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Programmation et gouvernance des finances publiques
Suite de la discussion en procédure accélérée et adoption d’un projet de loi organique dans le texte de la commission modifié
M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi organique, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
Nous poursuivons la discussion des articles.
Chapitre IV
DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES
Article 17 A
I. – La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi modifiée :
1° Le premier alinéa de l’article 34 est ainsi rédigé :
« Outre l’article liminaire mentionné à l’article 6 de la loi organique n° …du … relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de finances de l’année comprend deux parties distinctes. » ;
2° Au début de l’article 37, il est ajouté un I A ainsi rédigé :
« I A. – La loi de règlement comprend l’article liminaire mentionné à l’article 6 bis de la loi organique n° …du … précitée. » ;
2° bis (nouveau) L’article 42 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les première et seconde parties d’un projet de loi de finances peuvent toutefois être mises en discussion devant une assemblée sans que l’article liminaire ait été adopté. »
3° Le premier alinéa de l’article 50 est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Ce rapport comporte, en outre, les éléments mentionnés au I de l’article 7 de la loi organique n° …du … précitée. » ;
4° Après le 4° bis de l’article 51, il est inséré un 4° ter ainsi rédigé :
« 4° ter Le cas échéant, le rapport mentionné au III de l’article 16 de la loi organique n° …du … précitée ; »
5° L’article 54 est complété par un 8° ainsi rédigé :
« 8° L’avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné au I de l’article 16 de la loi organique n° …du … précitée. »
II. – L’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
1° Le I est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Ce rapport comporte, en outre, les éléments mentionnés au II de l’article 7 de la loi organique n° …du … relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. » ;
2° Le III est complété par un 11° ainsi rédigé :
« 11° Présentant le rapport mentionné au III de l’article 16 de la loi organique n° … du … précitée. »
M. le président. L'amendement n° 66 rectifié, présenté par M. Arthuis, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 3
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...° Après le 9° du I de l'article 34, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« ...° Fixe la variation des engagements correspondant à la dette garantie par l’État, aux baux emphytéotiques et aux contrats de partenariat par lesquels l'État ou un de ses établissements publics confie à un tiers, pour une période déterminée, la gestion ou le financement de biens nécessaires au service public ; ».
La parole est à M. Jean Arthuis.
M. Jean Arthuis. La proposition que je formule au travers de cet amendement devrait répondre à certaines de vos préoccupations, monsieur le ministre.
L’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que la loi de finances de l’année comprend deux parties distinctes, tout en précisant le contenu de la première partie : celle-ci fixe notamment la variation de la dette monétaire de l’État à plus d’un an, mais pas la dette implicite que constitue le recours à des financements innovants, tels que les partenariats public-privé ou les baux emphytéotiques administratifs.
Il serait judicieux, pour parfaire la rédaction de cet article 34, d’y faire figurer la mention selon laquelle, dans la première partie, au sein de l’article d’équilibre, est fixée la variation des engagements correspondant à cette dette garantie par l’État.
Tel est l’objet de mon amendement. Vous-même, monsieur le ministre, avez déclaré récemment ceci à propos des partenariats public-privé : « Pour prendre une image maritime, après avoir eu le vent en poupe, les partenariats public-privé ont le vent dans le nez. Ces contrats qui permettent aux ministères et collectivités de confier un investissement public à un groupe privé en le remboursant pendant quinze ou trente ans coûtent trop cher sur le long terme. Cette façon de masquer l’impécuniosité de l’État est dangereuse à terme. »
Quoi de mieux pour prévenir ce danger que de faire apparaître, à l’instar de la variation de la dette résultant du recours à l’emprunt, la dette implicite correspondant à ces engagements ?
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. La commission des finances s’interroge encore au sujet de cet amendement. Certes, l’objectif recherché est tout à fait légitime, mais est-il vraiment approprié de faire figurer de telles informations, qui n’ont pas, reconnaissons-le, d’incidence sur le solde budgétaire, dans un article de la loi de finances ?
