Séance du 24 janvier 2019

M. Pierre-Yves Collombat. Ils sont politiques !

M. Éric Kerrouche. Que l’on retienne la méthode du plus fort reste ou celle de la plus forte moyenne a des conséquences. Que l’on distribue les parlementaires selon la méthode de Jefferson ou selon la méthode d’Adams a des conséquences.

En outre, la question des critères pourrait éventuellement être reprise dans le cadre de la réflexion sur le Sénat. En effet, la prise en compte de la démographie en tant que telle ne suffit pas toujours à assurer la démocratie : pour une meilleure représentation démocratique, il faut qu’elle soit balancée par des critères territoriaux.

Bien entendu, si parfaite que soit la représentativité d’une assemblée, la faiblesse de ses pouvoirs la rendra fatalement inefficace, voire illégitime, mais nous aurons, espérons-le, l’occasion de revenir sur ce point ultérieurement, lors du débat sur la réforme constitutionnelle. Dans cette attente, nous pensons que cette proposition de loi permettra malgré tout d’améliorer une situation qui n’est pas satisfaisante dans un grand nombre d’EPCI. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

Mme la présidente. La parole est à M. Yvon Collin.

M. Yvon Collin. Madame la présidente, madame la ministre, madame la rapporteur, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui répond à l’ambition de s’attaquer au problème de la représentation de certaines communes au sein des EPCI à fiscalité propre.

Après avoir remercié les auteurs de cette proposition de loi, je dois souligner, comme l’a fait avant moi Jean-Pierre Sueur, le travail remarquable de réécriture de ce texte effectué par notre collègue rapporteur, Maryse Carrère, qui a bien pris en compte les demandes des élus locaux pour mieux coller aux réalités de terrain.

Ce texte vise à rendre plus harmonieux le fonctionnement de ces groupements de communes, un fonctionnement qui a été bien mis à mal par un agrandissement incohérent du périmètre des EPCI et un transfert de plus en plus important de compétences des communes vers l’intercommunalité.

Tout d’abord, je voudrais préciser que si la loi NOTRe a incontestablement aggravé la situation, elle ne l’a pas créée : c’est la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 qui en est à l’origine. Cette loi, associée à une interprétation très contestable du Conseil constitutionnel, a transformé le statut des intercommunalités, pour en faire quasiment des collectivités territoriales.

Quant à la loi NOTRe, elle a été votée sur la base d’un rapport de la commissaire à l’égalité des territoires de l’époque, préconisant de retenir un seuil minimal de 20 000 habitants pour les EPCI. On a donc créé des intercommunalités « XXL », dont les contours ne sont aucunement cohérents avec ceux des cantons et dans lesquelles les maires des petites communes ont le sentiment d’être complètement mis à l’écart.

Dans ces intercommunalités « XXL », les élus des petites et moyennes communes ne se sentent plus écoutés, à l’instar des représentants des départements les moins peuplés au sein des conseils régionaux. Des conseils communautaires comptant 80, 100, voire 120 membres deviennent de plus en plus de véritables chambres d’enregistrement.

Une fois de plus, comme avec la fusion des régions, c’est la relation de proximité qui en a pris un coup, avec les conséquences que l’on connaît et qui trouvent aujourd’hui une expression dans la rue…

Pour éviter toute méprise, j’ajouterai qu’il ne s’agit pas du tout de remettre en cause l’intercommunalité. La loi Chevènement est une loi de dialogue et de confiance. Elle a permis le développement des intercommunalités, qui, dans leur version initiale, devaient être non pas un échelon administratif supplémentaire, mais la traduction de sortes de contrats volontaires entre communes. Je rappelle, à cet égard, que notre Constitution ne reconnaît que trois échelons territoriaux : la commune, le département et la région.

Cette proposition de loi va donc dans le bon sens. La nouvelle méthode légale de répartition proposée au travers de ce texte, notamment par le biais du dispositif de son article 1^er, qui fait dépendre la représentation des communes non seulement de la population de l’EPCI à fiscalité propre, mais aussi du nombre de communes membres, nous semble assurer un rééquilibrage équitable des conseils communautaires, en favorisant la représentation des moyennes communes, qui sont les grandes perdantes du système actuel. Il en est de même de l’assouplissement des règles de l’accord local.

S’agissant du droit général d’information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales, nous pensons qu’il permettra de les associer plus étroitement qu’aujourd’hui au fonctionnement de l’intercommunalité.

