Séance du 6 décembre 2017

Mme Éliane Assassi. Oui !

M. Jacques Mézard, ministre. De toute évidence, nous devons y apporter des réponses plus fortes que les solutions proposées jusqu’à présent.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je dirai un mot de la prime d’aménagement du territoire, la PAT. Le présent projet de loi de finances avait fixé son montant à 10 millions d’euros. Lors de la première lecture devant l’Assemblée nationale, j’ai souhaité que cette enveloppe soit augmentée de 5 millions d’euros, c’est-à-dire de 50 %. Si vous proposez davantage encore, je n’émettrai pas nécessairement un avis favorable, mais je n’en serai pas malheureux : il s’agit d’un instrument efficace, sur le territoire, pour un certain nombre d’entreprises. Il permet de débloquer des situations particulièrement difficiles.

Enfin, j’évoquerai la politique de la ville.

À cet égard, nous avons bel et bien tenu à sanctuariser les crédits, rabot inclus – je rassure ceux qui avaient des doutes sur ce point.

Là non plus, les décisions prises ne vont pas résoudre tous les problèmes. Mais M. Daubresse sera heureux d’apprendre que nous travaillons actuellement en concertation avec Jean-Louis Borloo pour faire un bilan d’application de la politique de la ville et formuler, sur cette base, un certain nombre de propositions. En la matière, il faut écouter tout le monde, et c’est ce que nous faisons.

Nous avons pris la décision de doubler le financement du nouveau programme national de renouvellement urbain, le NPNRU, pour le porter de 5 à 10 milliards d’euros ; je précise que 1 milliard d’euros proviennent, à ce titre, des subventions de l’État.

Je vous rassure également sur ce point : les 15 milliards d’euros en crédits de paiement prévus pour 2018 correspondent aux demandes formulées par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, l’ANRU. Nous n’avons pas choisi ce chiffre par hasard ou pour réduire tel ou tel coût : nous respectons les engagements pris.

À l’heure actuelle, Action Logement a signé pour 2 milliards d’euros complémentaires. Au total, nous atteignons déjà 8 milliards d’euros. Le projet de loi de finances prévoit 10 milliards d’euros, et je ne doute pas que nous y arriverons. Je précise que 1 milliard d’euros mobilisés à ce titre correspondent à 65 millions d’euros par an : ce programme court jusqu’en 2031.

Mesdames, messieurs les sénateurs, voilà ce que je voulais vous dire en présentant ce budget de manière synthétique. Je vous ai parlé avec la conviction que, au-delà des expressions et des appréciations diverses, le Sénat est toujours là pour construire avec tous les gouvernements ! (Applaudissements sur des travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe La République En Marche et du groupe Union Centriste.)

Rappel au règlement

Mme la présidente. La parole est à M. Fabien Gay, pour un rappel au règlement.

M. Fabien Gay. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, plusieurs de nos amendements ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Eh oui !

M. Fabien Gay. Aussi mes collègues du groupe CRCE et moi-même souhaitons faire un rappel au règlement.

À travers l’un de nos amendements, nous demandions, plus particulièrement, la remise au Gouvernement d’un rapport permettant d’évaluer la possibilité de création d’une plateforme nationale de recensement des solutions et initiatives issues des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Selon nous, cette plateforme nationale pourrait être dénommée « agence des solutions locales ».

Il s’agissait d’évaluer l’opportunité de créer une telle structure pour faciliter le soutien particulier des acteurs économiques, des collectivités territoriales et des services de l’État autour de ces initiatives : à terme, l’enjeu est de développer ces dernières à plus grande échelle.

Nous voyons mal en quoi la rédaction d’un rapport crée une charge nouvelle pour l’État, sauf à considérer le travail de l’administration comme tel. Cette application erronée de l’irrecevabilité financière prive les parlementaires que nous sommes de leur droit d’amendement, qui est pourtant inaliénable : à l’évidence, on voudrait faire de nos assemblées de simples chambres d’enregistrement…

Plus globalement, à travers ces amendements déclarés irrecevables, nous entendions reprendre les préconisations issues de l’appel de Grigny, en date du 16 octobre dernier.

