cela posait. Guy Mollet, président du Conseil et président du Parti socialiste, a essayé de régler une fois pour toutes ces affaires religieuses. C'est ce que l'on a appelé, dans un livre publié par la suite, une « concorde sans concordat » : Guy Mollet s'est dit que, pour sortir de cette question scolaire, il fallait reprendre l'ensemble du contentieux en matière religieuse entre la France et le Vatican, entre la République et le Saint-Siège, et que, pour cela, il fallait conduire une négociation discrète et même secrète. Par conséquent, les membres des deux délégations s'engageaient à ne pas en parler. Il fallait ensuite que ce soit une négociation d'ensemble, sur la totalité des problèmes religieux, et non pas une négociation limitée à la question scolaire. Une fois l'accord obtenu, le Parlement serait saisi, ce serait non pas un nouveau concordat, non pas une nouvelle convention, mais un accord entre les deux parties sur ce problème.
Ce qu'il y a d'extraordinaire, c'est que l'accord entre la France et le Saint-Siège a pu se faire : Guy Mollet était président d'un parti plutôt anticlérical à l'époque, la SFIO ; Pie XII n'était pas réputé pour être libéral ou prêt à transiger ; on se trouvait donc avec deux intransigeances. Pourtant, un accord a réussi à se faire sur la question scolaire. En fait, l'accord a « capoté » pour une première raison précise, c'est que les Alsaciens et les Mosellans, en Alsace-Lorraine, ont refusé de « faire les frais » de cette affaire, donc le bruit s'est répandu par eux et cela n'a pas pu aboutir. De plus, c'était dans le contexte de la IV e République finissante et le Saint-Siège n'était pas très pressé, car il se disait : que vaudra un accord signé avec une agonisante ? et qu'en sera-t-il avec son successeur ? ratifiera-t-il ce qui a été conclu ?
Nous arrivons donc à la V e République pour laquelle j'ai deux témoins de grande qualité. Le premier, par ordre chronologique d'ancienneté est Jean Foyer, le deuxième est Bruno Bourg-Broc, avec la fameuse proposition de loi, en 1993. Je me suis trouvé là devant un cas de conscience comme en connaissent tous les présidents de séance : faut-il donner la parole aux témoins d'abord, puis à l'historien, à l'érudit qui s'est plongé sur ce dossier ? Ou, au contraire, faut-il donner en premier lieu la parole à l'historien, à l'érudit, et laisser les témoins parler ensuite ? J'ai pensé qu'il valait mieux laisser l'historien nous exposer son affaire, plutôt que de lui laisser la charge de rectifier les souvenirs des témoins, en leur disant : « Vous savez, vous y étiez sans doute, mais moi, j'ai vu les papiers, j'ai vu les dossiers et, croyez-moi, les papiers sont plus sûrs que votre mémoire. » Les témoins, les acteurs sont toujours suspects, je le sais moi-même pour avoir été historien de périodes auxquelles j'avais participé : de jeunes collègues historiens m'ont dit que je n'étais pas qualifié pour traiter de ces sujets, puisque j'y avais été mêlé. C'est un éternel débat. Nous donnerons la parole à Jean-Pierre Delannoy.
Jean-Pierre Delannoy, docteur en droit
Il me serait difficile de rectifier les hypothétiques erreurs du président Foyer ; ma situation professionnelle ne me permet guère de l'envisager, et de toute manière, ayant eu l'honneur et le plaisir de travailler avec lui, je sais par expérience qu'il a une mémoire infaillible.
Mon seul titre à prendre part à ce colloque est en fait la thèse que j'ai récemment soutenue, sous la direction de mon amie Mme Brigitte Basdevant-Gaudemet, sur le fait religieux dans les travaux parlementaires de 1958 à 1975. Pour la préparer, j'ai lu tous les documents et comptes rendus dont la Constitution et les règlements des Assemblées organisent la publicité. J'ai simplement essayé, très modestement, de tirer en juriste quelques enseignements de ce que j'ai lu.
Dans ce cadre limité, je voudrais rappeler les idées-forces des grands débats parlementaires sur la laïcité à l'école avant, en conclusion, de vous proposer un élargissement de la perspective de notre réflexion hors du problème scolaire.
Il y a eu en gros, dans les dix-sept premières années de la V e République, trois grands débats législatifs sur l'école et la laïcité : l'élaboration de la législation sur les rapports entre l'État et les établissements d'enseignement privés (la « loi Debré », en 1959 ; la pérennisation de cette législation en 1971 ; la réforme de l'Éducation, dite « réforme Haby » en 1975. Je les aborderai successivement.
Auparavant, je vous proposerai une brève incursion dans les travaux préparatoires de la Constitution, qui ont été intégralement publiés à la Documentation française en 1987. À propos de la laïcité et de l'école, la moisson est quantitativement réduite ; il est vrai que la préoccupation prioritaire du général de Gaulle n'était pas de remettre en chantier la formulation des grands principes républicains. L'accord se fait très tôt pour reprendre, tels quels, la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et le préambule de la Constitution de 1946, auxquels le préambule de la nouvelle Constitution renvoie purement et simplement. Les quatre qualificatifs attribués à la République, « indivisible, laïque, démocratique et sociale », par cette même Constitution de 1946 sont littéralement reproduits dans l'avant-projet, en date du 19 juillet 1958, qui sert de base de discussion au conseil de cabinet réuni autour du général de Gaulle. Ils n'ont plus été discutés par la suite.
Mais, à plusieurs reprises au cours des étapes ultérieures de la procédure, on s'est attaché à souligner l'importance de maintenir tel quel le compromis politique de 1946, et parmi les termes de ce compromis, figurait incontestablement la consécration expresse de la laïcité, et de la laïcité scolaire, par le texte constitutionnel. Au cours des travaux du Comité consultatif constitutionnel, Pierre-Henri Teitgen, alors député MRP, a proposé un amendement tendant à faire figurer parmi les matières pour lesquelles compétence était expressément attribuée à la loi, la liberté de l'enseignement : au terme d'un débat dont le compte rendu restitue une image confuse, cet amendement a été rejeté après que Marcel Champeix, sénateur socialiste de la Corrèze et proche de Guy Mollet, eut invoqué le respect de l'accord politique passé douze ans auparavant sur la laïcité. À l'assemblée générale du Conseil d'État, Charles Blondel, conseiller d'État, insiste pour sa part sur la nécessité de maintenir tels quels les quatre attributs de la République, pour éviter les fausses interprétations qu'une modification ne manquerait pas de faire naître, et il prend comme illustration de ses craintes l'abandon éventuel du terme « laïque ». Les questions d'enseignement n'ont ainsi été abordées, au cours des travaux préparatoires de la Constitution, que dans une perspective de défense laïque.
Vient ensuite l'année 1959, pendant laquelle, sur le fond dramatique du conflit algérien, le second en importance des dossiers politiques est incontestablement l'école. Comme je l'ai rappelé au début de mon propos, je suis juriste et non pas historien, et d'ailleurs les aspects historiques du problème ont été largement abordés lors d'un très intéressant colloque tenu à Amiens en 1999 ; je vais donc simplement essayer de donner quelques aperçus sur les grandes fractures du débat parlementaire et les lignes de partage idéologique qu'il fait apparaître.
