Séance du 20 janvier 2010

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, en application de l’article D. 614-3 du code monétaire et financier, le rapport pour 2008 du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il a été transmis à la commission des finances et sera disponible au bureau de la distribution.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle l’examen de la motion (n° 206) de M. Jean-Pierre Bel, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de nos collègues tendant à proposer au Président de la République de soumettre au référendum le projet de loi de réforme des collectivités territoriales.

La parole est à M. Jean-Pierre Bel.

M. Jean-Pierre Bel, premier auteur de la motion. Madame la présidente, messieurs les ministres, mes chers collègues, pour nous tous, les premiers jours de janvier sont toujours l’occasion de rencontrer nombre de nos concitoyens. Pour ma part, je les ai sentis inquiets, ...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. C’est surtout vous qui les inquiétez !

M. Jean-Pierre Bel. ... préoccupés par l’avenir, leur avenir, celui de leur famille, de leurs enfants : angoisse portant sur leurs conditions de vie, crainte face au retour massif du chômage, mais aussi peur de la précarité qui, malheureusement, obscurcit l’horizon de centaines de milliers de personnes qui n’ont plus droit à rien.

Dans ce contexte, vous avez choisi de consacrer plusieurs semaines, au Sénat, puis à l’Assemblée nationale, non pas aux souffrances dont je viens de parler, mais à la réforme de l’organisation territoriale de la France.

Bien sûr, il y a motif à aller plus loin sur ce sujet, à poursuivre la décentralisation, à adapter cette organisation aux nouvelles donnes d’un monde et d’une société qui bougent. Mais enfin, cette réforme territoriale est éminemment politique ; je dirais même qu’elle est, dans le vrai sens du terme, profondément « idéologique ».

Nous sommes nombreux à y voir un signe supplémentaire du démantèlement de l’État. Pour être plus précis, nous avons l’impression que l’État républicain s’efface derrière l’État manager. Nous avons bien compris aussi, compte tenu des cadeaux fiscaux que vous accordez aux Français les plus privilégiés, qu’il vous faut chercher de nouvelles marges de manœuvre : vous le faites en vous défaussant sur les collectivités locales.

Pour en revenir à la série de textes que vous nous proposez, j’observe que tous portent la marque d’une même volonté, d’un même objectif que je qualifierai presque d’obsessionnel : remettre en cause la décentralisation, le mouvement entamé par la gauche en 1982 avec François Mitterrand et Pierre Mauroy, ce qui a fait dire au même Pierre Mauroy que cette réforme « replongeait notre pays dans un passé révolu ».

Permettez-moi, au moment où l’on essaye de les désigner comme des boucs émissaires, de saluer les quelque 560 000 élus locaux, qui sont dans leur immense majorité des bénévoles et qui ne comptent pas leurs heures pour exercer un mandat conférant d’énormes responsabilités, sans bénéficier en contrepartie de véritables garanties. Oui, permettez-moi de les saluer, eux qui font vivre la démocratie dans notre pays et qui constituent de formidables leviers pour permettre à la France d’investir, d’innover et de se développer.

Nous affirmons, récusant ainsi tous les procès en conservatisme ou en immobilisme que l’on nous fait, que nous sommes pour la réforme ; nous faisons même des propositions très fortes et très précises, sur lesquelles le débat nous donnera l’occasion de revenir… Mais nous sommes partisans d’une réforme pour aller de l’avant, pas pour aller en arrière ! En tout cas, nous sommes clairement opposés à votre méthode, à votre mépris de l’écoute des élus locaux, de leurs associations, de leurs représentants parlementaires…

Vos projets sont incohérents ; ils suscitent la méfiance, voire la défiance, et remettent en cause tant de valeurs auxquelles les Français sont attachés que seul un référendum, et donc la consultation du peuple souverain, peut leur donner une légitimité.