Les quartiers situés en zone de politique de la ville subissent un cumul de handicaps extraordinaire, qui, de surcroît, s’accentuent. La fracture territoriale et la fracture sociale s’aggravent chaque jour. Elles portent un coup terrible au pacte républicain et ouvrent la voie à de terribles maux.

Les difficultés concentrées dans ces quartiers sont nombreuses : chômage de masse, notamment chez les jeunes, problèmes d’accès au logement et à la culture, pauvreté, décrochage scolaire, isolement des mères, etc.

Lors des États généraux de la politique de la ville, les maires et les représentants des associations ont appelé le Gouvernement à un effort constant et permanent.

Des élus de tous bords politiques, animés encore d’espoir et de pragmatisme, se sont réunis le 16 octobre dernier pour lancer cet appel. Ensemble, ils ont construit une plateforme regroupant dix mesures d’urgence à prendre immédiatement dans ce budget pour 2018.

Nous devons tenir compte de cet appel, nous devons l’entendre pour nos territoires. Nous vous demandons de revenir sur l’irrecevabilité opposée à nos amendements. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.)

Mme la présidente. Acte vous est donné de ce rappel au règlement, cher collègue.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Mon cher collègue, le président de la commission des finances s’étant absenté, permettez-moi de vous répondre à sa place.

Je le sais bien, chaque fois qu’un amendement est déclaré irrecevable à un titre ou à un autre, cela agace, quelles que soient les travées sur lesquelles on siège.

M. Fabien Gay. Cela fait plusieurs fois !

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Que cela arrive trois fois, quatre fois ou dix fois, là n’est pas la question !

La commission des finances a mis en place une cellule spécifiquement dédiée à cette question. Les décisions ne sont jamais prises à la légère : les amendements sont analysés par les administrateurs de la commission, puis soumis au président de la commission des finances. Lorsqu’ils sont déclarés irrecevables, c’est toujours pour une bonne raison : soit vous aggravez les dépenses, soit vous réduisez les ressources…

Mme Éliane Assassi. Nous demandons un rapport !

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. Laissez-moi y venir ! Vous pourrez relire ce que dit exactement la Constitution.

Soit, disais-je, l’amendement que vous avez proposé ne relève pas du domaine de la loi de finances aux termes de la LOLF, la loi organique relative aux lois de finances. (M. Fabien Gay et Mme Éliane Assassi font une moue dubitative.)

C’est forcément pour l’une de ces raisons – croyez-moi, je doute beaucoup que ce soit à tort ! – que vos amendements ont été déclarés irrecevables.

Mme Éliane Assassi. Nous pensons le contraire !

Mme la présidente. J’appelle en discussion, par priorité, l’article 52, qui est rattaché pour son examen à la mission « Cohésion des territoires ».

Cohésion des territoires

Article 52 (priorité)

I. – Le code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :

1° L’article L. 351-2 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les 1° et le 6° ne sont pas applicables pour les prêts ou les contrats de location-accession signés à compter du 1^er janvier 2018. » ;

2° L’article L. 351-3 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le montant de l’aide personnalisée au logement est réduit, pour les bénéficiaires concernés par l’article L. 442-2-1, à hauteur d’une fraction fixée par décret, comprise entre 90 % et 98 %, de la réduction de loyer de solidarité prévue au même article L. 442-2-1. » ;

2° bis (nouveau) Après le e de l’article L. 351-7, il est inséré un f ainsi rédigé :

« f) Une fraction des cotisations mentionnées aux articles L. 452-4 et L. 452-4-1 du présent code. Pour 2018 et pour 2019, cette fraction est fixée, respectivement, à 700 millions d’euros et à 300 millions d’euros. » ;