Le premier courant que l'on observe alors est la réaffirmation de l'idéologie laïque traditionnelle, essentiellement portée par les parlementaires socialistes, Guy Mollet en tête, naturellement. Mais je voudrais citer le très beau discours de Charles Privat, député des Bouches-du-Rhône, qui s'attache, le 23 décembre 1959, à définir ce qui distingue les deux écoles. Il affirme : « En réalité, deux conceptions de l'enseignement s'opposent profondément : celle de l'école républicaine et celle de l'école confessionnelle » . Puis il définit le but de l'école laïque : « développer l'intelligence de l'enfant, exercer sa raison » , avant de poursuivre : « La morale de l'école laïque est une morale universelle. Elle enseigne la recherche du beau, du bien, du vrai. Mais l'école laïque est aussi l'école de la liberté (...). L'autre école est l'école d'une église. Et ce n'est pas attaquer l'Église que de rappeler son dogme. Son dogme, c'est celui de la vérité révélée, en dehors de laquelle il n'y a qu'erreur et hérésie. L'école confessionnelle est donc l'école de la ségrégation, l'école qui n'est pas neutre, l'école qui ne cherche pas à former l'esprit de l'enfant à la recherche de la vérité, mais qui lui apprend ce qu'est l'explication du monde d'après sa doctrine et seulement la sienne » . C'est la plus belle expression, à l'époque, de cette idéologie laïque dont Antoine Prost et d'autres intervenants ont, tout à l'heure, décrit les développements.
Les élus communistes forment le second courant du camp laïque. On parlait tout à l'heure de l'anachronisme de la cappa magna . On pourrait éprouver un sentiment de décalage analogue en rapprochant la tonalité actuelle des échanges entre le Parti communiste français et l'Église catholique du vocabulaire utilisé par les parlementaires communistes en 1959 et au cours des années suivantes. Les discours de cette année-là présentent l'Église, ou en tout cas sa hiérarchie, comme un instrument de pouvoir idéologique au service du gaullisme, lui-même instrument de la domination économique des grands monopoles : avec la loi scolaire, l'Église catholique recevrait sa récompense. La réalité de l'Église est exclusivement présentée à travers la grille d'une analyse marxiste assez primaire. Cette démarche s'inscrit dans un effort de réinvestissement, par le Parti communiste, des valeurs républicaines dont il propose une lecture révolutionnaire, un peu comme, après 1935, dans le cadre de la nouvelle stratégie de front populaire, il mêlait les plis du drapeau rouge et du drapeau tricolore. La laïcité est une valeur libératrice.
Parmi les orateurs communistes, une grande figure se détache : Georges Cogniot, sénateur de la Seine de 1959 à 1977, agrégé de l'Université. Porte-parole du groupe communiste sur les questions d'éducation, il a écrit sur le sujet précis qui nous occupe un ouvrage intitulé Laïcité et réforme démocratique de l'enseignement , dont la première édition paraît en 1963 et la seconde en 1974. Héritier de la tradition contestataire franc-comtoise (comme le fut le père d'André Frossard), il met au service de l'idéologie révolutionnaire de son parti ses convictions personnelles laïques et rationalistes.
En face, dans le camp majoritaire de la droite et du centre favorable à une nouvelle définition des rapports entre l'État et des établissements privés aux neuf dixièmes catholiques, l'argumentation dominante ne se fonde pas essentiellement sur le droit qu'aurait l'Église catholique de posséder des établissements d'enseignement qui lui seraient propres, mais sur le principe de la liberté d'enseignement, même si des considérations religieuses viennent à l'appui de ce principe pour certains élus.
Michel Debré, Premier ministre, qui s'est investi profondément dans le dossier scolaire, défend une position originale. Les arguments qu'il développe au cours du débat sont très bien repris et explicités dans le tome III de ses Mémoires, Trois Républiques pour une France . On a parlé tout à l'heure des critiques qui avaient pu être exprimées à l'encontre de l'attitude de l'Église catholique pendant l'Occupation, et qui resurgissent en 1959 : Michel Debré explique dans ses mémoires comment il a répondu aux représentants des milieux laïques venus lui rappeler ces critiques, et qui lui reprochaient de vouloir obtenir la conciliation avec l'école catholique et l'Église catholique, alors que celle-ci avait donné des preuves de sa compromission pendant la guerre. Mais l'essentiel du débat n'est pas là.
L'important, dans la pensée de Michel Debré, est en effet le recours au système consultatif pragmatique déjà illustré, sous la IV e République, par la commission André Philip. Il constitue au début de 1959 une nouvelle commission, dont il confie la présidence à Pierre-Olivier Lapie, ancien ministre socialiste, avec mission de présenter des éléments de réflexion en vue d'une réforme des rapports entre l'État et les établissements d'enseignement privé. La commission entend des personnalités extrêmement diverses, de tous les horizons, depuis le Comité national d'action laïque jusqu'à Mgr Blanchet, recteur de l'Institut catholique de Paris. Or Mgr Blanchet déclare lors de son audition, le 30 octobre 1959, que l'encyclique Divini illius Magistri du 31 décembre 1929, du pape Pie XI, dont les principaux enseignements ont été renouvelés et confirmés par Pie XII, constitue toujours la base de la doctrine catholique en fait d'enseignement : autrement dit, pour faire bref, que les parents sont les premiers responsables de l'éducation de leurs enfants, et que les parents catholiques ont le devoir de confier le soin de l'éducation de leurs enfants à des écoles où serait assurée, dans des conditions convenables, la transmission de la foi. Parlementaires communistes et socialistes demandent donc au Gouvernement de prendre parti sur cette doctrine et sur sa compatibilité avec l'établissement de relations suivies avec l'école catholique. Henri Darras, député socialiste du Pas-de-Calais, pose avec insistance la question lors de l'audition du Premier ministre et du ministre de l'Éducation nationale, André Boulloche, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. André Boulloche, approuvé par Michel Debré, répond qu'il n'est pas opportun d'introduire le thème dans le débat. C'est une manière, non pas de se dérober, mais d'ôter toute portée idéologique ou juridique aux positions de l'Église et, par conséquent, aux revendications qu'elle pourrait exprimer en tant qu'institution.
Michel Debré propose, pour sa part, de résoudre le problème des relations avec l'école privée en recourant à l'idée de service public. La première base du compromis politique qu'il a proposé à l'époque est l'association de l'école confessionnelle à l'exécution des missions de service public relevant de l'éducation, en tenant compte de la poussée démographique et des besoins qu'elle engendrerait inévitablement. Mais il y avait une contrepartie à la mise en oeuvre de ces relations d'association (je prends le terme en son sens générique) : l'ouverture de l'école catholique à tous les élèves, sans restriction ni exclusive, l'application des programmes et des principes pédagogiques de l'Éducation nationale ; et l'aide de l'État était reçue par le canal d'un système de contrats.
Suivant les propositions de la commission Lapie, Michel Debré articulait cette association de l'enseignement privé (tout qualificatif confessionnel est soigneusement évité dès lors qu'il s'agit de définir les éléments du nouveau régime juridique) avec une définition plus claire de la place de l'aumônerie catholique dans les établissements d'enseignement public. On retrouve là la loi de 1905 et plus précisément son article 2 qui prévoit l'organisation des aumôneries dans les services comme les hôpitaux, les écoles ou les prisons. Cette disposition, qui n'a jamais été d'ailleurs considérée comme limitative (les aumôneries militaires sont régies par d'autres textes), est confirmée et précisée par l'article premier de la loi du 31 décembre 1959.
