M. Patrice Gélard, rapporteur. Absolument pas !
Mme Alima Boumediene-Thiery. Il ne faut pas chercher loin pour comprendre la raison de cette disparition : là encore, les autorités administratives irritent en ce qu’elles constituent des freins salutaires aux emballements sécuritaires du Gouvernement.
Madame la ministre d’État, mes chers collègues, vous le savez, les autorités administratives indépendantes sont aujourd’hui parfaitement identifiées par les citoyens qui sont victimes de violations de leurs droits. Que ce soit la HALDE, la CNDS ou la Défenseure des enfants, ces institutions sont désormais connues des Français, et elles bénéficient d’une large visibilité. Qu’en sera-t-il demain ? Avec cette fusion, la dynamique de visibilité qui s’est construite au fil des années sera réduite à néant !
Si, aujourd'hui, nous refusons l’architecture institutionnelle qui nous est proposée, ce n’est pas parce que nous nous sommes opposés à la révision constitutionnelle de juillet 2008. Je le répète, celle-ci est votée et nous nous y conformerons. Mais cette réforme-là n’est pas à la hauteur.
En effet, comme l’a rappelé la Commission nationale consultative des droits de l’homme, mais aussi d’autres structures telles que Amnesty International, le Défenseur des droits devrait être avant tout le garant de l’indépendance des diverses AAI œuvrant dans le champ des droits humains et des libertés fondamentales.
Le Défenseur des droits aurait pu être un moteur ; il aurait pu assurer une synergie dans la protection des droits fondamentaux en France par les différentes autorités existantes. Or j’ai l’impression que nous allons rater le coche !
Pour notre part, nous regrettons que le Gouvernement et la commission des lois n’aient pas souhaité renforcer les moyens de ces autorités en leur accordant plus d’autonomie et en confiant au Défenseur des droits la mission de garantir leur indépendance et leur visibilité.
Au contraire, le choix a été fait d’une suppression pure et simple de ces autorités, en contrepartie d’une reprise partielle de leurs compétences…
M. Patrice Gélard, rapporteur. Reprise totale !
Mme Alima Boumediene-Thiery. … par des collèges dépourvus de pouvoirs effectifs puisque le Défenseur des droits sera souverain.
Les Verts réaffirment avec force et vigueur le nécessaire maintien de la CNDS, de la HALDE et du Défenseur des enfants dans leur forme actuelle. C’est pourquoi ils ne peuvent soutenir ce texte, qui organise leur dilution. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
M. le président. La parole est à M. Louis Mermaz.
M. Louis Mermaz. Monsieur le président, madame la ministre d’État, mes chers collègues, le Médiateur de la République, la Commission nationale de déontologie de la sécurité, le Défenseur des enfants, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité ont jusqu’à ce jour rempli leurs fonctions de façon satisfaisante.
Je note cependant que la mission du Médiateur de la République ne lui fixe pas les mêmes objectifs de contrôle, d’alerte, de respect des droits et des libertés, de redressement des abus, de proposition de réformes. De ce point de vue, le Gouvernement aurait dû éviter de tomber dans la confusion et dans la réduction d’attributions aussi diverses et spécifiques.
Le projet de loi organique et le projet de loi relatifs au Défenseur des droits font suite à la révision constitutionnelle de 2008, par laquelle a été, notamment, introduit un titre XI bis, composé du seul article 71-1. Je fais toutefois observer que, aux termes de cet article voté par le Parlement réuni en Congrès, « le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés », mais que, dans le projet de loi organique, ce même Défenseur a perdu au passage l’attribution de veiller au respect des libertés. (M. le rapporteur fait un geste de dénégation.) C’est regrettable, me semble-t-il.
En outre, le projet de loi organique aurait pu se dispenser de supprimer trois autorités indépendantes ! Le champ d’application des dispositions prévues a été élargi par un amendement sénatorial qui permet de fusionner des autorités préexistantes. Le Gouvernement s’est donc engouffré dans la brèche : il a accepté d’inclure la suppression de la HALDE et de prévoir son absorption par la nouvelle autorité.