3° et 4° (Supprimés)

5° À l’article L. 441-11, le taux : « 50 % » est remplacé par le taux : « 100 % » ;

6° Après l’article L. 442-2, il est inséré un article L. 442-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 442-2-1. – Pour les logements ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement gérés par les organismes mentionnés à l’article L. 411-2, à l’exception des logements-foyers conventionnés en application du 5° de l’article L. 351-2, une réduction de loyer de solidarité est appliquée par les bailleurs aux locataires dont les ressources sont inférieures à un plafond fonction de la composition du foyer et de la zone géographique.

« La demande prévue à l’article L. 441-9 permet au bailleur de déterminer si le locataire bénéficie de la réduction de loyer de solidarité.

« Le montant mensuel de la réduction de loyer de solidarité est fixé chaque année par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et du budget, dans la limite des montants fixés de la manière suivante pour l’année 2018 :

« Le zonage appliqué est celui utilisé pour le calcul des aides au logement.

« L’arrêté mentionné au deuxième alinéa du présent article peut prévoir un montant de réduction de loyer de solidarité spécifique pour les colocations.

« Ces plafonds sont indexés, chaque année au 1^er janvier, sur l’indice de référence des loyers défini à l’article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

« Chaque année au 1^er janvier, la revalorisation du montant mensuel de la réduction de loyer de solidarité correspond au moins à l’évolution de l’indice de référence des loyers défini au même article 17-1.

« Les plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la réduction de loyer de solidarité sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et du budget, dans la limite des montants fixés de la manière suivante pour l’année 2018 :

« Le zonage appliqué est celui utilisé pour le calcul des aides au logement.

« Ces montants, ainsi que le montant des plafonds de ressources, sont indexés chaque année, au 1^er janvier, sur l’évolution en moyenne annuelle de l’indice des prix à la consommation des ménages hors tabac, constatée pour l’avant-dernière année précédant cette revalorisation.

« Les ressources mentionnées au premier alinéa du présent article s’entendent comme les ressources prises en compte dans le calcul de l’aide définie à l’article L. 351-3.

« La réduction de loyer de solidarité fait l’objet d’une mention expresse sur la quittance mensuelle délivrée au locataire. » ;

7° Le I de l’article L. 481-2 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« L’article L. 442-2-1 est applicable aux logements ouvrant droit à l’aide personnalisée au logement et gérés par les sociétés d’économie mixte, à l’exception des logements-foyers conventionnés en application du 5° de l’article L. 351- 2. » ;

8° Au dernier alinéa de l’article L. 452-4, le taux : « 2,5 % » est remplacé par le taux : « 8 % » ;

9° Après le troisième alinéa de l’article L. 452-1, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Elle contribue, notamment par ses concours financiers, au soutien des organismes de logement locatif social dans la mise en œuvre des réductions de loyer. » ;

10° L’article L. 452-2-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Une commission de péréquation, dédiée au soutien des organismes de logement social et des sociétés d’économie mixte dans la mise en œuvre des réductions de loyer de solidarité prévues à l’article L. 442-2-1, est placée auprès du conseil d’administration de la Caisse de garantie du logement locatif social. Cette commission statue sur les concours financiers mentionnés au quatrième alinéa de l’article L. 452-1. » ;

11° Au second alinéa de l’article L. 452-2-2, les mots : « ou de la commission de réorganisation » sont remplacés par les mots : « , de la commission de réorganisation ou de la commission de péréquation ».

II. – (Supprimé)

III. – Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Au 1° du I de l’article L. 542-2, après les mots : « même code ; », sont insérés les mots : « l’allocation n’est pas due pour les prêts permettant d’accéder à la propriété de l’habitation qui sont signés à compter du 1^er janvier 2018 ; »

2° Le premier alinéa de l’article L. 831-1 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le présent alinéa n’est pas applicable aux prêts signés à compter du 1^er janvier 2018. »

IV. – A. – La réduction de loyer de solidarité prévue à l’article L. 442-2-1 du code de la construction et de l’habitation est applicable aux contrats en cours.