Ils sont incohérents, tout d’abord, parce que vous avez voulu réformer la fiscalité locale avant même d’avoir clarifié les responsabilités de chaque échelon. La clause de rendez-vous de la réforme de la taxe professionnelle est, théoriquement, un ajustement. Mais si la clarification des compétences aboutit à des transferts de compétence, il faudra reprendre à zéro la réforme des finances locales.

Ils sont incohérents, ensuite, parce que le rapprochement des régions et des départements manifeste une profonde méconnaissance de la réalité locale, comme le juge avec pertinence le président de l’Association des régions de France.

Notre organisation territoriale repose fondamentalement sur deux niveaux. Le premier est celui de la stratégie. Il va de l’Europe à la région, en passant par l’État. La région est ainsi l’échelon de mise en œuvre des politiques stratégiques, économiques et de grands équipements, lancées et financées par l’État et l’Union européenne. Le second niveau est celui de la proximité. Il va du département à la commune, en passant par les intercommunalités. Le département est ainsi l’échelon de la solidarité sociale et territoriale, des politiques de proximité. Ce rapprochement illogique est bien le préalable à la fusion : nous savons tous que ce sera, inévitablement, l’étape suivante.

Vos projets sont incohérents, enfin, parce que la remise en ordre des compétences est renvoyée à plus tard. Alors que le rapport Balladur était intitulé Il est temps de décider, l’article 35 représente une capitulation devant la clarification des compétences : celle-ci est renvoyée à plus tard, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, c’est-à-dire pas avant la mi-2011 ; mais alors, l’élection présidentielle sera trop proche pour que l’on y procède. (Signes de dénégation au banc du Gouvernement.) La clarification sera donc réalisée – si elle a lieu un jour… – sous le prochain quinquennat !

Ce débat parlementaire reflétera, sans aucun doute, la crise de confiance qui oppose les élus locaux et ce gouvernement, une crise illustrée par le congrès des maires en novembre dernier et sur laquelle devraient s’exprimer fortement – tout au moins, je l’espère – des sénateurs de tous bords politiques.

Cette crise de confiance n’est pas nouvelle ; elle est latente depuis la décision prise en 2004 de ne pas compenser les transferts de compétence.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Et même avant !

M. Jean-Pierre Bel. Mais elle s’aggrave.

On peut comprendre les élus locaux : ils n’ont pas confiance dans la réforme de la taxe professionnelle et dans la compensation relais : on nous refait le coup de la compensation à l’euro près ! Le Gouvernement sait très bien que ce système est fragile, que ses conséquences sur les ressources des collectivités territoriales sont incertaines et que cette réforme ne s’attaque pas aux inégalités qui existent entre régions et entre départements.

Les élus locaux n’ont pas été entendus lors de la phase de préparation de la réforme.

Il est loin le temps où Michèle Alliot-Marie, alors ministre de l’intérieur, écrivait dans Le Monde du 26 mars 2009, dans un article intitulé Dialoguons pour réformer les collectivités, « une réforme de cette ampleur conduit à la recherche du consensus » et en appelait à la « concertation » !

Le Sénat a-t-il été lui-même entendu ? On peut en douter. Il a constitué une mission d’information pluraliste, qui a rendu un rapport le 17 juin 2009.

Que disait ce rapport, qui a fait l’objet d’un large consensus et était cosigné par M. Krattinger, socialiste, Mme Gourault, centriste, et M. Belot, de l’UMP ? Oui au renforcement de la coordination des exécutifs locaux au niveau régional et départemental, mais non au conseiller territorial ; oui au renforcement du chef de file des différentes collectivités territoriales, mais non à la remise en cause de la clause générale de compétence ; oui au renforcement de l’autonomie fiscale et à l’amélioration de la péréquation.

