Séance du 3 décembre 2010

compte spécial : gestion du patrimoine immobilier de l’état

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », figurant à l’état D.

État D

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte spécial.

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », ainsi que des comptes spéciaux « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

Régimes sociaux et de retraite

Compte spécial : Pensions

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », ainsi que du compte spécial « Pensions ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Bertrand Auban, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il me revient, au nom de la commission des finances, de vous présenter les crédits pour 2011 de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions ».

Avant d’entrer dans le détail, dans le contexte actuel du débat qui agite notre pays sur la réforme des retraites, je souhaite, à titre liminaire et personnel, exprimer mon désaccord profond sur les points fondamentaux de la loi portant réforme des retraites, à savoir le recul de 60 à 62 ans de l’âge d’ouverture des droits et de 65 à 67 ans de l’âge permettant de percevoir une retraite à taux plein.

Cette loi présente également des mesures très insuffisantes sur la pénibilité. Elle pénalise les carrières longues, c’est-à-dire ceux qui commencent à travailler très jeunes, et les carrières incomplètes, en particulier celles des femmes.

Par ailleurs, toujours sur le sujet de la réforme des retraites, j’ai présenté, le 29 septembre dernier, un premier bilan de la réforme de 2008 du régime spécial de retraite de la SNCF. Voici les principaux constats que j’ai pu effectuer.

Cette réforme des régimes spéciaux a opéré un transfert de charge substantiel des régimes de retraite, dorénavant autonomes, vers les entreprises, la SNCF et la RATP.

L’augmentation des charges salariales de la SNCF entraîne un surcoût pour les régions des conventions de transport express régional – environ 2 millions d’euros par région et 24 millions d’euros pour la région parisienne.

L’adossement du régime de retraite de la RATP est annoncé depuis 2007, mais n’est toujours pas réalisé. Je demanderai donc à M. le ministre de nous expliquer les raisons de ce retard.

Je reprends maintenant mes fonctions de rapporteur spécial de la commission des finances.

Pour 2011, le coût global du compte spécial « Pensions » s’élèvera à 52,6 milliards d'euros, contre 51,12 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2010.

J’ai noté que le projet de loi de finances anticipait l’application de la réforme des retraites en augmentant dès 2011 de 0,27 point le taux de cotisation de 7,85 % applicable aux fonctionnaires, dans la perspective de la convergence vers le taux de droit commun de 10,55 %.

Or, malgré cette augmentation des recettes, le compte spécial « Pensions » est présenté en déficit de recettes de 200 millions d’euros, soit 0,4 % du total, qui sera comblé par la mobilisation à due concurrence du fonds de roulement de 1 milliard d’euros qui lui est affecté.

S’agissant maintenant de la mission « Régimes sociaux et de retraite », je précise que le motif qui a présidé à la création d’une telle mission budgétaire est de regrouper le financement d’un ensemble de régimes spéciaux de retraite en déclin démographique pour lesquels la nation exprime sa solidarité en apportant une subvention d’équilibre. Pour 2010, la contribution de l’État s’élèvera à 6,03 milliards d’euros, soit une progression de 5,4 %, contre 5,72 milliards d’euros en 2010. Ce budget soutient les régimes sociaux et de retraite de près de 800 000 pensionnés pour moins de 250 000 cotisants.

Je ferai une observation de principe sur le périmètre de la mission « Régimes sociaux et de retraite », car j’ai identifié un certain nombre de régimes spéciaux qui sont subventionnés par l’État en dehors de la présente mission.

Il s’agit notamment des caisses de retraite de la Comédie-Française et de l’Opéra de Paris. Outre les 17 millions d’euros attribués à ces deux établissements sur les crédits de la mission « Culture », quelque 675 millions d’euros de prestations sociales et de retraite, issus de la mission « Écologie, développement et aménagement durable », financent l’après-crise des mines – Charbonnages de France, houillères, mines de fer, ardoisières, etc. – et les retraites des anciens électriciens et gaziers d’Algérie, du Maroc et de Tunisie.

Afin d’améliorer la lisibilité d’ensemble de la contribution de l’État aux régimes spéciaux, je propose que le rattachement à la mission « Régimes sociaux et de retraite » du financement de ces régimes soit mis à l’étude pour l’élaboration des prochains budgets.

