Séance du 3 juin 2014

M. le président. M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de deux sénateurs appelés à siéger au sein du conseil d’administration de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger.

Conformément à l’article 9 du règlement, la commission des affaires étrangère, de la défense et des forces armées ainsi que la commission de la culture, de l’éducation et de la communication ont respectivement été invitées à présenter une candidature.

Les nominations au sein de cet organisme extraparlementaire auront lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par le règlement.

M. le président. En application de l’article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l’examen du projet de loi autorisant l’approbation du cinquième avenant à la convention du 19 janvier 1967, modifiée par l’avenant du 6 juillet 1971 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d’Allemagne sur la construction et l’exploitation d’un réacteur à très haut flux et modifiée ultérieurement par la convention du 19 juillet 1974 entre les deux Gouvernements susmentionnés et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relative à l’adhésion de ce dernier Gouvernement à la convention et par l’avenant du 27 juillet 1976, le deuxième avenant du 9 décembre 1981, le troisième avenant du 25 mars 1993 et le quatrième avenant du 4 décembre 2002 entre les trois Gouvernements susmentionnés, déposé sur le bureau du Sénat ce jour.

M. le président. L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux activités privées de protection des navires (texte de la commission n° 552, rapport n° 551).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la rapporteur.

Mme Odette Herviaux, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous voici réunis pour la dernière étape au Sénat de l’examen du projet de loi relatif aux activités privées de protection des navires. Je dois donc vous rendre compte du résultat des travaux de la commission mixte paritaire, qui s’est tenue le 21 mai dernier. Ces travaux ont été couronnés de succès, ce dont je suis particulièrement heureuse.

En fait, l’accord en commission mixte paritaire n’a pas été très difficile à obtenir en raison du climat de fort consensus qui règne autour de ce texte, à l’Assemblée nationale comme au Sénat. Les votes en commission et en séance publique, à la quasi-unanimité, l’ont bien montré. En première lecture, le Sénat n’avait d’ailleurs procédé qu’à quelques modifications de fond, l’équilibre général du texte satisfaisant l’ensemble des acteurs concernés. Nous avions estimé les apports de l’Assemblée nationale utiles et pertinents, qu’il s’agisse de la reformulation symbolique des objectifs, plaçant la protection de l’homme avant celle des biens, du compromis sur la définition du nombre minimum de gardes armés à bord des navires, du comité d’alerte pour la révision du zonage, de l’allégement des charges administratives pesant sur le capitaine ou du régime de consignation des pirates à bord.

L’essentiel du travail réalisé par le Sénat, en commission puis en séance publique, avait surtout concerné l’architecture du texte et sa codification. J’ai salué, en première lecture, l’initiative de la commission du développement durable de l’Assemblée nationale et de son président, qui avaient souhaité codifier les dispositions du projet de loi. Sa spécificité, reconnue par le Conseil d’État, avait en effet conduit le Gouvernement à ne pas prévoir de codification dans sa version initiale. Ce choix présentait un certain nombre d’inconvénients et pouvait s’inscrire à contre-courant de la tendance suivie par le législateur depuis les années quatre-vingt-dix.

En effet, une loi autonome pose parfois des difficultés d’intelligibilité et d’accessibilité pour les usagers, peut susciter des ambiguïtés et faire courir des risques d’erreur en cas de modification ultérieure des dispositions auxquelles elle se réfère. L’Assemblée nationale a donc eu pleinement raison de faire ce choix. Le travail effectué au Sénat s’est inscrit dans le prolongement de cet objectif de pragmatisme et de qualité de la norme. Il a été mis en œuvre par la commission des lois sur l’initiative de son rapporteur Alain Richard. Il en résulte que le cœur du texte, qui concerne directement les armateurs, demeure dans le code des transports.

Comme l’a suggéré la commission des lois du Sénat, les dispositions relatives à la déclaration et à l’agrément des entreprises, au contrôle de leur activité ou à leur sanction ont été transférées dans le code de la sécurité intérieure. Ces dispositions s’adressent d’ailleurs non pas aux armateurs ou aux capitaines, mais bien aux sociétés privées de protection des navires. On distingue ainsi ce qui relève des spécificités de la protection des navires, figurant dans le code des transports, et ce qui relève de la régulation classique d’une activité de sécurité privée, figurant dans le code de la sécurité intérieure.

