M. Philippe Bas, rapporteur. Nous aurons l’occasion d’en discuter !
M. Jean-Pierre Sueur. Car si cela va sans dire, monsieur le rapporteur, il est des circonstances dans lesquelles cela va mieux en le disant. Ce serait une protection tant pour les sénateurs que pour leurs collaborateurs qu’il fût clairement écrit que ceux-ci ont pour tâche d’assister les sénateurs dans l’exercice de leurs fonctions, à l’exclusion de toute autre tâche.
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier. (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, ainsi que sur des travées du groupe Union Centriste.)
M. Jean-Claude Requier. Monsieur le président, mes chers collègues, comme l’a rappelé le président-rapporteur Philippe Bas lors de la présentation de son rapport et de l’examen selon la procédure de législation en commission, le texte que nous examinons aujourd’hui est de faible portée politique. Il procède simplement du souhait du président du Sénat d’expurger notre règlement de références obsolètes, dont certaines sont des survivances de la IIIe République.
Je ne doute pas que les plus historiens d’entre nous verront disparaître avec un peu de nostalgie les références aux « télégrammes » et aux « feuilletons », lesquels n’avaient alors rien à voir avec Dallas ! C’était la grande époque du parlementarisme, qui a coïncidé avec le développement des progrès techniques ayant soutenu la croissance et la mondialisation au siècle dernier, que l’on pense à la construction de grands réseaux câblés à travers le monde ou à l’établissement du réseau de pneumatiques dans Paris. Leur développement ne s’est pas fait sans heurts. Ces histoires ne doivent pas être oubliées et sont porteuses de nombreuses leçons pour les nouvelles générations chargées de promouvoir les innovations futures.
D’autres suppressions proposées, comme celle des questions orales avec débat remplacées par les débats d’initiative parlementaire, soulignent la capacité de notre Haute Assemblée à se rénover, servant souvent de modèle à l’Assemblée nationale. Bien que des marges d’évolution demeurent, les questions qui agitent aujourd’hui nos collègues députés ont depuis plus longtemps trouvé des réponses apaisées ici, qu’il s’agisse de la régulation du temps de parole en séance publique ou de l’allégement de la procédure parlementaire pour l’examen des réformes consensuelles. L’application de la procédure de législation en commission, la PLEC, à cette réforme du règlement en est le parfait exemple.
Pour autant, et je l’évoquais à l’instant, certaines dispositions de notre règlement pourraient être remises en discussion sur le fond dans les mois à venir, comme le président du Sénat s’y était engagé lors de la préparation de la réforme institutionnelle.
Nous allons le voir, certains de nos collègues souhaitent les aborder dès à présent. Le président Bizet a par exemple exprimé sa volonté, au nom de la commission des affaires européennes, de renforcer le rôle d’alerte de cette dernière.
Mais je pense, d’abord, aux procédures d’application des règles d’irrecevabilité. Elles contraignent fortement notre capacité d’action et ne sont pas suffisamment motivées, donc prévisibles. De façon générale, chaque fois que le Sénat cherche à se montrer vertueux dans la rationalisation de son activité parlementaire, il s’instaure une asymétrie de prérogatives entre lui et le Gouvernement, ou entre lui et l’Assemblée nationale.
C’est le cas en matière de recevabilité des amendements, alors que la politique de l’Assemblée nationale en la matière donne à nos collègues de plus grandes marges de manœuvre, quand bien même leurs initiatives sont ensuite censurées par le Conseil constitutionnel. Il n’en demeure pas moins que leurs propositions demeurent inscrites au compte rendu et peuvent nourrir les réflexions futures du législateur.
C’est également le cas en matière de règles régissant le dépôt d’amendements, tandis que les sénateurs souffrent de délais plus contraints que le Gouvernement et tandis que la procédure accélérée est progressivement devenue la norme. Si, dans un premier temps, le parlementarisme rationalisé a fait ses preuves, je crois que, avec l’adaptation continue des pratiques parlementaires au nouveau cadre constitutionnel, il a échoué à améliorer la qualité de la loi, ce qui devrait pourtant être le premier des objectifs à rechercher. Des modifications du règlement pourraient être envisagées pour pallier ces limites, en faisant par exemple plus strictement observer le délai de réflexion de deux semaines entre l’examen en commission et l’examen en séance.
