Séance du 1er décembre 2014

Mme la présidente. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Action extérieure de l’État », figurant à l’état B.

État B

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II-162, présenté par MM. Ravier et Rachline, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° II-77, présenté par M. Doligé, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Éric Doligé, rapporteur spécial.

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. Cet amendement a pour objet de diminuer de 10 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 2 millions d’euros en crédits de paiement les crédits du programme 341, pour ce qui concerne l’action n° 2.

Nous souhaitons d’abord interroger précisément le Gouvernement sur la manière dont a été déterminé le montant important du budget de la Conférence Paris Climat 2015, même si M. le secrétaire d’État a déjà fourni, dans son intervention, un certain nombre d’indications à cet égard.

À propos du budget de la COP 21, on a parlé tantôt de 182 millions d’euros, tantôt de 171 ou 172 millions d’euros, tantôt de 179 millions d’euros… Ces variations sont certainement liées au rabotage de 8 % et à un certain nombre d’éléments qui ont modifié les chiffres. En tout état de cause, le budget initialement consacré à la conférence nous a paru très important, même s’il est réparti sur deux années et concerne essentiellement l’année 2016.

Par ailleurs, nous pensons que l’on doit pouvoir sans trop de difficultés, pour financer en partie les dépenses qu’occasionnera la tenue de la COP 21, obtenir des contributions de la part d’entreprises ; vous avez d'ailleurs vous-même évoqué cette possibilité, monsieur le secrétaire d'État. En commission, nous avons estimé que cette somme de 10 millions d’euros pourrait être ainsi rassemblée et que, donc, il était parfaitement envisageable de diminuer les crédits du programme 341 à due concurrence.

Vous nous avez dit que Laurent Fabius avait rencontré les représentants d’une soixantaine d’entreprises et que celles-ci étaient prêtes à participer à Paris Climat 2015, conférence de nature à mettre en valeur des entreprises françaises qui occupent une place importante dans différents domaines. Cependant, nous n’avons pas vu ces financements extérieurs retracés dans les documents relatifs à cette opération. Peut-être ne sont-ils pas suffisamment assurés pour figurer dans le projet de financement…

J’ai reçu, dans ma collectivité, une entreprise qui soutiendra la COP 21 pendant dix-huit mois. Cette entreprise a formulé un certain nombre de propositions intéressantes, notamment pour obtenir des partenariats d’entreprises extérieures. Il a été question d’un certain nombre de grandes entreprises françaises présentes dans l’organisation de la conférence, comme Veolia, Carrefour et bien d’autres.

Il apparaît à la commission des finances qu’il doit être relativement aisé de récupérer ces 10 millions d’euros, compte tenu de l’intérêt et de l’attrait de cette opération.

En outre, il nous semble qu’un certain nombre de lignes budgétaires afférentes à l’organisation de la COP 21 doivent pouvoir être améliorées. En effet, nous avons quelques interrogations sur certaines des dépenses prévues.

Je fais remarquer que la diminution des crédits sur laquelle la commission des finances s’est accordée est moindre que celle qui était proposée dans l’amendement précédent, qui n’a pas été soutenu. C’est dire, monsieur le secrétaire d'État, si nous sommes généreux avec vous ! (Sourires.)

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Matthias Fekl, secrétaire d'État. J’ai essayé de vous apporter quelques éléments de réponse tout à l'heure, mais je suis évidemment tout à fait disposé à apporter les compléments nécessaires pour vous convaincre, mesdames, messieurs les sénateurs.

Je répète que ce débat est légitime : le Gouvernement comprend que le Parlement souhaite avoir des informations lui permettant de juger en toute connaissance de cause de la pertinence du budget prévu pour la COP 21.

Nous avons tous rappelé l’importance politique, économique et écologique de cette manifestation. Encore une fois, il s’agira probablement du plus grand sommet jamais accueilli par notre pays, avec des exigences très particulières en termes d’organisation, étant donné qu’il s’agit d’un événement placé sous l’égide de l’Organisation des Nations unies.

Nous avons budgété les différentes sommes en nous fondant sur des ratios très techniques, notamment sur le coût d’aménagement au mètre carré observé lors de l’organisation de précédentes conférences internationales en France et sur les surfaces à mobiliser pour respecter le cahier des charges fixé par l’ONU.