Quant au contenu des enseignements et aux spécificités de l'école catholique, un compromis a, là encore, été recherché et obtenu autour de la réaffirmation du respect de la liberté de l'enseignement et du respect du caractère propre des établissements privés. Le président Foyer a d'ailleurs participé activement à l'affinement ultime de la traduction textuelle de ce compromis. En 1959, certaines déclarations de Michel Debré laissaient entendre qu'il rattachait la manifestation du caractère propre à ce qui était extérieur aux actions d'enseignement stricto sensu, aux cours (on se demandait à l'époque s'il y avait une manière catholique d'enseigner les mathématiques). Aujourd'hui le caractère propre est davantage perçu comme une manière de concevoir la vie globale de l'établissement scolaire et les rapports entre les personnes qui participent à un titre ou à un autre à sa vie.
Il faut insister sur un point : la loi de 1959 a définitivement ancré dans le vocabulaire juridique la notion d'enseignement « privé ». Cette évolution terminologique illustre la parfaite réussite de l'action de désamorçage du conflit scolaire tentée par Michel Debré. Du coup un certain nombre de querelles sont tombées à plat : à titre d'anecdote, quand la Revue administrative a ouvert ses colonnes aux lecteurs désirant conforter l'analyse hypercritique faite par François Méjan, devant la commission Lapie, des intentions captatrices de l'Église catholique en matière d'enseignement, elle n'a trouvé à publier que deux lettres dénonçant les outrances du prestigieux auteur.
Bien sûr, il y a eu, au cours des années qui ont suivi, des protestations parfois massives, les syndicats d'enseignants se sont mobilisés, une campagne de signatures a été lancée, des cas de résistance administrative ont été dénoncés. Et la controverse s'est aussi portée sur les aumôneries. Georges Cogniot a fait preuve à leur encontre d'un zèle particulier. Il est allé jusqu'à voir dans le projet de nomination de « catéchistes » à la place de prêtres la source d'une dégradation de la qualité de l'enseignement en général (c'était sa préoccupation dans une question écrite... du 25 avril 1968). Plus au fond des choses, il défend l'idée que l'organisation d'une aumônerie (catholique, toujours) dans une école était impossible lorsqu'une majorité de parents s'y opposait. Ce sont là survivances d'une certaine laïcité militante et un brin sectaire, mais elles représentent un courant beaucoup plus large.
Les contrats prévus par la loi Debré n'étaient en vigueur que pour une période de neuf ans éventuellement prorogeable par décrets. Lorsque les possibilités de prorogation réglementaire furent épuisées, il fallut bien revenir devant le Parlement. Un projet de loi, tirant les leçons de treize ans d'application du nouveau régime, fut déposé par Jacques Chaban-Delmas, alors Premier ministre, et défendu par Olivier Guichard, récemment décédé, ministre de l'Éducation nationale.
Quand on pense à l'intensité de la querelle confessionnelle préalable à l'élaboration et à l'adoption de la loi de 1959, on ne peut qu'être frappé par le complet effacement de ce thème en 1971. Le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Olivier Giscard d'Estaing, part d'un constat : si l'enseignement privé est, en France, largement confessionnel, c'est pure contingence historique. Il n'y a pas de raison pour que cet état de choses perdure. Par conséquent, l'enjeu du débat sur l'enseignement privé est le développement d'une conception libérale de l'enseignement, ouvrant la voie à l'établissement de la concurrence entre privé et public : enjeu important, certes, mais où la considération religieuse est inexistante.
La discussion est d'autant plus confuse que la controverse sur la laïcité, très présente dans le débat parlementaire, ne porte pas sur le religieux, mais sur le politique. Nous sommes trois ans après 1968, dans une période d'agitation « gauchiste ». Quand les parlementaires de la majorité gaulliste de l'époque (majorité absolue, rappelons-le), parlent de défendre la laïcité, ils entendent par là lutter contre la pénétration du politique (c'est-à-dire de l'extrême-gauche, de fait) à l'école. Par un curieux retournement, la situation est très proche de celle du Front populaire : la première circulaire, du 31 décembre 1936, par laquelle Jean Zay, ministre de l'éducation nationale du gouvernement Léon Blum, entend proscrire le prosélytisme dans les établissements scolaires, vise la propagande des groupements politiques (de fait, d'extrême-droite) ; ce n'est que le 15 mai 1937 que le ministre signe une seconde circulaire qui étend au champ religieux, par un pur et simple renvoi, les directives du texte de décembre. En 1971, les parlementaires sont d'autant plus enclins à privilégier l'aspect politique de la laïcité qu'ils constatent l'effacement de l'Église institutionnelle dans le débat scolaire ; le recteur Capelle, député gaulliste, affirme que le problème de l'enseignement privé n'est plus le problème de l'Église catholique. En tout cas la laïcité scolaire, dans le débat parlementaire de 1971, est une valeur presque exclusivement politique.
Troisième débat législatif sur l'école, la réforme de l'Éducation dite « réforme Haby » du nom du ministre de l'époque (la majuscule à Éducation est, si j'ose dire, dans le texte). Le mouvement de déplacement du débat sur la laïcité se poursuit et s'amplifie. Dans l'exposé des motifs du projet de loi qui contient le volet législatif de la réforme, il n'est pas du tout question de la laïcité comme principe constitutionnel ; les syndicats d'enseignants et les partis de gauche en font reproche au gouvernement de M. Jacques Chirac. Le ministre répond que ce principe est maintenu, confirmé, sous-entendu par les textes proposés, mais qu'il s'agit de trouver une nouvelle formulation, plus moderne, du principe. Cette formulation, dit-il, est le respect de la personne de l'enfant et de ses convictions.
Ainsi, selon un mouvement qui n'est pas du tout propre à la laïcité scolaire et à la laïcité en général, on passe de la conception collective d'une valeur au respect d'un droit individuel ; pour la laïcité, ce transfert pose particulièrement problème car il s'agit d'une valeur au moins aussi collective qu'individuelle. En commission comme en séance publique, avec l'active participation du rapporteur, M. Jacques Legendre, futur secrétaire d'État et actuel sénateur du Nord, le débat a été fort long. Mais il ne porte plus du tout sur des questions religieuses. Il oppose à nouveau conceptions « libérales » et conceptions « étatistes », de l'aveu même des protagonistes.
Par la suite, le débat scolaire se reproduit, mais, pour parler franchement, l'aspect religieux de la question laïque n'y est pas abordé de façon renouvelée, et on peut même avancer que, mis à part l'affinement de la revendication d'un grand service public unifié de l'éducation nationale, ses termes restent stables. Ce qui change, ce sont évidemment les rapports de force dans le monde politique et particulièrement au Parlement, c'est aussi l'attitude de l'Église catholique. Est-elle pour ou contre le maintien d'un enseignement confessionnel ? Elle est divisée sur ce point, notoirement. Comment définir les relations entre l'institution ecclésiale et le monde scolaire catholique ? Ce sont des questions complexes, qui évoluent et dont il serait, encore aujourd'hui, bon de réexaminer les termes.