Devant la régression qu’entraînera à notre sens l’adoption de ce texte, ce que ne laisse pas augurer son intitulé réduit, la commission des lois, dont nous examinons le texte, a proposé quelques modifications qui ont valu au rapporteur des compliments, dans la tradition de la maison (Sourires), mais qui ne remettent pas en cause l’économie générale du projet de loi organique initial. Je relève d’ailleurs, après d’autres, que le Gouvernement n’a pas cru bon de consulter les autorités indépendantes qui sont condamnées à disparaître.
Pourtant, ces instances ont accompli, chacune dans son domaine, et dans un esprit d’indépendance, un travail remarquable, salué tant en France que hors de nos frontières.
Depuis sa création, le Défenseur des enfants a eu à traiter des milliers de cas d’enfants en souffrance.
La Commission nationale de déontologie de la sécurité est intervenue, à la suite de réclamations, dans de nombreux lieux de privation de liberté : dans des commissariats de police, où elle a constaté, en matière de garde à vue, les nombreux abus dont le Gouvernement porte la responsabilité ; dans des prisons, dont chacun ici sait qu’elles sont surpeuplées et qu’y prévalent des conditions de détention indignes ; dans des centres de rétention administrative, où les personnes retenues ne disposent pas vraiment des moyens de faire valoir leurs droits et où la situation faite aux mineurs pose de graves problèmes.
La HALDE a traité, sur le front des discriminations, où il reste tant à accomplir, des milliers de réclamations par an et s’est opposée à la pratique des tests ADN sur les migrants.
Autant dire que ces autorités indépendantes ont souvent fait tomber le masque d’un pouvoir autocratique. Le coup que le Gouvernement est en train de leur porter est à la hauteur du devoir qu’elles ont accompli.
Le Gouvernement propose donc la création d’un Défenseur des droits apoplectique, que le Président de la République nommera après consultation des commissions des lois des deux assemblées ; toutefois, il est peu probable que les trois cinquièmes des votes exprimés au sein des deux commissions soient atteints et fassent obstacle au choix du chef de l’État. Le Défenseur des droits coiffera les anciennes autorités, réduites à l’état de « collèges », qu’il présidera ou fera présider par un adjoint nommé par lui, après avoir consulté les commissions compétentes des deux assemblées, lesquelles, bien sûr, ne seront pas non plus parvenues à réunir une majorité des trois cinquièmes pour s’y opposer. Ces adjoints, du reste, il pourra les révoquer à tout moment, selon son bon vouloir, ce qui limite tout de même leurs possibilités d’action.
M. Patrice Gélard, rapporteur. Un amendement est prévu !
M. Louis Mermaz. L’article 11 A du projet de loi organique, qui a été ajouté par la commission des lois, établit de la façon la plus nette, pour ceux qui en douteraient, la subordination des collèges au Défenseur des droits. Il précise en effet que les collèges « l’assistent pour l’exercice de ses attributions en matière de défense et de promotion des droits de l’enfant, de déontologie en matière de sécurité, ainsi que de lutte contre les discriminations ».
C’est encore le Défenseur des droits qui reçoit les réclamations et les ventile entre les collèges. Toutefois, l’article 20 précise qu’il apprécie souverainement si les faits qui font l’objet d’une réclamation ou qui lui sont signalés méritent une intervention de sa part. Voilà qui réduit la portée de la saisine du Défenseur des droits par nos concitoyens ! Et le Gouvernement n’avait pas eu froid aux yeux, qui avait prévu que le Défenseur des droits ne serait pas tenu d’indiquer les motifs pour lesquels il déciderait de ne pas donner suite à une saisine !
M. Patrice Gélard, rapporteur. C’est déjà le cas aujourd'hui !
M. Louis Mermaz. Faisant preuve d’une audace inouïe, la commission des lois a préféré que le Défenseur des droits indiquât ses motifs. Cependant, elle a déjà réduit la portée de cette disposition en amendant les articles 11, 12 et 13 : le Défenseur des droits pourra, finalement, s’écarter des avis émis par chacun des trois collèges, à la seule condition d’avoir fait connaître ses motifs.
Enfin, pour faire bonne mesure, le Défenseur des droits nommera lui-même les personnalités qualifiées destinées à compléter les deux collèges visés aux articles 11 et 12, alors que les autorités procédaient auparavant par cooptation ou disposaient d’un comité consultatif, ce qui apportait une garantie d’indépendance et de pluridisciplinarité à ces institutions.