La commission mixte paritaire a fait le choix unanime de conserver ce travail de codification, et je remercie à cet égard nos collègues députés de leur sagesse sur ce point.

Le texte n’a donc été modifié qu’à la marge en commission mixte paritaire. Avec le rapporteur de l’Assemblée nationale, Arnaud Leroy, Alain Richard et moi-même avons simplement proposé d’améliorer le dispositif sur trois points.

À l’article 3, nous avons souhaité que la contribution des entreprises privées de protection des navires au financement du Conseil national des activités privées de sécurité, le CNAPS, ne soit pas limitée aux seules entreprises françaises.

À l’article 21, nous avons prévu un renvoi plus général au code pénal pour l’application des dispositions relatives à la légitime défense, afin de ne pas introduire d’ambiguïté sur le rôle du capitaine du navire en cas de nécessité d’ouvrir le feu.

Enfin, à l’article 34 bis relatif au contrôle des douanes, nous avons apporté une précision rédactionnelle sur la définition de l’incrimination.

Ces modifications ont été adoptées par la commission mixte paritaire sans objection.

Monsieur le secrétaire d’État, je veux dire que je suis bien entendu favorable aux deux amendements que le Gouvernement a déposés, qui visent à parfaire la rédaction sur des points très ponctuels.

Pour conclure, je voudrais une nouvelle fois insister sur l’importance de ce texte. Cette future loi ne pourra certes à elle seule résoudre tous les problèmes de piraterie – l’actualité nous montre que, dans certains endroits, ils prennent une importance croissante –, mais les conditions de son adoption, dans un contexte d’urgence et de consensus, montrent que la France reste attachée à la sécurité de ses marins et à la compétitivité de ses armements. Nous devons maintenant veiller à sa mise en œuvre rapide, qu’il s’agisse des décrets d’application – nous comptons sur vous, monsieur le secrétaire d’État – ou du processus de certification des entreprises, qui ne devra pas traîner non plus. L’objectif est que, dès la fin de l’année, nos navires puissent bénéficier de ce nouveau dispositif de dissuasion, en complément des équipes de protection de la marine nationale, qui effectuent déjà un travail remarquable, mais qui ne peuvent être présentes sur tous les fronts.

Je vous invite donc, mes chers collègues, à voter les conclusions auxquelles notre commission mixte paritaire est parvenue. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du RDSE et de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Frédéric Cuvillier, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, chargé des transports, de la mer et de la pêche. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi visant à autoriser et à encadrer le recours à des entreprises privées de protection à bord d’un navire français dans les zones les plus exposées à la piraterie arrive au terme de son examen parlementaire.

Je me félicite du travail accompli ensemble et de notre volonté partagée d’assurer la sécurité de nos navires, de renforcer la compétitivité du pavillon français et du transport maritime – ce fut un thème récurrent de nos travaux.

Ce projet de loi, qui, je le rappelle, était l’un des engagements forts pris par le Gouvernement après le comité interministériel de la mer, porte sur un sujet ô combien sensible. Encore ce matin, dans le détroit de Malacca, un tanker a été attaqué par des pirates et délesté de sa cargaison. C’est dire combien il est important que le Sénat, dont je tiens à souligner la qualité des travaux, adopte dans quelques minutes les conclusions de la commission mixte paritaire. En rendant le texte effectif, nous adresserons un signal fort en direction des armateurs et du monde maritime. Il s’agit là d’un enjeu économique qui a été maintes fois souligné.

Je tiens à rappeler les apports importants du débat parlementaire sur le contenu de la loi.

Tout d’abord, le processus de sélection des agents des entreprises de protection, gage de qualité et de fiabilité du dispositif français, a été précisé avec la mise en place d’une autorisation provisoire d’un an. Il a été prévu que cette autorisation sera prolongée seulement si l’agent a exercé pendant cette première période sans que des difficultés opérationnelles ou de relation avec les équipages soient notées.

