Séance du 7 janvier 2014

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport sur la mise en application de la loi du 27 mai 2013 modernisant le régime des sections de communes.

Il a été transmis à la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois et, pour information, à la commission des lois.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de cet après-midi étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinq, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de M. Charles Guené.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. L’ordre du jour appelle le débat sur l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français, organisé à la demande de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

La parole est à M. le président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat de contrôle qui s’engage ce soir revêt une double originalité par rapport aux autres débats de ce type organisés depuis plus d’un an sur l’initiative de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

En effet, le rapport de nos deux collègues Corinne Bouchoux et Jean-Claude Lenoir sur la loi du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français, dite « loi Morin », est le premier à conclure qu’une loi, à l’épreuve des faits, n’a pas du tout répondu aux attentes du législateur.

Voilà pour l’aspect négatif, mais je retiens surtout l’aspect positif : c’est en effet le premier rapport à déboucher presque immédiatement, à la suite du constat de la non-application d’une loi, sur l’adoption de mesures législatives, soutenues par le Gouvernement, tendant à redresser cette situation anormale.

Nous devons, à ce propos, saluer l’approche constructive de nos deux rapporteurs, qui, au-delà de leurs sensibilités politiques propres, dont la divergence a pu inspirer le scepticisme de certains quant à l’aboutissement de la démarche, ont su établir un diagnostic objectif et convergent.

En nous montrant les limites du dispositif initial, ils ont ouvert la voie au dépôt de deux amendements, présentés par Corinne Bouchoux, sur la toute récente loi de programmation militaire, amendements que le Sénat a adoptés avec l’avis favorable du Gouvernement.

Pour ma part, je vois dans cette démarche une remarquable illustration du lien naturel entre notre fonction de contrôle et notre activité législative proprement dite.

Je tiens également à saluer la contribution de deux autres de nos collègues, qui représentent le Sénat au sein de la commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires : Marcel-Pierre Cléach, tout d’abord, qui a été le rapporteur au Sénat de la loi Morin ; Michelle Demessine, ensuite, qui a pris le temps d’assister aux réunions du Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, le CIVEN, et qui nous a exposé avec force les complications que subissent les victimes et leurs ayants droit.

Pourtant, en votant la loi de 2010, le Parlement avait voulu faire œuvre de justice envers tous ceux qui ont pu subir, à leur insu, des dommages liés aux essais nucléaires français. Cela vaut aussi bien pour les premiers essais en Algérie, dont quatre tirs atmosphériques très polluants dans le Sahara, que pour les campagnes en Polynésie française.

Or, si l’on examine les statistiques, le constat est sans appel : le dispositif de la loi de 2010 n’a pas seulement mal fonctionné, il n’a quasiment pas fonctionné du tout ! Cela nous a encore été confirmé lors de la conférence de presse que nous avons organisée début octobre, à la suite de la publication du rapport.

Un tel blocage n’était plus acceptable, non seulement parce qu’il est injuste, mais aussi parce qu’il jette le discrédit sur la loi et sur la parole publique.

Il était grand temps de réparer cette injustice, d’autant que s’est engagée une véritable course contre la montre, nombre de victimes des essais nucléaires étant déjà décédées sans avoir obtenu réparation. C’est d’ailleurs l’une des raisons pour lesquelles nos rapporteurs ne nous ont pas proposé d’abroger la loi de 2010 : sa remise en chantier intégrale aurait risqué de retarder à nouveau le processus d’indemnisation.

Pour l’heure, à défaut de pouvoir indemniser les victimes déjà disparues, un des amendements de Corinne Bouchoux permettra à leurs ayants droit de saisir dans les cinq ans le CIVEN, ce qui va dans le sens d’une meilleure reconnaissance du préjudice subi par ces personnes.

Je veux aussi souligner qu’une autre mesure proposée par le Gouvernement a été adoptée à l’Assemblée nationale, visant à étendre à l’ensemble du territoire de la Polynésie française le champ du dispositif.