M. Patrice Gélard, rapporteur. C’est rétabli !
M. Louis Mermaz. La commission des lois n’est intervenue qu’à la marge, même si plusieurs articles ont pris du ventre ou si quelques aspérités ont été dissimulées ou adoucies. Prenons un exemple. Le Gouvernement avait omis de qualifier le Défenseur des droits d’autorité indépendante, alors qu’il est de nature constitutionnelle, on ne cesse de nous le rappeler. La commission des lois a discrètement réparé cet oubli révélateur, mais à l’article 2 seulement.
Malgré toutes les précautions prises et quoi que l’on prétende, le Défenseur des droits ne dispose pas d’un véritable pouvoir d’injonction. Certes, il peut alerter, publier des textes au Journal officiel, mais il voit sa liberté d’action et de mouvement restreinte de manière vétilleuse, même après le passage du texte en commission. Ainsi, et nous le vérifierons notamment au cours de l’examen de l'article 18, le droit de visite et d’investigation du Défenseur des droits est très encadré.
Mes chers collègues, par quelque bout que nous le prenions, le projet de loi organique apparaît comme marqué par la volonté de réduire de façon drastique les prérogatives des anciennes autorités indépendantes. Son objectif principal est même de les supprimer !
Accumulation de contradictions et confusion : telles sont les caractéristiques de ce texte, qui vient compléter un arsenal de lois votées depuis dix-sept ans, à un rythme accéléré ces dernières années. Et toutes ces dispositions législatives conduisent, sur fond de crise sociale que le Gouvernement actuel comme les précédents ont laissé prospérer, à la réduction de nos libertés, sans nous apporter, il s’en faut de beaucoup, la sécurité et la tranquillité publiques ! Hypocrisie suprême : chaque fois qu’une loi de régression nous est soumise, on la présente comme une loi de protection du citoyen, alors qu’elle va en sens rigoureusement inverse ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
M. le président. La parole est à Mme la ministre d'État.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, au terme de cette discussion générale commune, je tiens tout d’abord à remercier l’ensemble des orateurs qui se sont exprimés : les uns de leur soutien et de leurs suggestions, les autres de la manière courtoise dont ils ont émis leurs critiques.
Sans trop entrer dans le détail, puisque nous aurons l’occasion de le faire lors de la discussion des articles et que l’excellent rapport de M. Gélard éclaircit un certain nombre de points, je répondrai aux idées principales qui me semblent avoir émergé des différentes interventions.
Comme M. le rapporteur l’a souligné, ceux qui, après avoir voté contre la révision constitutionnelle en 2008, sont hostiles à tout ce qui en permet la mise en œuvre font preuve d’une incontestable logique. Et c’est un choix parfaitement respectable. Dès lors, je ne comprends pas pourquoi certains veulent « habiller » d’arguments divers cette prise de position théorique et préalable pour justifier leur rejet du texte. Il serait beaucoup plus simple et clair d’affirmer d’emblée cette position de principe. Il n’y aurait là, monsieur Mermaz, pour le coup, aucune hypocrisie : ce serait simplement faire preuve de courage !
S’agissant des délais de mise en œuvre de la réforme constitutionnelle, Richard Yung prétend qu’il aura fallu deux ans au Gouvernement pour préparer ces textes. Non ! Je rappelle que le projet de loi organique comme le projet de loi ordinaire ont été déposés au Sénat le 9 septembre 2008, c'est-à-dire quelques mois après la révision constitutionnelle.
M. Yung parle également d’improvisation. Un tel reproche me paraît tout aussi infondé : les dispositions que contient ce texte découlent aussi des travaux du comité Balladur. Je ne fais pas du tout la même lecture que M. Yung du rapport de ce comité, et sans doute ne suis-je pas la seule : il n’a jamais été question de créer un super-Médiateur de la République ; c’est bien d’un Défenseur des droits qu’il s’est toujours agi. C’est écrit en toutes lettres dans ce document ; il n’est que de le relire.