Ensuite, les tâches respectives du capitaine et de l’armateur ont été heureusement clarifiées, de sorte que le capitaine puisse se concentrer sur les vérifications liées à l’embarquement et au débarquement de l’équipe et de son matériel. La notion de chef de l’équipe de protection a été introduite afin que le capitaine ait un interlocuteur désigné et responsable.

Les débats ont également permis de confirmer que le recours à la force n’est permis que dans le cadre de la légitime défense. C’est un point très important qui différencie cette activité de celle des forces armées ou de police et, bien entendu, de toute forme de mercenariat. Nous avons pu démontrer, avec de nombreuses dispositions de ce texte, que les éventuelles suspicions en la matière pouvaient être très facilement et définitivement écartées. Ce point est d’autant plus important qu’il fut longtemps un obstacle à toute avancée législative : nous pouvions craindre une sorte de détournement de cette procédure. Grâce à ce texte, cette crainte, légitime, est définitivement écartée, ce qui est heureux.

Des dispositions ont par ailleurs été introduites concernant la gestion des pirates éventuellement capturés lors d’une attaque, dans le souci de garantir le respect des droits de l’homme auquel notre pays est particulièrement attaché.

Après un débat qui a permis d’éclairer la question du nombre minimum d’agents à bord, débat né d’une proposition de la commission de la défense de l’Assemblée nationale, le texte prévoit aujourd’hui un minimum de trois agents. Un drame récent a malheureusement montré que, en dessous de ce seuil, c’est la sécurité des agents et de l’équipage qui est remise en cause. Je me permets de rappeler qu’il s’agit d’un seuil minimum exigible et non d’une norme indépassable.

Le Parlement a en outre insisté sur la nécessaire réactivité du dispositif, notamment en ce qui concerne la définition des zones où l’exercice de cette activité est autorisé.

Le Parlement a enfin souhaité travailler sur la codification du projet de loi – M. Richard y était attaché – dans le code des transports et dans le code de la sécurité intérieure.

Je remercie l’ensemble des parlementaires, en particulier Mme la rapporteur, pour le travail effectué. J’espère que l’adoption de ce projet de loi se fera à une aussi large majorité que lors des séances précédentes. Ce résultat adressera un signal fort et montrera l’attachement de la représentation nationale, notamment de la Haute Assemblée, aux enjeux portés par ce texte. Pour ma part, je présenterai simplement deux amendements de forme, l’un de cohérence, l’autre visant à corriger une erreur de référence.

Après le vote de la loi, il faudra prendre des dispositions réglementaires. Le Parlement insiste souvent, à juste titre, sur la nécessité d’une publication rapide des textes d’application. Vous-même, madame la rapporteur, avez indiqué que nous devions aller vite. Vous avez raison, et je suis d’autant plus sensible à votre appel qu’il y va de l’effectivité de ces mesures et de la crédibilité de notre engagement. Les armateurs et l’ensemble des professionnels concernés auront ainsi la possibilité d’anticiper la mise en place du dispositif. Le Gouvernement s’attellera donc à la rédaction de ces textes le plus rapidement possible. Le Parlement a d’ailleurs précisé ce qui devait relever du décret en Conseil d’État et ce qui pouvait être édicté par des normes réglementaires de niveau inférieur, afin de faciliter les adaptations les plus techniques.

La concertation avec les entreprises françaises et les armateurs – je l’ai déjà indiqué lors de nos échanges précédents, et je le confirme – a été engagée dès le mois de janvier, avec une série de réunions destinées à préparer les textes. La prochaine réunion, à la fin du mois, permettra de tirer les conséquences des modifications apportées par le débat parlementaire. L’objectif est de saisir le Conseil d’État au début de l’été, en vue de la parution du décret en Conseil d’État à la rentrée, et de permettre dans la foulée la signature des décrets simples – ils porteront sur le nombre d’armes, les modalités de gestion des embarquements et débarquements, les navires non éligibles – et des arrêtés, qui permettront de déterminer par exemple le contenu précis de la formation ou la tenue des registres.