Je conclurai en posant une question qui ne se veut nullement provocatrice : faut-il précisément poursuivre le débat sur la laïcité en privilégiant encore aujourd'hui le terrain scolaire ? Il est normal qu'on le fasse dans une attitude de défense républicaine. Mais je me demande si la compréhension de la laïcité n'est pas faussée par sa spécification dans le seul domaine scolaire. J'ouvrais récemment un lexique élémentaire de termes juridiques à l'usage des étudiants en droit débutants : le seul exemple que l'on donnait pour la laïcité, c'était l'école. Alors que d'autres problèmes appellent, pour reprendre un titre de Jean-Marie Mayeur, une « solution laïque ». Si on considère la laïcité comme la neutralité de l'État et de la puissance publique par rapport aux influences confessionnelles, la laïcité intervient dans de nombreux autres secteurs de la vie sociale et notamment dans le domaine des moeurs. C'est dans l'élaboration de la législation sur la contraception et sur l'avortement que s'est poursuivie, depuis le milieu des années 60, une entreprise systématique de déconfessionnalisation de la morale collective.
La formule de Marcellin Berthelot sur « le monde sans mystère » rappelée à l'instant par Antoine Prost, a été reprise en 1974 par les prix Nobel, Lwoff, Jacob et Monod, non pas au sujet de l'école, mais au sujet des moeurs. Le rationalisme, la recherche de rationalité dans la décision politique, l'esprit scientifique, sont désormais invoqués à propos du domaine beaucoup plus large des questions de société. Chacun en tirera les conclusions qui lui appartiennent ; pour ma part, j'ai essayé de dégager des évolutions en restituant ce que j'ai cru lire dans les travaux parlementaires.
Émile Poulat
Merci, M. Delannoy, pour ce survol rapide mais suffisamment clair et jalonnant bien les débats. Je me permettrais simplement de nuancer un peu ce que vous avez dit sur François Méjean, parce que je l'ai bien connu. Il était le fils de Louis Méjean qui avait été le collaborateur de Briand et il était très attaché à l'esprit de son père, donc pacificateur. En même temps, il avait été l'homme de confiance de Maurice Deixonne dans les négociations de Guy Mollet entre la France et le Saint-Siège. Ce qui vous montre bien qu'il était moins viscéralement anticlérical que ce qu'il pouvait donner à penser. En revanche, c'était probablement le dernier des gallicans. Et lui-même tenait à raconter l'un des signes montrant qu'il n'était pas si anticlérical : il rappelait qu'en 1946, au moment du traité de paix entre la France et l'Italie, il y avait eu des rectifications de frontière sur les Alpes, appelant, après entente avec le Saint-Siège, une nouvelle délimitation entre le diocèse de Suse et le diocèse savoyard de Tarentaise. Et c'est lui qui a fait attribuer les biens de l'évêque de Suse à l'association diocésaine de Tarentaise. Il n'était pas anticatholique, mais il avait des principes, des principes gallicans, auxquels il se tenait.
Jean-Pierre Delannoy
Quand j'évoquais la rugosité de M. François Méjan, je visais la forme particulièrement abrupte de son langage. Sur le gallicanisme, je voulais simplement rebondir sur l'observation de M. Poulat en notant la quasi-similitude des termes par lesquels Michel Debré, dans ses mémoires, et Georges Cogniot condamnent l'hypothèse de pourparlers avec le Vatican : on ne négocie pas, disent-ils, le sort de l'école française avec un État étranger.
Émile Poulat
C'est effectivement la différence qu'il y avait entre Michel Debré et Guy Mollet, c'est ce que disait le général de Gaulle : « L'école en France ne se négocie pas avec le Saint-Siège. »
Nous allons maintenant entendre Jean Foyer qui a vécu tout cela et va réagir à ce savant exposé.
Jean Foyer, ancien garde des Sceaux
Monsieur le président, je serai aussi bref que je le pourrai. Je vais simplement égrener quelques souvenirs. Je commencerai par la fin de mon propos : vous avez tout à l'heure évoqué la mémoire de François Méjean, il se trouve que je l'ai beaucoup fréquenté à une certaine époque. Il était, à ce moment-là, conseiller au Tribunal administratif de Lille et j'enseignais le droit à la Faculté de droit de cette ville. À je ne sais combien de reprises, nous nous sommes trouvés dans les mêmes wagons de chemin de fer, entre Lille et Paris ou entre Paris et Lille. Durant la traversée, il ne parlait guère que de questions liturgiques ou de questions religieuses. Il était d'un gallicanisme absolument « déchaîné ». Ce qui, en particulier, l'irritait par-dessus tout était que le nonce apostolique eût pontifié dans une église française. Il disait : « Il est là, c'est un envoyé diplomatique et il n'a pas à pontifier dans une église française dont il n'est point l'évêque. »
Je reviens maintenant à divers problèmes qui ont été examinés depuis le début de l'après-midi, en rappelant quelles raisons j'ai de m'exprimer : la première, c'est que j'ai appartenu, à la Libération, dans une très modeste condition, au cabinet ministériel de René Capitan qui était ministre de l'Éducation nationale. La deuxième chose qui me permet de parler ici, c'est que, pendant le deuxième semestre de 1958, j'ai participé au groupe de travail constitutionnel qu'avait constitué Michel Debré et que j'ai, en cette qualité, exercé les fonctions de Commissaire du gouvernement devant le Comité consultatif constitutionnel et devant le Conseil d'État. Et enfin, troisièmement, j'ai exercé un mandat parlementaire pendant une longue période, qui a duré de 1959 à 1988 et j'ai été amené à intervenir dans la discussion de la loi Debré et à m'occuper quelque peu de ses suites.
Tout d'abord, 1945. Tout à l'heure, M. Prost a, semble-t-il, regretté que le général de Gaulle n'ait pas tiré, pendant ce gouvernement provisoire, les conclusions des propositions de la commission André Philip. Je crois vraiment qu'on peut difficilement le lui reprocher. La commission André Philip a terminé son travail au début de l'automne de 1945. À ce moment-là, nous étions lancés dans l'aventure du référendum constitutionnel. D'autre part, l'Assemblée consultative provisoire avait voté la suppression des subventions de Vichy à l'école privée et on y avait entendu des discours extrêmement sévères à l'égard de l'école privée. Le peuple français était consulté sur des questions qui étaient tout de même d'une tout autre ampleur : l'abolition des lois de 1875, l'élection d'une Constituante, un régime constitutionnel provisoire. Ce n'était pas le moment de lancer sur le terrain cette question que le gouvernement provisoire pouvait vraiment très difficilement régler à ce moment-là par une ordonnance. Je crois donc que, là-dessus, il était très difficile de faire autre chose que de s'abstenir, c'est-à-dire de ne rien faire.