Avant de conclure cette intervention, je souhaite dire un mot de la décristallisation des pensions civiles et militaires des anciens combattants ressortissants de pays autrefois colonies ou protectorats de la France.

L’article 100 du présent projet de loi répond à une longue attente de ces anciens combattants pour bénéficier de pensions équivalentes à celles de leurs frères d’armes français.

À la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a institué la procédure de question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a rendu sa première décision le 28 mai 2010 et a considéré comme « contraires au principe d’égalité » les dispositions légales instituant la cristallisation des pensions de ces anciens combattants.

À l’article 100 du projet de loi de finances pour 2011, il est proposé au législateur de remédier à cette inconstitutionnalité en alignant les droits à pensions, quelle que soit la nationalité du bénéficiaire. Le coût de cette mesure, dont l’entrée en vigueur est prévue au 1^er janvier prochain, serait de 150 millions d’euros en année pleine. Pour 2011, le Gouvernement estime que cette charge serait limitée à 82 millions d’euros du fait de la montée en charge progressive des demandes de reconstitution de carrière par les intéressés.

J’appellerai le Gouvernement à la plus grande diligence dans la mise en œuvre de la mesure et dans le traitement des dossiers compte tenu de l’âge élevé des intéressés.

Pour terminer, mes chers collègues, et considérant que le paiement des droits à pension constitue pour l’État une obligation, je vous propose, au nom de la commission des finances et sous le bénéfice de mes observations, d’adopter les crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions » et de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cette mission retrace les principales subventions versées par l’État pour équilibrer les comptes de plusieurs régimes spéciaux de retraite. Elle met en évidence le caractère structurellement déficitaire d’un ensemble de régimes, maintenus sous perfusion depuis des décennies grâce à la solidarité nationale.

Plus de 6 milliards d’euros y seront consacrés l’an prochain, soit 5,3 % de plus qu’en 2010. Inévitablement, le besoin de financement de ces régimes spéciaux va continuer de progresser dans les prochaines années, car l’évolution à la hausse de leurs dépenses sous l’effet du papy-boom et le mouvement à la baisse de leurs ressources créent un « effet de ciseaux ». Les dotations de l’État, qui jouent le rôle de variable d’ajustement, sont donc appelées à augmenter.

Or rien ne garantit qu’elles seront en mesure de suivre l’évolution des besoins. C’est pourquoi la commission des finances s’interroge sur la pérennité de ces subventions. Ne peut-on pas craindre, monsieur le ministre, que le contexte budgétaire contraint et les arbitrages financiers qui en découlent conduisent, à terme, à un abondement insuffisant de la mission ?

L’évolution des crédits pour 2011 met en lumière quatre éléments principaux : une hausse relativement contenue, de 2,3 %, de la dotation à la caisse autonome de retraite de la SNCF, qui s’établit à près de 3,2 milliards d’euros, dans la continuité de la tendance observée ces dernières années ; une stabilisation à 527 millions d’euros de la dotation à la caisse autonome de retraite de la RATP ; une très légère augmentation de la subvention d’équilibre accordée au régime des marins, laquelle atteint environ 800 millions d’euros en 2011 ; une forte progression de 25 % de la subvention versée au régime des mines, qui s’élève à 1,2 milliard d’euros. Cette dernière évolution est la conséquence, d’une part, de la diminution des transferts au titre de la surcompensation, dont le régime est l’un des principaux bénéficiaires, d’autre part, du moindre rendement des actifs immobiliers du régime en question.

Ce débat m’amène surtout à dresser le bilan de la réforme des régimes spéciaux qui a été engagée en 2007 par les pouvoirs publics et qui est entrée en application au 1^er juillet 2008.

En harmonisant progressivement les règles en vigueur dans les régimes spéciaux avec celles qui sont applicables dans les régimes de la fonction publique, cette réforme visait deux objectifs : rétablir une plus grande équité entre les assurés sociaux et garantir la viabilité financière de ces régimes sur le long terme.

Je rappelle également que l’adoption de cette réforme avait été subordonnée à l’instauration de mesures salariales d’accompagnement actées dans le cadre des négociations d’entreprise.

Bien sûr, ce dialogue social approfondi était nécessaire, mais je crains qu’il n’ait abouti à des contreparties qui pourraient, à terme, vider la réforme d’une partie de sa substance. L’an passé déjà, notre commission s’était inquiétée du fort potentiel de dépenses supplémentaires que représente l’octroi de mesures de compensation aux salariés.