Certains considèrent que le poids des lobbies et la porosité du Parlement à leur endroit est le premier responsable de cette dégradation législative. J’en fais une autre lecture. Je pense en effet que les réponses législatives aux problèmes concrets que rencontrent nos concitoyens pâtissent davantage des tentatives de contournement de règles d’irrecevabilité trop rigides et du rythme d’examen dorénavant extrêmement, voire trop, soutenu, amplifié depuis le passage au quinquennat. Ces deux contraintes combinées dégradent considérablement notre capacité d’analyse et de formulation de solutions.
Enfin, d’autres sujets pourraient être abordés à droit constitutionnel constant : le renforcement des droits des groupes minoritaires ou d’opposition notamment, avec l’introduction de la possibilité de leur attribuer le rapport lors de l’examen d’une proposition de loi déposée dans le cadre de leur ordre du jour réservé, comme je l’avais proposé.
Enfin, tant l’affaire Fillon que l’évolution des rapports institutionnels, plaçant le Sénat en situation de « seul pouvoir constitutionnel non aligné », pour reprendre les mots du président Bas, ont ouvert la question des moyens humains mis à la disposition des parlementaires. Aux côtés de l’administration parlementaire, les collaborateurs dont nous nous entourons pourraient être ainsi mieux associés à nos travaux. Le groupe du RDSE porte ce sujet depuis longtemps.
Nous avons conscience qu’il ne s’agit pas là du meilleur véhicule pour débattre de toutes ces questions : il n’a pas été conçu comme tel. Nous resterons donc dans une attitude d’écoute attentive aux propositions des uns et des autres, sans dévier de l’objectif initial. À moyen terme, si l’ajournement de la réforme institutionnelle sine die écarte la nécessité d’adapter nos règles de fonctionnement intérieures à l’évolution de notre loi fondamentale, il ne devrait pas retarder ces débats que beaucoup d’entre nous jugent vitaux pour l’avenir du parlementarisme.
Le groupe du RDSE soutiendra cette proposition de résolution. (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, ainsi que sur des travées du groupe Union Centriste.)
M. le président. La parole est à M. Jean-François Longeot. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste, ainsi que sur des travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.)
M. Jean-François Longeot. Monsieur le président, mes chers collègues, qu’il s’agisse de la suppression de la référence aux procès-verbaux qui n’existent plus depuis mars 2009 ou encore de celle des questions orales avec débat qui, elles non plus, n’existent plus depuis la même année et la création des débats d’initiative sénatoriale, il était temps de dépoussiérer notre règlement.
Je salue donc la proposition de résolution qui nous est présentée aujourd’hui par le président Larcher, car j’estime qu’elle est de bon sens.
Cette proposition de résolution répond à des objectifs que je trouve particulièrement pertinents. Car l’application du triptyque visant à rendre plus lisible et plus facile d’accès le règlement, à simplifier et alléger certaines procédures, de même qu’à codifier des pratiques préexistantes et supprimer des dispositions obsolètes ou inappliquées, me semble d’une double utilité.
Tout d’abord, il s’agit d’améliorer à droit « quasi constant » le travail quotidien du Sénat. C’est en quelque sorte notre « acte II » des réformes Larcher, traduisant la constance et la cohérence de la présente proposition de résolution qui fait écho à celle de 2015 sur la réforme des méthodes de travail du Sénat, dans le respect du pluralisme, du droit d’amendement et de la spécificité sénatoriale.
Par la suite, il s’agit de montrer l’exemple en n’appliquant rien de moins que des objectifs de valeur constitutionnelle d’accessibilité, d’intelligibilité et de clarté de notre règlement auprès de nos concitoyens. Je l’évoquais, la résolution de 2015 avait pour objectif de rendre le Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace. C’est également l’objet de la discussion de ce jour.
Un Sénat plus présent, c’est un Sénat qui pérennise la mission de veille contre les surtranspositions, mission confiée à la commission des affaires européennes.