En ce qui concerne la période de 1958, le caractère laïque de la République, repris de la Constitution de 1946, est un point auquel le président Guy Mollet, l'un des quatre ministres d'État qui participaient, sous la présidence du général, à l'élaboration du projet constitutionnel, tenait énormément. Il voulait que fût proclamé dans le nouveau texte, comme il l'avait été en 1946, le caractère laïque de la République. Il en faisait même une question de maintien personnel dans le gouvernement. Il était impossible de lui résister. Mais, tout de même, à cette époque, un conseil ministériel, sur la proposition du président Pflimlin, a entendu préciser le caractère non agressif de la laïcité, en ajoutant que la République laïque respectait toutes les croyances. Quant à la question de la liberté d'enseignement, personne n'a trop insisté là-dessus, considérant que le problème était déjà réglé par l'astuce de Paul Coste-Floret : il avait été alors le rapporteur du projet de constitution élaboré par la deuxième Constituante. Il avait découvert, dans un texte de 1931, voté à l'initiative d'un gouvernement Laval, une incise qui disait : « le principe de la liberté de l'enseignement, principe fondamental reconnu par les lois de la République ». Alors que la commission de la Constitution, dans la deuxième constituante, avait refusé, comme la première, d'inscrire la liberté de l'enseignement dans le texte constitutionnel, il avait imaginé d'y insérer une référence aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. De cette petite incise, le Conseil constitutionnel actuel a tiré un certain nombre d'applications, d'ailleurs probablement inexactes, car je crois que le texte de la loi de 1931 de la III e République n'entendait viser que la liberté d'enseignement, et que le Conseil constitutionnel a considéré qu'étaient visées de la même façon la liberté d'association et un certain nombre d'autres libertés. En 1946, finalement, je ne suis pas certain que les socialistes aient été dupes de l'astuce de Coste-Floret, mais ils n'ont pas voulu soulever la guerre là-dessus. Le"principe fondamental reconnu par les lois de la République" les choquait moins que de parler de la liberté de l'enseignement, qui avait quelque chose d'inquiétant, si ce n'est d'épouvantable, à leurs yeux. C'est ainsi que, par cette formule contournée, la liberté d'enseignement était d'ores et déjà inscrite dans les textes, puisque la Constitution de 1958 se réfère expressément à la déclaration qui précédait la Constitution de 1946.
Quelques mots à propos de la loi Debré. Tout d'abord, du projet de règlement concordataire, je ne suis pas certain que le Saint-Siège y ait beaucoup tenu, et qu'il ait cru à la longévité d'un règlement de cette matière. Il eût fallu, d'ailleurs, le faire approuver par les assemblées. Mais il y avait quelqu'un qui n'en voulait pas, c'était le général de Gaulle. Il considérait que le problème de l'organisation de l'enseignement en France devait être réglé par le législateur français et n'avait pas à être réglé par une convention avec le Saint-Siège. Par conséquent, l'affaire du concordat partiel a été définitivement enterrée et je crois que cela vaut mieux ainsi. On ne s'en serait jamais sorti autrement. On aurait déjà quelques difficultés à faire voter la loi Debré, ce n'était pas la peine d'en ajouter. Cette loi Debré, qui porte la date du 31 décembre 1959, j'ai été amené à m'en occuper car j'avais été chargé de parler sur ce texte au nom du groupe parlementaire auquel j'appartenais à l'époque. Je ne vais pas vous infliger l'exercice assommant d'écouter la lecture de ce que j'ai dit il y a quarante-cinq ans, mais je l'ai relu. Je me suis dit qu'après tout je parlerais probablement dans le même sens si j'avais à refaire ce discours aujourd'hui.
Comment cette loi a-t-elle été préparée ? Le gouvernement avait désigné une commission, sous la présidence de Pierre-Olivier Lapie, ancien député de Meurthe-et-Moselle, qui fut membre de l'Institut. Il a proposé des mesures qui sont, pour l'essentiel, ce qui a figuré dans le projet de loi. À ce moment, il y a d'ailleurs eu un problème gouvernemental. Dans la composition du gouvernement, Michel Debré avait appelé aux fonctions de ministre de l'Éducation nationale André Boulloche, qui était un de ses vieux camarades d'enfance et qui appartenait au groupe socialiste. C'était un socialiste qui n'avait rien de sectaire et un esprit tout à fait ouvert et libéral. Mais au bout d'un certain temps, il a craint de heurter ses amis politiques et de se discréditer à leurs yeux s'il se prêtait à la présentation et au soutien du projet de loi en question. Il a donné sa démission du ministère de l'Éducation nationale et il a été remplacé dans cette fonction par le Premier ministre qui s'est chargé de l'intérim, de telle sorte que c'est Michel Debré, ministre de l'Éducation nationale par intérim, qui a défendu lui-même son projet de loi.
Ce projet de loi proclame, dans un article premier, des principes tout à fait indiscutables : « Suivant les principes définis dans la Constitution, l'État assure aux enfants et adolescents, dans les établissements publics d'enseignement, la possibilité de recevoir un enseignement conforme à leurs aptitudes, dans un égal respect de toutes les croyances. L'État proclame et respecte la liberté de l'enseignement et en garantit l'exercice aux établissements privés régulièrement ouverts. » Tout cela évoque d'ailleurs beaucoup la rédaction des premiers articles de la loi du 9 décembre 1905. Cette imitation en est manifestement inspirée. « Il prend toute disposition utile pour assurer aux élèves de l'enseignement public la liberté des cultes et de l'instruction religieuse dans les établissements privés qui ont passé un des contrats prévus ci-dessous. L'enseignement placé sous le régime du contrat est soumis au contrôle de l'État. L'établissement, tout en conservant son caractère propre, doit donner cet enseignement dans le respect total de la liberté de conscience. Tous les enfants, sans distinction d'origine, d'opinion ou de croyance, y ont accès. »
Voilà les principes généraux qui président à la loi Debré, laquelle a ouvert aux écoles privées, qui se trouvaient pour la plupart dans une situation financière extrêmement difficile, la possibilité de survivre grâce au concours de l'État. Le texte disait que les établissements privés auraient une option entre trois partis : soit l'intégration dans l'enseignement public, soit, pour les établissements d'enseignement secondaire, un contrat d'association au service public de l'Éducation, soit pour les établissements primaires - avec la possibilité de quelques extensions - un système de contrat simple. Ce régime a été finalement adopté sans soulever de véritable tempête ou de véritable guerre par l'Assemblée nationale et par le Sénat. Il a été voté par le Sénat sans qu'il fût nécessaire de recourir ensuite à la procédure de la commission mixte paritaire.
Ce texte prévoyait la mise au point d'un certain nombre de règlements d'application. C'est un travail qui a été difficile et qui a été conduit à bien essentiellement grâce à l'intervention de trois personnes. Les deux premières sont les deux ministres de l'Éducation nationale qui ont été nommés après qu'eut pris fin l'intérim de Michel Debré : Louis Joxe est demeuré ministre de l'Éducation nationale jusqu'en novembre 1960 et, ayant été, à ce moment-là, nommé ministre d'État chargé des Affaires algériennes, a été remplacé par un ministre universitaire qui était Lucien Paye, recteur d'académie. Du côté de l'enseignement catholique, la troisième personne est un prélat pour lequel j'ai conservé beaucoup d'estime et d'amitié, Mgr Julien Gouet, qui était alors secrétaire, non pas de la Conférence épiscopale car elle n'existait pas encore, mais de la Conférence des cardinaux et archevêques. Les décrets successifs ont été élaborés sans lenteur excessive pendant les années 1960 et 1961. Pour l'application de ces textes, la loi avait prévu la constitution de comités de conciliation : un comité de conciliation national et des comités de conciliation départementaux qui étaient consultés sur les difficultés d'application de la loi et dont le concours était sollicité pour qu'ils intervinssent dans la solution, ce qu'ils ont d'ailleurs bien fait. Le comité national de conciliation a été présidé par l'un de mes anciens maîtres, qui a peut-être été aussi le vôtre, le doyen Joseph Hamel, professeur et plus tard doyen de la faculté de droit de Paris.