B. – L’indexation au 1^er octobre des paramètres du barème de l’aide personnalisée au logement, de l’allocation de logement familiale et de l’allocation de logement sociale prévue, respectivement, au septième alinéa de l’article L. 351-3 du code de la construction et de l’habitation, au deuxième alinéa de l’article L. 542-5 du code de la sécurité sociale et au troisième alinéa de l’article L. 831-4 du même code, n’est pas appliquée en 2018.

C. – À compter du 1^er janvier 2018 et jusqu’au 31 décembre 2018, par dérogation aux articles L. 353-9-2, L. 353-9-3 et L. 442-1 du code de la construction et de l’habitation, les loyers et redevances maximaux et pratiqués ne peuvent faire l’objet d’aucune révision. Ces dispositions s’appliquent y compris aux contrats de location en cours.

Mme la présidente. Je suis saisie de nombreuses demandes de parole. Mes chers collègues, je vous rappelle que vous disposez de deux minutes trente.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, sur l’article.

Mme Cécile Cukierman. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’article 52 a fait l’objet de toutes les attentions, et nous allons encore y porter une attention particulière cet après-midi.

La première version, présentée à l’Assemblée nationale, impactait durement les bailleurs, en leur faisant supporter une baisse importante au titre de l’APL, l’aide personnalisée au logement, de l’ordre de 1,5 milliard d’euros dès l’an prochain.

Un amendement adopté par l’Assemblée nationale a permis d’étaler la mise en œuvre de cette disposition sur trois ans, sous réserve d’un rehaussement de la participation des bailleurs au Fonds national d’aide au logement au travers de leur cotisation à la CGLLS, la Caisse de garantie du logement locatif social, qui passe de 3 % à 8 %.

Pour justifier cette mesure, le Gouvernement invoque une hausse exponentielle des sommes consacrées au financement des APL, à hauteur de 18 milliards d’euros, qu’il faudrait d’urgence contenir.

Il est vrai que, depuis les années 1970, les pouvoirs publics ont fait le choix d’attribuer des aides au logement plutôt que des aides à la pierre, nous conduisant à la situation que nous connaissons aujourd’hui : trop peu de logements pour absorber la demande sociale et, donc, des loyers élevés, le marché étant particulièrement déséquilibré.

La démarche de ce gouvernement ne s’inscrit pas dans cette problématique, puisque la baisse des APL ne se conjugue pas avec une hausse des aides à la pierre. La justification politique est totalement erronée.

En effet, comment ne pas voir que la hausse des crédits des APL est imputable non pas aux bailleurs publics, dont les loyers sont réglementés, mais à la hausse des loyers dans le secteur privé, les aides au logement étant alignées sur le niveau de loyers ?

Pour cette raison, nous sommes inquiets de la remise en cause de l’encadrement des loyers, qui risque d’entraîner de fait une dépense publique supplémentaire en matière d’APL, une dépense importante, faute de régulation des pouvoirs publics.

Parlons également du niveau réel de contribution des entreprises au 1 % logement qui finance ce fonds. Elles y contribuent en réalité à hauteur de 0,5 %. Rehausser la participation des entreprises permettrait de compenser la forte demande d’APL. Cette voie ne doit pas être balayée du revers de la main, mais, au contraire, elle doit être considérée.

Sur le fond, la hausse de crédits est imputable non pas aux politiques du logement, mais bien à la pauvreté qui gagne du terrain dans notre pays et à la précarité qui gangrène notre société. Ce n’est donc pas en baissant les APL que nous réglerons cette situation ; c’est en s’attaquant directement aux causes, plutôt qu’aux conséquences. Renforcer le pouvoir d’achat de nos concitoyens, c’est agir efficacement pour la baisse du niveau de financement public consacré aux APL, puisque cette aide est fonction des ressources du ménage.