En parallèle, se tiennent des réunions concernant le référentiel de formation des agents. Vous êtes fortement attachés à cette question ; nous le sommes également. Cet élément est extrêmement important pour la qualité du dispositif et pour son efficacité, à savoir garantir les formations les plus adaptées. Ce travail devrait être terminé à la fin de l’été.

Je tiens à souligner la participation active des armateurs et des entreprises françaises susceptibles d’exercer cette activité ou de dispenser les formations, ainsi que de tous les ministères concernés. Notre travail a été dense et très précis compte tenu de la sensibilité de ces questions. Le fait que le dispositif implique plusieurs départements ministériels prouve qu’il s’agit d’un engagement de tout le Gouvernement en faveur de la compétitivité du pavillon français.

Afin que le dispositif soit pleinement opérationnel, il est nécessaire que les entreprises soient en mesure de demander les autorisations nécessaires ou de présenter des agents répondant aux différentes conditions de moralité et de compétence. Elles doivent donc s’y préparer : les armateurs doivent faire évoluer leurs procédures internes et assurer l’information des capitaines sur les dispositions de la loi ; les entreprises de protection des navires doivent s’engager dans une certification et former leurs agents.

Pour atteindre cet objectif, nous avons associé les entreprises françaises au travail de préparation des textes. Ces dernières disposent de toutes les informations pour se préparer dès maintenant. Nous pouvons désormais compter sur une mobilisation massive, eu égard à la confiance qui a présidé à l’ensemble des réunions entre professionnels, institutionnels, ministères et diverses administrations présentes ou représentées.

Ce texte était attendu depuis longtemps par le monde de la mer. Cette attente fébrile devenait légitimement pressante. Nous avons mesuré à l’occasion de ce débat combien le sujet était non seulement sensible, mais également technique. Il était important de bien préciser les responsabilités des uns et des autres et d’éviter d’adopter un dispositif trop général, englobant l’ensemble des activités. Il convenait au contraire de se restreindre au strict nécessaire, afin d’assurer la plus grande efficacité au dispositif.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous pouvez être légitimement satisfaits du travail de grande qualité qui a été réalisé, en particulier au sein de votre assemblée. Vous avez porté haut votre volonté d’assurer la compétitivité du pavillon français. D’autres textes devraient également nous permettre de garantir de telles perspectives, auxquelles, vous le savez, le Gouvernement est très attaché. Le Sénat a fait preuve de son sens des responsabilités – personne ne doutait qu’il en soit autrement. Poursuivons ce travail de façon utile et efficace pour la France et le pavillon français ! (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. Charles Revet.

M. Charles Revet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, c’est avec satisfaction que nous avons accueilli l’adoption en première lecture du projet de loi relatif aux activités privées de protection des navires. Certes, ce texte contenait un certain nombre d’imperfections lorsqu’il nous a été soumis, mais je crois pouvoir dire que son examen par la Haute Assemblée a permis de lever certains doutes. À cet égard, je félicite notre rapporteur.

Les premières grandes modifications apportées par le Sénat ont porté sur le titre II relatif aux conditions d’exercice de l’activité privée de protection des navires. Le texte qui nous avait été transmis par l’Assemblée nationale comprenait une superposition d’autorisations administratives dont la complexité n’était en rien un gage de sécurité. Le contrôle du professionnalisme des sociétés privées de sécurité peut se mesurer par un protocole simple, sans qu’il soit nécessaire de ralentir artificiellement la procédure. Aussi le groupe UMP et moi-même nous sommes-nous réjouis des modifications qui ont été apportées au titre II.

Nous sommes donc favorables au fait que les conditions d’exercice de l’activité privée de protection des navires se limitent à l’obtention d’une autorisation d’exercice à l’article 4, à l’obtention d’une certification à l’article 6 et, enfin, à l’obligation pour les agents des entreprises privées de protection des navires d’être titulaires d’une carte professionnelle attestant de garanties similaires, à l’article 12. Nous l’avons dit en première lecture lors de la discussion générale, et nous le répétons aujourd’hui, ces formalités ne seront pas un obstacle à l’activité de ces entreprises qui sont habituées à des procédures administratives analogues.

