Séance du 25 février 2022

Mme le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

Mme le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Mme le président. L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe Union Centriste, de la proposition de loi organique visant à garantir la qualité du débat démocratique et à améliorer les conditions sanitaires d’organisation de l’élection présidentielle dans le contexte lié à l’épidémie de covid-19 et de la proposition de loi visant à améliorer les conditions sanitaires d’organisation des élections législatives dans le contexte lié à l’épidémie de covid-19, présentées par M. Philippe Bonnecarrère et plusieurs de ses collègues (propositions n^os 346 et 351, textes de la commission n^os 496 et 497, rapport n° 495).

Il a été décidé que ces deux textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Mes chers collègues, notre séance se tient aujourd’hui salle Médicis, selon les mêmes règles que dans l’hémicycle. Aussi, je vous invite, pour la discussion des articles, à vous lever et à utiliser les micros installés au bord des travées pour vos prises de parole.

Dans la discussion générale commune, la parole est à M. Philippe Bonnecarrère, auteur de la proposition de loi organique et de la proposition de loi ordinaire.

M. Philippe Bonnecarrère, auteur de la proposition de loi organique et de la proposition de loi ordinaire. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la vie démocratique continue et nous siégeons ce matin dans un lieu pour nous inhabituel pour examiner deux propositions de loi, une proposition de loi organique et une proposition de loi ordinaire.

Vous savez tous que l’histoire peut être dramatique et j’avoue ma gêne à aborder un sujet, apanage des régimes démocratiques, alors que la guerre est là, en Europe, que des hommes meurent sous les tirs de missiles ou les obus d’artillerie. Tout reste à faire afin que l’Ukraine ne soit pas l’équivalent des Sudètes pour l’Europe de 2022.

Les dispositions proposées dans ces deux textes ne portent aucune modification substantielle de nos règles électorales, de type parrainages ou vote par correspondance ou électronique. Elles visent simplement à adapter certaines règles de droit électoral au contexte sanitaire lié à l’épidémie du covid-19 : possibilité de se voir confier des procurations, modalités plus aisées d’établissement des procurations à domicile, possibilité accordée aux préfets de dédoubler les bureaux de vote si les communes le souhaitent, enfin, ce qui est peut-être le plus important d’un point de vue pratique, renforcement de la couverture de la campagne électorale par les médias audiovisuels.

Comme Mme la présidente vient de le rappeler, ces modifications prennent la forme d’une proposition de loi organique pour l’élection présidentielle et d’une proposition de loi ordinaire pour les élections législatives, les deux textes étant bien entendu liés.

Je tiens immédiatement à remercier Mme Nadine Bellurot d’avoir, en qualité de rapporteure, prêté attention à ces dispositions et de les avoir améliorées – je pense notamment à l’article 1^er de la proposition de loi organique.

Mes chers collègues, les mesures qui vous sont proposées, vous les connaissez. Elles ont été utilisées pour l’essentiel lors des élections municipales de 2020 et des élections départementales et régionales de 2021. Le Gouvernement n’a rien prévu au mois de décembre 2021, lorsqu’il a préparé ses mesures sanitaires. Nous n’avons pas eu le droit d’amender le texte, puisqu’il s’agissait d’une matière organique, et le Gouvernement n’a pas plus souhaité le succès des propositions que je vous présente en refusant, alors que cela lui a été expressément demandé, d’accélérer leur examen.

C’est aujourd’hui le dernier jour de nos travaux parlementaires en séance publique – la suspension de ces derniers est imminente, ce qui interdit toute reprise de l’examen de ces textes par l’Assemblée nationale. Vous l’avez compris, le sort de ces deux textes est donc scellé : d’une certaine manière, cela simplifie notre débat, qui gagnera en clarté.

Notre sujet a un seul nom : le pluralisme.

Refuser pour l’élection présidentielle les principes visant à faciliter l’accès aux débats audiovisuels et au vote est une mauvaise manière faite au pluralisme. L’exécutif en a décidé ainsi pour de mauvaises raisons, ce qui est assez désagréable.

L’exécutif nous oppose en effet comme première mauvaise raison que le débat a déjà eu lieu lors de l’examen du projet de loi organique du 29 mars 2021 portant diverses mesures relatives à l’élection du Président de la République. C’est inexact : ce texte comporte simplement l’intégration de dispositions légales qui avaient été adoptées durant le quinquennat. Pour lever le moindre doute, je renvoie aux déclarations de Mme la ministre dans la discussion générale, ici même, au Sénat : « Le projet de loi organique que vous examinez ce soir nous invite, pour sa part, à renouer avec une forme de “normalité démocratique” tout en nous projetant résolument dans l’avenir. » Elle évoquait également un peu plus loin la nécessité de se « projeter collectivement au-delà de la crise sanitaire – dont nous espérons tous que, grâce au vaccin, elle sera derrière nous en 2022 ».

L’exécutif nous oppose comme deuxième mauvaise raison la règle consistant à ne pas changer les règles d’un scrutin six mois avant sa tenue. C’est tout aussi inexact. Cette règle ne s’est jamais appliquée aux opérations techniques de campagne ou de vote.

Mes chers collègues, si vous avez le plus petit doute, reportez-vous aux élections municipales : nous avons adopté le dédoublement des procurations par la loi du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l’organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires, pour des élections qui se déroulaient le 28 du même mois, soit six jours après. Par ailleurs, la loi du 22 février 2021 portant report, de mars à juin 2021, du renouvellement général des conseils départementaux, des conseils régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique concernait des élections départementales et régionales qui se sont déroulées les 20 et 27 juin 2021. Là encore, le délai était inférieur à six mois.

L’exécutif nous oppose comme troisième mauvaise raison l’entretien entre M. le ministre de l’intérieur et le président du Conseil constitutionnel, le 11 janvier dernier, en vue, selon le communiqué du Conseil, d’évoquer la possibilité pour « le Gouvernement [d’]élabor[er] de nouvelles mesures d’organisation qui apparaîtraient rendues nécessaires par la crise sanitaire, afin de garantir le bon déroulement de l’élection présidentielle ».

Nous ne connaîtrons jamais les mesures envisagées par le Gouvernement ; elles n’ont jamais été évoquées. Nous avons posé la question, nous n’avons pas obtenu de réponse. Bien entendu, cela ne concerne en rien le comité de liaison covid sur le déroulement de la campagne, qui relève de ce que son président, M. Combrexelle, a lui-même appelé « une instance informelle de dialogue », qui n’entraîne aucune interférence avec des règles constitutionnelles. Il n’y avait donc pas lieu de s’adresser au Conseil constitutionnel.

L’exécutif nous oppose comme quatrième mauvaise raison l’existence du répertoire électoral unique, qui ne permettrait l’établissement que d’une seule procuration. Il n’aurait pas été paramétré pour permettre l’évolution que nous souhaitons. Mes chers collègues, je laisse cet argument à votre appréciation : exacte ou inexacte, peu importe, elle présente les caractéristiques d’une mauvaise raison.

Pour autant, mes chers collègues, je ne prétends pas que cette proposition de loi organique et cette proposition de loi ordinaire apportent une réponse à ce qui a pu être appelé la « fatigue démocratique », en tout cas la montée de l’abstention. Notre ambition était beaucoup plus humble. Il s’agissait de contribuer à améliorer l’exercice démocratique en favorisant le débat et l’accès au bureau de vote. En d’autres termes, notre objectif était de répondre au risque de pandémie démocratique, auquel nul n’a à gagner.

Je viens de vous fournir quatre preuves de l’insincérité des arguments qui nous sont opposés. J’en ajoute une cinquième. Mes chers collègues, de deux choses l’une : ou bien il n’y a pas matière à prendre des dispositions pour faciliter le vote parce que la crise sanitaire n’est plus là et, dans ce cas, plus aucun motif ne justifie de maintenir l’état d’urgence sanitaire qui, comme vous le savez, court jusqu’au 31 juillet prochain, ou bien il faut adopter des mesures d’adaptation.

Le Premier ministre en appelle à un débat digne – vous l’avez entendu, mes chers collègues. Pour que débat digne il y ait, encore faut-il qu’il y ait débat et, plus encore, des débats avant chaque tour dans le cadre d’une élection à deux tours. Nous avons tous très bien compris que cela ne serait pas le cas, et ce volontairement.

Le texte que nous soumettons à votre examen a finalement la nature d’un appel, un appel au pluralisme et un appel très modeste, j’en conviens, par les propositions techniques avancées, en faveur d’une lecture plus équilibrée de nos institutions.

J’ai commencé mon propos par la défense du pluralisme. M’inscrivant dans la droite ligne du long combat du Sénat pour un équilibre des pouvoirs, je le conclurai par une alerte sur l’exercice d’un pouvoir qui se placerait en surplomb de tous les autres.

Mme le président. La parole est à Mme la rapporteure.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le contexte est en effet un peu particulier, pas seulement parce que nous sommes réunis salle Médicis et non dans l’hémicycle, mais surtout parce que se déroule, en Ukraine, au cœur de l’Europe, un conflit majeur. À cet égard, il peut sembler étonnant de débattre ce matin.

Il n’en demeure pas moins que la force de notre République et de notre pays réside dans la volonté de poursuivre le débat démocratique, malgré la conjoncture internationale.

Nous examinons la proposition de loi organique visant à garantir la qualité du débat démocratique et à améliorer les conditions sanitaires d’organisation de l’élection présidentielle, ainsi que la proposition de loi visant à améliorer les conditions sanitaires d’organisation des élections législatives dans le contexte lié à l’épidémie de covid-19, présentées par notre collègue Philippe Bonnecarrère et plusieurs de ses collègues. Je tiens à les remercier de cette initiative absolument indispensable dans un moment si proche d’élections capitales pour notre pays.

Ces deux textes proposent des éléments de réponse à des questions que le pouvoir exécutif a apparemment choisi, de manière assez difficilement compréhensible, de ne pas aborder. Le Gouvernement n’a en effet prévu aucune mesure pour tenir compte du contexte sanitaire et adapter les modalités d’organisation des scrutins à venir, pourtant majeurs pour la vie démocratique de notre pays.

Cette absence d’anticipation semble d’autant moins compréhensible que le Gouvernement, en prolongeant la possibilité de maintenir le passe sanitaire, désormais vaccinal, considère donc bien lui aussi que les circonstances sanitaires des élections à venir demeurent incertaines.

La persistance de l’épidémie de covid-19 pourrait en effet faire peser un risque important aussi bien sur la participation des électeurs aux scrutins présidentiel et législatifs que sur la sécurité sanitaire des personnes chargées de les organiser.

Par ailleurs, la question des conséquences de l’épidémie sur le déroulement de la campagne électorale et sur la tenue des meetings politiques et, plus généralement, la question de la couverture audiovisuelle de la campagne méritent également d’être posées.

La commission des lois partage donc pleinement les objectifs fixés dans ces deux textes.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je présenterai d’abord les dispositions communes à ces deux textes, avant d’aborder la disposition propre à la proposition de loi organique relative aux modalités d’organisation et de diffusion de débats avant le premier tour de l’élection présidentielle.