Reste à s’interroger sur les raisons de ce qu’il faut bien considérer comme la défaillance d’un dispositif législatif…

Pourtant, au départ, le contexte juridique et financier se présentait plutôt bien : les mécanismes mis en place étaient en apparence simples et rapides, le Gouvernement avait publié les décrets d’application dans des délais brefs et, il faut le souligner, les pouvoirs publics ont aussitôt provisionné d’importants crédits, qui n’ont de ce fait pas été consommés. Il arrive bien plus souvent que l’on vote des lois sans que les décrets ou les moyens suivent…

En réalité, comme le rapport le met bien en évidence, le principal facteur de blocage a résidé dans l’instruction des dossiers individuels : contrairement à l’intention du législateur, des complexités et des problèmes d’application pratique ont engendré d’importants contentieux, paralysant plus ou moins le processus.

Au final, un nombre infime de victimes ont été indemnisées, ce qui a fait naître le doute et dissuadé beaucoup de demandeurs potentiels d’introduire de nouveaux dossiers : nous sommes confrontés à un cercle vicieux, ou plutôt, pour reprendre l’expression utilisée par nos rapporteurs, à une sorte d’impasse législative dont on ne peut envisager de sortir que « par le haut ».

Je laisserai les rapporteurs dresser l’inventaire des solutions qu’ils préconisent à cet effet, lesquelles viendraient compléter les premières mesures que le Parlement a votées en décembre et en octobre.

Il me paraît cependant important de souligner deux points en vue d’une meilleure application de la loi de 2010, par le biais d’une amélioration de « l’environnement normatif ».

Le premier concerne la pérennité du financement des indemnisations, qui passe par le maintien à niveau des crédits qui y sont consacrés.

Le rapport préconise de « sanctuariser l’architecture financière » du dispositif. Nous devrons y être attentifs dans la durée, l’application de trop de lois achoppant sur l’insuffisance des moyens budgétaires.

À une époque d’économies « tous azimuts », la sous-consommation des crédits observée jusqu’à présent ne devra pas servir de prétexte pour rogner les dotations à venir. Cette tentation pourrait en effet exister à Bercy : en cette période de disette budgétaire, d’aucuns pourraient se demander pourquoi provisionner des crédits qui n’ont pas été dépensés auparavant…

Mais si l’indemnisation pécuniaire est une exigence, elle n’épuise pas la dette de reconnaissance dont la nation reste redevable envers ces personnes.

Le second point, auquel j’ai été particulièrement sensible lors de la conférence de presse, a donc trait à l’ouverture aux vétérans des essais, sous des conditions déterminées par voie réglementaire, des droits à l’attribution d’une distinction spécifique, comme l’avait suggéré dès 2009 notre collègue Marcel-Pierre Cléach. Cette mesure symbolique redonnerait sa juste place à l’ambition de justice affichée en 2010 et serait perçue comme une authentique marque de reconnaissance pour le préjudice dont ces vétérans ont été victimes à leur insu. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Lenoir, corapporteur de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

M. Jean-Claude Lenoir, corapporteur de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois a confié à Corinne Bouchoux et à moi-même, voilà un an, une mission qui s’est conclue par la remise d’un rapport intitulé « L’indemnisation des victimes des essais nucléaires français : une loi qui n’a pas encore atteint ses objectifs ». Ce titre reflète une approche un peu plus positive que ne l’a dit à l’instant M. le président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

Corinne Bouchoux et moi avons travaillé dans les meilleures conditions, formant un binôme que d’aucuns ont qualifié d’« improbable ». Le résultat de ce travail a montré, je pense, que nous pouvons œuvrer ici en bonne intelligence sur des sujets qui intéressent l’ensemble de nos concitoyens.

J’exposerai pour ma part les principales dispositions de la loi, avant d’identifier les blocages rencontrés pour son application. Ma collègue Corinne Bouchoux s’attachera à présenter un certain nombre de propositions et à rappeler les avancées que notre travail en commun a déjà permises.

C’est le 13 février 1960 qu’a explosé près de Reggane, dans le Sahara, la première bombe atomique française, dans le cadre de l’opération Gerboise bleue, qui comportait quatre tirs. Au total, la France aura procédé à 210 tirs nucléaires, d’abord atmosphériques, puis souterrains, les premiers dans le Sahara et les suivants, une fois que l’Algérie eut acquis son indépendance, en Polynésie Française.

Il faut le dire, la contribution de celles et de ceux qui ont participé à ce programme nucléaire s’est faite au prix de sacrifices importants, de souffrances avérées. Certains ont même payé cet engagement de leur vie.