Voilà comment la loi a été mise en vigueur. On se demandait si elle aurait la vie très longue et serait acceptée ; elle avait d'ailleurs été votée pour une période limitée et c'était au terme de cette période qu'on devait examiner la question de savoir s'il convenait de maintenir ce système en vigueur, tel quel ou en le modifiant. Finalement, il a subsisté, sans donner une satisfaction absolument totale ni à l'une ni à l'autre des deux parties car, du côté laïque, avait jusqu'alors régné la maxime : « À école publique, deniers publics, à école privée, deniers privés ». Finalement, l'école publique s'est accommodée des concours réalisés sous la forme de paiement de traitement d'enseignants privés ou d'enseignants publics mis à la disposition d'écoles privées par l'État. Du côté de l'enseignement privé, le système imaginé par la loi n'apportait pas la satisfaction espérée : l'enseignement privé aurait préféré le système vichyssois, c'est-à-dire que lui fût versée une subvention globale dont il eût ensuite fait lui-même la répartition. Mais cela, le Premier ministre n'en voulut d'aucune façon.
Qu'est devenue la loi Debré par la suite ? On a rappelé tout à l'heure comment sa prolongation avait été décidée, comment le régime du contrat simple et son extension avaient été admis. À un certain moment, c'est l'enseignement privé qui a relevé le combat et qui a exigé un certain nombre de modifications. Peut-être d'ailleurs les a-t-il réclamées parce qu'à ce moment-là s'était déjà manifestée la menace du grand service public laïque et unifié de l'Éducation nationale, qui figurait dans le programme commun de gouvernement des partis communiste et socialiste, et qui avait été mis à l'étude et adopté à la suite du congrès socialiste d'Épinay en 1971. Le groupe de pression que constituait l'enseignement privé souhaitait un certain nombre de modifications de la loi du 31 décembre 1959. Il avait trouvé, à l'Assemblée nationale, un porte-parole incisif et éloquent en la personne de mon ancien collègue Guy Guermeur, qui représentait le département du Finistère. Il a obtenu, en 1977, le texte d'une loi votée le 25 novembre 1977, qui modifiait dans un certain sens le texte de 1959 et qui contenait d'ailleurs des dispositions intéressantes pour l'enseignement privé : il renforçait le rôle des directeurs d'établissement en ce qui concerne le choix des enseignants, notamment le choix de ceux appartenant à l'enseignement public. Alors que le texte de 1959 disait que les fonctionnaires de l'enseignement public mis à la disposition d'établissements privés étaient choisis par l'Administration, le texte Guermeur disait qu'ils le seraient désormais sur la proposition du directeur de l'établissement, qui restait donc, dans cette mesure, maître de la composition de son corps enseignant ou, tout au moins, qui avait le pouvoir d'empêcher l'introduction, dans son corps enseignant, de personnes qu'il n'eût point souhaitées. D'autre part, le texte prévoyait la possibilité de financements, de subventions, d'investissements et s'efforçait d'assimiler, dans toute la mesure du possible, l'égalité de traitement et la parité entre les enseignants de l'enseignement public et de l'enseignement privé, en ce qui concerne le traitement, les retraites des enseignants et les dépenses de fonctionnement en général.
Ce système-là est resté en vigueur pendant un petit nombre d'années, mais était appelé à recevoir des modifications, surtout la loi Guermeur, après que l'alternance politique du 10 mai 1981 se fut produite et que le gouvernement socialiste se mit à réaliser le fameux « service public, laïque et unifié » de l'Éducation nationale. Cela a encore été une histoire assez curieuse : le ministre de l'Éducation nationale qui avait été chargé de cette tâche était Alain Savary. C'était un député socialiste, qui avait des titres de résistance éminents et qui était de confession protestante. Il était un homme de caractère et d'esprit libéral. Il avait élaboré un projet de texte qui, en fait, comme l'avait prévu le programme commun, tendait à réaliser la fusion définitive de l'enseignement privé avec l'enseignement public, mais Alain Savary avait tout de même été un négociateur assez adroit pour faire accepter son texte par l'épiscopat, un épiscopat complexé qui ne voulait pas avoir l'air de se mettre en travers des projets d'un gouvernement de gauche et qui, en définitive, avait accepté, bon gré mal gré, ce que le ministre de l'Éducation nationale lui avait proposé.
Le projet de loi fut déposé. J'étais nommé membre de la Commission spéciale qui devait le rapporter, tout le monde pensait qu'on n'avait pas grande chance de l'améliorer. Mais, fort heureusement, l'excès en tout est un défaut, il faut se méfier de l' hubris que dénonçaient les anciens grecs. La commission qui avait été désignée par l'Assemblée nationale pour rapporter ce projet de loi avait élu comme rapporteur un député de l'Indre qui était un laïque particulièrement sectaire, André Laignel. Il trouva que le projet de loi de M. Savary, que le gouvernement avait pourtant accepté car il était passé en Conseil des ministres, était trop mou et devait être renforcé. Il a élaboré une batterie d'amendements beaucoup plus violents que le texte déposé, il est allé apporter ces amendements au Premier ministre qui lui a donné son accord, et il les a déposés. On a alors assisté à une révolte de mitres et de crosses, car l'épiscopat qui s'était résigné à l'acceptation du texte Savary a considéré qu'il était véritablement trompé par les amendements Laignel et qu'il était contre. Cela a redonné du muscle aux partisans de l'enseignement privé qui avaient déjà organisé, dans diverses villes de France, des manifestations contre ces projets qu'ils considéraient comme « scélérats ». Ils ont organisé une grande manifestation à Paris, le jour de la Saint-Jean, le 24 juin 1984. Il y est venu un nombre considérable de manifestants qui, paraît-il, auraient atteint le million. Du coup, le gouvernement a reculé : le ministre de l'Éducation nationale, qui n'était vraiment pas coupable de quoi que ce fût, a été renvoyé à ses études et remplacé par M. Chevènement, et le gouvernement, finalement, n'a pas insisté, même pour faire voter le texte Savary.
C'est un autre texte, qui revenait sur un certain nombre de mesures de la loi Guermeur et même sur les dispositions initiales du projet de loi Debré, qui a été voté en 1985. Les dispositions qui modifiaient la loi de 1959, dans l'état modifié par la loi de 1985 et par des textes ultérieurs, en sont aujourd'hui insérées dans le Code de l'Éducation. C'est aujourd'hui l'essentiel des textes en vigueur en cette matière. Quelques autres dispositions sont intervenues, notamment une qui n'est pas sans intérêt, qui est d'ailleurs toute récente. Elle prévoit que les agents autres que les fonctionnaires de l'Éducation nationale qui sont recrutés pour enseigner dans les établissements sous contrat ne sont pas, en ce qui concerne l'exécution du contrat d'association, considérés comme étant liés par ce contrat à l'établissement. L'évolution tend à les fonctionnariser.