En outre, les préoccupations de notre collègue sont déjà partiellement satisfaites, à la suite de l’adoption, aux articles 5 et 14, des amendements présentés par Jean-Yves Leconte.
Monsieur le ministre, la commission souhaite connaître l’avis du Gouvernement : peut-être sera-t-il de nature à nous faire pencher vers un positionnement favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget. Je crains que non, monsieur le rapporteur général.
Monsieur Arthuis, le problème que vous posez est absolument essentiel, je n’en méconnais pas l’intérêt. Vous souhaitez que le Parlement puisse se prononcer sur l’ensemble des engagements hors bilan de l’État.
M. Jean Arthuis. Monsieur le ministre, me permettez-vous de vous interrompre ?
M. le président. La parole est à M. Jean Arthuis, avec l’autorisation de M. le ministre délégué.
M. Jean Arthuis. Monsieur le ministre, j’ai rectifié mon amendement pour proposer que le Parlement fixe la variation de l’endettement implicite correspondant à des opérations de partenariats public-privé ou de baux emphytéotiques administratifs.
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le ministre délégué.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. La précision est effectivement très importante, mais je ne suis pas sûr qu’elle soit de nature à contrecarrer l’argumentation que je m’apprêtais à vous exposer. Cette argumentation est la suivante : cet état récapitulatif serait d’ordre purement informatif et n’aurait donc pas de portée normative. Sommes-nous bien d’accord, monsieur le sénateur ?
M. le président. La parole est à M. Jean Arthuis.
M. Jean Arthuis. Monsieur le ministre, si vous me le permettez, ce n’est pas une récapitulation des engagements pris, ce sont les engagements qui seraient pris dans l’année qui vient. Ce qui est en cause, c’est la variation des engagements, c’est-à-dire la possibilité, plutôt que d’être en maîtrise d’ouvrage directe, de recourir à des partenariats public-privé pour dissimuler en quelque sorte la dette et, en tout cas, pour ne pas prendre en compte le montant de l’investissement dans la dépense publique.
M. Philippe Marini. C’est tout à fait fondé !
M. Jean Arthuis. Il paraît de première importance d’apporter cette précision et de laisser au Parlement la prérogative de fixer l’enveloppe de variation.
M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Je comprends mieux votre amendement. Pour autant, je voudrais tout de même vous faire remarquer que les éléments qui seraient ainsi portés à la connaissance du Parlement seraient de nature très diverse. Les partenariats public-privé sont soumis à des autorisations d’engagement. Les garanties de l’État sont soumises à un article en loi de finances. Les pensions des agents de l’État sont soumises à un plafond d’emplois déterminé à l’occasion de lois de finances. Vous le voyez donc, ces variations, à supposer qu’elles soient agrégées – et je suppose que vous souhaitez qu’elles le soient – regrouperaient des variations d’engagements de nature extrêmement diverse et, je le crains, difficilement agrégeables. C’est la raison pour laquelle je ne suis pas sûr que l’information que le Parlement en retirerait serait forcément et obligatoirement pertinente, et peut-être même aurait-on un résultat contraire.
Telle est la réflexion que le Gouvernement se permet d’avoir devant le Sénat. Pour autant, je comprends l’intérêt de votre amendement, monsieur Arthuis. J’espère que vous me comprenez quand j’indique que l’agrégat qui serait ainsi disponible pour le Parlement recouvrirait des engagements de nature extraordinairement différente, d’ailleurs pris à l’occasion de procédures elles-mêmes tout à fait différentes.
Les choses changeraient-elles fondamentalement dès lors que cet agrégat serait porté à la connaissance des parlementaires ? Je n’en suis pas certain. Quoi qu’il en soit, s’agissant de votre amendement rectifié, je m’en remets à la sagesse du Sénat.