Les nouvelles estimations dont nous disposons, grâce notamment à l’excellent rapport d’information de notre collègue Bertrand Auban, nous permettent de confirmer cette analyse.

Ainsi, le régime spécial de la SNCF présente des perspectives d’économies de l’ordre de 300 millions d’euros par an sur la période 2009-2030, soit 10 % de la subvention d’équilibre versée par l’État au régime. En 2030, le gain cumulé dépasserait 6,5 milliards d’euros.

En revanche, du point de vue de l’entreprise SNCF, le coût annuel global de la réforme de 2008, intégrant les contreparties sociales et le facteur démographique lié au recul de l’âge de départ, est très significatif : de 170 millions d’euros en 2009, il passerait à 418 millions en 2012.

Autrement dit, il semble que la réforme des régimes spéciaux opère un transfert de charge substantiel du régime de retraite, dorénavant budgétairement et juridiquement autonome, vers l’entreprise.

Pour la caisse de retraite de la RATP, la réforme ne commencera à produire des économies qu’à compter de 2015, et encore celles-ci seront-elles faibles puisqu’elles ne devraient atteindre que 23 millions d’euros en 2020, soit 2,2 % du total des pensions servies.

Du côté de l’entreprise RATP, les contreparties salariales devraient entraîner une augmentation de la charge des salaires de 10,5 millions d’euros dès 2012, alors même que la réforme n’aura, à cette date, produit aucune économie. À compter de 2015, cette charge supplémentaire atteindrait près de 14 millions d’euros, si bien que, sur la période 2015-2018, les économies issues de la réforme de 2008 seraient inférieures aux surcoûts salariaux.

Aussi, notre commission estime que les gains résultant de la réforme des régimes spéciaux pourraient au final s’avérer beaucoup plus faibles pour la collectivité que ce que les prévisions initiales, particulièrement optimistes, ne le laissaient penser.

Cela étant, notre commission ne peut que soutenir l’adoption des crédits de cette mission pour 2011, car ils sont indispensables à la survie de ces régimes de retraite. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote pour ces missions.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Mme Isabelle Pasquet. Monsieur le président, je m’adresserai tout d’abord aux rapporteurs MM. Auban et Leclerc.

Dans vos rapports respectifs, messieurs les rapporteurs, vous utilisez tous deux le terme de « subvention » pour évoquer l’effort financier de l’État en direction des régimes spéciaux de retraite. Pour ma part, je préfère celui de « contribution ». Il ne s’agit pas uniquement d’une question de sémantique, mais permettez-moi néanmoins de vous livrer les définitions données par le Larousse : la subvention est une aide financière, tandis que la contribution est la part que chacun apporte à une dépense commune.

J’estime que les régimes spéciaux qui étaient intégrés, il n’y a pas si longtemps, à de grandes entreprises publiques, méritent autant que les autres l’effort de tous, y compris de l’État. En effet, ces régimes sont déséquilibrés en raison non seulement de l’évolution démographique, qui vaut pour tous les régimes, mais aussi et principalement du fait que la politique qui est menée depuis plusieurs années contre l’emploi aboutit à la diminution du nombre de cotisants. Outre qu’elle ne permet pas le développement de ces grandes entreprises – je ne m’étendrai pas sur ce sujet, qui ne fait pas l’objet de ce débat –, elle a des incidences désastreuses sur les comptes sociaux.

Par ailleurs, je voudrais rétablir un certain nombre de vérités concernant le montant des pensions des cheminots.

Premièrement, « le taux de remplacement net de prélèvements sociaux est inférieur à celui de la fonction publique et du privé ». Ce n’est pas moi qui le dis, c’est M. Buffin, directeur de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF, lors de son audition par la MECCS le16 mars 2010.

Deuxièmement, l’article 30 du cahier des charges État-SNCF de 1983 a instauré trois taux de cotisations, dont le principe a été repris dans la réforme des régimes spéciaux de 2008. Le taux T1 est équivalent à celui des salariés du secteur privé : régime de base et régime complémentaire, part patronale et part salariale. Les taux T2 et T3 – depuis la réforme, il ne reste que T2 – correspondent à la prise en charge des prestations spécifiques des cheminots en matière de retraite.