J’attire également l’attention sur l’amendement déposé par notre excellent collègue Jacques Mézard qui vise à aider les maires des petites communes à mieux se faire entendre au sein de l’intercommunalité. La conférence des maires permettra une meilleure coordination entre l’intercommunalité et les communes et favorisera le consensus.

Je le redis, cette proposition de loi va dans le bon sens. C’est la raison pour laquelle le groupe RDSE, dans son ensemble, la votera, mais elle n’est cependant pas suffisante. Il convient de revoir au fond, en se donnant du temps, les dispositions de la loi NOTRe et l’organisation territoriale.

Mme Nathalie Goulet. Oui !

M. Yvon Collin. La crise de la représentativité que traverse notre pays est également la conséquence d’une carte administrative de plus en plus complexe et déconnectée du terrain. Les intercommunalités représentent les communes, et non leurs habitants. Il est donc nécessaire de revoir leurs compétences. Écoutons, madame la ministre, la voix des élus de nos communes et redonnons-leur du pouvoir de faire : ce n’est que de cette manière que l’on améliorera la vie de nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et sur des travées du groupe socialiste et républicain.)

Mme Françoise Gatel. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Segouin. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Vincent Segouin. Madame la présidente, madame la ministre, madame la rapporteur, chers collègues, la loi NOTRe a modifié l’organisation des collectivités territoriales de proximité, à savoir les communes et les EPCL, notamment en les rassemblant.

Malheureusement, nous constatons aujourd’hui un découragement inquiétant des élus territoriaux, qui se désespèrent du transfert des compétences, de la réduction des moyens financiers et de la perte du pouvoir de décision et de discussion au sein des grandes assemblées.

Les EPCI ont pris une place considérable. Si l’on peut parfois le regretter, car cela se fait au détriment des communes, nous devons, me semble-t-il, l’accepter ; il me paraît dangereux de vouloir détricoter une fois de plus un équilibre qui a été difficile à trouver. Cela étant, comme l’a souligné le Président de la République, cela ne nous empêche pas d’améliorer les choses.

Je pense que la représentation des communes au sein des conseils communautaires est un sujet majeur. Je ne reviendrai pas sur les évolutions intervenues au cours de ces derniers mois, s’agissant notamment de la possibilité de conclure des accords locaux. Des ajustements paraissent nécessaires, et cette proposition de loi ouvre à cet égard, à mon sens, de belles perspectives.

Le texte porte sur plusieurs points : la modification des règles de répartition des sièges par commune, l’assouplissement des règles de l’accord local, avec une augmentation de 25 % à 45 % du volant de sièges supplémentaires susceptibles d’être créés, dans la limite de dix sièges, enfin l’amélioration de l’association des conseillers municipaux aux commissions de travail des EPCI.

Nous constatons que, aujourd’hui, les communes les moins peuplées sont surreprésentées avec la règle du minimum d’un délégué par commune, que les communes moyennes sont en revanche sous-représentées, que les communes les plus peuplées sont normalement représentées. Les accords locaux sont difficiles à mettre en place et ne peuvent prévoir que 25 % de sièges supplémentaires.

À vrai dire, je n’ai pas grand-chose à ajouter sur les amendements, qui ont répondu à mes interrogations. Je pense en particulier à une disposition visant à réduire les écarts de représentation. Je me bornerai à vous livrer quelques éléments de réflexion généraux.

Nous devons améliorer la répartition des sièges entre les moyennes communes et les grandes, les petites communes disposant toujours d’un siège au minimum.

Concernant la méthode de calcul proposée, les simulations font apparaître qu’elle entraînera, par l’application de la règle de la proportionnelle arrondie à l’entier supérieur, une diminution du nombre de délégués des grandes communes et le maintien du nombre de délégués des communes moyennes.

Il me paraît indispensable d’assouplir les règles de l’accord local et d’étendre à 45 %, avec un maximum de dix sièges, le volant de sièges supplémentaires pouvant être créés. Nous pouvons faire confiance aux territoires et les laisser libres d’organiser leurs assemblées de manière à préserver la motivation des élus de proximité, ce qui me paraît essentiel.

Enfin, je ne crois pas opportun d’imposer des règles d’intégration des conseillers municipaux au sein des commissions des EPCI. Cela impliquerait, dans la pratique, une organisation au fonctionnement complexe au quotidien pour la collectivité et je ne suis pas sûr que cela remédierait au climat actuel de découragement. En revanche, il faut laisser la possibilité aux EPCI de mettre en place de telles règles s’ils en éprouvent le besoin. Nous l’avions fait pour la commission des écoles au sein de mon ancienne communauté de communes. Je crois beaucoup à l’accord local. En outre, il me paraît indispensable de redéfinir le partage des compétences et des moyens entre communes et EPCI.