En effet, notamment au cours des premières années, les tirs atmosphériques ont provoqué de vrais accidents. Quatre sont survenus dans le Sahara : l’essai Béryl, en 1962, a sans doute produit le plus d’effets ; il a été suivi, entre 1963 et 1965, de trois autres – Améthyste, Rubis et Jade –, qui ont également entraîné des retombées radioactives. Un cinquième accident a été constaté en Polynésie, à l’occasion de l’essai atmosphérique Centaure du 17 juillet 1974.

Malgré toutes les précautions prises à l’époque, les personnels concernés n’ont pas toujours été confinés et certains d’entre eux ont été victimes de retombées radioactives ayant entraîné des maladies et parfois des décès.

Cette situation fait l’objet de débats nourris depuis longtemps, dans les milieux politiques et au sein des associations regroupant les vétérans de ces essais. Assez récemment, plusieurs initiatives ont été prises par l’ensemble des groupes politiques de l’Assemblée nationale et du Sénat, visant à ce qu’une loi apporte des réponses satisfaisantes en matière de reconnaissance et d’indemnisation des victimes.

C’est finalement le précédent gouvernement, en la personne d’Hervé Morin, ministre de la défense, qui a pris l’initiative de faire examiner par le Parlement, en 2009, un projet de loi qui est devenu la loi du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français.

Cette loi répondait à trois objectifs.

Le premier était de reconnaître et de réparer le préjudice subi par les personnes ayant été exposées aux radiations.

Le deuxième objectif était de simplifier les procédures. Auparavant, les victimes devaient en effet se tourner vers le tribunal administratif, de façon isolée et sans disposer d’un support juridique adapté.

Le troisième objectif était d’apporter une juste indemnisation au regard du préjudice subi. La loi prévoyait notamment, à cet égard, qu’il n’incombait pas au demandeur d’établir le lien de causalité entre sa maladie et son exposition aux radiations, mais qu’il appartenait aux pouvoirs publics de démontrer l’inexistence d’un tel lien.

Mes chers collègues, vous connaissez l’essentiel du contenu de la loi de 2010. Elle pose trois critères de lieu, de période et de maladie pour l’ouverture du droit à indemnisation.

Les lieux sont bien identifiés : le Sahara, où vivaient à peu près 40 000 sédentaires et où le centre d’expérimentation militaire employait quelque 10 000 personnes ; la Polynésie, où le nombre des agents ayant de près ou de loin travaillé sur les expérimentations peut être estimé à environ 150 000, la population polynésienne concernée s’élevant à quelques dizaines de milliers de personnes.

En Polynésie, les sites sur lesquels des expositions ont pu se produire sont, outre les trois archipels principaux de Mururoa, de Fangataufa et de Hao, les archipels environnant les îles Gambier, pour des périodes plus courtes, ainsi que l’île de Tahiti, qui, en 1974, après l’essai Centaure, a été touchée par des retombées radioactives.

Pour ce qui concerne les doses de radioactivité supportées par les personnes concernées, elles ont été dans la plupart des cas un peu supérieures à 5 millisieverts, ou mSv. Environ 900 personnes ont été exposées à des doses comprises entre 5 et 10 mSv. Pour que ces chiffres paraissent moins abstraits, je précise qu’un Français reçoit, par an, 2,4 millisieverts en moyenne. On comprend dès lors l’importance d’une exposition à une dose de 5 à 10 mSv en l’espace de quelques heures. Du reste, au Sahara, une centaine de personnes ont pu recevoir une dose supérieure à 50 mSv, ce qui est le maximum annuel admis aux États-Unis pour un travailleur d’une centrale nucléaire. Ces quelques chiffres permettent de situer l’importance des doses dont il est question.

Une liste exhaustive des maladies retenues pour l’ouverture du droit à l’indemnisation a également été fixée, en conformité avec les préconisations du Comité scientifique des Nations unies pour l'étude des effets des rayonnements ionisants. Elle a été complétée ultérieurement : j’y reviendrai dans un instant.

Par ailleurs, la loi de 2010 a permis la mise en place du Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires et de la commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires, chargée de formuler un certain nombre d’avis sur les questions touchant à l’application de la loi.

Enfin, la loi a instauré la présomption de causalité : il n’incombe plus à la personne concernée de prouver l’existence d’un lien entre la maladie contractée et une exposition à des radiations liées aux essais nucléaires ; il appartient aux pouvoirs publics de prouver l’absence d’exposition ou, en tout cas, l’absence de conséquences de celle-ci.

