Livre blanc sur la politique européenne des transports à l'horizon 2010

La Commission européenne a adopté le 12 septembre dernier le Livre blanc sur la politique européenne des transports qui était annoncé depuis longtemps. La parution de ce document va entraîner une accélération du processus de décision communautaire dans le domaine des transports.

I - LES GRANDES ORIENTATIONS DE LA COMMISSION

1. Le bilan contrasté de la politique commune des transports

En ce qui concerne les aspects institutionnels, la Commission rappelle que la Communauté est demeurée inactive jusqu'au constat de carence du Conseil fait par la Cour de justice en 1985 et que le traité de Maastricht a constitué un triple apport pour la politique commune des transports :

- substitution de la majorité qualifiée à l'unanimité ;

- pouvoir de codécision donné au Parlement européen ;

- introduction du concept de réseau transeuropéen.

La Commission estime que l'objectif d'ouverture du marché du transport a été globalement atteint, avec la généralisation du cabotage routier et l'ouverture du trafic aérien, seul le secteur ferroviaire faisant exception.

Le Livre blanc met en avant deux avancées décisives de la politique commune des transports :

- une baisse des prix pour les consommateurs et une multiplication des choix de transport ;

- le développement des techniques les plus modernes dans un cadre d'interopérabilité, avec la réalisation du réseau ferroviaire à grande vitesse et le lancement du programme de navigation par satellite Galileo.

Toutefois, la Commission, outre les distorsions de concurrence dues au manque d'harmonisation fiscale et sociale, identifie trois difficultés majeures :

- la croissance inégale des différents modes de transport, qui reflète la meilleure adaptation de la route aux besoins de l'économie moderne ;

- la congestion de certains grands axes routiers et ferroviaires ;

- les nuisances à l'égard de l'environnement et de la santé des citoyens.

2. La croissance de la demande de transport

Les dernières décennies ont fait apparaître une croissance des échanges et des transports supérieure à celle de la richesse européenne. La création d'un vaste espace européen et le développement des échanges sont d'ailleurs des objectifs poursuivis depuis le Traité de Rome.

Le Livre blanc recense deux facteurs expliquant la poursuite de la demande de transport en Europe pour au moins les deux ou trois prochaines décennies :

- pour les passagers, l'essor de la motorisation des ménages, qui devrait perdurer surtout à l'Est du continent ;

- pour les marchandises, le passage d'une économie de stock à une économie de flux, avec la mise en place d'un système de production en « juste à temps ».

En l'absence de mesures de rationalisation, l'augmentation du seul trafic de poids lourds entre 1998 et 2010 serait de 50 %.

3. Le problème de la congestion

Paradoxalement, la congestion du centre de l'Europe s'accompagne d'un trop grand isolement des régions périphériques. Ce phénomène de congestion risque de faire perdre de sa compétitivité à l'économie européenne. D'ores et déjà, les coûts externes de la congestion due au seul trafic routier sont estimés à environ 0,5 % du PIB communautaire.

L'une des causes de ce problème est le retard pris dans la réalisation des infrastructures du réseau transeuropéen. Le programme d'investissement de 400 milliards d'euros arrêté au Conseil d'Essen en 1994 n'a été réalisé qu'au cinquième. Quant à ce qui a été fait, il ne s'agit trop souvent que de la simple juxtaposition de projets nationaux.

4. L'intégration des transports au développement durable

Le Conseil européen de Göteborg a placé le rééquilibrage entre les modes de transport au coeur de la stratégie de développement durable. Ce rééquilibrage passe par une intermodalité renforcée, qui devrait tenter de stabiliser puis de redresser la part des transports ferroviaires. La Commission estime que cet objectif ambitieux ne pourra pas être pleinement réalisé dans les dix prochaines années, et souligne que les mesures présentées dans le Livre blanc ne constituent qu'une première étape vers un système de transport durable que l'on peut espérer atteindre d'ici 30 ans.

Actuellement, 40 % des émissions de CO² sont dus au transport. En dépit des progrès considérables enregistrés au cours des dernières années pour les moteurs « propres », la croissance globale des émissions de gaz dues au transport devrait se poursuivre. Si les émissions de particules seront très largement supprimées par les nouvelles technologies, en revanche le CO² ne pourra être supprimé que par les moteurs électriques ou la pile à combustible. En attendant, les émissions de CO² dues au transport devraient augmenter d'environ 50 % entre 1990 et 2010, dont 84 % pour le seul transport routier.

Afin d'aboutir à ce qu'elle espère être un nouvel équilibre à la fois économique et écologique, la Commission souhaite pouvoir aboutir à un découplage progressif entre croissance des transports et croissance économique.