La commission des lois a tout d’abord souligné que les mesures communes correspondaient quasiment toutes à des dispositions déjà adoptées par le Parlement et mises en œuvre lors des élections locales et territoriales de 2020 et 2021 et qu’elles avaient par conséquent déjà pleinement démontré leur intérêt et leur efficacité.

Il en va ainsi de l’assouplissement des conditions de vote par procuration, qui passe par deux dispositions : l’ouverture du droit à la double procuration, d’une part, la facilitation de l’établissement des procurations à domicile, d’autre part.

Vous vous en souvenez, le droit pour chaque mandataire d’être porteur de deux procurations établies en France a été consacré à titre provisoire par la loi du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l’organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires. Cette disposition a été reconduite pour les élections départementales et régionales de 2021.

Cette mesure revêt un intérêt pratique indiscutable en facilitant, pour les électeurs ne souhaitant ou ne pouvant pas se déplacer au bureau de vote le jour de l’élection, la recherche de mandataires. Très concrètement, elle permet par exemple à un électeur de disposer d’une procuration pour ses deux parents ou ses deux grands-parents.

De manière quelque peu surprenante, si personne, je crois, parmi les élus et électeurs, ne conteste la pertinence d’une telle mesure, l’obstacle qu’oppose le ministère de l’intérieur est d’ordre technique… Le répertoire électoral unique, opérationnel, je le rappelle, depuis le 1^er janvier 2022, a été en effet paramétré pour n’accepter qu’une seule procuration établie en France – un choix curieusement déconnecté de toute considération sanitaire et pratique, puisque nous sommes en pleine pandémie !

En tout état de cause, il ne revient pas au Parlement de légiférer en fonction des difficultés techniques qui se poseraient au ministère de l’intérieur en raison de son propre manque d’anticipation. C’est pourquoi la commission a adopté cette disposition de bon sens.

Les modalités liées à l’établissement des procurations à domicile sont aujourd’hui strictement encadrées. L’électeur doit en effet accompagner sa demande d’une attestation sur l’honneur de son incapacité à se déplacer dans une brigade de gendarmerie ou dans un commissariat de police en raison d’une maladie ou d’une infirmité grave ; il ne peut exprimer sa demande que par écrit. Les propositions de loi organique et ordinaire visent à reprendre le même dispositif que celui qui a été prévu lors du second tour des élections municipales de 2020, afin d’apporter à l’électeur plus de souplesse et de simplicité que ne lui offre le droit existant.

Ainsi, toutes les personnes vulnérables qui souhaitent éviter de prendre le risque d’une contamination pourront établir ou retirer une procuration depuis leur domicile. La commission a également adopté cette disposition, qui permettra elle aussi d’éviter que le contexte sanitaire ne constitue un frein à la participation électorale.

Par ailleurs, afin d’éviter une trop forte concentration des électeurs dans les bureaux de vote, les propositions de loi visent à ouvrir aux préfets la possibilité d’augmenter le nombre de bureaux de vote. Il s’agit là d’une mesure proposée par la commission des lois au mois d’octobre 2020 en vue des élections régionales et départementales qui étaient alors prévues au mois de mars 2021 ; elle avait à l’époque été adoptée par le Sénat, mais n’avait pas été retenue par l’Assemblée nationale.

Aujourd’hui, le code électoral oblige les préfets à fixer le périmètre des bureaux de vote avant le 31 août de l’année précédant le scrutin. Avec la disposition prévue par les deux propositions de loi, ils auront la possibilité, après cette date, de dédoubler ces bureaux de vote dans les communes. Il s’agit là d’un outil supplémentaire.

J’en viens à la disposition propre à la proposition de loi organique, relative à la couverture audiovisuelle de la campagne électorale en vue de l’élection présidentielle.

Comme vous le savez, madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la campagne électorale est encadrée par des conditions strictes, qui s’articulent en trois périodes : les médias doivent respecter, du 1^er janvier au 7 mars, un principe d’équité, du 8 au 27 mars, un principe dit d’équité renforcée, enfin, pendant toute la période de la campagne officielle et jusqu’au vendredi précédant le second tour, un principe d’égalité stricte dans le traitement des temps d’antenne et des temps de parole des candidats.

Tout en s’inscrivant dans ce cadre, la proposition de loi organique prévoyait des dispositions complémentaires pour obliger l’ensemble des médias audiovisuels relevant de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) à consacrer, chacun, au moins quatre heures d’antenne par semaine aux débats structurant l’élection présidentielle.

Cette proposition aurait pu poser des difficultés de mise en œuvre – la commission en a parlé avec l’auteur de ce texte. Elle mettait néanmoins en avant, à juste titre, la nécessité d’assurer une bonne information des électeurs.

C’est d’autant plus important que nous nous trouvons à six semaines d’une élection extrêmement importante pour la vie démocratique de notre pays et que tous les candidats ne sont pas officiellement déclarés.

À cette fin, la commission a préféré substituer l’obligation, pour l’ensemble des candidats, de débattre entre eux avant le premier tour de l’élection présidentielle. Il appartiendra bien sûr aux candidats et aux différentes chaînes de s’entendre sur les modalités concrètes d’organisation et de diffusion de ce débat, sous le contrôle de l’Arcom et dans le respect des principes d’équité ou d’égalité applicables selon la période à laquelle le débat a lieu.

Il s’agit d’une disposition extrêmement importante, qui répond à la préoccupation légitime de l’auteur de cette proposition de garantir la qualité du débat démocratique, d’autant que les délais sont très courts avant que n’ait lieu ce rendez-vous démocratique essentiel pour les électeurs.

En conclusion, ces deux textes proposent des dispositions bienvenues pour sécuriser le déroulement des scrutins à venir et prévenir le risque d’abstention que nous redoutons tous au regard de ce qui s’est passé lors des dernières élections.

En conséquence, mes chers collègues, je vous propose d’adopter ces deux textes dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois. (M. Philippe Bonnecarrère applaudit.)

Mme le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur, chargée de la citoyenneté. Madame la présidente, madame la rapporteure, monsieur le sénateur Bonnecarrère, mesdames, messieurs les sénateurs, avant d’engager la discussion de ces propositions de loi, qui seront les dernières examinées lors de la XV^e législature, je remercie la Haute Assemblée de ces cinq années de travail commun pour notre pays.

Nous nous sommes souvent opposés, parfois avec vigueur – la démocratie, c’est aussi cela –, nous avons parfois fait chemin commun, notamment lors du PLF sécurité 2021 ; quoi qu’il en soit, ce fut toujours dans le respect des contradicteurs. Je connais la force des convictions de chacun d’entre vous, mais surtout votre engagement pour la France, que je tiens à saluer.

Les propositions de loi organique et ordinaire qui nous sont présentées, sur l’initiative de Philippe Bonnecarrère, par ailleurs vice-président de la commission des lois, visent à modifier un certain nombre de règles d’organisation applicables à l’élection présidentielle et aux élections législatives de 2022. J’en partage l’analyse, mais pas les moyens. J’ai exprimé la position du Gouvernement sur ces textes il y a quelques semaines, dans cette même salle, à l’occasion de l’audition organisée par la commission des lois du Sénat sur l’organisation de l’élection présidentielle. Vous le savez, ce n’est pas une surprise : l’avis du Gouvernement est défavorable.

L’intention du groupe Union Centriste est de favoriser une plus forte participation électorale ainsi qu’une campagne de qualité pour ces élections. Évidemment, nous nous retrouvons sur ce point ! D’ailleurs, la campagne d’inscription sur les listes électorales que nous avons mise en œuvre a permis l’inscription de 1 525 827 nouveaux électeurs pour les prochains scrutins. C’est un nombre important en l’espace de quelques mois.

Le Gouvernement a déjà déployé de nombreuses mesures pour permettre le bon déroulement des deux scrutins majeurs de 2022. Il n’est qu’à voir les campagnes de presse magazine pour l’inscription et la bonne inscription sur les listes électorales qui fleurissent depuis ces dernières semaines ; par ailleurs, une nouvelle campagne audiovisuelle sera diffusée très prochainement.

Les textes que nous examinons aujourd’hui ne nous semblent pas apporter les bonnes réponses à cet enjeu et interviennent par ailleurs dans un calendrier qui ne nous paraît pas opportun.

Tout d’abord, il y a un principe dont nous avons déjà débattu, mais auquel le ministère de l’intérieur reste attaché : on ne revient pas sur le cadre juridique d’une élection à une échéance trop rapprochée de celle-ci, sauf s’il existe des conditions d’urgence absolument exceptionnelle pour prendre de telles mesures.

Nous ne souhaitons pas déroger à ce principe. La situation sanitaire de ce mois de février 2022 diffère – et c’est heureux – de ce que nous avons pu connaître lors des élections municipales, communautaires, départementales et régionales de ces deux dernières années. En effet, le contexte sanitaire évolue positivement. Grâce à la responsabilité collective des Français, grâce à notre fort taux de vaccination, nous pouvons désormais appréhender sereinement la tenue des élections sans que paraissent nécessaires des mesures électorales particulières.

La poursuite des opérations de vaccination et l’application des protocoles sanitaires appropriés garantiront un déroulement régulier de la campagne électorale et des opérations de vote en tant que telles.

Je tiens également à vous rappeler que le Premier ministre a mis en place un comité de liaison animé par Jean-Denis Combrexelle, qui réunit régulièrement les administrations impliquées dans l’organisation de l’élection présidentielle ainsi que les candidats et les chefs des formations politiques. Ce comité de liaison doit nous permettre de faire face aux éventuelles évolutions sanitaires, en y apportant des réponses adaptées. Le travail de ce comité a ainsi abouti à l’élaboration d’un protocole sanitaire consacré aux réunions et meetings politiques, partagé par l’ensemble des candidats et partis.

Dans ce contexte d’amélioration de la situation sanitaire, la possibilité pour un mandataire d’être détenteur de deux procurations ne nous apparaît pas comme une mesure nécessaire. Je rappelle d’ailleurs que le Sénat n’avait pas proposé cette disposition lors de l’examen du projet de loi organique portant diverses mesures relatives à l’élection du Président de la République, discuté au premier trimestre 2021, alors que cette période aurait pourtant été plus propice pour envisager de telles modifications.

De plus, le retour d’expérience sur la double procuration ne nous incite pas à pérenniser ce dispositif. Lors des derniers scrutins locaux, elle n’a en effet été assurée que par 8 % des mandataires.

La procuration demeure néanmoins un outil important de facilitation du vote pour ceux de nos concitoyens qui ne pourront pas se rendre physiquement au bureau de vote les jours du scrutin. Je souhaite souligner les efforts engagés par le Gouvernement pour simplifier cette procédure. Le portail www.maprocuration.fr permet, depuis 2021, de rédiger très rapidement sa demande de procuration en ligne.

Surtout, depuis le 1^er janvier 2022, il est également possible, grâce au répertoire électoral unique, de donner procuration à un électeur qui n’est pas domicilié dans la même commune. C’est une avancée majeure, qui apportera une plus grande souplesse dans l’établissement des procurations et dans la recherche d’un mandataire.

Enfin, chacun peut demander, sans justificatif médical, la venue à son domicile d’une personne habilitée à établir la procuration. Ces avancées seront pleinement applicables pour l’élection présidentielle et les élections législatives. Elles répondent à mon sens aux préoccupations exprimées par ces deux propositions de loi.