M. le président. La parole est à M. Jean Arthuis, pour explication de vote.
M. Jean Arthuis. Je pense que la rédaction est certainement perfectible, par exemple, en commission mixte paritaire.
M. Philippe Marini. On peut y pourvoir !
M. Jean Arthuis. Monsieur le ministre, pour être clair, je pense important que le Parlement puisse avoir une parfaite connaissance des modalités de financement des différents investissements. (M. Jean-Paul Emorine acquiesce.) Ces derniers peuvent être effectués en direct, en maîtrise d’ouvrage, auquel cas le montant de l’investissement passe dans les autorisations d’engagement.
Dans l’hypothèse de recours à des partenariats public-privé ou à des baux emphytéotiques administratifs, il y a autorisation d’engagement, mais, dans ce cas, la variation de dette implicite n’apparaît pas.
Cette précision des autorisations d’engagement, nous l’avons introduite lors de la réforme de 2005 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (MM. Philippe Marini et Jean-Paul Emorine opinent.), mais nous n’avions pas prévu le dispositif approprié pour la constatation de la dette.
Je le redis une fois encore, il s’agit simplement des financements innovants. Je ne souhaite pas qu’on y agrège les engagements au titre des retraites, au titre des cautions que l’on donnerait demain au Mécanisme européen de stabilité ou que sais-je encore ? Il s’agit uniquement des financements alternatifs d’investissement.
Il est trop commode pour un gouvernement de se soustraire à l’image fidèle en ayant recours à de telles opérations ! C’est de cela qu’il s’agit. Et cela vaut aussi bien pour l’État que pour les collectivités territoriales. Je souhaiterais que cette disposition puisse être mise en discussion devant la commission mixte paritaire.
M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.
M. Jean-Yves Leconte. Monsieur Arthuis, je partage totalement votre préoccupation. Les deux amendements que j’ai déposés avec mon groupe sur cette question ont pour objet de permettre au Parlement et au Haut Conseil des finances publiques d’être totalement informés de ces engagements financiers qui méritent d’être mieux contrôlés.
En effet, comme vous le signalez, il peut arriver que des recours à des partenariats public-privé soient un peu incontrôlés. Je suis revenu hier sur ce sujet que j’avais évoqué plus longuement l’année dernière lors de la discussion du budget de la justice. Il pèse, en effet lourdement, sur le financement et la construction des prisons, en particulier.
Toutefois, à partir du moment où nos deux amendements ont été adoptés, nous aurons déjà, à la fois au Parlement et au Haut Conseil des finances publiques, une information quasi exhaustive des engagements financiers publics significatifs.
Compte tenu de la difficulté à mettre cette disposition en œuvre, cela me semble être une première étape qui permettra plus tard, éventuellement, de préciser les choses. Dans la situation actuelle, avoir droit à une information complète sur ces engagements financiers, c’est déjà une avancée.
Mme Nathalie Goulet. Bravo !
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 38, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéas 8 à 16
Supprimer ces alinéas.
La parole est à M. Éric Bocquet.
M. Éric Bocquet. Je ne vais pas entrer dans les détails des différents éléments de cet amendement, notamment des alinéas dont nous souhaitons la suppression.
Il s’agit, en effet, d’un amendement de pure cohérence avec notre position de fond, puisque nous avons proposé la suppression de l’ensemble des articles relatifs à l’existence et à l’activité du Haut Conseil des finances publiques.
Je profite cependant de cette occasion pour indiquer le relatif intérêt contenu dans l’amendement de notre collègue Jean Arthuis sur le traitement des contrats de partenariat.
Peut-être la Mayenne, comme de nombreux départements, s’est-elle lancée dans la réalisation d’établissements scolaires par le biais du partenariat public-privé ?
Mme Nathalie Goulet. Sûrement pas !
M. Éric Bocquet. Ce qui est certain, c’est que la proposition de notre collègue n’est que la reconnaissance d’un fait que nous avons contesté dès l’origine du développement des contrats de partenariat public-privé.
Cette formule de gestion d’équipement est parfois très coûteuse pour les collectivités locales comme pour l’État. Elle tend quelque peu à rigidifier une dépense et à stériliser des ressources de plus en plus significatives pour les administrations concernées.