Des remarques sur le périmètre de l’institution ont été formulées. MM. Peyronnet, Masson, About, Michel, Colin et Yung l’ont évoqué, mais je constate leur désaccord sur le sujet. Si certains regrettent que ce périmètre ne soit pas étendu à certaines institutions, en particulier au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, d’autres, en revanche, déplorent que la HALDE ou le Défenseur des enfants y soient inclus. Il s’agit là de contradictions tout à fait légitimes, qui reflètent des divergences d’appréciation. J’apporterai néanmoins un certain nombre de précisions à cet égard.
Le périmètre qui a été déterminé n’est pas définitivement figé, notamment en ce qui concerne le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, pour lequel la question peut se poser de façon très opportune. Toutefois, et cela été fort justement souligné, dans la mesure où il s’agit d’une institution très récente, il semble plus pertinent de lui laisser le temps de s’installer et de prendre toute son ampleur avant d’envisager de l’intégrer dans une autre.
Par ailleurs, certaines des missions qui lui sont confiées ne sont pas relatives à l’exercice direct des droits et des libertés. Pour lire systématiquement toutes les remarques, suggestions ou critiques émises par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté – j’y réponds d’ailleurs point par point –, je sais que, si certains problèmes touchent aux libertés ou aux droits des individus, d’autres portent sur les aménagements de lieux ou sur des questions de fonctionnement.
Je dois reconnaître que, dans l’ambitieux travail d’amélioration des lieux de privation de liberté que nous avons engagé avec beaucoup de détermination, à travers notamment le plan de construction immobilière, mais également les aménagements que j’entreprends, en particulier pour prendre en compte certains choix qui ont été faits dans le cadre de la loi pénitentiaire, ce sont là des apports tout à fait considérables et précieux.
Dès lors que nous aurons réussi, en particulier grâce aux suggestions du Contrôleur général, à répondre aux problèmes d’ordre pratique qui se posent aujourd'hui dans les lieux de privation de liberté, nous pourrons centrer beaucoup plus que ce n’est actuellement le cas notre action sur le contrôle des droits et des libertés des personnes détenues. Si la situation évolue comme je le pressens, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté aura donc très logiquement vocation à être, lui aussi, intégré dans le périmètre du Défenseur des droits.
Dans d’autres domaines, ce sont des raisons techniques qui rendent pour le moment une telle intégration inenvisageable.
À cet égard, plusieurs d’entre vous ont évoqué la CADA. Force est de constater que les missions qui lui sont dévolues ne correspondent pas à la définition du rôle d’un Défenseur des droits. La CADA s’est notamment vu confier une mission de régulation en matière d’utilisation des informations publiques, à caractère économique en particulier. À l’évidence, cela n’a pas de rapport direct avec le sujet qui nous occupe aujourd'hui.
Peut-être faudra-t-il réfléchir par la suite sur l’opportunité d’opérer un rapprochement entre la CADA et la CNIL, comme cela a pu être suggéré, ou de transférer une partie de ses missions au Défenseur des droits.
En tout état de cause, de par la nature même de la CADA, son intégration ne serait pas conforme à la logique qui a présidé à la création du Défenseur des droits.
Je tiens maintenant à m’inscrire en faux contre les critiques formulées sur la façon dont le périmètre a été élaboré. D’aucuns ont prétendu que certaines des personnalités qui se trouvent à la tête des autorités indépendantes n’auraient pas été associées à la réflexion. Or j’ai personnellement reçu à plusieurs reprises le Défenseur des enfants, Mme Versini, et ce presque aussitôt après mon arrivée au ministère. Je lui ai proposé d’être associée, avec ses collaborateurs, à la rédaction et à l’amélioration du texte. Elle a ainsi participé à des réunions qui ont eu lieu à la Chancellerie. Il est donc pour le moins curieux d’affirmer aujourd'hui qu’il n’en a rien été !
Je signale d’ailleurs que, entre autres préoccupations, Mme Versini a fait valoir qu’elle souhaitait que l’intégration éventuelle du Défenseur des enfants ne soit pas effective avant le mois de novembre prochain, au cours duquel se tiendra une réunion internationale, voire avant la fin de son mandat. Autrement dit, il ne s’agissait aucunement d’une contestation sur le fond. Il fallait que cela fût dit !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Absolument !
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Au demeurant, il importe de rappeler que, pour reprendre les propos du doyen Gélard, la création d’une autorité puissante, à valeur constitutionnelle, qui recoupe la défense de tous les droits, résulte de la volonté même du constituant.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Oui !