Je le redis, j’ai confiance dans les territoires. Je compte sur eux pour trouver des solutions afin d’encourager tous les élus à poursuivre leurs belles missions de proximité ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme la présidente. La parole est à M. Olivier Paccaud. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Olivier Paccaud. Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame le rapporteur, chers collègues, l’intercommunalité occupe désormais une place majeure, au cœur de notre millefeuille politico-administratif. Aux côtés des communes et des départements institués sous la Révolution, et donc plus que bicentenaires, interlocutrices des régions récemment vitaminées, qui se sentent pousser des ailes, ces jeunes communautés de communes ou d’agglomération âgées d’à peine deux ou trois décennies, même si elles ne sont pas toujours bien identifiées par nos concitoyens, jouent désormais un rôle clé dans leur vie quotidienne et l’organisation de notre pays, parce qu’elles exercent de plus en plus de compétences essentielles.

Les principes à la base de leur genèse sont simples et de bon sens : proximité, subsidiarité, efficacité. Un peu à l’image du rôle que joue l’Union européenne à l’égard des États qui la composent, l’intercommunalité est censée permettre de mieux faire ensemble ce que l’on peut difficilement faire seul. « Tout seul on va plus vite, ensemble on va plus loin », selon un proverbe africain.

Néanmoins, la réussite et le bon fonctionnement d’une intercommunalité ne se décrètent pas ; ils se construisent. Il ne suffit pas d’élaborer de beaux projets de territoire, il faut aussi et surtout savoir fédérer. Il faut que chacun se sente concerné, intégré à l’aventure intercommunale, que chaque commune s’estime gagnante et que ses habitants puissent bénéficier de l’amélioration des services et des équipements permise par l’« interco ».

Initialement conçue comme un outil au service des communes, l’intercommunalité n’est cependant plus toujours considérée comme telle. Parmi les causes du vague à l’âme de nombreux élus de communes moyennes ou peu peuplées, noyés au sein de structures vastes et parfois récemment agrandies contre leur volonté, du fait de la loi NOTRe, il y a le sentiment que leur cité est dépouillée de sa souveraineté au profit de l’intercommunalité, et plus insidieusement de la « ville-centre », surtout quand le maire du chef-lieu intercommunal est aussi le président de la communauté de communes ou d’agglomération.

Dans l’Oise, plus de 510 des 679 communes du département comptent moins de 1 000 habitants. Le plus souvent, elles ne sont représentées que par un élu au sein de l’intercommunalité à laquelle elles appartiennent : il leur est difficile, dès lors, d’y être entendues !

Au cœur de la ruralité, certains conseillers communautaires issus des communes moins peuplées se sentent ainsi vassalisés ou méprisés, et les conseils communautaires leur apparaissent comme des chambres d’enregistrement air service du nouveau marquis local. « On ne sert à rien », « tout est déjà verrouillé », entend-on souvent.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Certes !

M. Olivier Paccaud. Aussi, au-delà d’un juste rééquilibrage mathématique, cette proposition de loi peut aussi avoir une vertu psychologique. Il est en effet toujours préférable de se sentir considéré plutôt que mésestimé.

S’il est rationnel, le critère démographique peut semer des germes de division et de tentation d’hégémonisme des grandes communes. Les accords locaux de répartition des sièges permis par la loi Chevènement de 1999 ont sans conteste été l’une des sources de l’élan intercommunal, tout comme la souplesse originelle de ces structures, leur capacité d’évoluer, leur vraie liberté politique et administrative, en termes de périmètre, de compétences, de priorités…

Parce que l’exercice de la démocratie intercommunale n’est pas toujours aisé, surtout lorsqu’il s’agit de faire travailler ensemble des élus issus de 40, 50, 60 ou même 90 communes, insuffler une nouvelle dynamique par une représentation plus équitable ne peut être que positif. (M. Philippe Bas, président de la commission des lois, approuve.)

La proposition de loi de nos collègues socialistes ainsi que les amendements de Mme le rapporteur me semblent donc appréciables, et je les voterai volontiers.

Réussir l’intercommunalité, c’est rassembler des communes clans le respect de leur identité et de leur autonomie autour d’un projet de territoire. C’est l’unité dans la diversité, la solidarité pour l’efficacité ; c’est comprendre que du haut de cinquante clochers, on voit plus loin que du haut d’un seul !