Pour les citoyens qui, dans ce contexte sanitaire, souhaiteraient être rassurés, des aménagements existent et sont effectifs.

En ce qui concerne la possibilité de modifier le périmètre des bureaux de vote, il convient de rappeler que les limites des bureaux de vote sont arrêtées par le représentant de l’État, sur proposition du maire, au 31 août de chaque année pour l’année suivante en application de l’article R. 40 du code électoral.

Depuis le début de la pandémie, les préfets et les maires ont été sensibilisés à la nécessité de choisir des lieux de vote permettant de garantir la sécurité sanitaire des membres des bureaux de vote et des électeurs.

Cela a permis la bonne organisation des élections départementales et régionales en 2021, alors même que la concomitance de ces deux scrutins conduisait à dédoubler le nombre de bureaux de vote.

La tenue des bureaux de vote sera, comme pour les précédents scrutins, soumise à un protocole sanitaire communiqué aux maires. Les bureaux seront par ailleurs dotés en équipements sanitaires.

J’ajoute que changer les bureaux de vote à ce stade de l’année, alors que les cartes électorales ont été envoyées, pourrait entraîner beaucoup de confusion pour certains électeurs. Je rappelle que nous avons développé la plateforme www.elections.interieur.gouv.fr, sur laquelle chacun peut retrouver facilement l’ensemble des informations concernant son bureau de vote.

Enfin, j’en viens à la proposition d’imposer l’organisation d’un débat entre l’ensemble des candidats avant le premier tour du scrutin présidentiel. Nous considérons que toute modification du cadre juridique des services de radio et de télévision en période électorale nécessite une réflexion globale et approfondie que la proximité de l’élection ne permet d’évidence pas. Le Parlement pourra y revenir, s’il le souhaite, au cours de la prochaine législature.

Je réaffirme ici la détermination du Gouvernement à permettre l’organisation des élections présidentielle et législatives dans les meilleures conditions possible.

Le débat que nous avons aujourd’hui porte sur des enjeux importants et je crois que les sujets évoqués pourront nourrir la réflexion pour les prochains scrutins.

Mesdames, messieurs les sénateurs, il est du devoir de chacun d’entre nous d’inciter tous les électeurs à se rendre aux urnes en avril et juin prochains. Pour cela, le Gouvernement a lancé une grande campagne de communication ambitieuse à destination de nos concitoyens, singulièrement des plus jeunes, pour leur rappeler les modalités pratiques du vote et son importance pour décider de l’avenir de notre pays. Le vote est un droit civique ; c’est aussi un devoir citoyen.

Pour conclure, je veux, comme chacun de vous, exprimer la solidarité du gouvernement français avec celles et ceux qui connaissent aujourd’hui la vie sous les bombes en Ukraine. (M. Julien Bargeton applaudit.)

Mme le président. La parole est à M. Guy Benarroche.

M. Guy Benarroche. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, ces textes sont un peu particuliers. Ce sont très vraisemblablement les derniers que nous étudions avant la suspension de nos travaux, et ils concernent précisément l’organisation des élections à venir. Toutefois, même s’ils étaient adoptés, ils ne pourraient en aucun cas s’appliquer à ces scrutins.

Leur seul intérêt réside donc dans la réflexion qu’ils suscitent sur l’état de notre démocratie représentative et sur l’éloignement persistant et amplifié de nos concitoyens de tous les processus électoraux.

Alors que la crise internationale et européenne dans laquelle nous sommes entrés après l’agression de l’Ukraine n’incite pas aux grands effets de tribune, il est utile de commencer par rappeler que la démocratie est un joyau, que la paix est un bien commun précieux et que les peuples ont soif de participer au plus près à la vie collective apaisée de leur pays.

Les problématiques d’organisation liées à la pandémie et la baisse constante de participation aux élections, y compris municipales, avaient amené à prendre des mesures modificatives des conditions de vote pour les récentes élections départementales et régionales. Ce texte s’en inspire.

Les taux d’abstention de plus en plus importants traduisent une remise en question de l’utilité du vote. Nous devons les étudier finement.

Le taux d’abstention de la tranche des 18-30 ans figure parmi les plus élevés, ce qui conduit à leur sous-représentation dans les préférences collectives exprimées.

De 25 à 44 ans, un peu plus de 90 % des personnes ayant un diplôme de niveau supérieur au bac sont inscrites sur les listes électorales, soit 30 points de plus que les personnes sans diplôme. Ces inégalités devant le scrutin conduisent à des phénomènes de « mal-représentation ».

Le manque de confiance envers la classe politique est malheureusement établi, mais cela ne veut pas dire pour autant que les Françaises et les Français ne s’intéressent plus à la vie publique. Pétitions, grèves, manifestations, militantisme de terrain montrent qu’il y a implication et que l’on ne peut pas uniquement parler de repli sur la sphère privée ou d’apathie politique.

Notre système électoral est à repenser, pas simplement pour les prochaines échéances ou en raison d’une crise sanitaire. C’est nécessaire, même si ce ne sera pas suffisant.

Abaisser le droit de vote à 16 ans doit faire partie de nos réflexions. La jeunesse s’exprime déjà dans les marches, dans les rassemblements. Le droit de vote permettrait à plus de jeunes de s’engager dans la vie politique, alors qu’ils sont les plus concernés par les décisions ou les non-décisions prises sur l’environnement ou la dette.

En cette période particulièrement difficile pour les jeunes du fait de la crise du covid, qui a conduit à une précarisation extrême et accélérée de certains, leur participation démocratique à la vie politique semble essentielle et doit être encouragée.

J’ai pu noter que cet hémicycle appréciait le fait que les adolescents de plus de 16 ans soient responsables pénalement de leurs actes. Ils peuvent aussi tenir un fusil pour chasser. Ils devraient également être en droit de tenir un bulletin de vote.

Notre groupe s’inquiète comme vous de la désaffection électorale, phénomène constant depuis plusieurs années, mais qui a été exacerbé par le comportement de ce gouvernement face aux demandes de plus de démocratie des Français, face aux espoirs suscités par les annonces d’un Président de la République qui se trouve en difficulté au moment de traduire ses promesses en actes.

Les écologistes sont bien conscients de cette demande de nos concitoyens. Nous avions d’ailleurs fait de nombreuses propositions sur les enjeux démocratiques locaux dans le cadre de la loi 3DS, relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale. Celles-ci étaient équilibrées, mais la majorité du Sénat n’a pas souhaité les voter.

Nous avons un besoin de changement réel : comptabilisation du vote blanc, part de proportionnelle pour les élections législatives – encore une promesse non tenue du candidat Macron de 2017…

J’insisterai enfin sur le retour à une décorrélation des élections présidentielle et législatives, ces dernières étant devenues un simple vote de confirmation.

Cette volonté d’asservir le pouvoir législatif à l’exécutif relève d’une idéologie de l’exercice du pouvoir très solitaire, où le Parlement dans son entièreté apparaît comme une chambre d’enregistrement des décisions de l’exécutif, comme l’a montré la nonchalance de ce gouvernement sur les ratifications d’ordonnances.

Outre la gestion de la crise sanitaire, que dire d’autres décisions majeures pour l’avenir du pays prises sans débat, comme le renouveau nucléaire ?

Sans parler de nos divergences sur le fond, tout le monde peut comprendre qu’une telle décision prise en fin de mandat, pour ne pas dire en début de campagne électorale, qui vient contredire le programme même de l’ancien candidat, encore Président de la République, mais bientôt candidat, ne sert pas la démocratie, et encore moins l’opinion que les Français s’en font.

Oui, il y a une vraie crise démocratique, ancienne, certes, mais exacerbée, je le répète, par la façon dont le Président de la République actuel exerce un pouvoir solitaire. Elle est ancrée dans cette impression renouvelée que les décisions se prennent ailleurs et que chacun des élus, à son niveau, n’arrive plus à influer sur la vie quotidienne des Français. Sans changement profond de notre système démocratique, de nouvelles crises sociales sont à redouter. La méfiance des citoyens à l’égard de la chose publique ne pourra que s’accentuer.

Nous devons prendre en compte à sa juste valeur cette défiance, ce désenchantement. Les mesures techniques que je viens d’évoquer ne suffiront pas, mais elles peuvent contribuer à retourner cette tendance.

Nous voterons contre ces deux textes, qui apportent trop tard des solutions qui nous apparaissent peu efficaces.

Mme le président. La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Mme Cécile Cukierman. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, cette séance est bien singulière au vu de l’actualité internationale, qui, d’ailleurs, doit nous rappeler que la démocratie est l’une des armes indispensables pour maintenir la paix dans les différents pays de notre planète.

Séance également bien singulière avec l’organisation de ce débat en salle Médicis, même si nous savons que c’est l’engagement de chaque parlementaire qui fait la force de la loi, plus que son lieu d’examen.

Pour revenir sur les propositions de loi qui nous sont présentées ce matin par le groupe Union Centriste et notre collègue Philippe Bonnecarrère, notre état d’esprit est d’alimenter la réflexion collective, qui prend racine dans un constat partagé : l’abstention devient un mode de scrutin à part entière, une façon de s’exprimer pour nombre de nos concitoyens. C’est un phénomène que chacun d’entre nous, malgré des différences d’appréciation sur nos institutions et les solutions à apporter, entend combattre pour redonner toute sa légitimité aux élus que nous sommes, mais plus fondamentalement à la décision publique prise dans l’intérêt général. L’enjeu est de « faire République » ensemble.

L’auteur de ces propositions de loi, cela a été rappelé, n’entend pas en faire l’alpha et l’oméga de la lutte contre l’abstention. Elles n’ont pas vocation à réformer des dispositions et des organisations institutionnelles qui aujourd’hui font débat, et qui sont plus que des irritants. Pour beaucoup, le quinquennat, l’inversion du calendrier électoral – les élections législatives deviennent presque le troisième tour de l’élection présidentielle – et l’hyperprésidentialisation rendent plus compliquée la lecture du débat démocratique à l’occasion des échéances électorales qui arrivent.

Puisque nous sommes dans une période singulière, j’ajouterai l’attitude du Président de la République sortant, qui n’est toujours pas déclaré candidat alors qu’il dispose de ses parrainages, ainsi qu’en atteste le site du Conseil constitutionnel. Certes, c’est son droit, mais cela pose problème.

Tous ces constats nous poussent à nous interroger sur la manière dont le débat démocratique doit être organisé au plus près de nos concitoyennes et concitoyens. La lutte contre l’abstention, c’est avant tout la capacité d’informer, de donner à voir la différence entre les candidats et leurs programmes, dans la diversité et la nuance. Malheureusement, certains médias, principalement les chaînes d’information en ligne, ont tendance à caricaturer les projets et à n’en retenir qu’un ou deux points. Nous l’avons constaté pour les candidats déclarés qui ont déjà participé à différents débats.

Nous devons ainsi nous interroger sur la place des médias dans les semaines et les mois qui précèdent l’élection, mais aussi sur celle des sondages, qui, aujourd’hui, tendent à structurer l’opinion et, finalement, le vote de nos concitoyens, avant même les propositions des candidats.

Nous n’avons pas d’opposition de principe à l’égard des textes qui nous sont présentés, mais, vous l’aurez compris, mes chers collègues, au-delà du vote final, l’intérêt de cette séance est de pouvoir débattre et faire des propositions qui devront être reprises au lendemain des élections.