Ce n'est qu'une première étape qui sera probablement suivie de plusieurs autres, de telle sorte qu'on peut se poser une question : en définitive, subsistera-t-il une différence entre l'enseignement public et l'enseignement privé, lorsque les enseignants de chacun de ces deux établissements seront soumis au même régime juridique ? Ils ont déjà tendance à se syndiquer à des formations syndicales qui relèvent des mêmes confédérations, n'allons-nous pas assister à une transformation qui, à mon avis, se produit sous nos yeux ? Nous n'aurons plus ni un enseignement public, ni un enseignement privé, nous aurons désormais un enseignement syndiqué. Dans l'un et l'autre enseignements, les syndicats feront la loi.
Émile Poulat
Merci, Monsieur le ministre. Vous débouchez sur ce qui va constituer l'objet de la prochaine table ronde avec René Rémond : les points d'interrogation sur l'avenir. Si vous me permettez, j'ajouterais simplement une petite note bibliographique à votre exposé : tous ceux qui s'intéressent à la loi Debré pourront se reporter à un colloque qui s'est tenu à Amiens pour son quarantième anniversaire, en 1999, et dont les actes ont été publiés sous la direction de Bruno Poucet 51 ( * ) . L'histoire continue, avant même d'entrer dans l'avenir, et le témoin privilégié ici sera Bruno Bourg-Broc, à qui je donne la parole.
Bruno Bourg-Broc, député, rapporteur de la loi Bayrou en 1993
Merci. À la différence des orateurs que vous avez entendus depuis ce matin, je suis effectivement témoin et acteur, et je l'ai été aux côtés de Jean Foyer, d'ailleurs, il y a plus de vingt ans. Témoin et acteur, donc, pour reprendre votre expression tout à l'heure, suspect, M. Poulat, et je plaide l'indulgence à l'avance. Je m'efforcerai de parler avec sérénité et impartialité mais, étant encore acteur, mes propos peuvent effectivement être suspectés de partialité, d'autant plus que la loi du 21 janvier 1994 dont je vais vous parler, censurée par le Conseil constitutionnel, est une loi symbole d'une attaque contre la laïcité, au moins aux yeux des tenants d'une certaine forme de laïcité.
Je voudrais replacer le contexte. Nous sommes au printemps 1993 et la droite, c'est-à-dire la majorité RPR-UDF de l'époque, vient de remporter les élections de façon massive. On n'est pas dans une chambre « bleu horizon », mais presque, et les tenants de cette majorité peuvent penser, sinon croire, que les électeurs les ont élus sur la foi du programme électoral qui avait été présenté. On dit souvent que cette proposition de loi est sortie du « chapeau » de la majorité, sans qu'auparavant l'opinion publique en ait été alertée. Or, je peux témoigner, pour avoir participé à la rédaction de ce programme de 1993, que les dispositions que nous allions proposer faisaient l'objet d'une petite partie du programme. Presque personne n'en avait parlé pendant la campagne de 1993, mais cela figurait bien et je peux vous dire, parce qu'il y a controverse là-dessus, pour avoir moi-même participé à la rédaction de ce programme avec François Bayrou, que la disposition que je vais vous lire y figurait bien. « L'État ne doit pas pratiquer de discrimination financière dans l'aide apportée aux établissements. Les collectivités locales pourront, en toute équité, financer les investissements pour les écoles privées, comme elles le font pour les écoles publiques. » Je vous rappelle qu'on est dans un débat récurrent. Depuis les années 1990, le problème de l'aide aux écoles privées revient régulièrement dans le débat public. Nous sommes dans la foulée des accords Lang-Cloupet et, si le problème a essentiellement porté sur l'aide au fonctionnement, l'aide aux investissements a été soulevée dans le cadre de la décentralisation par les conseils généraux et par les conseils régionaux, de façon de plus en plus prégnante.
Les élections sont gagnées, on applique le programme, c'est du moins ce qu'on peut penser, mais dans un contexte que je voudrais rappeler. Au début de cette législature de 1993, le gouvernement de M. Balladur pratique un audit sur les finances publiques et, pour parler trivialement, laisse se « morfondre » les parlementaires sans pratiquement proposer de texte dans les premières semaines. C'est alors que s'est posé le problème de l'application de ce point du programme : la possibilité, pour les collectivités locales, d'aider les établissements privés d'enseignement secondaire. C'est ce qui est décidé au mois de mai 1993, dans le cadre d'une proposition de loi plutôt que d'un projet de loi. Pourquoi une proposition plutôt qu'un projet ? Sans doute pour faire plaisir aux députés qui « piaffaient » d'impatience, justement, et qui n'avaient rien à se « mettre sous la dent ».
C'est ainsi que plusieurs propositions de loi sont déposées, qui correspondent d'ailleurs à des formes d'aide différentes des collectivités. Je rappelle ces propositions de loi : une proposition de loi de M. Couanau, encore député-maire de Saint-Malo aujourd'hui, une proposition de loi de M. Lequiller, alors député-maire de Louveciennes, une proposition de loi de M. Pons, président du groupe RPR à l'époque, et une proposition de loi de M. Charles Millon. Ces propositions de loi sont réunies dans une discussion qui va avoir lieu tardivement, à la fin du mois de juin. Sans doute, les choses se seraient passées différemment si le calendrier parlementaire avait été autrement élaboré. Dans ce qui a été une victoire de l'opposition de l'époque, le choix des dates de la discussion, la manière dont les choses ont été programmées, tout cela ne relève pas du détail. Les quatre propositions de loi sont discutées le 22 juin, très tardivement : la session prend fin, je le rappelle, le 30 juin.
Et le 22 juin, c'est incroyable mais j'en témoigne, sans doute est-ce l'inattention générale parlementaire qui a été la cause de cette erreur, on s'aperçoit que les quatre propositions de loi peuvent se voir objecter l'article 40 de la Constitution, qui empêche les parlementaires de participer à l'aggravation d'une dépense publique : pas seulement d'une dépense de l'État mais d'une dépense publique, c'est-à-dire des dépenses des collectivités locales également. Nous étant aperçus tardivement de cette erreur, nous avons décidé de ramasser ces propositions de loi en une seule proposition de loi dont j'ai eu l'honneur d'être à la fois l'auteur et le rapporteur. Puis, en accord avec le gouvernement - pourquoi le nierait-on aujourd'hui ? Nous ne l'avons pas nié à l'époque -, nous avons demandé que le gouvernement complète la proposition de loi par l'adjonction, justement, de la disposition qui, en modifiant l'article 69 de la loi Falloux, permettait aux collectivités locales d'intervenir dans l'aide à l'investissement des établissements d'enseignement privé, étant entendu qu'à l'époque nous étions en face de trois situations différentes pour ce qui concernait les différents niveaux d'enseignement : la loi Goblet de 1886, qui concernait l'enseignement primaire, interdisait toute aide publique ; la loi Falloux permettait une aide à hauteur de dix pour cent des dépenses de fonctionnement des établissements secondaires et la loi Astier de 1919, qui concernait uniquement l'enseignement professionnel et l'enseignement technique, nous permettait et permet encore aux collectivités locales d'intervenir sans limite dans l'aide aux établissements d'enseignement privé.