Nous pensons donc que nous nous engageons dans un mauvais débat avec cet article 52 tel qu’il est rédigé. Nous avons déposé un certain nombre d’amendements pour limiter les conséquences des dispositions prévues. Nous serons attentifs à l’ensemble des discussions qui vont suivre.

Mme la présidente. Veuillez conclure, ma chère collègue !

Mme Cécile Cukierman. D’une façon générale, sortons de cette logique et redonnons du pouvoir d’achat pour régler cette problématique de dépenses publiques pour les APL ! (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste. – M. Xavier Iacovelli applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Antoine Lefèvre, sur l’article.

M. Antoine Lefèvre. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je vous parlerai de mon territoire, l’Aisne.

Avec une production annuelle de 230 logements, 90 logements démolis et 50 logements vendus aux locataires, l’office d’HLM de l’Aisne et de Laon, que je présidais encore il y a quelques semaines, est un acteur local indispensable au territoire : 200 logements réhabilités thermiquement par an, 50 millions d’euros d’investissements annuels, plus de 500 emplois non délocalisables.

Or la réforme des APL va transformer un office d’HLM sain en un office d’HLM déficitaire. En ce qui concerne mon office, plus de 6 millions d’euros par an sont en jeu. Le voilà déficitaire et rendu par vos mesures, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, incapable d’investir !

De plus, cette réforme va mettre en difficulté les collectivités qui en sont les garantes.

Ainsi, les offices qui ont joué le jeu en investissant régulièrement pour améliorer la qualité de l’habitat, mais qui ne disposent pas d’une trésorerie illimitée, vont subir la réduction de loyer qui leur sera imposée. Le secrétaire d’État Julien Denormandie a reconnu ici même, lors d’un débat, que mon office avait plutôt des ratios satisfaisants et une bonne gestion.

Or, dans nos territoires ruraux, auxquels le ministre Jacques Mézard est particulièrement attentif, seuls les bailleurs locaux – il le sait bien ! – permettent de moderniser l’habitat de façon visible, notamment dans les centres-bourgs.

C’est pourquoi je mets beaucoup d’espoirs, d’une part, dans le vote de notre majorité au Sénat, en première partie du budget, qui a permis l’augmentation de la TVA sur les constructions et les rénovations de logements des bailleurs sociaux et, d’autre part, dans les propositions de nos collègues rapporteurs Dominique Estrosi Sassone et Philippe Dallier, en concertation, me semble-t-il, avec le Gouvernement, les bailleurs sociaux et notre commission des finances, pour sortir – pour vous sortir, monsieur le ministre ! – de ce guêpier, en ne pénalisant pas les offices les plus vertueux, qui sont bien gérés et accueillent une forte proportion de locataires les plus modestes.

Enfin, je rappelle que les offices intervenant au niveau départemental s’intéressaient à la réhabilitation des friches dans les centres-bourgs, mais ce ne sera sans doute plus le cas des gros offices régionalisés qui résulteront d’une restructuration.

Mme la présidente. La parole est à Mme Nassimah Dindar, sur l’article.

Mme Nassimah Dindar. M. le ministre a évoqué l’aide destinée à nous permettre de vendre des terrains moins cher afin de faciliter la construction des logements.

Nombre de propriétaires outre-mer, notamment des particuliers, conservent leurs terrains dans l’attente d’une plus-value parfois plus importante et/ou, souvent, d’un impôt sur la plus-value plus faible, la plus-value étant particulièrement exorbitante dans ces territoires.