Un Sénat plus moderne, c’est un Sénat qui adapte son règlement à la mise en place du scrutin public électronique, prévue à compter du 1er octobre prochain.
Un Sénat plus efficace, c’est un Sénat qui allège la séance publique, facilite la planification des travaux par la conférence des présidents, ou encore intègre des règles relevant de la pratique.
Cet utile effort de clarification supprime des dispositions qui recueillaient un large et rare consensus politique quant à leur obsolescence, qu’il s’agisse des délégations de vote « par télégramme » ou des pétitions réunies au sein d’un « feuilleton » qui n’est plus publié depuis de nombreuses années. Comment, par ailleurs, ne pas soutenir la suppression d’une mesure découverte lors de l’examen de cette proposition de résolution, selon laquelle, lors des scrutins publics, les secrétaires doivent se tenir dans le couloir droit de l’hémicycle pour les votes « pour » et dans le couloir gauche pour les votes « contre » ?
De telles dispositions sont anachroniques et leur suppression est la bienvenue.
Je tiens également à saluer le travail exemplaire de la commission des lois, dont le rapporteur a soutenu les propositions de nombreux collègues – ils ont vu leurs amendements adoptés et intégrés –, accueillant avec bienveillance les contributions diverses à l’amélioration et la modernisation de notre charte commune.
Nous pouvons être fiers de l’exemplarité avec laquelle se sont tenus des échanges inscrits dans la tradition du pluralisme sénatorial et ne donnant pas lieu à de bruyantes et contre-productives postures. Je tiens à me féliciter de la méthode, avec une consultation constructive de tous les groupes politiques en amont, ainsi que des échanges nourris entre le rapporteur et l’ensemble des présidents de groupe et de commission pour s’assurer de l’absence d’objections à cette révision et recueillir leurs suggestions bienvenues.
Cette résolution sort enrichie de débats constructifs, qu’il s’agisse des droits attribués aux groupes au début de chaque année, des précisions quant au contrôle de recevabilité financière ou sociale, mais également des conditions de travail de nos collaborateurs, avec la pérennisation d’une cellule d’écoute et d’accueil pour assurer un travail parlementaire juste et équilibré.
Faire évoluer le Sénat et son fonctionnement au quotidien, c’est améliorer son image et participer d’une plus grande transparence de son fonctionnement et de son apport non négligeable au travail parlementaire. Vous le savez, notre institution est parfois la mal-aimée de la République, car incomprise, critiquée car à l’écart de la politique médiatique, celle-là même qui se trouve être à bout de souffle et ne convient plus à nos concitoyens.
Loin d’une institution obscure, cette proposition de résolution donne les moyens de faciliter et simplifier le travail parlementaire. Loin d’une institution sclérosée, cette proposition de résolution illustre une institution qui se donne les moyens de la transparence et de la modernisation.
D’ailleurs, je constate que plusieurs innovations issues de la « réforme Larcher » de 2015 ont inspiré nos collègues de l’Assemblée nationale, qu’il s’agisse du contrôle du respect du domaine de la loi et du règlement, de la législation en commission. Le Sénat peut être assurément fier de ses initiatives qui ont permis d’améliorer nos procédures tout en respectant les droits des groupes minoritaires et d’opposition.
Si, dans un second temps, des modifications de fond plus substantielles sont envisageables, en écho aux réformes institutionnelles à venir, cette proposition de résolution traduit un exercice consensuel et pragmatique de remise en cause constructive et d’améliorations textuelles qui rendront, j’en suis convaincu, le travail parlementaire encore plus efficace.
Le groupe Union Centriste votera assurément en faveur de ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste, ainsi que sur des travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et du groupe Les Républicains.)
M. le président. La parole est à M. Claude Malhuret.
M. Roger Karoutchi. On veut un aussi bon discours que la dernière fois !
M. Claude Malhuret. Le sujet d’aujourd’hui est plus technique !
M. Philippe Pemezec. Ne perdez pas vos bonnes habitudes !
M. Claude Malhuret. Monsieur le président du Sénat, en avril dernier, après avoir consulté tous les groupes politiques, vous avez déposé une proposition de résolution visant à clarifier et à actualiser le règlement de notre assemblée.