La loi comportait d’autres avancées non négligeables : elle accordait aux ayants droit un délai de cinq ans après sa promulgation, intervenue le 5 janvier 2010, pour formuler des demandes d’indemnisation, et les indemnités reçues étaient réputées non fiscalisables, comme l’avaient demandé les associations de victimes.

Au total, comme le rappelait à l’instant le président Assouline, tout a été mis en place dans des délais très rapides. La loi a été promulguée le 5 janvier 2010. Le premier décret a été signé le 11 juin 2010, le second, qui créait le CIVEN, l’a été le 23 juillet 2010. Cette instance a pu tenir sa première réunion dès le 20 septembre de la même année.

En outre, les associations de victimes s’étaient fortement mobilisées pour informer leurs adhérents du contenu de la loi. Les pouvoirs publics ont multiplié les messages d’information.

Toutefois, bien que ses dispositions aient fait l’objet d’une forte médiatisation, la loi du 5 janvier 2010 n’a pas produit les effets escomptés.

J’étais député à l’époque de son élaboration, et je me souviens que son dispositif avait recueilli un très large consensus : tout le monde était d’accord pour que la France se range du côté des victimes. Pourtant, nous n’avons pas enregistré les résultats attendus.

On estimait alors que, pour une population d’un peu plus de 200 000 personnes concernées, quelque 20 000 dossiers pourraient être déposés et qu’entre 3 000 et 5 000 ouvriraient droit à indemnisation. À la fin du mois d’octobre de l’année dernière, 861 dossiers avaient été déposés, dont seulement 12 avaient donné lieu à indemnisation. Les 10 millions d’euros qui avaient été inscrits dès le départ dans la loi de finances pour permettre cette indemnisation n’ont été consommés que très partiellement : au total, seulement 300 000 euros ont été versés, alors que la classe politique était unanimement favorable à ce qu’une réparation juste soit apportée aux personnes qui avaient été exposées aux radiations dans le cadre des essais nucléaires.

Quelles sont les raisons d’un tel décalage entre les espérances et la réalité ? Nous les avons bien identifiées.

La première d’entre elles est sans doute que le CIVEN n’était pas suffisamment armé pour faire face à l’ensemble des demandes pouvant être formulées. Cela peut paraître paradoxal, puisque les demandes ont été peu nombreuses, mais il faut savoir que, justement, les moyens du CIVEN ont été diminués en proportion. S’y ajoute le fait que le CIVEN était réparti entre deux petites structures implantées l’une à Paris, l’autre à La Rochelle, et que les communications entre elles étaient extrêmement difficiles.

Par ailleurs, et c’est sans doute le point le plus important, au rebours de tous les objectifs assignés à la loi, la présomption de causalité a donné lieu à des contentieux encore plus lourds que ceux qui existaient auparavant.

En effet, sur la base du lieu, de la période et de la maladie qui l’affectait, la personne concernée pouvait demander droit à indemnisation. Cette demande était examinée par le CIVEN, qui manquait de moyens d’expertise médicale et ne disposait peut-être pas de l’expérience nécessaire. À cet égard, je continue de penser que l’on aurait été bien inspiré d’étudier ce qu’avaient fait les Américains, les Australiens et les Britanniques. Toujours est-il que les refus opposés par le CIVEN ont évidemment déclenché des recours devant les tribunaux administratifs, qui ont donc été saisis d’un nombre considérable de contentieux dont ils ne devaient en principe pas avoir à traiter. Certains de ces contentieux sont encore pendants aujourd’hui.

Au total, nous avons constaté que les dispositifs que le législateur, tous groupes politiques confondus, avait souhaité instaurer pour régler un problème douloureux et faire œuvre de justice à l’égard de personnes vivant aujourd’hui tant en France métropolitaine qu’au Sahara ou en Polynésie n’avaient pas bien fonctionné. Nous nous sommes efforcés de trouver des solutions pour remédier à cette situation. Certaines d’entre elles sont déjà mises en œuvre. Nous sommes unanimes, dans cette enceinte, à vouloir faire en sorte que cette loi soit le moyen de reconnaître et d’indemniser les victimes des essais nucléaires, dans des délais aussi brefs que possible. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à Mme Corinne Bouchoux, corapporteur de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.