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Bien entendu, je conçois que certaines autorités s’efforcent de défendre, en quelque sorte, leur survie. Qui ne les comprendrait pas ?
Cependant, la seule question à se poser est de savoir qui, du constituant ou de celui qui est nommé à la tête d’une autorité indépendante, l’emporte dans la hiérarchie des normes juridiques et a le plus de légitimité pour décider. Selon moi, au regard de nos institutions, la réponse est claire !
Ensuite, plusieurs d’entre vous se sont interrogés sur l’indépendance et les pouvoirs du Défenseur des droits. MM. Mézard et Collin, notamment, craignent que cette autorité, parce qu’elle sera nommée par le Président de la République, ne lui soit redevable.
Si une telle reconnaissance et une si grande « redevabilité » – veuillez me pardonner ce néologisme –, devaient exister, je me demande comment il nous faudrait juger aujourd'hui les prises de position d’un certain nombre des personnes qui ont été nommées par le Président de la République, et sans même l’intervention du Parlement, puisque celle-ci est une nouveauté ! De mon point de vue, il me semble que les uns et les autres font preuve d’une totale indépendance à chaque fois qu’ils s’expriment.
Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Michel et Collin ont également soulevé la question des moyens attribués au Défenseur des droits, en se demandant s’ils ne seraient pas moindres que ceux dont disposent actuellement les différentes autorités.
Je leur répondrai que la réalité est exactement inverse : en élevant cette autorité au niveau constitutionnel, en lui conférant une véritable capacité d’investigation et d’injonction, on renforce ses moyens et on lui donne tous pouvoirs, y compris sur le plan financier et en termes de personnels, pour mener à bien l'ensemble de ses missions.
Ainsi, dois-je le rappeler, tous les personnels qui travaillent aujourd'hui au sein des autorités administratives indépendantes seront rattachés au Défenseur des droits. Non seulement les moyens seront les mêmes qu’actuellement, mais des économies pourront en outre être réalisées, notamment au niveau immobilier. Son action en sera d’autant plus efficace.
De plus, contrairement à ce que M. About a prétendu tout à l’heure, une autorité de ce niveau aura une vraie visibilité. Les pourcentages que j’ai entendus à propos des autorités existantes m’ont du reste quelque peu étonnée ; à moins qu’on soit nettement moins bien informé en Aquitaine que dans le reste du pays… Je peux vous dire que les habitants des communes de ma circonscription des Pyrénées-Atlantiques ne savent pas du tout à quoi correspondent bon nombre de ces autorités administratives ni ce qu’elles font, et encore moins où elles se trouvent !
Le fait de disposer d’une institution unique permettra non seulement de donner un accès unique à ceux qui auront à s’y adresser, mais également de lui conférer une capacité de rayonnement médiatique que les différentes autorités n’atteindront jamais séparément. D’autant que celui qui sera nommé Défenseur des droits aura évidemment, par la force des choses, un poids beaucoup plus important.
Messieurs Mermaz et Yung, sachez que je n’ai absolument aucune crainte quant à un éventuel affaiblissement de cette autorité par rapport aux autorités actuelles. D’ailleurs, permettez-moi de vous dire que je n’ai pas du tout compris votre raisonnement. D’un côté, vous évoquez un tel risque d’affaiblissement et, de l’autre, vous semblez au contraire redouter que n’émerge une autorité forte, qui soit en mesure d’agir véritablement et de s’imposer. Tout cela est bien confus… Il faudrait choisir !
Finalement, mesdames, messieurs les sénateurs, en vous demandant de bien vouloir m’excuser si je n’ai pas répondu systématiquement à toutes les questions, je terminerai simplement en reprenant l’analyse de M. Lecerf, que je partage totalement : oui, l’institution du Défenseur des droits représente un véritable saut qualitatif au regard de tout notre agencement juridique, et ce au bénéfice des droits des citoyens et des libertés ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Yves Détraigne applaudit également.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?…
La discussion générale commune est close.
7
Candidatures à des commissions mixtes paritaires
M. le président. J’informe le Sénat que la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale m’a fait connaître qu’elle a procédé à la désignation des candidats qu’elle présente à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution, ainsi qu’à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
Cette liste a été affichée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l’article 12 du règlement.