En effet, mes chers collègues, la sédimentation de ses dispositions au fil des années – pour ne pas dire des Républiques – rend souvent notre règlement difficile d’accès, se traduisant par des règles éparses, des mesures parfois totalement obsolètes ou encore des procédures inutilement complexes.
Texte très technique, cette proposition de résolution modifie une centaine d’articles de notre règlement – soit presque les deux tiers du nombre total d’articles qu’il contient – et tend à créer une vingtaine d’articles nouveaux.
Cette proposition de résolution répond à un triple objectif, qui se caractérise par son aspect à la fois simple et pragmatique : clarifier, simplifier et codifier.
Clarifier, tout d’abord, en rendant plus lisible et plus facile d’accès le règlement du Sénat ; simplifier, ensuite, en allégeant certaines procédures en séance publique, en rendant pluriannuelles certaines obligations annuelles ou encore en facilitant la planification des travaux par la conférence des présidents ; codifier, enfin, des pratiques préexistantes ou résultant de la conférence des présidents, mais également supprimer des dispositions obsolètes ou inappliquées.
Je tiens à saluer, à cette tribune, le travail du rapporteur et président de la commission des lois, notre collègue Philippe Bas, qui, pleinement respectueux de la démarche lancée par le président Gérard Larcher, a tenu à en conserver l’esprit et n’a donc pu retenir les amendements qui tendaient à proposer des innovations ou des évolutions trop éloignées de nos méthodes de fonctionnement actuelles.
Dans ce cadre, je me félicite de ce que la commission ait prévu plus explicitement l’intervention de la conférence des présidents concernant les droits attribués aux groupes au début de chaque année, pour lui permettre d’examiner avec souplesse leur situation, notamment si des modifications importantes intervenaient en cours d’année parlementaire.
Je me réjouis également que la commission ait consacré et précisé le rôle des présidents des commissions des finances et des affaires sociales dans le contrôle de recevabilité financière ou sociale, et qu’elle ait intégré la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la tenue de jours supplémentaires de séance sur demande du Gouvernement.
Enfin, je voudrais mettre l’accent sur l’utilité de deux autres dispositions : l’adaptation de notre règlement à la mise en place du scrutin public électronique, prévue à compter du 1er octobre 2019, d’une part, et la pérennisation de la mission de veille contre les surtranspositions confiée à la commission des affaires européennes, d’autre part.
Mes chers collègues, cette proposition de résolution révisant le règlement du Sénat est à droit « quasi constant » : elle procède soit par des modifications de pure forme, soit par des reformulations de fond, soit encore par des harmonisations de régimes ou par l’explicitation de pratiques parlementaires ou de jurisprudences constitutionnelles.
Le groupe Les Indépendants approuve pleinement cet effort utile de clarification et de dépoussiérage de nos règles communes, dont l’initiative revient au président Larcher et qui a bénéficié en commission des apports et des amendements des différents groupes parlementaires.
Nous voterons donc sans réserve ces règles de droit parlementaire applicables au sein de notre assemblée. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants – République et Territoires, ainsi que sur des travées du groupe La République En Marche, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains.)
M. le président. La parole est à M. François Bonhomme. (Mme Brigitte Micouleau applaudit.)
M. François Bonhomme. Monsieur le président, mes chers collègues, la proposition de résolution qui nous est soumise aujourd’hui est le fruit d’un effort de concertation effectué bien en amont. Ce travail a impliqué l’ensemble des groupes politiques de notre Haute Assemblée.
De prime abord, les changements apportés par cette proposition de résolution peuvent sembler considérables ou substantiels, dès lors qu’elle tend à modifier quasiment les deux tiers des articles du règlement du Sénat et à introduire une vingtaine de nouveaux articles.
Néanmoins, en dépit de son volume, le texte que nous examinons aujourd’hui s’articule autour d’un objectif distinct : celui de permettre à notre règlement de gagner en lisibilité et en cohérence. En effet, en l’état, la sédimentation successive des dispositions, année par année, a rendu ce dernier difficile d’accès, voire quelque peu ésotérique.