« Un pour tous, tous pour un » : telle pourrait, telle devrait être la devise de l’esprit intercommunal. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.)

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l’intercommunalité

Article 1^er

I. – L’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le dernier alinéa du e du 2° du I est supprimé ;

2° Le II est ainsi modifié :

a) Après la référence : « VI », la fin du premier alinéa est supprimée ;

b) Les 1° et 2° sont abrogés ;

3° Le III est ainsi modifié :

a) Après les mots : « le nombre est », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « égal à la moitié du nombre de communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, arrondie à l’entier inférieur et augmentée du nombre de conseillers communautaires correspondant à la strate démographique de l’établissement, conformément au tableau ci-dessous. » ;

b) Les deuxième à dernière lignes de la seconde colonne du tableau constituant le deuxième alinéa sont ainsi rédigées :

Mme la présidente. La parole est à Mme Cécile Cukierman, sur l’article.

Mme Cécile Cukierman. Je souhaite intervenir sur cet article, même si la discussion de cette proposition de loi s’inscrit dans l’horaire contraint d’un ordre du jour réservé. On ne pourra pas nous empêcher de dire ce que nous avons à dire sur un texte visant à modifier la loi NOTRe, que vous aviez soutenue mordicus à l’époque, mes chers collègues ! Sur certaines travées peu éloignées de celles de mon groupe, on n’avait d’ailleurs pas hésité à nous qualifier alors de « ringards », parce que nous défendions la place des communes petites et moyennes au sein d’intercommunalités « XXL ». On affirmait que notre défense de la commune relevait de la posture, mais, aujourd’hui, nous faisons tous le constat des difficultés réelles auxquelles conduit la construction de telles intercommunalités…

La vocation des politiques publiques de proximité est avant tout de répondre aux besoins des habitants des territoires.

Nous voterons l’article 1^er, quel que soit le sort réservé à nos amendements, parce qu’il va dans le bon sens. Au-delà, nous avons la responsabilité collective de nous interroger sur ce que nous devons faire de cette loi NOTRe que l’on ne cesse de vouloir aménager, y compris parmi ceux qui l’avaient défendue lors de son élaboration. Peut-être devrions-nous convenir ensemble, ici au Sénat, que la loi NOTRe est désormais dépassée et qu’il nous faut inventer autre chose pour défendre la place des communes, cellule de base de la démocratie dans notre République !

M. Pierre-Yves Collombat. Bravo !

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L’amendement n° 1 est présenté par M. Masson et Mme Kauffmann.

L’amendement n° 18 est présenté par le Gouvernement.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Claudine Kauffmann, pour présenter l’amendement n° 1.

Mme Claudine Kauffmann. Depuis 2007, les gouvernements successifs ont tous poursuivi une réforme territoriale dont la finalité est, d’une part, de remplacer les départements par des régions démesurément étendues, et, d’autre part, de marginaliser les communes au profit d’intercommunalités elles aussi démesurément étendues.

Les parlementaires membres de la majorité du président Sarkozy, entre 2007 et 2012, et ceux appartenant à la majorité du président Hollande, entre 2012 et 2017, ont tous cautionné cette réforme très pénalisante pour les communes. Ils portent donc, les uns et les autres, une lourde responsabilité au regard des difficultés que rencontrent les communes en général, et plus particulièrement les petites communes en milieu rural.

Il est quelque peu hypocrite – c’est le moins que l’on puisse dire – de proposer maintenant de petits aménagements qui ne règlent strictement rien sur le fond et qui ont essentiellement pour objet de dégager la responsabilité de ceux qui ont cautionné et voté toutes ces lois. La loi NOTRe a ainsi été adoptée à une très forte majorité par le Sénat et par l’Assemblée nationale ; il en avait été de même, à l’époque du président Sarkozy, pour les lois qui ont imposé un seuil minimum de population pour les EPCI et un redécoupage autoritaire des intercommunalités. À cela s’ajoutent des transferts massifs de compétences, qui ne tiennent pas compte des souhaits des collectivités concernées.

Ainsi, il est évident que la vraie solution passe par une remise en cause globale de la réforme territoriale, et non par une petite rectification purement cosmétique.

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre, pour présenter l’amendement n° 18.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Je reviendrai sur la jurisprudence constitutionnelle relative à la métropole Aix-Marseille-Provence. Le Conseil constitutionnel s’était assuré que la réforme proposée avait pour effet de rapprocher de la moyenne, en termes de représentation, un nombre plus important de communes qu’elle n’en éloignait. Dans le cas d’espèce qui lui était soumis, les communes pour lesquelles l’écart à la moyenne diminuait étaient à la fois plus nombreuses et plus peuplées que les communes connaissant une évolution contraire.