Cet article 30 montre que l’État ne prend en aucun cas en charge les spécificités des cheminots, se contentant de compenser le coût de l’évolution démographique. Aussi, les crédits affectés à cette mission augmentent parce qu’il faut pallier les économies réalisées par ailleurs.

Vous n’hésitez pas à présenter régulièrement les bénéficiaires des régimes spéciaux comme des super-privilégiés : un comble si on les compare aux bénéficiaires du bouclier fiscal ! Il faudra tout de même un jour rétablir la vérité !

Monsieur le ministre, je souhaite vous interroger sur le sujet important du devenir du régime minier. Je voudrais d’ailleurs associer à ma question mes collègues Annie David et Evelyne Didier, qui sont très impliquées et très mobilisées sur ce sujet.

Un décret en date du 27 août 2010 a définitivement fermé l’entrée dans le régime minier, alors même que des mineurs demeurent actuellement en activité et que de nouveaux projets miniers pourraient voir le jour.

Une telle décision revient à priver les futurs mineurs d’un régime de sécurité sociale instauré en raison de la pénibilité même de la profession et permettant à ses bénéficiaires de disposer d’une gratuité pour la prise en charge de la maladie, de la prévention et de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, ainsi que d’un droit à la retraite anticipée.

Pour notre part, nous considérons qu’il n’y a pas lieu de faire disparaître ce régime dès lors qu’il reste des mineurs en activité et que des projets nouveaux pourraient voir le jour. En effet, il ne serait pas acceptable que, à travail égal, certains mineurs bénéficient d’une protection sociale différente.

Enfin, monsieur le ministre, il est grand temps que vous preniez les mesures nécessaires pour garantir la pérennité des centres de santé rattachés à ce régime et que vous satisfaisiez à la demande légitime des organisations syndicales concernant la suppression de la prescription pour les mineurs atteints de maladies professionnelles relevant des tableaux n^{os 25, 44} et 44 bis du livre IV du code de la sécurité sociale, notamment, la silicose et de la sidérose.

Je rappelle que les victimes de l’amiante ont légitimement obtenu dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 que soit levée la forclusion pour les victimes d’affections professionnelles consécutives à l’inhalation de poussières d’amiante. Nous appelons de nos vœux l’adoption d’une telle mesure de justice pour les mineurs et leurs familles, qui ont contribué par leur travail à relever la France et à la transformer en un grand pays industriel. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG. – Mmes Anne-Marie Escoffier et Nathalie Goulet applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État, porte-parole du Gouvernement. Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, à cette heure avancée, je répondrai de manière concise sur ce compte d’affectation spéciale, qui représente tout de même 53 milliards d’euros, soit un peu plus de 15 % de la dépense totale du budget.

Les évolutions de la dépense, que vous avez décrites, prennent en compte l’effet de la démographie et de l’indexation des pensions sur l’inflation. Elles intègrent également des évolutions liées à la réforme des retraites, notamment les mesures d’âges et l’augmentation du taux de cotisation salariale.

Vous avez évoqué, monsieur Auban, la mise en place du service des retraites de l’État, qui représente un progrès au aussi bien en termes d’organisation que de qualité. Les résultats sont au rendez-vous : nous n’avons observé aucune dégradation du service, les comptes individuels de retraite sont en cours de constitution et les campagnes d’information des agents sur l’état de leurs droits ont été effectivement lancées à grande échelle depuis le début de l’année.

Cette réalisation est un bel exemple de la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques. Nous appuyant sur une meilleure productivité, nous avons amélioré le service rendu aux usagers, le tout dans un contexte social préservé.

Toutefois, cette réforme n’est pas achevée. Je tiens en effet à ce que le service des retraites de l’État s’inscrive dans un processus d’amélioration continue. Il nous faut achever le chantier des comptes individuels de retraite et reconfigurer les centres régionaux des pensions en modernisant la relation avec les retraités. Au-delà, le rapport sur la création éventuelle d’une caisse de retraite des fonctionnaires de l’État, que le Gouvernement remettra avant le 30 septembre 2011, pourra, le cas échéant, servir de base à une réflexion sur une évolution plus importante.