À titre d’exemple, les nombreuses règles dispersées en plusieurs chapitres contribuent à en complexifier la compréhension, ce qui n’est jamais bon. C’est notamment le cas des règles relatives à la composition et à la procédure de désignation du Bureau à la proportionnelle, actuellement dispersées entre les articles 2, 3 et 6.
Notre règlement comprend, en outre, un certain nombre de dispositions dont l’obsolescence n’est plus à prouver.
Concernant les délégations de vote, en son article 64, il précise ainsi : « En cas d’urgence, la délégation et sa notification peuvent être faites par télégramme, sous réserve de confirmation immédiate dans les formes prévues ci-dessus. En ce cas, la délégation cesse d’avoir effet à l’expiration d’un délai de cinq jours francs à compter de la réception du télégramme si, dans ce délai, une lettre de confirmation signée du délégant n’a pas été reçue par le Président du Sénat. » On voit sans difficulté le caractère périmé du texte.
En son article 89, le règlement dispose qu’un « feuilleton portant l’indication sommaire des pétitions et des décisions les concernant est distribué périodiquement aux membres du Sénat ». Or il faut sans doute faire appel au souvenir des plus anciens pour trouver trace d’un tel « feuilleton », qui n’a pas été publié au sein de notre assemblée depuis bien longtemps.
Concernant les scrutins publics enfin, en son article 56, le règlement actuel prévoit que « les sénateurs votant “pour” remettent au secrétaire qui se tient à l’entrée du couloir de droite de l’hémicycle un bulletin blanc » et que « les sénateurs votant “contre” remettent au secrétaire qui se tient à l’entrée du couloir de gauche de l’hémicycle un bulletin bleu ». Cela sent bon la IIIe République ! À l’instar du feuilleton portant l’indication sommaire des pétitions, une telle pratique ne s’applique plus depuis un certain nombre d’années.
Il faut, là aussi, remonter à Édouard Herriot…
M. Loïc Hervé. Un grand homme !
M. François Bonhomme. … pour retrouver trace de ces pratiques !
La présente proposition de résolution vise ainsi à clarifier et actualiser le contenu du règlement, afin de concourir à la clarté de la norme parlementaire et d’assurer une meilleure adéquation entre celle-ci et le travail parlementaire tel qu’il est effectué.
Nous accueillons donc favorablement cette proposition de résolution, et ce d’autant plus que la révision proposée se fait – cela a été dit – « à droit “quasi constant”, c’est-à-dire en procédant soit par modifications de pure forme (déplacements, modernisations de style), soit par reformulations de fond (recodifications, clarifications, simplifications), soit encore par des harmonisations de régimes ou l’explicitation de pratiques parlementaires ou de jurisprudences constitutionnelles ».
En effet, les changements ou ajouts opérés ne modifient pas la substance de la procédure parlementaire devant le Sénat. Ces derniers se limitent à reconnaître des usages devenus coutumiers ainsi qu’à clarifier et mettre à jour le règlement, notamment en élaguant des dispositifs devenus manifestement obsolètes. C’est ainsi le cas des articles relatifs aux délégations de vote par télégramme, qui sont remplacés par des dispositions sur le recours aux outils électroniques.
Cette démarche de simplification est donc la bienvenue et je remercie le président Larcher de cet effort salutaire de clarification de nos règles communes, qui est présenté comme une première étape avant d’envisager, dans un second temps – nous l’espérons tout du moins –, des modifications de fond bien plus substantielles.
Je pense que les réformes institutionnelles qui nous occuperont bientôt permettront d’évoquer ces questions et de prolonger nos efforts afin de rendre le travail parlementaire encore plus efficace.
Je ne doute pas que nous aurons, à ce titre, de nombreuses propositions à formuler afin de consolider les outils de contrôle de l’action du Gouvernement et de veiller à ce que les politiques publiques répondent aux attentes de nos concitoyens et de nos territoires.
Pour toutes ces raisons, je voterai donc en faveur de cette proposition de résolution. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – Mme Sophie Joissains applaudit également.)