Nous avons donc commencé la discussion à l'Assemblée nationale le 27 juin, après nous être assurés de la constitutionnalité ou, du moins, du respect des dispositions de l'article 40. Le président Barrot était président de la commission des Finances à l'époque et, selon une procédure relativement inhabituelle, je suis allé devant le bureau de la commission des Finances, le matin du débat, pour m'assurer auprès de la commission des Finances, qui a voté là-dessus, autour de son président et de son rapporteur, que l'article 40 ne s'appliquait pas et que nous pouvions débattre. Et nous avons commencé un débat dont le caractère idéologique ne m'a pas paru très marqué, à la différence de ce que nous avons pu entendre au travers des autres exemples cités aujourd'hui. Il n'y avait pas de débat sur la laïcité. Il n'y avait pas de débat sur l'existence d'un enseignement privé ou pas. Cela était reconnu comme une évidence mais, en revanche, il est vrai que nous avons eu une obstruction de la part de l'opposition sur cette loi pendant deux jours et deux nuits. Je siège maintenant à l'Assemblée nationale depuis vingt-trois ans, je crois que c'est la seule fois en vingt-trois ans. Nous avons une politique d'obstruction qui était, j'allais dire, habilement menée par l'opposition, puisque le but était que l'ensemble de la loi ne puisse être voté avant le 30 juin et il fallait que la loi, après être passée à l'Assemblée Nationale, passe au Sénat. Sur le contenu du débat lui-même, je dirais qu'il y avait moins d'idéologie que dans la plupart des débats auxquels nous avons fait allusion, même si parfois il y a eu des actes de foi, dans un sens ou dans l'autre, mais souvent dissimulés sous un certain nombre d'arguments. L'aspect confessionnel est pratiquement absent de ce débat.
Deux jours après, le débat commence au Sénat et le 30 juin, la session ordinaire étant close, on ne peut pas continuer le débat au Sénat. C'est le Président de la République qui est maître de l'ordre du jour de la session extraordinaire et le Président de la République, M. François Mitterrand, n'a pas souhaité que le débat puisse se poursuivre lors de la session extraordinaire. Ces détails qui n'en sont pas, expliquent un petit peu le climat dans lequel se sont déroulées ultérieurement la discussion et la contestation de la loi, qui, au fil des semaines et des mois, et en dehors du Parlement, a pris un tour idéologique.
Au mois de septembre, le gouvernement, le ministre de l'Éducation en l'occurrence, a chargé, car c'était l'un des objets de la loi, le doyen Vedel assisté d'un magistrat de la Cour des comptes et d'un magistrat du Conseil d'État, de préparer un rapport qui ferait l'état des lieux dans l'enseignement privé sous l'angle de la sécurité et des mesures d'urgence à prendre ce qui, en l'occurrence, pouvait apparaître comme une justification de la loi. Au mois de décembre, et seulement deux jours après avoir eu connaissance du rapport Vedel qui faisait un état des lieux pessimiste, mais réaliste en même temps, de la situation des établissements d'enseignement privé, secondaires en particulier, le débat reprend dans cette maison dans des conditions que, là aussi, je n'ai jamais vues. J'étais présent dans les tribunes et c'est sans doute une des seules fois dans l'histoire de cette maison qui est quand même réputée pour sa sérénité, où l'on a pu voir des sénateurs encercler la tribune de l'orateur, les huissiers intervenir physiquement et le président de séance, le président Monory, avoir les plus grandes difficultés pour ramener l'ordre dans l'hémicycle.
La loi a été votée par le Sénat selon un dispositif relativement classique, c'est-à-dire que la majorité RPR-UDF a voté "pour" comme à l'Assemblée Nationale, à une ou deux exceptions près, car il n'y avait pas, au sein de la majorité, de véritables débats ou de véritables contestations. Il y avait une unanimité apparente en tout cas, parce qu'il y a eu quand même dans les rangs de la majorité à laquelle j'appartenais, quelques contestations du principe de la loi. À titre d'exemple, on n'a jamais vu apparaître au cours des débats, le directeur de cabinet du ministre de l'Éducation, M. Bayrou, ce qui, dans le vote d'une loi, est plutôt exceptionnel. On ne l'a pas vu une seule fois dans l'hémicycle, aussi bien à l'Assemblée Nationale qu'au Sénat.
La loi est votée. Nous sommes quelques jours avant Noël 1993 et cette loi est immédiatement portée devant le Conseil constitutionnel par 60 députés et 60 sénateurs. Et c'est à ce moment-là que l'aspect idéologique des choses a sans doute prévalu. Il a été question à ce moment d'une grande manifestation qui a été convoquée pour le 20 janvier par les forces syndicales pour protester contre ce qui a été présenté à tort comme l'abrogation de la loi Falloux. Le Conseil constitutionnel s'est penché sur les recours. Je ne vais pas insister sur les recours, ils étaient un peu différents selon les groupes de l'Assemblée Nationale ou du Sénat. Et puis, le 13 janvier 1994, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le plus important de la loi, non pas les cinq articles dont j'étais l'auteur et le signataire, mais l'article 2 qui était un amendement gouvernemental et qui permettait précisément l'intervention financière des collectivités locales.
S'agissant des conditions requises pour l'octroi des aides des différentes collectivités territoriales et la fixation de leur montant, il était estimé que l'article 2 de la loi ne comportait pas les garanties nécessaires pour assurer le respect du principe d'égalité entre les établissements d'enseignement privés sous contrat se trouvant dans des situations comparables. En fait, c'était la distorsion des systèmes d'aide qui était contestée, et puis, les différences de traitement n'étaient pas aux yeux du Conseil constitutionnel justifiées par la loi. C'était donc une annulation de l'article 2 de la loi. Le reste de la loi a été promulgué le 21 janvier 1994, mais c'était la fin de ce qui était l'un des aspects du programme de la majorité.
Je voudrais simplement pour conclure, dire encore une fois qu'il n'a jamais été question dans ce débat, à la différence de ce qui s'est passé l'année dernière pour le vote de la loi baptisée à tort "loi sur le voile" qui a été promulguée le 15 mars 2004 - au demeurant personne n'a fait remarquer jusqu'à présent la coïncidence des dates entre la loi Falloux, 15 mars 1850, et la loi sur le "voile", 15 mars 2004 - de défense de la laïcité même si, à tort ou à raison, cette loi du 21 janvier 1994 censurée par le Conseil constitutionnel apparaissait comme le symbole d'une attaque anti-laïque.
Émile Poulat
Mesdames, Messieurs, nous avons prévu de faire une pause extrêmement courte avant la dernière table ronde notamment parce que M. Jacques Barrot, commissaire européen, a un emploi du temps très chargé et on voudrait qu'il ait le temps de s'exprimer le plus longuement possible. Si vous le voulez bien, je vais vous demander de regagner vos places et d'écouter le président René Rémond qui va présider cette dernière session, cette dernière table ronde, je lui laisse la parole.
* 51 Bruno Poucet dir., La loi Debré : paradoxes de l'État éducateur , actes du colloque d'Amiens des 9 et 10 décembre 1999, Amiens, CRDP de Picardie, 2001.