Hélas ! nous sommes confrontés de manière récurrente à la difficulté suivante : on parle beaucoup de ce qu’il faudrait réformer avant l’élection, mais, une fois celle-ci passée, on passe à autre chose. Ainsi va la vie politique !

J’y insiste, nous devrons nous soumettre à une exigence collective pour reprendre ces discussions après cette séquence électorale et faciliter l’exercice de la démocratie. Cela passe inévitablement par de vrais débats entre l’ensemble des candidats. C’est la condition pour favoriser l’exercice du droit de vote par les citoyennes et les citoyens.

Nous nous abstiendrons sur ces deux textes.

Mme le président. La parole est à Mme Dominique Vérien.

Mme Dominique Vérien. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la crise sanitaire pèse depuis maintenant deux ans sur bien des aspects de notre vie quotidienne. Notre travail, nos loisirs, nos relations sociales ont été impactés plus ou moins directement, plus ou moins fortement.

Pourtant, nous avons su nous adapter et évoluer au gré des vagues de cette pandémie afin de pouvoir continuer à mener une vie la plus normale possible.

Il existe malheureusement une exception : notre vie politique, qui n’a pas su s’adapter, se doter des outils lui permettant de surmonter cette crise.

Cela aurait pourtant dû être une priorité. Comme nous avons su réinventer la manière de nous déplacer ou de travailler à la faveur de la pandémie, nous aurions dû nous attacher à moderniser et améliorer notre vie publique. En effet, en cette matière, les élus de terrain que nous sommes savent bien que la crise sanitaire vient s’ajouter à une autre crise, plus profonde et plus ancienne. Notre démocratie est malade et les symptômes sont connus de tous : abstention, perte de confiance dans les institutions et les élus. À titre d’exemple, aujourd’hui, c’est le système de parrainages qui est remis en cause.

Au regard de ce constat, pouvons-nous vraiment prendre le risque que la crise sanitaire vienne perturber un grand temps fort de notre V^e République ?

L’élection présidentielle reste à ce jour relativement épargnée par l’abstention, mais qu’en sera-t-il si un pic épidémique se déclenche quelques jours avant le premier tour ?

Une faible participation alimenterait à coup sûr les procès en illégitimité et viendrait une nouvelle fois fragiliser un système déjà contesté. À ceux qui voudraient m’opposer la récente décrue de l’épidémie, j’aimerais leur rappeler que si ce virus nous a appris une chose, c’est que son imprévisibilité force l’humilité. Je m’étonne donc du peu d’initiatives qui ont été prises pour sauvegarder tant la campagne que les opérations électorales.

Il s’agit pourtant de mesures de bon sens, qui, de surcroît, ont déjà été appliquées par le passé. Ayons tous en tête le second tour des élections municipales, comme nous y exhorte Philippe Bonnecarrère. Celles-ci ont été précipitamment reportées dans l’impréparation au mois de juin 2020. Nous devons en tirer les leçons et adapter notre droit électoral pour pouvoir réagir en conséquence.

Tant mieux si la pandémie s’éloigne définitivement, mais il est de notre responsabilité de parer à toute éventualité et, en ce sens, je salue ces propositions de loi de notre collègue du groupe Union Centriste. Je regrette d’ailleurs que le Gouvernement n’ait pas jugé bon d’engager lui-même ces travaux ou, à défaut, la procédure accélérée. Il montre ainsi son souhait d’enterrer nos propositions.

Ces deux textes sont pourtant nécessaires et ils dépassent la simple adaptation de notre droit électoral aux impératifs sanitaires. Les mesures qu’ils contiennent sont aussi à même de concourir à l’amélioration de notre vie démocratique. Ainsi, la reconduction de l’assouplissement des règles relatives à la procuration est utile. Il s’agit non seulement de protéger les plus fragiles, alors que l’évolution de l’épidémie dans les mois à venir est incertaine, mais aussi de prévenir les phénomènes d’abstention que la persistance de l’épidémie pourrait favoriser.

Je suis d’ailleurs convaincue qu’il s’agit d’un axe sur lequel nous devons progresser. Les Français ne comprennent plus la lourdeur de la procédure qui pèse sur l’établissement d’une procuration quand, dans le même temps, l’immense majorité de leurs interactions avec l’administration peut se faire sur un smartphone depuis leur canapé. Il ne s’agit pas ici de désacraliser le vote, qui doit garder une charge symbolique forte, mais nous devons, sans aucun doute, l’adapter à notre époque, surtout quand on sait que 80 % des 18-25 ans se sont abstenus aux dernières élections régionales.

En outre, bien que les réunions politiques ne soient pas soumises aux mesures de jauge ou à la présentation du passe vaccinal, le principe de responsabilité a conduit un certain nombre de candidats à l’élection présidentielle à limiter leurs rassemblements. Pour autant, l’information des électeurs doit être assurée et chaque candidat doit pouvoir avoir l’opportunité d’exposer ses idées et de convaincre les Français. Il est donc essentiel que ces derniers puissent avoir accès aux programmes et positions défendues par les différents candidats afin d’éclairer utilement leur vote le moment venu.

En conséquence, au regard des apports de ces textes à la fois sur la protection de la santé des Français et sur notre vie démocratique, le groupe Union Centriste les votera.

Mme le président. La parole est à Mme Maryse Carrère.

Mme Maryse Carrère. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, d’ici quelques minutes, nous allons suspendre nos travaux. C’est donc l’occasion d’une rapide rétrospective.

Juin 2020, nous sortons du confinement. La courbe épidémique a chuté et pourrait laisser croire à un virus passager. Nous avions cependant voté un texte pour les scrutins municipaux.

Juin 2021, un nouvel espoir, le vaccin est arrivé et devrait vaincre le virus. Nous avions cependant voté un texte pour les scrutins départementaux et régionaux.

Nous voilà au printemps 2022, où tout semble une nouvelle fois aller mieux, mais, cette fois, il n’y a aucun texte pour les scrutins présidentiel et législatifs !

Le Gouvernement a souvent tenu compte, à l’occasion des échéances électorales précédentes, des va-et-vient du virus, qui invitent à la prudence et à la prévoyance. Pourquoi pas cette fois ?

Il est étonnant que le Gouvernement n’ait pas souhaité prendre cette précaution peu coûteuse, et c’est pourquoi nous saluons l’initiative de notre collègue Philippe Bonnecarrère d’avoir déposé ces deux propositions de loi.

Notre groupe est favorable à l’esprit de ces textes.

Pour entrer dans le détail de leurs dispositions, je rappelle que la commission a apporté un ajustement nécessaire s’agissant de la campagne audiovisuelle.

S’agissant des dispositions relatives aux procurations, nous n’y voyons pas d’objection particulière, même si nous avons toujours un doute sur la mise en pratique concrète de la mesure visant à autoriser le mandant à confier sa procuration à tout électeur, sans exiger que celui-ci soit inscrit sur la liste électorale de la même commune.

Un point nous a en revanche alertés : l’augmentation possible des bureaux de vote sur l’initiative du préfet. Aussi, notre collègue Christian Bilhac a déposé deux amendements pour faire en sorte que les maires soient à l’origine de ces mesures qui les concerneront directement dans l’organisation des scrutins. Ce sont eux qui connaissent le mieux les moyens humains et matériels dont dispose leur commune pour mettre en place un tel dispositif. Il ne paraît pas envisageable que les préfets puissent l’imposer, surtout au regard des expériences passées, qui ont largement révélé les difficultés que posait, notamment aux petites municipalités, et encore plus spécifiquement aux villages ruraux, l’augmentation du nombre de bureaux.

Il n’en demeure pas moins que, derrière ces mesures d’apparence technique, nous touchons à des problèmes bien plus profonds. Si nous souhaitons faciliter l’exercice des droits civiques, c’est aussi indirectement dans l’espoir de répondre à une crise aiguë de la citoyenneté dans notre société.

La participation aux derniers scrutins locaux était très préoccupante. Ces prochains mois diront si cette tendance au désintérêt de nos concitoyens se confirme.

Hélas ! je crains qu’il en soit ainsi, tant que la citoyenneté ne sera pas valorisée dans notre société.

Pour le professeur de droit public Bruno Daugeron, il suffit d’observer où sont les files d’attente. Elles ne sont plus dans les bureaux de vote, mais dans des lieux où l’imaginaire social est motivé et suscité, c’est-à-dire dans les centres commerciaux, les cinémas et les événements festifs en tout genre.

Si les citoyens ne se saisissent plus du vote comme moyen d’expression d’une opinion, sans doute est-ce aussi parce qu’ils ont perdu l’impression que ce vote pouvait influer sur leur mode de vie. La désignation politique désintéresse, et c’est d’autant plus paradoxal que les sujets politiques passionnent.

Face à cet écart, nous devons nous mobiliser et engager une réflexion de fond. Je compte notamment sur les travaux de la mission d’information lancée par Henri Cabanel et notre groupe sur le thème : « Comment redynamiser la culture citoyenne ? »

J’espère que la prochaine campagne électorale sera à la hauteur des enjeux, pour ne pas démobiliser encore un peu plus les électeurs. Ces remarques étant faites, et sous réserve que nos amendements soient adoptés, notre groupe votera sans difficulté ces deux propositions de loi.

Mme le président. La parole est à Mme Esther Benbassa.

Mme Esther Benbassa. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je commencerai moi aussi en soulignant la solennité du moment, au lendemain du déclenchement de la guerre en Ukraine.

Alors que le Gouvernement décide de lever une grande partie des restrictions sanitaires d’ici au 15 mars, la situation épidémique n’en demeure pas moins fragile. Un variant ou sous-variant peut surgir et de nouveau tout remettre en question. Nous avons raison de préférer la prudence à la fausse certitude. Nous ne voulons pas reproduire ce qui s’est passé lors des élections régionales et départementales : le taux d’abstention a atteint un niveau record de 66,6 % et il est réducteur d’expliquer ces chiffres par le seul désintérêt politique des Français.

Ainsi, grâce à cette proposition de loi organique et cette proposition de loi, nous tentons de réduire l’abstention en assouplissant le régime de la procuration. Désormais, chaque électeur pourra disposer de deux procurations, qui auront pu être établies depuis le domicile du mandant. C’est une adaptation importante qui permettra à chacun, malade ou à l’étranger, d’user de son droit de vote.

Je me réjouis de la disposition de l’article 1^er de la proposition de loi organique permettant l’organisation d’au moins un débat entre l’ensemble des candidats avant le premier tour. Certaines personnalités politiques partagent la conviction profonde que leur succès ou leur échec dépend en partie du temps qui leur est accordé dans les médias. Ils n’ont pas tout à fait tort.

C’est d’ailleurs pour cela que nous devons veiller à un respect strict des règles régissant le traitement médiatique de la campagne présidentielle. Nous ne pouvons pas ignorer le rôle fondamental des médias audiovisuels dans la sélection de leurs invités et l’importance du choix d’accorder la parole à tel parti ou telle personnalité politique.

Pour ma part, j’ai donné mon parrainage à Hélène Thouy, candidate activiste du parti animaliste. Considérée comme une « petite candidate », elle ne bénéficie pas du même traitement médiatique que les autres. Elle mérite pourtant toute sa place dans l’espace audiovisuel. La cause animale devrait faire partie du débat présidentiel.