Pour autant, sans soutenir l’amendement de notre collègue, il me semble nécessaire que notre assemblée se penche sérieusement sur la question. En effet, les partenariats public-privé peuvent de plus en plus être présentés comme de véritables bombes à retardement nichées dans les comptes publics.
M. le président. L'amendement n° 11 rectifié, présenté par M. Daudigny, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 13
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
… - La première phrase du deuxième alinéa du II de l'article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigée :
« Outre l’article liminaire mentionné à l’article 6 de la loi organique n° …du … relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de financement rectificative comprend deux parties distinctes. »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales, rapporteur pour avis. Il s’agit d’un amendement de conséquence relatif aux lois de financement rectificatives.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Concernant l’amendement n° 38, présenté par M. Bocquet, l’avis est bien sûr défavorable, car il tend à supprimer des dispositions. L’argumentation est la même.
Sur l’amendement n° 11 rectifié, l’avis est favorable, car il s’agit de tirer les conséquences de choses qui ont été prises en compte précédemment.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Je suis défavorable à l’amendement n° 38. En revanche, je suis favorable à l’amendement n° 11 rectifié, car il s’agit d’un amendement de coordination avec un amendement sur lequel le Gouvernement avait émis un avis favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'article 17 A, modifié.
(L'article 17 A est adopté.)
Article 17 B
I. – Le second alinéa de l’article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est remplacé par six alinéas ainsi rédigés :
« Ce rapport retrace l’ensemble des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques ainsi que leur évolution. Il comporte l’évaluation financière, pour l’année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou règlementaire, relatives aux prélèvements obligatoires et envisagées par le Gouvernement.
« Ce rapport analyse les relations financières de l’État avec les autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques centrales définies par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté et détaille les dépenses, les recettes, les soldes, l’endettement et les autres engagements financiers de ces organismes.
« Ce rapport présente les dépenses, les recettes, les soldes et l’endettement du régime général et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques de sécurité sociale définies par le même règlement.
« Ce rapport présente les dépenses, les recettes, les soldes et l’endettement des collectivités territoriales et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques locales définies par ledit règlement.
« Sont joints à cette annexe les rapports sur les comptes de la Nation, qui comportent une présentation des comptes des années précédentes.
« Ce rapport peut faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. »
II. – L’article 52 de la même loi organique est abrogé.
M. le président. L'amendement n° 12, présenté par M. Daudigny, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :
Alinéa 1
Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :
I. - L’article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi rédigé :
« Art. 50. - En vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente à l’ouverture de la session ordinaire un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation.
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Yves Daudigny, rapporteur pour avis. Le présent amendement prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation est un rapport d’intérêt conjoint pour l’examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année.
M. le président. Le sous-amendement n° 83, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Amendement n° 12, alinéa 4
1° Remplacer les mots :
à l’ouverture de la session ordinaire
par les mots :
avant le premier mardi d’octobre
2° Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Il comprend notamment la présentation des hypothèses, des méthodes et des projections sur la base desquels sont établis le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
La parole est à M. le ministre délégué.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 12, sous réserve de l’adoption du sous-amendement n° 83 qui précise le calendrier, afin de rendre le travail parlementaire praticable.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Le Gouvernement est favorable à l’amendement et au sous-amendement.
M. le président. Je mets aux voix l'article 17 B, modifié.
(L'article 17 B est adopté.)
Article 17 C
(Non modifié)
L’article 54 de la même loi organique est ainsi modifié :
1° Le 1° est complété par les mots : « et le montant des dépenses fiscales » ;
2° Le 4° est complété par un e ainsi rédigé :
« e) Le montant des dépenses fiscales ; ». – (Adopté.)
Article additionnel après l'article 17 C
M. le président. L'amendement n° 13, présenté par M. Daudigny, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :
Après l'article 17 C
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Au 3° du B du V de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, les mots : « modifiant les règles relatives aux cotisations » sont supprimés.
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Yves Daudigny, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à réparer une erreur matérielle commise lors de la modification du code de la sécurité sociale par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale.