Je souhaite également évoquer l’article 100 du projet de loi de finances, qui sera examiné demain et qui prévoit la décristallisation de l’ensemble des pensions – retraite, invalidités, retraite du combattant – servies aux fonctionnaires et militaires ressortissant des territoires de l’ancien empire colonial français.

Il s’agit, comme l’a dit le Président de la République le 13 juillet dernier, d’une décristallisation complète et par le haut. Sont concernées 32 000 pensions civiles et militaires, dont les montants seront alignés, en valeur, sur ceux des pensions servies aux Français, sans parité de pouvoir d’achat. Le coût est estimé à terme à 150 millions d’euros par an.

Du point de vue opérationnel, la valeur du point de ces pensions sera révisée automatiquement, ce qui représente 40 % des enjeux financiers de la mesure. En revanche, la révision de l’indice de liquidation se fera sur demande. En effet, il est particulièrement complexe et coûteux de procéder à une recherche exhaustive de tous les éléments d’archives. Par ailleurs, certaines informations essentielles au regard du montant liquidé ne sont pas connues, notamment les évolutions de l’état civil liées aux mariages et à la naissance des enfants.

Le Gouvernement s’engagera sur des modalités précises d’information des bénéficiaires. Les supports d’information les plus adaptés seront utilisés afin de garantir le meilleur accès des pensionnés à leurs nouveaux droits. Les ministères de la défense, du budget et des affaires étrangères élaborent les dispositions en question de manière que le décret prévu par l’article 100 puisse être signé dès le mois de janvier 2011.

J’en viens à la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Atteignant près de 6 milliards d’euros, elle est constituée essentiellement des subventions d’équilibre que l’État verse aux régimes spéciaux de retraite de la SNCF, de la RATP, des mines et des marins, pour ne citer que les plus importants.

Cette mission voit ses crédits augmenter en 2011, ainsi que sur l’ensemble du budget triennal. Il s’agit non pas tant de raisons démographiques que de la disparition de la surcompensation inter-régimes prévue pour 2012 par la loi du 21 août 2003, laquelle entraîne mécaniquement une nécessaire hausse de la subvention d’équilibre versée par l’État.

Messieurs les rapporteurs, vous m’avez interrogé sur les problématiques liées au périmètre de la mission « Régimes sociaux et de retraite », notamment au sujet de l’Opéra de Paris, de la Comédie-Française et du régime de l’après-mines. Nous nous sommes efforcés, au cours de la construction de la maquette budgétaire, de conjuguer une approche sectorielle, conforme à l’organisation hiérarchique des ministères, et transversale, en rassemblant au sein de missions interministérielles les programmes aux thématiques proches.

Les points que vous avez soulevés doivent être étudiés et me semblent pouvoir faire l’objet d’évolutions à l’avenir. J’attire simplement votre attention sur le régime de l’après-mines, géré par l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, dont les ressortissants ne sont pas tous retraités. Le rattachement à la mission que nous étudions ce soir pourra plus facilement être mis en œuvre lorsque ces ressortissants auront tous liquidé leur retraite, aux alentours de 2015.

Je voudrais terminer mon intervention, cher Dominique Leclerc, en évoquant l’impact de la réforme des régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP, qui, comme vous l’avez noté, n’est pas à la hauteur des prévisions.

La réforme en cours est très récente et il faudra compter plusieurs années avant d’être en mesure d’en apprécier valablement le plein effet. Son impact dépend, pour l’essentiel, du comportement des affiliés et du rythme auquel ceux-ci adaptent leur âge de départ. Il est difficile, après seulement deux ans, marqués par la crise économique, de tirer des conclusions.

Vous savez en outre que nous avons enregistré moins de départs à la retraite que prévu dans pratiquement toutes les administrations de l’État, centrales et décentralisées.

Vous notez enfin que des mesures salariales ont accompagné la réforme. Elles peuvent effectivement avoir pour conséquence de réduire en début de période les gains potentiels de celle-ci. Elles l’impacteront également à long terme en renchérissant les retraites des flux de nouveaux pensionnés.

Ainsi, il ne me semble pas que l’on puisse diagnostiquer aujourd’hui un transfert de charge des régimes vers les entreprises, en tout cas sur le moyen terme.

Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les quelques éléments que je pouvais vous apporter en réponse à vos interrogations sur le compte d’affectation spéciale « Pensions » et sur la mission « Régimes sociaux et de retraite ». (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)