Les médias contribuent à façonner la vie politique de notre pays et concourent grandement au choix final que feront les électeurs. Alors, donnons la possibilité à tous les candidats, petits comme grands, de participer au débat public. C’est une exigence démocratique toujours valable. La situation actuelle démontre, s’il en était besoin, que nous devons sans cesse nous battre pour la liberté et la démocratie.

Mme le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, c’est donc la guerre toujours recommencée !

Nous étions beaucoup, je pense, à imaginer que la chute du mur de Berlin ouvrirait une ère d’extension continue de la démocratie sur notre planète. Malheureusement, tel n’a pas été le cas.

C’est vrai, il y a quelque chose de paradoxal à tenir ce débat en cette période grave, qui nous place dans une situation terrible.

Parler de la démocratie, bien sûr, c’est ce qui nous réunit. Toutefois, je note un autre paradoxe : ce qui sera éventuellement voté aujourd’hui n’aura malheureusement aucun effet, dès lors que, compte tenu de notre calendrier, il n’est pas prévu, à ma connaissance, que l’Assemblée nationale soit saisie de ces textes.

Mon cher collègue Philippe Bonnecarrère, il faut néanmoins saluer le travail que vous avez effectué. L’autre jour, nous parlions des œuvres d’art – d’ailleurs, je ne sais pas de combien de sujets nous avons parlé au cours de cette semaine –, et force est de constater que quelque chose peut être à la fois beau et inutile.

C’est exactement ce qui me vient à l’esprit aujourd’hui. Personne n’a de doute sur le fait qu’aucune des mesures ici discutées n’aura un effet concret sur les élections qui viennent.

Mon cher collègue, il eût été préférable de présenter ces dispositions voilà un an, lorsque nous avons discuté d’un projet de loi organique sur les élections à venir. Compte tenu des délais qui couraient alors jusqu’auxdites élections, vos propositions auraient eu une chance de servir à quelque chose.

Plusieurs points ont été abordés.

Pour ce qui est des diffusions audiovisuelles, la proposition de consacrer quatre heures chaque semaine aux débats est peut-être intéressante. L’idée qu’il y ait un débat entre les candidats relève du bon sens, bien sûr, mais vous n’ignorez pas qu’il y a un dispositif en cours et que ce dispositif prévoit, chacun le sait, une phase préliminaire, une phase intermédiaire, qui va commencer le 7 mars, et une phase terminale, qui sera celle de la campagne officielle. Cela est en marche, d’une certaine manière, et je vois mal comment on pourrait, en cours de partie, changer la règle du jeu. De toute façon, le texte n’a aucune chance d’être définitivement adopté.

Par ailleurs, la question de la double procuration a toujours été pour notre groupe une interrogation. On peut comprendre que cette mesure ait été instaurée pour les élections précédentes, mais nous persistons à penser qu’elle favorise les pressions sur les personnes. Nous avons fait, vous le savez, toute une série de propositions en la matière. Je tiens d’ailleurs à rendre un hommage particulier ce matin à notre collègue Éric Kerrouche, à l’origine de très nombreux travaux, qui se sont traduits dans des propositions de loi, pour justement avancer, ou à tout le moins susciter la réflexion, en particulier sur le vote par correspondance.

Je me souviens des déclarations de Pierre Joxe, vers 1975, mettant en cause des fraudes liées au vote par correspondance. Il est vrai que les choses ont évolué depuis lors et que la proposition de loi présentée par Éric Kerrouche comporte toute une série de mesures de nature à sécuriser le vote par correspondance. Nombre de pays ont d’ailleurs adopté cette modalité de vote sans que cela pose de problème. Certains pays parfaitement démocratiques organisent aussi le vote sur plusieurs jours.

Nous avons fait d’autres propositions. Je pense notamment aux parrainages, qui occupent de plus en plus les médias à mesure que l’on s’approche de la date fatidique. Nous avions suggéré un système mixte, dont il eût fallu discuter il y a un an.

Le dédoublement des bureaux de vote est peut-être une idée intéressante. Mais comment voulez-vous la mettre en œuvre à quelques semaines de l’élection ? Il faut imaginer le travail que cela représenterait, pour les maires et pour les mairies : il faudrait répartir les électeurs d’un bureau de vote entre deux bureaux, refaire l’ensemble des listes, envoyer les documents en conséquence, obtenir l’accord du préfet…

Bref, il y a beaucoup d’idées intéressantes. Vous êtes attaché à ce que la démocratie fonctionne mieux, à ce que notre dispositif électoral soit meilleur, à ce qu’il y ait moins d’abstention. Tout cela est bénéfique.

Éric Kerrouche avait cité Alfred de Musset : « Les plus désespérés sont les chants les plus beaux… » Mais il y a quelque chose d’étrange à discuter de cela ce matin, car si l’intention est louable, sa mise en œuvre n’aura pas lieu.

Nous ne voulons toutefois pas décourager la réflexion de M. Bonnecarrère et de ses collègues : nous nous abstiendrons donc sur ces textes.

Mme le président. La parole est à M. Alain Richard. (M. Julien Bargeton applaudit.)

M. Alain Richard. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, comme d’autres collègues, tout en saluant l’intention et, en quelque sorte, l’inspiration de ces deux textes, je vais expliquer pourquoi nous ne les voterons pas.

Trois sujets sont évoqués. Premièrement, l’intensité de la campagne devant les médias, puisqu’on attend une faible participation aux meetings – même si certains ont rassemblé beaucoup de monde. Deuxièmement, la possibilité de dédoubler les bureaux de vote. Troisièmement, la question de la procuration.

Je crois que nous avons déjà légiféré sur les obligations des médias, et il existe une instance indépendante qui fait son travail de façon tout à fait honorable. Stimuler la présence dans les médias et le pluralisme de l’expression des candidats à cette élection présidentielle me paraît assez superfétatoire : il suffit de parcourir les écrans pour voir que la campagne électorale est déjà intense dans les différents médias. Et je ne vois pas, pour l’instant, de signes flagrants d’atteinte au pluralisme, dans les conditions que fixe la loi que nous avons revue il y a deux ans, sans estimer nécessaire de la modifier.

La modification du périmètre des bureaux de vote semble très difficile à mettre en œuvre. Dans un espace urbain où une collectivité ne dispose que d’un certain nombre de bâtiments publics, il n’est pas forcément évident de dégager la capacité d’accueil nécessaire dans de bonnes conditions de sécurité pour le public, surtout si l’on envisage de doubler le nombre de bureaux. S’ajoute une difficulté pratique : la grande majorité des électeurs ont leurs habitudes et découvriraient assez souvent à la porte de leur bureau de vote qu’ils n’y sont plus inscrits, et qu’ils doivent se déplacer – en principe dans le même quartier, certes.

Quant à la double procuration, nous l’avons votée dans un contexte tout à fait exceptionnel de réticence des électeurs à se déplacer, au printemps de l’année dernière, en prévision des élections départementales et régionales. Cette fois, le contexte ne sera pas le même.

Alors même qu’on ne pouvait recevoir qu’une seule procuration, et obligatoirement d’un électeur de la commune, ce qui était très restrictif, nous avons enregistré plus de 3,5 millions de procurations aux deux tours de l’élection présidentielle de 2017. Il n’y a donc pas eu de déficit de mandataires.

Nous avons auditionné la responsable du répertoire unique à l’Insee, qui est aussi responsable du recensement : elle nous a expliqué que, pour des raisons de fiabilité, la modification des paramètres du répertoire prenait plus d’un an, car elle exige des tests répétés. Malgré cette rigidité, depuis le 1^er janvier 2022, il est possible de confier sa procuration à un électeur d’une autre commune, ce qui crée des facilités supplémentaires, notamment dans les zones à faible densité.

Il nous semble donc que le dispositif actuel offre des facilités suffisantes. D’ailleurs, ma position a quelque peu évolué, et je reconnais désormais que la procuration ne correspond pas à l’exercice idéal du droit de vote, dans des conditions de secret et de liberté complètes. Une procuration, c’est un acte de confiance. Si l’on connaît très bien le mandataire, on peut être à peu près assuré que cette confiance est bien placée. Mais une manipulation des procurations au bénéfice de personnes dont on ne connaît pas grand-chose est possible, voire même une industrialisation de telles opérations autour des établissements d’accueil de personnes dépendantes… Donner la possibilité d’une double procuration, c’est aussi ouvrir plus largement la porte à un certain nombre d’opérations qui ne sont pas toujours très honorables.

Bref, sur aucun des trois sujets qu’ils abordent, ces deux textes ne nous semblent apporter d’avantage décisif. C’est pourquoi nous ne les soutiendrons pas. (M. Julien Bargeton applaudit.)

Mme le président. La parole est à M. Pierre-Jean Verzelen.

M. Pierre-Jean Verzelen. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous nous souvenons tous du samedi 14 mars 2020, veille des élections municipales, quand Édouard Philippe, alors Premier ministre, prenait la parole pour annoncer la fermeture des bars, des restaurants, des discothèques et de tous les lieux recevant du public qui n’étaient pas indispensables à la vie du pays. Deux jours plus tard, le 16 mars, le Président de la République annonçait aux Français le confinement.

Le premier tour des élections municipales s’est donc tenu dans une atmosphère particulière, et le taux de participation avoisina les 45 %, contre 65 % six ans auparavant. En 2021, les élections départementales et régionales, reportées à cause de la pandémie, ont affiché un taux record d’abstention, de l’ordre de 66 %.

Grâce au travail des soignants, au respect des gestes barrières et à une politique volontariste de vaccination, nous commençons à voir le bout du tunnel, et nous espérons tous reprendre une vie normale dans les semaines à venir.

Néanmoins, les élections présidentielle et législatives se dérouleront dans une situation toujours impactée par la covid-19. Nous remercions donc notre collègue Philippe Bonnecarrère de nous proposer ces textes, qui avancent des solutions concrètes pour faciliter les conditions d’exercice de la démocratie, mais qui arrivent tardivement, à la veille de la suspension des travaux parlementaires.

Ils prévoient plusieurs dispositions intéressantes, qui permettraient le droit à la double procuration, l’établissement des procurations à domicile, un aménagement des bureaux de vote – qui semble toutefois difficile à mettre en œuvre à quelques semaines des élections – et des mesures relatives aux médias.

Leurs auteurs proposaient de réserver un minimum de quatre heures d’antenne par semaine aux débats relatifs à l’élection présidentielle. Cette ambition paraît mesurée, quand on voit le nombre de débats de ce type à la télévision.

La commission a proposé de rendre obligatoire l’organisation d’un débat entre les candidats à l’élection présidentielle avant le premier tour. Il est tout à fait logique que les candidats, y compris l’actuel Président de la République, débattent entre eux, mais est-ce à la loi de les y contraindre ? D’ailleurs, vu leur nombre, il n’est pas sûr qu’un tel débat soit suffisamment clair pour être utile…

Plus généralement, le vote anticipé, le vote par correspondance, l’inscription automatique sur les listes électorales facilitent l’accès au vote et sont bienvenus. Encore faut-il d’abord les expérimenter au sein de périmètres définis.