Pourtant, dès le débat du 30 juin 2009 au Sénat, en écho aux propos tenus par le chef de l’État devant le Congrès, vous annonciez, monsieur le ministre de l’intérieur, la création du conseiller territorial, la remise en cause de la clause générale de compétence…

Quant à la réforme de la taxe professionnelle, elle est loin d’avoir satisfait aux « exigences » du Sénat, y compris à celles des « sénateurs dissidents » de la majorité, qui sont rapidement rentrés dans le rang.

Je suis d’ailleurs curieux d’entendre, à ce propos, la position du ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire qui, lorsqu’il était sénateur, se disait « opposé au rapprochement des conseillers généraux et des conseillers régionaux », car il considérait que « le couple département-région n’était pas un couple pertinent, contrairement au couple département-commune », comme le révèle le rapport Belot ! (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.–M. Philippe Adnot applaudit.)

Bref, il n’y a eu aucune prise en compte des propositions sénatoriales. Il n’est donc pas étonnant que les élus locaux, et de nombreux sénateurs, se méfient et se défient de cette réforme.

Par son importance, parce qu’elle met en cause des éléments fondamentaux de notre pacte républicain en portant atteinte à des principes constitutionnels, la réforme territoriale justifie, selon nous, le recours au référendum. Or vous repoussez le référendum…

Nous connaissons votre réticence à l’égard de la disposition qui, dans la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V^e République, a institué une procédure de référendum mélangeant l’initiative parlementaire et le soutien populaire. Nous attendons toujours la loi organique qui permettrait de l’appliquer…

Ce sont des questions de principe qui motivent ce recours au référendum, car le présent projet de loi pose une série de questions fondamentales, constitutionnelles et politiques, que seul le peuple souverain doit trancher. Le recours au référendum constitue une obligation constitutionnelle pour au moins cinq motifs.

Tout d’abord, nous considérons que les Français doivent se prononcer sur la poursuite ou l’arrêt du processus de décentralisation.

Alors que l’article 1^er de la Constitution prescrit que l’organisation de la France est décentralisée, la politique conduite depuis 2007 à l’égard des collectivités locales se traduit par une recentralisation, comme en témoigne la suppression de la taxe professionnelle ou le projet de rapprochement des départements et des régions, malgré l’hostilité des associations d’élus locaux directement concernés.

Le « modèle » que le présent projet de loi s’apprête à imposer à notre pays est, en réalité, une concentration des pouvoirs : le chef de l’État détiendra tous les pouvoirs, notamment pour orienter les dépenses des collectivités locales et canaliser ainsi les investissements nécessaires à l’avenir de la France, de ses territoires et à l’activité de ses entreprises.

Cette tentation récurrente de la droite jacobine avait été dénoncée au mois de juin 2000, une fois encore par Michel Mercier. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. C’est la gloire !

M. Gérard Miquel. Quelle référence !

M. Jean-Pierre Bel. À l’époque, Michel Mercier précisait : « Forcé de s’adapter aux réalités de la mondialisation dans un cadre européen plus contraignant, l’État est tenté de faire des collectivités locales les instruments de ses politiques. Il cède trop souvent à la tentation récurrente de la recentralisation ».

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cela a changé depuis !

M. Jean-Pierre Bel. Recentralisation, disiez-vous, monsieur le ministre ? Ce constat est plus que jamais d’actualité !

Dans le texte qui nous est soumis, je prendrai pour seul exemple la rationalisation de l’intercommunalité, bien sûr nécessaire, voire indispensable. Mais pourquoi confier au préfet un pouvoir de contrainte exceptionnel ? C’est contraire à la notion même du principe, de valeur constitutionnelle, de décentralisation.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Il faut bien un arbitre !

M. Jean-Pierre Bel. Bref, les Français doivent pouvoir se prononcer directement sur la recentralisation ou sur la poursuite de la décentralisation.

Le deuxième motif du recours au référendum tient à la fusion programmée des départements et des régions. Alors que l’article 72 de la Constitution prévoit que les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus », et donc que chaque collectivité doit disposer d’une assemblée délibérante qui lui est propre, le projet de loi organise la fusion des conseils généraux et des conseils régionaux.