Il y avait un équilibre à trouver entre un encadrement strict de ces professionnels, qui seront le seul rempart des armateurs une fois en haute mer, et la nécessité de procéder à un contrôle administratif simple. Je pense que le Sénat a trouvé la bonne formule ; l’équilibre entre sécurité et souplesse a été respecté. Aussi, c’est avec satisfaction que nous avons accueilli les résultats de la commission mixte paritaire, qui n’ont pas remis en cause l’équilibre que notre assemblée a trouvé. Ainsi, les articles 4, 6 et 12 ont été conservés dans la rédaction issue des travaux du Sénat.

En ce qui concerne l’article 9, la commission mixte paritaire n’est pas revenue sur la suppression de cet article, qui prévoyait initialement que, dans tout document de nature contractuelle ou publicitaire d’une société de protection, il ne peut être fait état de la qualité d’ancien fonctionnaire de police ou d’ancien militaire que pourrait avoir l’un des dirigeants ou agents. En réalité, cette interdiction est déjà présente à l’article L. 612-15 du code de la sécurité intérieure. Aussi, l’article 9 était quelque peu redondant, et nous en comprenons la suppression. Pour autant, nous regrettons que le débat autour de cette interdiction n’ait pas été véritablement mené. Au lieu de cela, cette interdiction, qui pèse exclusivement sur les entreprises françaises, va nuire à leur développement international, comme cela a été dit à maintes reprises.

Venons-en désormais au titre III sur les modalités d’exercice de l’activité privée de protection des navires.

La première difficulté que nous avons soulevée lors de la première lecture portait sur la définition du champ d’action de l’article 18, et donc sur la définition des zones à l’intérieur desquelles les activités de protection pourraient s’exercer.

Nous avons fait part de notre inquiétude face à la rédaction initiale du texte, qui confiait à un décret le soin de fixer les zones de piraterie en raison des menaces encourues. Le recours à un décret nous paraissait une procédure trop lourde. Finalement, l’Assemblée nationale a décidé de confier à un comité réunissant les professionnels et les pouvoirs publics la tâche de recommander au Premier ministre de redéfinir ces zones au regard de l’évolution des menaces identifiées. Assurément, le protocole sera plus souple. Nous nous réjouissons donc que le Sénat ne soit pas revenu en arrière. La version définitivement adoptée nous apparaît satisfaisante.

Je dirai maintenant un mot de l’encadrement de l’activité des entreprises à l’article 19.

À l^'origine, le texte prévoyait que les équipes des entreprises privées de protection des navires devaient être composées d'un nombre d^'agents fixé par décret. L'examen de cet article par l’Assemblée nationale a permis d'aboutir à une meilleure concertation entre les professionnels puisque ce sont les armateurs et les entreprises privées de protection des navires qui, à l^'issue d^'une analyse de risque, détermineront le nombre d'agents.

L'article 19 indique par ailleurs que ce nombre est limité à trois.

Nous pourrions débattre dans cet hémicycle des heures durant pour savoir s’il est vraiment utile de fixer un nombre minimum d’agents. Est-ce d’ailleurs du domaine de la loi ? Je conçois que la discussion puisse s’ouvrir à ce sujet. Pour autant, dès lors que l’on fixe un nombre minimal faible, comme celui qui nous est proposé par le texte, on prend le moins de risques possible. En d’autres termes, nous nous réjouissons sur ce point aussi que le projet de loi se soit stabilisé sous une forme qui semble très largement satisfaire les professionnels du secteur.

Ainsi, vous le voyez, notre groupe politique est globalement favorable aux dispositions qui ont été adoptées par le Sénat et qui, pour une très large part, ont été reprises par la commission mixte paritaire. À ce titre, le présent texte conserve presque toutes les améliorations apportées par la Haute Assemblée. Seuls les articles 3, 21 et 34 bis ont fait l’objet de modifications.