Nous constatons que le vote n’est plus le seul moyen d’expression, le seul moyen de se faire entendre. Les réseaux sociaux et les chaînes d’information en continu permettent de communiquer le moindre mouvement d’humeur, ce qui a profondément changé la donne et modifié le fonctionnement de la démocratie, pour le meilleur comme pour le pire.

À quelques semaines du scrutin majeur, nous voyons bien que, dans l’esprit de beaucoup de Français, la campagne pour l’élection présidentielle n’a pas réellement commencé – sans parler de celle des élections législatives, qui semble à des années-lumière…

Pour que la participation soit au rendez-vous, il faut que la politique intéresse et que nos concitoyens aient le sentiment qu’elle sert encore à quelque chose. Nous devons donc nous prémunir contre une forme de résignation que l’on observe parfois chez certains responsables politiques.

Je terminerai par une pensée pour les Ukrainiens et pour ce qui se passe à l’autre bout de l’Europe. Nous avons de la chance d’être en France, de vivre en démocratie et de tenir ce type de débats !

Mme le président. La parole est à Mme Agnès Canayer.

Mme Agnès Canayer. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, comme nous avons été nombreux à le dire ce matin, ce débat se déroule dans des conditions particulières. La période troublée que nous vivons pour les droits de l’homme et les libertés en Europe doit nous rappeler l’importance, pour les enjeux démocratiques, des scrutins présidentiel et législatifs à venir en France. C’est de surcroît en fin de session parlementaire que nous avons ce débat qui, nous le savons, ne débouchera pas sur des textes susceptibles de produire leurs effets juridiques.

Toutefois, la proposition de loi et la proposition de loi organique de notre collègue Philippe Bonnecarrère ont l’avantage de tenir compte des dysfonctionnements et des avancées qui se sont produits lors des derniers scrutins départementaux et régionaux, et d’avancer des solutions pragmatiques.

Je salue également le travail de la rapporteure Nadine Bellurot, qui tente, avec ces textes, de nous aider à nous préparer à ce qu’il est impossible de préparer, malgré la vaccination massive de la population : l’organisation d’un scrutin majeur dans des conditions adaptées à l’évolution de la situation sanitaire.

Je salue enfin l’engagement de tous les élus locaux et des bénévoles qui, assesseurs ou présidents, donnent de leur temps pour tenir des bureaux de vote et faire en sorte que ces échéances électorales soient une réussite. Pour cela, il faut que le Gouvernement accompagne les élus locaux dans l’organisation de ces scrutins, notamment par des consignes claires et anticipées.

Nous devons, pour ces futurs scrutins, nous inspirer des modalités mises en œuvre pour les dernières élections locales, qui ont démontré notre capacité à nous adapter à la situation sanitaire, grâce au respect des gestes barrières, à l’organisation matérielle des bureaux de vote ou encore au recours à la double procuration.

Nous devons aussi tirer les conséquences des dysfonctionnements, certes récurrents, mais plus nombreux lors des scrutins de 2020, notamment dans la distribution de la propagande électorale. Grandir, c’est apprendre de ses erreurs.

Ainsi, dans un premier temps, la double procuration permettrait d’apporter une réponse qui a fait ses preuves. La simplification de la procédure, sa centralisation grâce au répertoire électoral unique et sa dématérialisation sur le site www.maprocuration.fr doivent permettre d’offrir cette possibilité, dans un cadre sécurisé, à tous ceux qui ne peuvent pas se déplacer.

Le recours à un mandataire d’une autre commune est une avancée, qui doit être amplifiée, en période de covid-19, par la double procuration. L’obstacle technique avancé par le Gouvernement démontre le manque d’anticipation des services de l’État et ne peut justifier à lui seul le refus du Gouvernement de maintenir cette possibilité. La technique ne doit pas conditionner la démocratie.

Enfin, il n’y a pas de démocratie sans un vote éclairé. L’accès à l’information est essentiel pour aider les électeurs à choisir leur candidat, a fortiori lorsque la campagne est entravée par les règles sanitaires.

Sur ce dernier point, nous pouvons nous féliciter collectivement que le Gouvernement ait tenu compte des recommandations sur la distribution de la propagande électorale formulées par la mission d’information dotée des pouvoirs d’une commission d’enquête que la commission des lois du Sénat avait constituée sur les dysfonctionnements constatés lors des élections départementales et régionales de juin 2021. Cette propagande est en effet une source d’information pluraliste.

Le terrible échec lors des dernières élections a contribué à affaiblir la participation électorale, déjà largement touchée par une abstention structurelle.

La renégociation du marché de distribution au profit de La Poste et son organisation au niveau local doivent permettre de répondre en partie à ces difficultés, madame la ministre. Cependant, nous devons rester vigilants face à la dégradation du service postal et à l’expérience, faite depuis de nombreuses années, du retour massif des propagandes, celui-ci étant surtout lié aux difficultés d’inscription sur les listes électorales à la suite du déménagement des électeurs.

Le changement d’adresse reste un processus complexe, qui oblige à fournir de nombreux justificatifs et qui impose une procédure de radiation puis de réinscription, y compris lorsque le changement d’adresse se fait au sein d’une même commune. Aujourd’hui, sept millions d’électeurs sont mal inscrits.

La refonte des listes électorales va aboutir à l’envoi de nouvelles cartes d’électeurs, modernisées grâce à un QR code. Mais elles pâtiront des mêmes difficultés d’adressage, ce qui risque d’embouteiller les bureaux de vote lors du premier tour des présidentielles.

En période de covid-19, les contacts doivent être limités, et cette affluence dans les bureaux de vote, notamment pour rechercher les cartes d’électeurs qui n’auront pas été reçues, rendra la situation plus complexe.

J’en viens à un sujet qui me tient à cœur : les machines à voter. Celles-ci font toujours l’objet d’un moratoire, depuis 2008. Pourtant, l’utilisation de ces machines est particulièrement pertinente en période de covid-19 : elles permettent de limiter les contacts physiques, d’éviter la présence des scrutateurs et la manipulation des bulletins et d’empêcher le dédoublement des bureaux de vote. Près de 70 communes en font usage à chaque élection, sans que jamais aucun problème important n’ait été relevé.

À l’heure où de nombreuses voix souhaitent le recours au vote par internet, qui pose pourtant des risques de cyberattaque, les machines à voter restent très sécurisées, comme le prouve le rapport rédigé en 2018 par nos collègues Jacky Deromedi et Yves Détraigne.

Au Havre, ou encore à Boulogne-Billancourt, le renouvellement ou l’extension du parc de machines à voter est bloqué par une décision qui, je l’espère, fera l’objet d’une révision rapide, afin que nous puissions nous équiper des nouvelles machines à voter électroniques, qui garantissent le secret du scrutin. Il est temps, madame la ministre, de lever ces restrictions.

En conclusion, notre groupe votera pour ces dispositions empreintes de bon sens et de pragmatisme, qui tiennent compte des possibilités d’évolution d’une situation sanitaire sur laquelle nous n’avons aujourd’hui aucune certitude. Ces textes ont l’avantage de susciter un débat, même si nous savons qu’ils ne produiront pas d’effets juridiques. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. - M. Philippe Bonnecarrère applaudit également.)

Mme le président. La parole est à M. Édouard Courtial.

M. Édouard Courtial. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, en préambule, permettez-moi d’exprimer à mon tour toute ma solidarité avec le peuple ukrainien, alors que le fracas des bombes et des cris résonne de nouveau en Europe.

Le taux d’abstention aux dernières élections régionales, l’année dernière, fut de 66,7 %. C’est un record absolu. Ce chiffre, bien évidemment, interpelle les élus que nous sommes. Élection après élection, la participation diminue, jusqu’à atteindre des niveaux dangereux pour la crédibilité de notre démocratie.

Les causes sont multiples et la crise sanitaire n’a rien arrangé. Or, si le vote est un droit – un devoir aussi, pour trop peu d’entre nous –, il nous appartient comme législateurs de tout mettre en œuvre pour en faciliter l’exercice et inciter nos concitoyens à voter.

C’est l’objet des deux textes que nous examinons ce matin, présentés par notre collègue Philippe Bonnecarrère.

À quelques mois des rendez-vous démocratiques majeurs que sont l’élection présidentielle et les élections législatives, il nous faut continuer à tirer toutes les leçons des scrutins qui se sont tenus en 2020 et 2021.

Le premier tour des dernières élections municipales s’est déroulé à la date prévue, le 15 mars 2020, sans adaptation particulière sur le plan sanitaire, en dépit de l’apparition quelques semaines auparavant de la pandémie de covid-19. Le second tour a été reporté au 28 juin et s’est accompagné de mesures éphémères destinées à adapter le droit électoral à la situation sanitaire.

Ainsi, le droit à la double procuration a été consacré à titre provisoire par la loi. Le régime d’établissement des procurations à domicile a été considérablement assoupli. Enfin, on a prévu la mise à disposition d’équipements de protection pour les électeurs ainsi que pour les personnes intervenant dans les bureaux de vote.

Ces trois mesures ont été reconduites pour les élections départementales et régionales des 20 et 27 juin 2021, pour lesquelles, en outre, a été mis à la charge du service public de l’audiovisuel le soin d’assurer la couverture du débat électoral relatif à ces deux scrutins.

Il est à noter que deux évolutions importantes du droit des procurations sont entrées en vigueur le 1^er janvier dernier, cette fois-ci de manière définitive. D’une part, un électeur peut dorénavant donner procuration à un mandataire inscrit sur la liste électorale d’une autre commune que la sienne. Corrélativement, les procurations sont désormais centralisées dans le répertoire électoral unique, qui contrôle automatiquement l’inscription du mandant et du mandataire sur une liste électorale, ainsi que le plafond de procurations détenues par ce mandataire, afin d’éviter des fraudes. D’autre part, le régime d’établissement des procurations à domicile a été assoupli par un décret du 22 décembre 2021.

Si ces deux mesures apportent davantage de souplesse au vote par procuration et peuvent constituer une réponse utile pour les personnes que la situation sanitaire dissuaderait de se déplacer le jour du scrutin, elles ne sont toutefois pas à la hauteur des enjeux sanitaires et démocratiques que soulèvent les élections à venir.

Le Gouvernement et sa majorité ont donc adopté une démarche ambivalente au regard de l’adaptation de la législation aux circonstances sanitaires à l’approche des élections. Certaines dispositions législatives ont permis au Gouvernement de prendre des mesures provisoires, mais, a contrario, celui-ci a refusé d’ouvrir le sujet électoral au niveau législatif tant lors de l’examen de la loi du 10 novembre 2021 que lors de celui de la loi du 22 janvier 2022 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique.

Ainsi, alors que le Gouvernement ne paraît pas avoir pris toute la mesure du risque que la persistance de l’épidémie de covid-19 pourrait faire peser aussi bien sur la participation des électeurs aux deux scrutins à venir que sur la sécurité sanitaire des personnes chargées de les organiser, la commission des lois du Sénat a souscrit sans réserve au but poursuivi par ces deux textes. Elle en a adopté les dispositions, ouvrant la possibilité à une même personne de se voir confier deux procurations, assouplissant les modalités d’établissement des procurations à domicile et permettant aux préfets de dédoubler les bureaux de vote en cas de risque épidémique particulier. Elle a aussi mis l’accent sur les obligations qui reposent sur les médias audiovisuels en termes de couverture de la campagne électorale, en imposant la diffusion d’au moins un débat entre l’ensemble des candidats afin de renforcer l’expression du pluralisme.