Nous avons aussi la volonté d’associer très largement la société civile à la COP 21, avec environ 20 000 participants attendus de ce côté. L’ensemble des parties prenantes, notamment les ONG, seront donc amenées à s’exprimer et à participer à cette conférence.

Vous le voyez, le budget de la Conférence Paris Climat 2015 est établi de manière très précise et très rigoureuse.

Par ailleurs, il représente un plafond à ne pas dépasser : nous ne souhaitons en aucun cas qu’il puisse y avoir des demandes de rallonge en cours d’exercice.

L’ensemble des membres du Gouvernement, au premier rang desquels le ministre des affaires étrangères et du développement international, sont mobilisés pour essayer d’augmenter au maximum la part des contributions privées dans le financement de cette conférence, qu’il s’agisse d’euros sonnants et trébuchants ou de contributions en nature.

La question du mécénat et de la participation des entreprises françaises, qui ont souvent des savoir-faire tout particuliers dans les domaines de l’écologie et de l’environnement, est évidemment essentielle. Nous souhaitons que cette contribution soit aussi élevée que possible, et nous y travaillons. Toutefois, en dépit de notre énorme implication sur ce dossier, nous ne pouvons pas, à ce stade, nous engager devant vous de manière sincère et rigoureuse sur des montants chiffrés, lesquels ne dépendent pas de nous. Ce ne serait pas honnête de notre part.

C’est pourquoi, tout en comprenant la demande d’information que vous formulez, monsieur le rapporteur spécial, le Gouvernement sollicite le retrait de votre amendement. À défaut, il émettrait un avis défavorable.

Mme la présidente. Monsieur le rapporteur spécial, l'amendement n° II-77 est-il maintenu ?

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. Madame la présidente, j’ai écouté avec beaucoup d’intérêt les explications de M. le secrétaire d'État.

Je trouve son discours un peu pessimiste : à mon avis, il ne devrait pas être trop difficile de trouver 10 millions d’euros auprès des entreprises concernées, d’autant qu’elles bénéficieront de cette belle opération, intéressante pour l’Île-de-France, pour Paris et pour la France entière et donnant une belle image de notre pays.

Notre intention n’est pas du tout de remettre en cause la COP 21, bien au contraire ! Nous pensons simplement que les entreprises trouveront un grand intérêt à apporter des financements. Au reste, les soixante entreprises qui ont été mentionnées ne devraient pas avoir beaucoup de mal à réunir 10 millions d’euros…

Je comprends votre souci de rigoureuse sincérité, monsieur le secrétaire d'État. Néanmoins, lorsque vous avez évoqué l’action de la France en Europe et dans le monde, vous avez indiqué que vous pourriez reporter certains crédits d’une année sur l’autre. Dès lors, en cas de difficulté, vous pourriez recourir à une telle solution pour l’organisation de la COP 21.

Cela dit, je suis persuadé que vous n’aurez aucun mal à obtenir des financements privés et c'est la raison pour laquelle je maintiens l’amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° II-77.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Je rappelle que l'avis du Gouvernement est défavorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici le résultat du scrutin n° 54 :

Le Sénat a adopté.

Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° II-193 rectifié, présenté par Mme N. Goulet et les membres du groupe Union des démocrates et indépendants-UC, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.

M. Aymeri de Montesquiou. Cet amendement a pour objet de poser, une nouvelle fois, la question de l’utilité des ambassadeurs « thématiques ». Cette question revient régulièrement au cours de nos débats budgétaires depuis six ans.

Dès 2008, en effet, notre collègue Nathalie Goulet s’est interrogée sur l’existence de tels postes. Un amendement de suppression des crédits consacrés à ces ambassadeurs avait été adopté en juillet 2012, lors de l’examen du deuxième collectif budgétaire de l’année. Un amendement demandant un rapport d’évaluation de ces diplomates avait également été adopté en décembre dernier, lors de l’examen du dernier collectif de l’année 2013. Notre collègue Richard Yung, qui a déposé un amendement posant les mêmes questions, a mené une opération de contrôle budgétaire sur le sujet. En un mot, le Sénat a beaucoup travaillé sur la question, mais a finalement obtenu peu de résultats.