La rédaction de l’article 1^er issue des travaux de votre commission des lois permet certes une meilleure représentation démographique de 4 701 communes, soit un nombre plus important que celui qui résultait de l’application du dispositif du texte initial. Toutefois, la mise en œuvre de la méthode proposée aboutit aussi à une dégradation de la représentation de la population.

M. Jean-Pierre Sueur. Pas forcément !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. En effet, la représentation se dégrade pour près de 39,5 millions d’habitants, alors qu’elle s’améliore pour 21,5 millions d’habitants.

M. Jean-Pierre Sueur. Les plus grandes villes !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. Par conséquent, la conformité à la Constitution de ce dispositif paraît très incertaine, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Enfin, à quelques mois des élections municipales, il ne me semble pas opportun de modifier les règles de droit commun d’un dispositif ayant été examiné à maintes reprises par le juge constitutionnel, qui a stabilisé le système.

J’ajoute que si nous avons le même objectif que les auteurs de l’amendement n° 1, nos arguments ne sont pas les mêmes…

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Maryse Carrère, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable sur ces deux amendements de suppression de l’article 1^er. Ils sont bien sûr contraires à la position de la commission.

Mme la présidente. La parole est à Mme Françoise Gatel, pour explication de vote.

Mme Françoise Gatel. Je voterai en faveur de l’adoption de ces amendements. Néanmoins, les motivations des auteurs de l’amendement n° 1 ne sont pas les miennes. Mon vote tient au fait que contrevenir au respect du principe de la représentativité démographique, maintes fois réaffirmé par le Conseil constitutionnel, risque de provoquer le courroux de celui-ci et de créer une insécurité juridique pour nos collectivités.

Mme la présidente. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Mme Nathalie Goulet. Pour ma part, je n’ai pas voté la loi NOTRe ; je suis donc assez à l’aise pour envisager son aménagement, puisque nous avions anticipé les difficultés que poserait sa mise en œuvre.

Cela étant, je voterai moi aussi l’amendement du Gouvernement, pour la simple raison que l’on ne peut pas changer les règles du jeu maintenant, alors que les élections municipales sont aussi proches et que les maires sont déjà désespérés par le fonctionnement des intercommunalités. Il n’est pas du tout certain que la navette parlementaire aboutira à temps…

Le Président de la République a affirmé que rien n’était fermé en matière d’aménagements de la loi NOTRe. Il faudrait selon moi reprendre toutes les bonnes propositions des uns et des autres pour élaborer un texte qui aille au-delà d’une simple rustine, absolument insuffisante au vu du contexte.

Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques n^os 1 et 18.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

Mme la présidente. L’amendement n° 15, présenté par M. Collombat et Mme Cukierman, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Le IV de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« IV. – Les sièges à pourvoir prévus au tableau constituant le deuxième alinéa du III sont répartis entre les communes selon les modalités suivantes :

« 1° Il est attribué à chaque commune une population fictive par l’affectation à sa population réelle d’un coefficient calculé selon la formule : c = 6 –log (Population/5).

« La population prise en compte est la population municipale authentifiée par le plus récent décret publié en application de l’article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

« 2° Les communes de moins de 500 habitants sont considérées comme des communes de 500 habitants et les communes de plus de 500 000 habitants comme des communes de 500 000 habitants.

« 3° Les sièges prévus au tableau constituant le deuxième alinéa du III sont répartis à la proportionnelle au plus fort quotient, sur la base de la population fictive prévue au 1.

« 4° Une seule commune ne peut obtenir plus de la moitié des sièges. Si c’était le cas, elle se verrait attribuer la moitié des sièges arrondis à l’entier inférieur.

« Les sièges qui, par application du 4°, se trouveraient non attribués sont ensuite répartis entre les autres communes selon les modalités prévues au 3°.

« 5° Si, par application des modalités prévues aux 1° à 4°, le nombre de sièges attribués à une commune est supérieur à celui de ses conseillers municipaux, le nombre total de sièges au sein de l’organe délibérant est réduit à due concurrence du nombre de sièges nécessaire pour que, à l’issue d’une nouvelle application des 1° à 4°, cette commune dispose d’un nombre total de sièges inférieur ou égal à celui de ses conseillers municipaux. »

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.