(Mme Catherine Troendlé remplace M. Gérard Larcher au fauteuil de la présidence.)
PRÉSIDENCE DE Mme Catherine Troendlé
vice-présidente
Mme la présidente. La parole est à M. Yves Bouloux.
M. Yves Bouloux. Madame la présidente, mes chers collègues, la proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le règlement du Sénat, que nous examinons cet après-midi, pourrait être un exercice succinct. Il s’agit, tout simplement, de prendre acte des dispositions de clarification et d’actualisation de notre règlement, introduites par le président Gérard Larcher et parfaites par la commission des lois du Sénat.
Comme le président-rapporteur Philippe Bas vient de nous le rappeler, il « s’est […] assuré que cette révision du règlement se fasse bien […] à droit “quasi constant”, c’est-à-dire en procédant soit par modifications de pure forme (déplacements, modernisations de style), soit par reformulations de fond (recodifications, clarifications, simplifications), soit encore par des harmonisations de régimes ou l’explicitation de pratiques parlementaires ou de jurisprudences constitutionnelles ».
Un objectif qui n’est pas sans rappeler, dans un autre registre, celui de la mission Balai, d’après le bien nommé bureau d’abrogation des lois anciennes et inutiles, de notre collègue Vincent Delahaye.
Hasard de calendrier, à l’Assemblée nationale, on débattait également, de façon plus spectaculaire qu’ici, il y a quelques jours, avec des centaines d’amendements déposés, d’une proposition de résolution tendant à modifier le règlement de celle-ci. On voit tout l’intérêt d’un Parlement bicaméral pour le bon fonctionnement de nos institutions, et toute l’importance du travail sénatorial pour l’apaisement du débat public.
Relevons tout de même un élément intéressant de notre débat, en commission la semaine dernière et en séance publique aujourd’hui : le présent texte laisse percevoir, dans cet hémicycle et dans l’autre chambre parlementaire, un vif débat que nous serons amenés à avoir dans le cadre d’une éventuelle future révision constitutionnelle.
J’identifie trois principaux enjeux, qui se manifestent par de petits amendements ou de courtes introductions dans le règlement, mais qui semblent illustrer une tendance profonde au sein de notre institution.
Le premier enjeu est celui de la place et du rôle des collaborateurs de groupe et collaborateurs parlementaires, avec les amendements portés par un certain nombre de nos collègues.
La création récente d’une instance de dialogue social entre sénateurs et collaborateurs ainsi que les premières élections professionnelles à la fin du mois semblent annoncer une affirmation du rôle des collaborateurs dans cette maison. La répartition factuelle du travail entre ceux-ci et les administrateurs doit être l’occasion non pas d’une forme de concurrence entre ces deux catégories d’interlocuteurs du sénateur, mais d’une réaffirmation de la place centrale du sénateur.
Le deuxième enjeu que j’identifie est celui de la place des groupes minoritaires dans les débats et travaux parlementaires. Le droit de ces groupes est un fondement incontournable du bon fonctionnement et de la vivacité de notre démocratie.
Le troisième enjeu est celui du droit d’amendement et la question de la recevabilité financière. J’ai vu passer, en particulier, des amendements visant à pousser la commission des finances à publier des avis motivés pour chaque décision de rejet pour irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution. Compte tenu du nombre d’amendements déposés par texte et de l’état de nos finances publiques, nous pourrions plutôt attendre des parlementaires que nous sommes, dans l’exposé des motifs, une meilleure évaluation des amendements et une justification de leur recevabilité ou soutenabilité du point de vue des finances publiques.
Cette question pourrait être posée à l’occasion d’une révision constitutionnelle.
En tout état de cause et de toute évidence, je suivrai l’avis du président et rapporteur Philippe Bas sur ce nouveau règlement. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – Mme Michèle Vullien applaudit également.)
Mme la présidente. La parole est à M. René Danesi.
M. René Danesi. Madame la présidente, mes chers collègues, cette proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le règlement du Sénat est la bienvenue. D’autant qu’elle ouvre la possibilité du dépôt ultérieur d’une proposition de résolution complémentaire comprenant des modifications de fond, après une nouvelle concertation avec les représentants des groupes.