Le contenu de ces propositions de loi reprend d’ailleurs très largement plusieurs mesures proposées par le Sénat dès juin 2020.

Durant les auditions menées par la rapporteure, les services du ministère de l’intérieur ont relevé des obstacles techniques à l’établissement à court terme de doubles procurations au niveau des logiciels du répertoire électoral unique. Un tel manque d’anticipation est peu compréhensible, alors que ces difficultés n’apparaissent pas insurmontables.

En tout état de cause, en raison des délais imposés par la Constitution pour l’examen d’une proposition de loi organique, seule une approche volontariste du Gouvernement, marquée par l’inscription rapide de ces textes à l’ordre du jour, aurait pu permettre leur mise en œuvre concrète. Cela n’a pas été le cas, et nous ne pouvons que le regretter : ces textes n’ont été inscrits à l’ordre du jour que tardivement, dans une semaine sénatoriale, à la fin du mois de février, alors que le Parlement suspend ses activités à l’issue de cet examen.

Ces textes ont donc d’abord valeur d’appel, et je les soutiens à ce titre. Le contexte sanitaire ne doit pas constituer un frein à la participation électorale.

Nous connaissons tous les enjeux des prochaines échéances électorales : réconcilier les Français avec leurs institutions, qui sont le prolongement d’eux-mêmes ; les réconcilier avec leurs représentants, qui sont la traduction de la démocratie représentative ; les réconcilier avec la parole publique, qui trop souvent se dérobe alors qu’elle engage ; les réconcilier avec leur citoyenneté, qui est l’élément essentiel pour choisir notre destin national.

En 2017, la participation à l’élection présidentielle fut de 79,9 %. Aux dernières élections législatives, elle était de 46,9 %. Mes chers collègues, gardons tous ces chiffres en tête. Il nous faut faire mieux, toujours mieux, pour mobiliser les Français qui doivent plus que jamais, compte tenu du contexte international, social, économique et culturel, rester des citoyens faisant nation, et non une somme d’individualités ou de communautés.

Mme le président. La discussion générale commune est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission sur la proposition de loi organique.

proposition de loi organique visant à garantir la qualité du débat démocratique et à améliorer les conditions sanitaires d’organisation de l’élection présidentielle dans le contexte lié à l’épidémie de covid-19

 

Article 1^er

Le dernier alinéa du I bis de l’article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel est complété par une phrase ainsi rédigée : « Elle définit également, en concertation avec les éditeurs de services de communication audiovisuelle, les conditions dans lesquelles au moins un débat est organisé entre l’ensemble des candidats avant le premier tour de scrutin, dans le respect des principes mentionnés aux premier et cinquième alinéas du présent I bis. »

Mme le président. Je mets aux voix l’article 1^er.

(L’article 1^er est adopté.)

Article 2

I. – Compte tenu des risques sanitaires liés à l’épidémie de covid-19, le présent article s’applique à la prochaine élection présidentielle.

Le présent article est applicable sur tout le territoire de la République.

II. – Chaque mandataire peut disposer de deux procurations, y compris lorsqu’elles sont établies en France.

Si cette limite n’est pas respectée, les procurations qui ont été dressées les premières sont les seules valables. La ou les autres procurations sont nulles de plein droit.

III. – À leur demande, les personnes qui, en raison de l’épidémie de covid-19, ne peuvent pas comparaître devant les officiers et agents de police judiciaire habilités à établir les procurations ou leurs délégués disposent du droit à ce que les autorités compétentes se déplacent pour établir ou retirer leur procuration.

Les personnes mentionnées au premier alinéa du présent III peuvent saisir les autorités compétentes par voie postale, par téléphone ou, le cas échéant, par voie électronique. Ces personnes indiquent la raison de leur impossibilité de se déplacer, sans qu’il leur soit nécessaire de fournir un justificatif.

IV. – (Supprimé)

V. – Toute manœuvre frauduleuse ayant pour but d’enfreindre le II est punie d’un emprisonnement de deux ans et d’une amende de 15 000 €. – (Adopté.)

Article 3

I. – Compte tenu des risques sanitaires liés à l’épidémie de covid-19, le présent article s’applique à la prochaine élection présidentielle.

Le présent article est applicable sur tout le territoire de la République.

II. – Un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles le représentant de l’État dans le département peut augmenter le nombre de bureaux de vote dans les communes du département afin d’assurer la sécurité sanitaire du scrutin.

Mme le président. L’amendement n° 1 rectifié ter, présenté par MM. Bilhac et Cabanel, Mme M. Carrère, M. Corbisez, Mme N. Delattre, MM. Fialaire et Gold, Mme Guillotin, MM. Guiol, Requier, Roux et Guérini, Mme Pantel et M. Artano, est ainsi libellé :

Alinéa 3

1° Après le mot :

peut

insérer les mots :

, à la demande du maire de la commune,

2° Remplacer les mots :

les communes du département

par les mots :

la commune

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Cet amendement de M. Bilhac, évoqué lors de la discussion générale, vise à compléter le dispositif proposé tendant à permettre au préfet d’augmenter le nombre de bureaux de vote dans les communes du département afin d’assurer la sécurité sanitaire du scrutin. Nous suggérons que cette décision préfectorale ne puisse être prise qu’à la demande du maire.

Vous comprenez bien pourquoi, mes chers collègues : il s’agit de ne pas imposer à des municipalités des conditions matérielles et humaines qu’elles ne pourraient pas assumer. Il faut faire confiance aux élus locaux et leur laisser la possibilité d’initier cette procédure.

Mme le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. Il est favorable. Cette précision nous rapproche au plus près des territoires. Le maire, ou la maire, est la personne la mieux placée pour décider de ce dédoublement.

Mme le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée. Il est défavorable.

Mme le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié ter.

(L’amendement est adopté.)

Mme le président. Je mets aux voix l’article 3, modifié.

(L’article 3 est adopté.)

Vote sur l’ensemble

Mme le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi organique, je donne la parole à M. Guy Benarroche, pour explication de vote.

M. Guy Benarroche. Je souhaite expliquer le vote du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires sur les deux textes. Il est vrai que, comme l’écrivait Musset, les plus désespérés sont les chants les plus beaux. Mais nous trouvons inutile de voter des textes qui ne pourront jamais s’appliquer ni demain ni dans le futur.

Nous sommes de surcroît en désaccord avec certaines solutions proposées, en particulier sur les procurations. Aussi notre groupe a-t-il décidé de ne pas prendre part à un vote qui nous paraît totalement inutile.

Mme le président. Personne ne demande plus la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de loi organique visant à garantir la qualité du débat démocratique et à améliorer les conditions sanitaires d’organisation de l’élection présidentielle dans le contexte lié à l’épidémie de covid-19.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement. Nous allons exceptionnellement recourir à la procédure du vote par bulletin.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

(Mmes et MM. les secrétaires constatent le résultat du scrutin.)

Mme le président. Nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à onze heures, est reprise à onze heures cinq.)

 

Mme le président. La séance est reprise.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 117 :

Le Sénat a adopté la proposition de loi organique.

Nous passons à la discussion du texte de la commission sur la proposition de loi ordinaire.

proposition de loi visant à améliorer les conditions sanitaires d’organisation des élections législatives dans le contexte lié à l’épidémie de covid-19

 

Article 1^er

I. – Compte tenu des risques sanitaires liés à l’épidémie de covid-19, le présent article s’applique aux prochaines élections législatives suivant la promulgation de la présente loi.

II. – Par dérogation à l’article L. 73 du code électoral, chaque mandataire peut disposer de deux procurations, y compris lorsque ces procurations sont établies en France.

Si cette limite n’est pas respectée, les procurations qui ont été dressées les premières sont les seules valables. La ou les autres procurations sont nulles de plein droit.

III. – À leur demande, les personnes qui, en raison de l’épidémie de covid-19, ne peuvent pas comparaître devant les officiers et agents de police judiciaire habilités à établir les procurations ou leurs délégués disposent du droit à ce que les autorités compétentes se déplacent pour établir ou retirer leur procuration.

Les personnes mentionnées au premier alinéa du présent III peuvent saisir les autorités compétentes par voie postale, par téléphone ou, le cas échéant, par voie électronique. Ces personnes indiquent la raison de leur impossibilité de se déplacer, sans qu’il leur soit nécessaire de fournir un justificatif.

IV. – Toute manœuvre frauduleuse ayant pour but d’enfreindre le II est punie d’un emprisonnement de deux ans et d’une amende de 15 000 €.

Mme le président. Je mets aux voix l’article 1^er.

(L’article 1^er est adopté.)

Article 2

I. – Compte tenu des risques sanitaires liés à l’épidémie de covid-19, le présent article s’applique aux prochaines élections législatives suivant la promulgation de la présente loi.

II. – Un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles le représentant de l’État dans le département peut augmenter le nombre de bureaux de vote dans les communes du département afin d’assurer la sécurité sanitaire du scrutin.

Mme le président. L’amendement n° 2 rectifié ter, présenté par MM. Bilhac et Cabanel, Mme M. Carrère, M. Corbisez, Mme N. Delattre, MM. Fialaire et Gold, Mme Guillotin, MM. Guiol, Requier, Roux et Guérini, Mme Pantel et M. Artano, est ainsi libellé :

Alinéa 2

1° Après le mot :

peut

insérer les mots :

, à la demande du maire de la commune,

2° Remplacer les mots :

les communes du département

par les mots :

la commune

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Il est défendu !

Mme le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. Favorable.

Mme le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marlène Schiappa, ministre déléguée. Défavorable.

Mme le président. Je mets aux voix l’amendement n° 2 rectifié ter.

(L’amendement est adopté.)

Mme le président. Je mets aux voix l’article 2, modifié.

(L’article 2 est adopté.)

Après l’article 2

Mme le président. L’amendement n° 1 rectifié bis n’est pas soutenu.

Vote sur l’ensemble

Mme le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Guy Benarroche, pour explication de vote.

M. Guy Benarroche. Je ne ferai pas, à proprement parler, d’explication de vote, mais je m’interroge, en raison de mon inexpérience et de ma jeunesse en tant que sénateur.

Les machines à voter offrent la possibilité de choisir l’option « ne prend pas part au vote », ce qui n’est pas le cas dans le cadre de la procédure du vote par bulletin.

Je souhaitais simplement m’assurer que la position de notre groupe serait bien mentionnée comme telle.

Mme le président. Je vous le confirme, monsieur Benarroche.

La parole est à M. Jean-Claude Requier, pour explication de vote.

M. Jean-Claude Requier. Je remercie Mme la rapporteure pour son travail, ainsi que M. Philippe Bonnecarrère, auteur de ce texte.

Je connais M. Bonnecarrère de longue date : nous siégions ensemble au conseil régional de Midi-Pyrénées, dont il était le premier vice-président. J’ai pu alors apprécier sa compétence et sa rigueur, qu’il a d’ailleurs conservées.

Dans la mesure où les amendements que nous avons déposés ont été adoptés, nous voterons ce texte.