La Commission - et c'est heureux - estime irréaliste de décréter une baisse de mobilité des personnes et des biens, tout en imposant un nouveau partage entre les modes de transport, car la Communauté ne dispose ni des compétences ni des moyens pour le faire.

Selon elle, il faut recourir à une approche intégrée qui allie politique de tarification, revitalisation des modes de transport alternatifs à la route et investissements ciblés dans le réseau transeuropéen.

II - LES PRINCIPALES MESURES DU LIVRE BLANC

Le Livre blanc comporte une soixantaine de propositions de mesures précises, échelonnées d'ici 2010 avec des clauses de rendez-vous, et notamment un bilan à mi-parcours prévu pour 2005. Les mesures présentées ci-après sont une sélection parmi les plus importantes.

1. Revitaliser le rail

La Commission relève que le rail est aujourd'hui en voie de marginalisation, mais que cette évolution n'a rien d'inéluctable si l'on considère l'exemple des Etats-Unis, où il assure 40 % du transport de marchandises.

Elle estime que la revitalisation de ce secteur passe par une concurrence entre les compagnies ferroviaires elles-mêmes, l'arrivée sur le marché de nouvelles entreprises ferroviaires devant être accompagnée de mesures de restructuration des compagnies existantes.

Alors qu'un accord a été difficilement obtenu en décembre 2000 pour le transport international de marchandises, la Commission estime que l'ouverture du marché devrait être étendue en priorité au cabotage sur les marchés nationaux et progressivement pour le transport international de passagers. Elle annonce qu'elle proposera dès l'année prochaine un paquet de directives en ce sens.

Par ailleurs, la Commission considère qu'à terme un réseau de lignes devra être exclusivement dédié au transport des marchandises. Dans l'absolu, il s'agirait d'un avantage certain. Mais cela nécessitera des investissements importants, alors qu'il faut déjà lever les goulets d'étranglement sur le réseau existant.

2. Renforcer la qualité du transport routier

Les principaux atouts du transport routier sont sa flexibilité et son moindre coût. Mais ce secteur est plus fragile économiquement qu'il n'y paraît. Il ne génère que de faibles marges, du fait de sa forte atomisation et de la pression des chargeurs sur les prix. Certaines entreprises de transport routier sont ainsi tentées de pratiquer un dumping sur les prix et de passer outre les législations sociales et de sécurité.

La Commission entend proposer une réglementation permettant d'harmoniser certaines clauses contractuelles afin de protéger les transporteurs vis à vis des chargeurs pour qu'ils puissent réviser leurs tarifs en cas de hausse brutale des prix des carburants.

Parallèlement, la Commission estime nécessaire d'harmoniser et de renforcer les contrôles afin de faire disparaître les pratiques contraires à une concurrence saine et loyale. Le tachygraphe digital, plus performant et plus fiable que le tachygraphe mécanique, sera introduit d'ici la fin 2003.

3. Renforcer la sécurité routière

La Commission s'étonne de la relative tolérance de l'opinion vis à vis des accidents de la route. Avec 40.000 morts chaque année sur les routes européennes, c'est l'équivalent d'une ville moyenne rayée de la carte. Ou, quotidiennement, l'écrasement au sol d'un avion moyen-courrier.

Le Livre blanc propose que l'Union européenne se fixe comme objectif de réduire le nombre des victimes de 50 % d'ici 2010. La Commission entend privilégier d'ici 2005 l'échange de bonnes pratiques, mais elle se réserve la possibilité de prendre des initiatives réglementaires si le nombre d'accidents ne diminuait pas.

Dans l'immédiat, la Commission propose de prendre deux initiatives limitées au réseau transeuropéen :

- d'une part, harmoniser la signalisation des lieux particulièrement dangereux ;

- d'autre part, uniformiser, pour le transport commercial international, les règles relatives aux contrôles et sanctions pour excès de vitesse et d'alcool au volant.

4. Promouvoir le transport maritime

La Commission prône la création de véritables « autoroutes de la mer », qui supposent une meilleure connexion des ports avec le réseau ferroviaire et fluvial et une amélioration de la qualité des services portuaires.

Certaines de ces liaisons maritimes permettront de contourner les goulets d'étranglement que sont aujourd'hui les Alpes, les Pyrénées et le Bénélux et, demain, la frontière germano-polonaise. Elles feront parties du réseau transeuropéen au même titre que les routes ou les voies ferrées.

Afin de favoriser le retour d'un maximum de navires sous pavillon communautaire, la Commission veut encourager les formules de « taxation au tonnage », c'est-à-dire une modalité d'imposition des armements maritimes forfaitaire et plus favorable que l'impôt sur les sociétés de droit commun.