Monsieur le secrétaire d’État, quelle utilité notre appareil diplomatique trouve-t-il à conserver un ambassadeur pour la piraterie, pour la Shoah, pour la mer ou pour tout autre sujet transversal habituellement traité dans des enceintes internationales où travaillent des équipes diplomatiques spécifiques, en lien avec la direction de la mondialisation de votre ministère ? Depuis six ans, nous ne comprenons toujours pas !

C’est pourquoi le présent amendement vise à supprimer un peu plus de 3 millions d’euros des crédits de la mission « Action extérieure de l’État », afin d’adresser au Gouvernement un signal vigoureux sur cette question qui préoccupe notre assemblée depuis déjà bien longtemps.

Mme la présidente. L’amendement n° II-78, présenté par M. Yung, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Richard Yung, rapporteur spécial, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° II-193 rectifié.

M. Richard Yung, rapporteur spécial. Je me vois, en la circonstance, placé dans la situation d’être en quelque sorte juge et partie…

L’amendement que vient de présenter Aymeri de Montesquiou est à 3,1 millions d’euros, le mien à 150 000 euros. C’est moins cher ! (Sourires.) Je suis nettement moins ambitieux que Nathalie Goulet et ses collègues : je joue « petit bras » !

M. Roger Karoutchi. On voit que vous avez perdu la majorité ! (Nouveaux sourires.)

M. Richard Yung, rapporteur spécial. C’est un débat déjà ancien, mais nous n’avions pas pu le pousser à son terme les années précédentes puisque nous n’avions pas examiné la seconde partie du projet de loi de finances : nous n’avions donc pas pu inscrire dans les faits l’idée contenue dans ces amendements.

La somme de 3,1 millions d’euros représente à peu près la totalité du coût des actuels vingt et un ambassadeurs thématiques. J’attire cependant votre attention, mes chers collègues, sur le fait que ces personnes sont, pour beaucoup, des diplomates du Quai d’Orsay ou des fonctionnaires issus d’autres administrations, qu’il faudrait payer de toute façon. Ce n’est donc pas sur leurs traitements que l’on peut faire des économies. Le reste des dépenses liées à l’existence de ces ambassadeurs est assez modeste ; c’est pourquoi mon amendement ne supprime que 150 000 euros, chiffre qui me semble plus conforme à l’économie que l’on peut réaliser à cet égard.

Supprimer 3,5 millions d’euros de crédits signifie que l’on supprime les vingt et un ambassadeurs thématiques d’un coup. Or telle n’est pas ma position : il me semble que certains d’entre eux exercent des tâches bien identifiées, remettant parfois des rapports. Pour d’autres, en revanche, on peut se poser plus de questions… J’ai demandé à plusieurs reprises des éclaircissements au ministère des affaires étrangères, sans obtenir de précisions supplémentaires.

Sur le fond, la commission des finances critique le fait que ces ambassadeurs soient nommés dans des conditions dérogatoires. L’article 13 de la Constitution dispose que les ambassadeurs sont nommés en conseil des ministres. Or un grand nombre de ces ambassadeurs thématiques sont nommés par des notes de service, des circulaires ou sur décision du secrétaire général du Quai d’Orsay, c’est-à-dire de façon tout à fait anormale. La commission des finances considère que ces procédés ne sont pas dignes du respect dû à la Constitution et à la République.

Pour l’ensemble de ces raisons, la commission n’est pas favorable à l’amendement n° II-193 rectifié et a adopté l’amendement n° II-78. Il s’agit d’inciter le Gouvernement à mettre de l’ordre dans les modalités de nomination et à nous indiquer plus précisément à quoi servent ces ambassadeurs, voire à envisager de supprimer certains postes.

Monsieur le secrétaire d’État, il me semble que, dans votre intervention, vous avez montré que vous aviez compris nos préoccupations : nous voulons avant tout que ces nominations soient claires et conformes à notre droit.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Matthias Fekl, secrétaire d’État. En vérité, les ambassadeurs thématiques sont aujourd’hui au nombre de vingt-deux. En effet, depuis la préparation du budget, un nouvel ambassadeur thématique a été nommé, avec la création de la task force Ebola.