Afin d’élargir le champ des dispositions susceptibles de figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale, le c du 1° de l’article 2 de cette loi organique a modifié le 3° du B du V de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Une erreur dans l’établissement du texte final a cependant conduit à ajouter les nouvelles dispositions aux dispositions existantes, au lieu de les y substituer, rendant la rédaction totalement inintelligible.
Mme Nathalie Goulet. Ce n’est pas la première fois !
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Notre avis, c’est que dans toutes les commissions, il y a de l’excellent travail qui est fait. Dès lors, l’expertise, révélée à l’instant, de la commission des affaires sociales mérite d’être encouragée et suivie. Aussi, j’émets un avis favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi organique, après l'article 17 C.
Article 17
(Non modifié)
La présente loi organique s’applique à compter du 1er mars 2013 ou, si l’entrée en vigueur du traité, signé le 2 mars 2012, précité est plus tardive, un mois après son entrée en vigueur.
Jusqu’à la publication de la première loi de programmation des finances publiques adoptée postérieurement à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, pour l’application des articles 6, 7, 10 et 16, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont celles définies dans la loi de programmation des finances publiques applicable à cette date.
M. le président. L'amendement n° 39, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi cet article :
La présente loi organique s'applique à compter du 1er mars 2013.
La parole est à M. Éric Bocquet.
M. Éric Bocquet. Dernière cartouche dans ce débat ! (Sourires.)
Comme rien ne semble, et ne semblait au départ, nous faire obligation de promulguer une date d’application de ladite loi organique par trop précoce – elle impose une ratification du texte du TSCG par quelques pays qui ne l’ont pas fait, notamment –, nous avons, compte tenu de nos positions sur les autres dispositions du texte, proposé, au travers de cet amendement, une date claire et compréhensible par tous, celle du 1er mars 2013, date butoir choisie par les auteurs du TSCG, pour peu que ma mémoire soit bonne.
Compte tenu de ces observations, nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Dans cet amendement, très clairement cohérent avec la position adoptée par nos collègues du groupe CRC sur le TSCG lui-même, on comprend la volonté de ses auteurs de restreindre le champ d’application et de modifier les dates d’application. Ces propositions sont, bien entendu, en contradiction totale avec notre philosophie sur le TSCG. Par conséquent, je demande le rejet de l’amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Lenoir.
M. Jean-Claude Lenoir. Monsieur le président, je sollicite, au nom du groupe UMP et afin que ses membres puissent se concerter, une suspension de séance de dix minutes.
M. le président. Le Sénat va bien sûr accéder à cette demande.
Mes chers collègues, nous allons donc interrompre nos travaux quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-sept heures quarante-cinq, est reprise à dix-sept heures cinquante-cinq.)
M. le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble du projet de loi organique, je donne la parole à M. Richard Yung, pour explication de vote.
M. Richard Yung. Mes chers collègues, nous voilà parvenus au terme de nos débats, au cours desquels nous avons accompli, je crois, un important travail de simplification et d’amélioration du présent projet de loi organique. Ainsi, nous avons prévu une meilleure prise en compte des dépenses, intégré la publication et la motivation des hypothèses de croissance du PIB – n’est-ce pas, monsieur Marini ? –, ainsi que les dépenses et les soldes de tous les comptes sociaux, en particulier ceux de l’assurance vieillesse et des allocations familiales. Nous avons également prévu la publication de ce que l’on appelle les hypothèses d’élasticité. Autrement dit, nous avons introduit beaucoup de clarté.
Nous avons accompli un travail de fond. Il s’agit également d’un travail consensuel. La plupart du temps en effet, il convient de le souligner, nous sommes parvenus à un accord, et nous nous en réjouissons.
Nous avons débattu de la composition du Haut Conseil des finances publiques et des conditions de nomination de ses membres, sans changer l’architecture qui nous était proposée, mais en prévoyant une mesure révolutionnaire : nous avons introduit la parité,…
M. Philippe Marini. Oh !
M. Richard Yung. … sans toutefois en donner complètement le mode d’emploi au Gouvernement,…