5. Réaliser le réseau transeuropéen de transport

Conformément aux conclusions du Conseil européen de Göteborg, le Livre blanc propose de concentrer l'actualisation du réseau transeuropéen de transport sur la suppression des goulets d'étranglement dans le domaine ferroviaire, sur l'aménagement d'itinéraires prioritaires pour absorber les flux liés à l'élargissement, et sur l'accessibilité des régions périphériques.

Dans cette optique, la Commission a présenté récemment une proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision de 1996 sur les orientations communautaires pour le développement du réseau transeuropéen de transport (E 1841).

La plupart des liaisons routières déjà planifiées seront réalisées d'ici 2010. En revanche, il faudrait une dizaine d'années supplémentaire pour réaliser l'ensemble de 12.600 kilomètres de liaisons ferroviaires à grande vitesse prévues dans les orientations en cours. Pour les voies navigables, on estime à 40 % le manque de financement. Ce sont généralement les projets transfrontaliers qui accusent le plus de retard, car les Etats membres ont privilégié dans leurs décisions d'investissements les sections nationales du réseau transeuropéen. Le résultat est que 10 % du réseau routier et 20 % du réseau ferroviaire sont considérés comme des goulets d'étranglement.

La proposition de décision présentée par la Commission comporte certaines adaptations techniques limitées du schéma du réseau transeuropéen : liaisons ferroviaires inscrites dans le Réseau transeuropéen de fret ou améliorant la desserte des ports ; abandons officiels de projets ; liaisons situées dans les régions frontalières des pays candidats.

Pour l'essentiel, cette proposition de décision complète la liste des quatorze grands projets prioritaires d'Essen par une demi douzaine de nouveaux projets, parmi lesquels le projet de navigation par satellite Galileo. La France est concernée par deux de ces six projets prioritaires : la traversée ferroviaire à grande capacité à travers les Pyrénées, et la ligne mixte fret/train à grande vitesse entre Montpellier et Nîmes. La liaison ferroviaire à grande vitesse Rhin-Rhône n'en fait pas partie, mais figure bien parmi les projets d'intérêt communautaire du réseau transeuropéen de transport.

Parallèlement à cette proposition de décision modifiant les orientations communautaires pour le réseau transeuropéen, la Commission propose d'amender les règles d'octroi de soutien financier. Le but est de permettre une participation accrue de la Communauté, à hauteur de 20 % du coût total, pour les projets ferroviaires transfrontaliers traversant des barrières naturelles, peu rentables mais ayant démontré une réelle valeur ajoutée transeuropéenne.

Enfin, la Commission fait part de son intention de présenter en 2004 une révision du réseau transeuropéen de plus grande ampleur visant, notamment, à introduire le concept d'autoroutes de la mer, à développer des capacités aéroportuaires, à mieux relier les régions périphériques à l'échelle du continent et à interconnecter les réseaux des pays candidats avec ceux des pays de l'Union.

Afin de financer ces projets, la Commission propose une nouvelle politique de tarification.

6. Développer une politique de tarification efficace

Le Livre blanc relève que les différences de tarification d'un Etat et d'un mode de transport à l'autre entraînent un dysfonctionnement du marché intérieur et faussent la concurrence au sein du système de transport.

La Commission propose tout d'abord d'harmoniser la fiscalité des carburants professionnels, en particulier pour le transport routier. Au delà, elle préconise de réfléchir à l'inégalité du niveau de taxation de l'énergie utilisée entre les différents modes, par exemple entre le train et l'avion.

Elle propose également de rapprocher les principes tarifaires d'usage des infrastructures, selon un double principe :

- encourager l'utilisation des modes de transport ayant un moindre impact environnemental ;

- dégager des recettes pour financer de nouvelles infrastructures.

La tarification d'usage devrait varier en fonction de la catégorie d'infrastructures, de la période de la journée, de la distance, de la taille et du poids du véhicule, et de tout autre facteur qui a une influence sur la congestion, la dégradation des infrastructures ou l'environnement.

La Commission estime que, dans bon nombre de cas, la prise en compte des coûts externes permettra de dégager un surplus de recettes par rapport à ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts des infrastructures utilisées. Ce surplus devrait être affecté à des fonds spécifiques nationaux ou régionaux, qui financeraient en priorité la construction d'infrastructures qui encouragent l'intermodalité. En France, nous avions le fonds d'investissement dans les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN).