Cela étant, ils étaient vingt-huit en 2011 : leur nombre est donc, de toute façon, en diminution.

Laurent Fabius est extrêmement attentif à ce que ne soient nommés que des ambassadrices et des ambassadeurs qui apportent une réelle plus-value et dont la nomination se justifie par la qualité du travail effectué. Par ailleurs, il veille à ne procéder à de telles nominations que dans les cas où la présence d’un haut fonctionnaire ayant rang d’ambassadeur est susceptible de représenter un atout.

M. Robert del Picchia. C’est vrai qu’il faut du courage pour aller en Guinée ! (Sourires.)

M. Matthias Fekl, secrétaire d’État. Je ne crois pas que nous puissions, en cet instant, débattre de chaque cas individuellement…

Nous nous engageons à ce que les conditions de nomination de ces ambassadeurs, celles dans lesquelles ils travaillent et la définition de leur mission soient précisées. Une lettre de mission sera systématiquement adressée aux intéressés, détaillant les résultats attendus de leur mission. Nous ferons également en sorte qu’ils soient systématiquement rattachés à une direction du ministère des affaires étrangères et du développement international. Enfin, des rapports d’activité devront être régulièrement rendus, afin que ces ambassadeurs rendent compte de leur action, des résultats obtenus ou des difficultés rencontrées.

C’est la raison pour laquelle, bien que nous partagions votre volonté de veiller au bon emploi des ressources humaines, il ne nous semble pas que la suppression de crédits soit la bonne manière de procéder. Nous comprenons votre volonté de soulever le débat et d’attirer l’attention du Gouvernement. Soyez assurés qu’il est prêt à revenir vers vous dans le courant de l’année pour examiner comment la situation aura évolué, notamment en ce qui concerne les conditions de nomination de ces ambassadeurs et d’exercice de leurs fonctions.

Vous l’aurez compris, l’avis du Gouvernement est défavorable sur ces deux amendements.

Mme la présidente. La parole est à M. Robert del Picchia, pour explication de vote.

M. Robert del Picchia. Monsieur le secrétaire d’État, je comprends tout à fait votre position et je vais d’ailleurs m’abstenir sur ces deux amendements.

Vous souhaitez que ces ambassadeurs remettent des rapports. Permettez-moi de suggérer que ces rapports, dès lors qu’ils ne sont pas secrets, soient transmis aux présidents des commissions des affaires étrangères des deux assemblées. Une telle pratique serait de nature à nous rassurer.

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Matthias Fekl, secrétaire d’État. Je suis tout à fait d’accord avec vous, monsieur le sénateur. Ces rapports pourront vous être adressés, tout comme vous avez la possibilité, si vous le jugez utile, d’auditionner chaque ambassadeur thématique pour qu’il vous présente son travail et, éventuellement, que vous lui suggériez des pistes d’action.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° II-193 rectifié.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° II-78.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. L’amendement n° II-76, présenté par MM. Doligé et Yung, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Éric Doligé, rapporteur spécial.

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. Cet amendement a pour objet d’annuler l’amendement proposé par le Gouvernement sur cette mission dans le cadre de la seconde délibération qu’il a demandée à l’Assemblée nationale – dans la limite permise par l’article 40 de la Constitution, c’est-à-dire en rétablissant les crédits de la mission inscrits dans le projet de loi de finances adopté en conseil des ministres.

À cette fin, la commission des finances propose d’augmenter de 8,3 millions d’euros les crédits du programme 105, « Action de la France en Europe et dans le monde », action n° 4, Contributions internationales.

Sur le fond, il ne s’agit pas de limiter les économies à réaliser afin de compenser l’alourdissement du déficit résultant des votes de l’Assemblée nationale en première délibération. En revanche, il est indispensable que ces diminutions correspondent à des économies réelles, de sorte que le budget adopté par le Parlement soit sincère.

En l’espèce, il n’a pas paru possible à la commission des finances d’accepter la diminution de 10 millions d’euros des crédits alloués aux contributions de la France aux organisations internationales dont elle est membre ainsi qu’aux opérations de maintien de la paix menées sous l’égide de l’ONU. En effet, ces contributions ont un caractère obligatoire et la France ne saurait s’y soustraire.