La résolution de ce jour et la résolution ultérieure, déjà entrevue par le président Larcher, mettront notre procédure parlementaire définitivement à l’abri d’une révision institutionnelle totalement imprévisible dans le temps et dans ses formes.
Je place ma brève intervention dans cette optique, en soulevant deux points qui nécessitent un débat de fond.
Il s’agit, en premier lieu, de deux motifs d’irrecevabilité de nos amendements.
L’article 45, alinéa 1er, de la Constitution, prévoit que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
Cette disposition est reprise aux articles 28 ter et 48, alinéa 3, du règlement du Sénat. Elle a même fait l’objet d’un vade-mecum, distribué par les services de notre assemblée.
Il ressort de ces dispositions qu’il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur ces cas d’irrecevabilité, appelés « cavaliers ».
L’appréciation du lien d’un amendement avec le texte étant d’ordre politique, elle doit nécessairement faire l’objet d’une réelle discussion en commission.
Pourtant, il semble que cela ne soit pas toujours le cas. Le plus souvent, le sort de l’amendement relève de la prédestination, décidée par les services et le président de la commission. Si l’amendement qui portait de douze à quatorze semaines le délai de l’IVG avait été soumis à la discussion de la commission, celle-ci se serait rendu compte qu’il se rattachait à la loi de façon très ténue et que son objet nécessitait un débat de fond. En conséquence, elle l’aurait fait passer à la trappe au nom de l’article 45, ce qui nous aurait évité un psychodrame en séance publique. (Murmures appuyés sur les travées du groupe socialiste et républicain et du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.)
Mais le cas le plus préoccupant concerne l’article 40 de la Constitution, selon lequel « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. »
Les articles 28 ter et 45 du règlement du Sénat confient le contrôle de la recevabilité financière à la commission des finances. Ce principe est réaffirmé par la présente proposition de résolution.
Comme précédemment, il ressort de ces dispositions que la recevabilité financière des amendements doit être discutée en commission, c’est-à-dire présentée aux commissaires avec le motif d’irrecevabilité.
Mais, en pratique, tout est décidé par les administrateurs et le président de la commission. Les amendements sont proprement « exécutés » au coin du bois ! Personne n’en entend plus parler puisqu’ils disparaissent de la circulation : ils deviennent les « invisibles du Sénat ».
Pourtant, la discussion en commission de la recevabilité financière des amendements permettrait de limiter l’extension démesurée de l’article 40 de la Constitution par le Sénat. Car l’Assemblée nationale, elle, ne transforme pas l’article 45 en robe de bure et l’article 40 en cilice !
En deuxième lieu, je veux évoquer le contrôle des ordonnances.
Aux termes de l’article 38 de la Constitution, « les ordonnances « deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation ».
Comme le Sénat est une assemblée permanente, tous les gouvernements ont pris l’habitude de déposer les projets de loi de ratification sur le bureau de notre assemblée. Les ordonnances étant d’application immédiate, le Gouvernement a ainsi tout le temps devant lui pour faire procéder à la ratification, le plus souvent au moyen d’articles figurant dans des projets de loi à portée générale comme la loi Pacte, ou même, au dernier moment, par voie d’amendement.
Le Parlement, dans ces conditions, n’a ni le temps ni les moyens de contrôler l’usage que le Gouvernement a fait de la délégation de son pouvoir législatif. Il arrive même qu’il n’y ait aucun contrôle du tout, car peu de lois de ratification sont inscrites à l’ordre du jour ès qualités. À l’issue de la session 2017-2018, il y avait ainsi un « stock » de 38 textes en instance.
À l’évidence, il existe là une carence du contrôle de l’action gouvernementale, que nos semaines prévues à cet effet ne comblent pas. Une concertation exigeante est donc à mener avec le Gouvernement pour permettre un contrôle continu des ordonnances, lesquelles devraient d’ailleurs être cantonnées à des sujets techniques, ce qui est loin d’être le cas actuellement. (Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains.)