Concernant l’article 3 relatif à l’assujettissement des entreprises assurant la protection des navires à la contribution sur les activités privées de sécurité, les modifications apportées par la commission mixte paritaire ne changent rien au fond. Elles garantissent simplement que la contribution des entreprises privées de protection des navires au financement du Conseil national des activités privées de sécurité ne soit pas limitée aux seules entreprises françaises.

Quant à l’article 21, j’ai également manifesté, avec les autres membres du groupe UMP, certains doutes compte tenu de son caractère évasif. Cet article indique en substance que les agents des entreprises de protection peuvent avoir recours à la force dans le strict cadre de la légitime défense. Nous avons surtout dénoncé le fait que la combinaison de cet article et de l’article 27, disposant que les agents présents à bord du navire sont placés sous l’autorité du capitaine, ne donne pas toutes les garanties légales.

Concernant les modifications apportées en commission mixte paritaire, les agents peuvent employer la force pour assurer la protection des personnes et des biens, non plus dans le cadre des articles 122-4 à 122-7 du code pénal mais dans le cadre du titre II du livre I^er dudit code. Certes, la nouvelle rédaction de l’article 21 permettra de sécuriser davantage le travail des entreprises de sécurité en élargissant le cadre dans lequel elles pourront recourir à la force. Mais les questions que nous avons posées en première lecture quant à l’exercice des pouvoirs de police n’ont toujours pas trouvé de réponse. Ces interrogations sont sans doute les seules que nous pouvons poser au sujet du projet de loi.

Je dirai un dernier mot de l’article 34 bis relatif au contrôle des douanes. Seule une précision rédactionnelle sur la définition de l’incrimination a été adoptée.

Pour conclure, outre le fait que nous estimons que ce projet de loi relève de l’urgence, nous pensons désormais que sa rédaction issue de la commission mixte paritaire est satisfaisante et qu’elle fournira les garanties légales dont les armateurs et les entreprises de sécurité ont besoin.

Si nous regrettons une nouvelle fois que ce texte n’ait pas été examiné plus tôt – il était « dans les cartons », passez-moi l’expression, depuis plus de deux ans –, nous sommes heureux qu’une réponse législative de qualité ait pu être élaborée en moins d’un mois d’examen. À ce titre, je tiens à saluer l’esprit de concorde qui a régné en commission mixte paritaire et qui a permis de s’entendre sur un texte commun alors que certains de nos collègues députés ont émis des doutes quant aux travaux sénatoriaux…

Mme Évelyne Didier. Oh !

M. Charles Revet. Il a notamment été question de la recodification, dans le code de la sécurité intérieure, pour la plupart des dispositions, notamment celles visant à transférer dans ce code les mesures relatives à la déclaration et à l’agrément des entreprises, au contrôle de leur activité ou à leur sanction.

Ainsi, sans surprise, et conformément à leur vote de première lecture, les membres du groupe UMP voteront en faveur de ce projet de loi. Toutefois, monsieur le secrétaire d’État, le travail n’est pas fini !

M. Frédéric Cuvillier, secrétaire d'État. Il ne l’est jamais !

M. Charles Revet. Il vous faut parachever ce dispositif normatif, à travers les dispositions que vous avez rappelées il y a quelques instants.

Au reste, j’ai rencontré aujourd’hui l’ambassadeur du Nigeria à l’occasion d’un déjeuner, et j’ai pu évoquer ces questions avec lui. Il m’a répondu en anglais, car il ne parle apparemment pas le français, que ce travail devait être mené entre les responsables de sécurité et entre les gouvernements. (Mme la rapporteur acquiesce.)

Étant donné l’action que mène la France au Nigeria dans de nombreux domaines, et son souhait d’y développer diverses activités, le Gouvernement doit agir de toute urgence en ce sens. Nos navires se heurtent manifestement à des problèmes dans cette région. Je sais que des points d’interrogation demeurent quant à la possibilité de disposer d’équipes de sécurité à bord des navires, au large des côtes nigérianes.

Ces précisions complémentaires étant apportées, je vous confirme que les membres du groupe UMP voteront ce texte. (Applaudissements sur les travées de l'UMP, de l’UDI-UC et du groupe socialiste.)