De plus, comme je l’ai indiqué dans le cadre de la discussion générale, le taux de change entre l’euro et le dollar rend déjà très incertaine l’exécution de la ligne budgétaire inscrite par le Gouvernement dans la version initiale du projet de loi de finances.

La diminution de crédits adoptée par l’Assemblée nationale en seconde délibération, qui ne s’appuie sur aucune mesure nouvelle ou aucun élément permettant de la justifier, n’est donc pas réaliste et doit, pour ce motif, être rejetée.

D’ailleurs, monsieur le secrétaire d’État, lors de la première délibération à l’Assemblée nationale, le Gouvernement s’était lui-même opposé à tous les amendements des députés qui visaient à diminuer cette ligne, au nom du même réalisme qui inspire à présent notre démarche.

Le Gouvernement doit prendre ses responsabilités en dégageant des économies réelles et les exprimer clairement devant le Parlement. Les rapporteurs spéciaux proposent quelques pistes en ce sens au travers de leurs propres amendements de diminution de crédits, qui correspondent, eux, à des baisses de dépenses.

J’espère, monsieur le secrétaire d’État, que la précision de vos explications me permettra de retirer cet amendement.

Vous avez parlé tout à l’heure d’un éventuel report des paiements sur 2016, compte tenu des dates de facturation prévues en 2015. Cependant, si l’on examine les perspectives pour 2016, on ne décèle pas de « bosse » financière permettant d’assumer ces paiements, ce qui signifie que les mêmes reports devraient intervenir pour les années suivantes. Cette solution ne nous paraît donc pas satisfaisante.

Nous avons également pu constater que, si des baisses étaient intervenues dans le cadre de ce budget, c’était parce que les contributions des autres pays participant aux organisations internationales en question étaient plus importantes. En effet, ces contributions sont le plus souvent calculées en fonction du poids international de chaque pays : comme notre poids relatif diminue régulièrement, cela signifie que nos contributions diminuent de même. Sur certains postes, l’effort du Gouvernement est intéressant, mais n’est pas aussi important que celui que vous nous avez présenté, monsieur le secrétaire d’État.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Matthias Fekl, secrétaire d’État. Les amendements adoptés en première délibération à l’Assemblée nationale ont augmenté le montant total des dépenses de l’État et des ajustements ont donc été rendus nécessaires en deuxième délibération, afin de ne pas augmenter le déficit global de notre pays.

C’est dans cet état d’esprit que le ministère des affaires étrangères et du développement international a vu son projet de budget réduit, notamment de 10 millions d’euros sur la mission « Action extérieure de l’État ».

Vous l’avez rappelé, monsieur le sénateur, le fléchage sur les contributions internationales et les opérations de maintien de la paix part du principe que nous avons la possibilité, au vu du calendrier du budget de ces opérations, qui va de juillet à juin et non de janvier à décembre, de reporter un certain nombre de dépenses sur le début de l’année 2016. Du reste, j’ai apporté tout à l'heure un certain nombre de précisions à cet égard. Cette solution n’est pas optimale – je le reconnais bien volontiers –, mais elle est, dans la situation globale que je vous ai exposée, la moins mauvaise manière de faire.

C’est la raison pour laquelle j’émets, au nom du Gouvernement, un avis défavorable.

Mme la présidente. Monsieur le rapporteur spécial, l’amendement n° II-76 est-il maintenu ?

M. Éric Doligé, rapporteur spécial. Chacun aura remarqué que M. le secrétaire d’État voulait faire à peu près 10 millions d’euros d’économies. Or nous les lui avons déjà trouvés avec notre amendement n° II-77 !

Monsieur le secrétaire d’État, si l’on nous donne raison sur cet amendement, vous ressortirez d’ici avec 10 millions d’euros d’économies en plus. C’est tout de même intéressant pour M. Michel Sapin, qui est arrivé juste à temps pour apprendre cette bonne nouvelle ! (Sourires.)

Quoi qu'il en soit, je retire l’amendement n° II-76, madame la présidente.