Il s'agit, dans certaines zones sensibles, de mutualiser les revenus des redevances d'infrastructures. Le Livre blanc cite l'exemple de la taxe imposée aux poids lourds par la Suisse pour financer ses grands travaux ferroviaires. Ces fonds de mutualisation des redevances serait gérés par les Etats membres ou les gestionnaires d'infrastructure, et non pas au niveau communautaire. Ils permettraient de faire reposer la charge financière sur les utilisateurs, y compris les véhicules en transit international, alors qu'un financement par l'impôt la fait reposer seulement sur les contribuables du pays concerné.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR

1. La problématique du découplage entre la croissance économique et la croissance de la demande de transport n'est pas explicitée. Au stade de notre développement économique, une telle proposition, qui fait partie du discours « écologiquement correct », ne peut être considérée, à court et moyen terme, que comme un voeu pieu. A long terme, une telle orientation peut être examinée. Mais il faut savoir qu'elle entraîne des bouleversements considérables dans nos modes de vie et nos systèmes de production. A tout le moins, on aurait pu espérer de la Commission, en annexe au Livre blanc, une analyse argumentée des conséquences d'une telle problématique. En particulier, la hausse programmée et inéluctable du coût des transports aura des effets réels qu'il est important de mieux cerner. Il conviendrait que la Commission s'explique davantage sur cette orientation et sur les conséquences qu'elle peut entraîner.

2. La priorité accordée au rééquilibrage des modes de transport se traduit par une attention particulière portée au secteur ferroviaire.

Afin qu'une telle orientation se concrétise, il serait nécessaire de dresser un constat sans complaisance de la situation ferroviaire dans les différents pays de l'Union, tant sur le plan de l'évolution des parts modales, que de la situation technique des systèmes ferroviaires, que des situations financières des systèmes ferroviaires, qui conditionnent leur capacité d'investissement futur. Il ne faut pas ignorer le poids des structures ferroviaires nationales face aux problèmes d'ouverture des marchés, et tenir compte de l'intérêt, dans un premier temps, de la coopération plutôt que de la concurrence entre les compagnies ferroviaires nationales. La priorité donnée au fret et à l'intermodalité implique d'inverser une tendance lourde. Le problème essentiel est la fiabilité du système ferroviaire, qui constitue le maillon faible de la chaîne intermodale. Si l'on souhaite un réel développement du fret ferroviaire il faut :

- résorber les goulets d'étranglement ;

- rendre cohérentes les grandes liaisons transeuropéennes, notamment pour les lignes dédiées au fret ;

- afficher les coûts ;

- résoudre les problèmes de financement.

3. La prépondérance incontestable du transport routier génère des difficultés de trafic de plus en plus fortes. Cet engorgement deviendra insupportable si des aménagements ne sont pas réalisés.

Il faut sélectionner les grands axes à désengorger, définir les modalités d'investissement, et pratiquer le ferroutage là où c'est nécessaire.

Une harmonisation fiscale et sociale apparaît également nécessaire dans un secteur ayant une certaine fragilité économique, sous couvert de son dynamisme. L'encadrement contractuel proposé par le Livre blanc apparaît comme une mesure de bon sens, même s'il risque de ne pas suffire pour rééquilibrer le marché en faveur des transporteurs routiers, atomisés face à la puissance des chargeurs.

La politique de sécurité routière préconisée par la Commission repose sur une harmonisation et un renforcement des contrôles. Le principe de subsidiarité me paraît cependant devoir guider la mise en oeuvre des mesures de police. Un autre axe d'une politique de sécurité routière est celui de la qualité des infrastructures, qui sont d'autant plus sûres qu'il y a une séparation des flux et un développement des intersections.

4. La tarification est un élément de la régularité de la concurrence entre les modes de transport et entre les pays.

Il faut d'abord avoir une harmonisation conceptuelle, sur la définition et le chiffrage des coûts internes et externes. La modulation fine de la tarification proposée dans le Livre blanc est en théorie intéressante. Cependant, le bon sens amène à préconiser de maintenir la complexité de la tarification dans une limite raisonnable, afin qu'elle demeure compréhensible, donc acceptable pour l'usager.

A terme, une généralisation du péage autoroutier peut être envisagée en Europe.

La tarification apparaît comme la seule source efficace de financement. La péréquation peut être géographique, au sein d'un même mode, ou d'un mode vers l'autre, c'est-à-dire de la route vers le rail. En l'absence de marge de manoeuvre budgétaires nationales, la mutualisation des redevances d'infrastructure apparaît comme le seul moyen de financer les projets les plus ambitieux. Encore faut-il s'assurer que ceux-ci soient rentables dans le long terme.

5. Le développement du transport maritime passe d'abord par l'aménagement des ports et l'amélioration de la desserte portuaire. Pour le développement du cabotage intra-européen, la notion d'autoroutes de la mer me paraît particulièrement pertinente, surtout si elle implique des règles plus rigoureuses de déclaration et de suivi des navires. Quant au système de la « taxation au tonnage », il pourrait suppléer, en droit français, la disparition du système des quirats. Cette nouvelle forme d'aide fiscale a déjà fait ses preuves chez nos voisins britanniques ou allemands.