Pour lutter contre cette rétention foncière et créer un « choc d’offres », la loi prévoira, comme vous l’avez rappelé, que les vendeurs bénéficieront, pendant une période transitoire de trois ans, d’un abattement de 100 % pour la vente d’un terrain à bâtir situé en zone tendue, en vue de construire un logement social ; de 85 % pour la vente d’un terrain à bâtir situé en zone tendue, en vue de construire un logement intermédiaire ; et de 70 % pour la vente d’un terrain à bâtir situé en zone tendue, en vue de construire un logement dans le secteur libre.

Cette disposition va, de toute évidence, monsieur le ministre, booster l’activité immobilière et la construction de logements sociaux ; nous y sommes, pour notre part, très favorables.

Cependant, la loi ALUR, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, n’a pas étendu la définition de la zone tendue aux départements et territoires d’outre-mer.

À La Réunion, par exemple, les ventes de foncier sont souvent bloquées à cause d’une plus-value beaucoup trop élevée entre toutes les taxes : un particulier doit payer 48 % sur sa plus-value. Au final, il préfère souvent ne pas vendre.

Monsieur le ministre, ma question est la suivante : peut-on espérer de manière claire l’extension à tous les DOM et à La Réunion de la mesure très attendue du classement en zone tendue et du bénéfice de l’abattement précité pour la vente des terrains destinés au logement social et au logement intermédiaire afin d’éviter des déséquilibres territoriaux ? (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.)

Mme la présidente. La parole est à M. Maurice Antiste, sur l’article.

M. Maurice Antiste. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je suis défavorable à l’adoption de l’article 52, qui constituerait une bien mauvaise surprise, une bien mauvaise nouvelle pour les ménages modestes qui souhaitent devenir propriétaires, en ce qu’il prévoit la suppression du dispositif APL-accession.

Or ce dispositif leur permet de devenir propriétaires de leur résidence principale tout en percevant des aides personnalisées au logement, au travers de deux types de crédit, le prêt d’accession sociale, le PAS, et le prêt conventionné. Les deux prêts permettent de financer jusqu’à 100 % du montant de l’opération envisagée – achat dans le neuf ou dans l’ancien, construction de maison –, pour une durée pouvant aller jusqu’à trente-cinq ans dans certains cas.

En outre, cette aide est directement versée à la banque prêteuse et vient donc réduire la mensualité de crédit payée par l’emprunteur – jusqu’à 50 % dans certains cas –, les banques la prenant en compte dans leurs plans de financement. Cela permet à des ménages dont l’endettement aurait été trop élevé sans aide de devenir propriétaires.

Ainsi, on le voit bien, l’APL-accession est l’une des aides les plus efficaces.

De plus, l’APL-accession, qui représente une part très réduite des APL, à savoir 5 % du budget total des allocations logement, soit 834 millions d’euros, a bénéficié à 447 000 acquéreurs, soit 8 % du total des allocataires en 2016, pour un montant moyen de 155 euros mensuels. L’APL-accession constitue donc un exemple d’utilisation maîtrisée des dépenses publiques et économiques, puisque le montant moyen est inférieur aux APL locatives – environ 260 euros par mois –, ce qu’a par ailleurs confirmé la Cour des comptes dans son rapport public d’octobre 2016, en reconnaissant la pertinence de ce dispositif qui permet de diminuer de 1,7 à 2 points le taux d’effort des ménages accédant à la propriété.

Enfin, il y a, selon moi, une absence de vue du Gouvernement, qui souhaite supprimer ce dispositif, alors même qu’il veut aussi s’attaquer aux « passoires thermiques », ces logements mal isolés énergivores. En effet, les prêts d’accession sociale et les prêts conventionnés peuvent aussi financer certains travaux d’agrandissement ou d’amélioration du logement, d’adaptation aux besoins d’une personne en situation de handicap ou d’économies d’énergie.

C’est pourquoi j’appelle l’ensemble de mes collègues à voter en faveur de l’amendement de suppression de l’article 52. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et sur des travées du groupe Union Centriste.)

Mme la présidente. La parole est à M. Patrice Joly, sur l’article.