Cette séance se déroule exceptionnellement au sous-sol du Sénat. Espérons que ce texte n’y restera pas trop longtemps et voyons comment il pourra prospérer ! (Sourires.)

Mme le président. Personne ne demande plus la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de loi visant à améliorer les conditions sanitaires d’organisation des élections législatives dans le contexte lié à l’épidémie de covid-19.

(La proposition de loi est adoptée.)

 

Mme le président. Mes chers collègues, par lettre en date du jeudi 24 février, le Gouvernement demande l’inscription à l’ordre du jour du mardi 1^er mars d’une déclaration, suivie d’un débat, en application de l’article 50-1 de la Constitution, relative à la décision de la Russie de faire la guerre à l’Ukraine.

La séance du 1^er mars serait en conséquence, en accord avec le Gouvernement, requalifiée comme séance gouvernementale.

Ce débat pourrait avoir lieu à partir de dix-neuf heures.

Pour ce qui concerne son organisation, nous pourrions prévoir que les orateurs des groupes interviennent selon un ordre suivant l’effectif décroissant des groupes, avec les temps de parole suivants : quatorze minutes pour le groupe Les Républicains, douze minutes pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, dix minutes pour le groupe Union Centriste, huit minutes pour les autres groupes, trois minutes pour un sénateur non inscrit.

La commission des affaires étrangères disposerait d’un temps de dix minutes pour conclure le débat.

Le délai limite pour les inscriptions de parole dans le débat serait fixé au mardi 1^er mars à midi.

Y a-t-il des observations ?…

Il en est ainsi décidé.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; ils seront repris à quatorze heures trente, dans l’hémicycle, pour la lecture d’un message du Président de la République, en application de l’article 18, alinéa 1, de la Constitution.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à onze heures dix, est reprise à quatorze heures trente, sous la présidence de M. Gérard Larcher.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. J’ai reçu hier de M. le Président de la République la lettre suivante :

« Monsieur le président, conformément à l’article 18 de la Constitution, j’ai décidé d’adresser un message au Parlement, qui vous sera communiqué dans les meilleurs délais et dont vous voudrez bien donner lecture au Sénat le vendredi 25 février à quatorze heures trente. »

Je vais à présent vous donner lecture du message de M. le Président de la République, qui vient juste de m’être transmis. (Mmes et MM. les sénateurs, ainsi que Mme et MM. les membres du Gouvernement, se lèvent.)

« Mesdames, messieurs,

« Face à l’évolution de la situation en Ukraine, j’ai souhaité m’adresser ce jour au Parlement.

« Vous comprendrez que ma première pensée, dans les heures tragiques que nous vivons, va au peuple et aux autorités ukrainiens. Je salue le courage dont ils font preuve pour résister aux offensives militaires massives de la Russie, ainsi que leur détermination à défendre leur souveraineté et leur liberté. Rien n’a été ni ne sera négligé pour leur venir en aide. Nous leur devons soutien et solidarité. Toutes les dispositions sont également prises pour assurer la protection de nos compatriotes en Ukraine. La Nation, par ma voix, salue celles et ceux qui continuent d’assurer, en dépit du danger, notre représentation diplomatique et notre soutien à l’Ukraine.

« La crise actuelle, vous le savez, est née de la décision planifiée, décidée puis organisée par la Russie d’envahir l’Ukraine. L’enchaînement des faits au cours des dernières semaines est clair et sans appel : l’accumulation de forces militaires russes aux frontières russes et biélorusses de l’Ukraine, la recrudescence brutale du nombre de violations du cessez-le-feu et les provocations sur la ligne de contact dans l’est de l’Ukraine, l’annonce par la Russie de la reconnaissance unilatérale et illégale de l’indépendance des deux Républiques autoproclamées de Donetsk et de Louhansk en bafouant explicitement les accords de Minsk de février 2015, la décision d’envoyer dans les territoires tenus par les séparatistes des forces armées russes pour une prétendue mission de maintien de la paix, puis le déclenchement le 24 février 2022 d’une attaque armée de grande intensité contre l’Ukraine.

« Avec nos partenaires européens et nos alliés, nous avions anticipé cette possibilité funeste d’une guerre sur le continent. Nous avons par conséquent tout mis en œuvre pour éviter l’escalade et œuvrer à résoudre la crise par le dialogue. En étroite coordination avec l’Ukraine, nos partenaires européens et nos alliés, nous avons poursuivi le dialogue exigeant engagé depuis plusieurs années avec la Russie, car nous savions que personne sur notre continent n’avait rien à gagner à l’escalade. Nous avons fait des propositions sérieuses et agi sans relâche pour mettre en place les conditions de ce dialogue, avec l’Allemagne dans le cas du format Normandie, ainsi qu’avec nos alliés et partenaires sur les garanties de sécurité sur le continent européen.

« Nous constatons, aujourd’hui, que la Russie, tournant le dos à ses engagements et à la voie diplomatique, fait le choix de la confrontation déstabilisatrice pour l’ensemble du continent. Par ses décisions unilatérales et ses actions militaires, la Russie contrevient à ses engagements internationaux et remet en cause le principe cardinal du respect de la souveraineté de l’intégrité territoriale des États, le fondement même de l’ordre européen et international.

« Dans ce contexte, en tant que membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies et au titre de sa présidence en exercice du Conseil de l’Union européenne, le devoir de la France est triple : d’abord, ne rien céder sur les principes fondamentaux de la paix et de la sécurité collective, en sanctionnant fermement leur violation. C’est ce que le Conseil européen a acté hier par une série de sanctions inédites touchant la Russie et la Biélorussie. Les sanctions concerneront également des personnalités russes, y compris les plus hauts dirigeants de la Fédération de Russie. Ensuite, il nous faut agir en solidarité et en soutien au peuple et aux autorités ukrainiens. Nous accorderons ainsi une aide budgétaire supplémentaire de 300 millions d’euros. Nous sommes également en contact avec les autorités ukrainiennes pour leur fournir le matériel défensif dont elles ont besoin. Enfin, nous devons assurer l’unité avec nos partenaires européens et nos alliés pour protéger notre souveraineté, notre sécurité et nos démocraties. À cet égard, nous prendrons des engagements supplémentaires dans le cadre de l’OTAN afin de protéger le sol de nos alliés baltes et roumains et nous renforcerons la lutte contre les manipulations de l’information et les attaques cyber pour nous protéger contre les ingérences étrangères.

« La guerre en Ukraine marque un tournant géopolitique et historique majeur du XXI^e siècle, et fait courir le risque d’un retour des empires et des conflits de frontières. Cette crise majeure aura des conséquences sur nos vies, notre économie et notre sécurité. Les sanctions ont un impact dans la durée, elles ne sont jamais sans conséquences, y compris pour nous, mais nous l’assumons, car c’est de la défense de nos valeurs qu’il s’agit. Nous prendrons à cet égard toutes les décisions nécessaires afin de protéger nos compatriotes et nos entreprises. Cette épreuve vient confirmer à chacun que notre Europe n’est pas une union de consommateurs, mais bien ce projet politique de citoyens attachés à des valeurs et principes communs. C’est à ce titre que l’Union européenne doit pleinement devenir une puissance plus souveraine en matière énergétique, technologique et militaire.

« Je sais qu’au-delà des divergences qui vous opposent légitimement et qui garantissent la vitalité de notre démocratie, le Parlement saura répondre dans l’unité autour des principes fondamentaux inscrits dans notre Constitution : la souveraineté, la liberté et le respect du droit international.

« Vive la République !

« Vive la France ! »

Le Sénat donne acte à M. le Président de la République de son message, qui sera imprimé et distribué.

Madame et messieurs les ministres, mes chers collègues, ce matin, lors de la Conférence interparlementaire sur la politique étrangère et de sécurité commune et la politique de sécurité et de défense commune, réunie au Sénat dans le cadre de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, les commissions des affaires étrangères et de la défense du Parlement européen et de l’ensemble des parlements des vingt-sept États membres de l’Union européenne ont adopté, par consensus, une déclaration condamnant l’agression de la Russie et appelant à apporter un soutien sans faille au peuple ukrainien, après plus de deux heures de débat.

Cette déclaration sera annexée au procès-verbal de notre séance.

La diplomatie parlementaire européenne a choisi de s’exprimer d’une seule voix dans cet hémicycle, les différents témoignages et messages ayant montré une autre dimension de l’unité des vingt-sept pays de l’Union européenne.

M. le président. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 1^er mars 2022 :

À dix-neuf heures :

Déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat sur cette déclaration, en application de l’article 50-1 de la Constitution, relative à la décision de la Russie de faire la guerre à l’Ukraine.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à quatorze heures quarante-cinq.)

annexe au compte rendu de la séance du 25 février 2022

Déclaration adoptée par consensus lors de la XX^e Conférence interparlementaire, réunie au Sénat, sur la politique étrangère et de sécurité commune et la politique de sécurité et de défense commune

Nous, représentant les Commissions des Affaires étrangères et de la Défense de l’ensemble des Parlements nationaux de l’Union européenne et du Parlement européen,

1. Condamnons avec la plus grande fermeté l’agression militaire russe en Ukraine, en violation flagrante des principes reconnus par la communauté internationale et des engagements contractés par la Russie.

2. Exprimons notre solidarité la plus absolue avec les autorités légitimes de l’Ukraine et le Peuple ukrainien.

3. Affirmons avec force notre soutien à l’indépendance, à la souveraineté et à l’intégrité territoriale de l’Ukraine à l’intérieur de ses frontières internationalement reconnues.

4. Appelons la Fédération de Russie à un retrait immédiat et sans conditions de ses forces militaires déployées en Ukraine.

5. Condamnons le blanc-seing donné par le Parlement russe à l’invasion de l’Ukraine et l’instrumentalisation de l’institution parlementaire à des fins de conquêtes territoriales.

6. Appelons les instances parlementaires des organisations multilatérales à condamner l’invasion de l’Ukraine et les agissements de la Fédération de Russie.

7. Soulignons la responsabilité des dirigeants de la Fédération de Russie quant au déclenchement et aux conséquences de ce conflit.

8. Appelons l’Union européenne à des sanctions politiques, économiques, commerciales et financières d’une ampleur inédite à l’encontre de la Fédération de Russie, applicables sans délais et établies en coordination avec nos partenaires et nos alliés.

9. Demandons à l’Union européenne d’apporter un soutien massif et sans faille au gouvernement et au Peuple de l’Ukraine, en mobilisant l’ensemble des moyens nécessaires, notamment économiques et humanitaires, et à se coordonner avec ses partenaires et alliés pour amplifier ce soutien, tout en saluant la rapidité avec laquelle un prêt de 1,2 milliard d’euros a été récemment adopté par l’Union européenne en faveur de l’Ukraine.

10. Souhaitons que l’Union européenne s’organise dans les plus brefs délais pour accueillir dans les meilleures conditions les réfugiés ukrainiens que cette guerre risque de provoquer.

11. Exprimons, dans ce contexte, notre unité, notre attachement indéfectible aux valeurs européennes communes et notre détermination à renforcer la solidarité à l’égard des États membres situés aux frontières extérieures de l’Union.

Pour la Directrice des comptes rendus du Sénat,

le Chef de publication

ÉTIENNE BOULENGER