En effet, c’est bien cet enjeu qui est en cause : dans son ouvrage La France peut supporter la vérité, publié en 2006, François Fillon estimait que le conseiller territorial est le préalable à la fusion entre départements et régions. Selon lui, le conseiller territorial « aurait assuré la coordination des politiques de ces deux échelons en attendant leur fusion ». Il regrettait que cette proposition de l’UMP n’ait pas été reprise par Jacques Chirac en 2002. Aujourd'hui Premier ministre, il réalise enfin son projet ! C’est également la fusion entre les deux administrations, que M. Copé, président du groupe UMP à l'Assemblée nationale, a appelée de ses vœux lors du débat avec François Hollande.

Avec le conseiller territorial, chaque niveau perdra sa spécificité : impulsion et coordination pour la région, proximité pour le département. L’un deviendra une simple structure d’accompagnement des politiques nationales ; l’autre préparera sa suppression programmée.

Je note en passant que ce conseiller territorial organise le cumul des mandats obligatoires – ce point a déjà été relevé –, alors que la démocratie locale a besoin d’une respiration, qui pourrait résulter d’une nouvelle étape dans la limitation du cumul des mandats. La réforme a créé un conflit d’intérêt permanent : si ce projet de loi est adopté, chaque élection fera l’amalgame de bilans et de projets contradictoires.

Les Français doivent pouvoir se prononcer directement sur la pérennité des départements et des régions ou sur leur fusion programmée.

Le troisième motif du recours au référendum est de permettre aux Français de se prononcer directement sur le principe de l’organisation territoriale française.

Alors que l’article 72 de la Constitution précise que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon », le projet de loi envisage de supprimer la clause générale de compétence, donc de priver les départements et les régions de la seule solution qui permet d’appliquer des politiques différenciées dans des territoires ayant des problématiques différentes.

Les Français doivent pouvoir se prononcer directement pour savoir si les collectivités locales doivent être cantonnées dans des compétences décidées par l’État ou s’il convient de maintenir leur compétence générale, afin notamment de répondre aux attentes des usagers des services publics locaux.

Le quatrième principe, et non des moindres, remis en cause par la réforme que nous soumet le Gouvernement est celui de la parité.

Alors que l’article 1^er de la Constitution oblige la loi à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux, le projet de loi procède à une régression de la place des femmes au sein des futurs conseils territoriaux, compte tenu du recul du scrutin proportionnel.

En effet, selon le nouveau mode de scrutin proposé, 80 % des conseillers territoriaux seraient élus au scrutin uninominal à un tour dans le cadre des cantons – soit 2 400 élus –, les 20 % restants le seraient sur des listes paritaires départementales – soit 600 élus –, selon une organisation de report des voix parfaitement incompréhensible pour l’électrice ou l’électeur, fût-il des plus avertis.

Si l’on opère une projection des résultats des dernières élections régionales et cantonales avec ce nouveau dispositif, on peut raisonnablement s’attendre à compter, sur l’ensemble des conseillers territoriaux élus en 2014, 19,3 % de femmes et 80,77 % d’hommes ! (Huées sur les travées du groupe CRC-SPG.)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cela n’a pas de sens !

M. Jean-Pierre Bel. De même, pour 3 000 conseillers territoriaux attendus, on peut effectuer la projection chiffrée suivante : 579  d’entre eux seraient des femmes – contre 1 381 aujourd’hui –, dont 285 élues au scrutin de liste à la représentation proportionnelle et 294 élues au scrutin uninominal, et 2 421  seraient des hommes – contre 4 462 aujourd’hui.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Vous donnez des résultats avant les élections ?

M. Jean-Pierre Bel. Ainsi, dans le processus de fusion des régions et des départements et de réduction du nombre des conseillers territoriaux, les femmes, qui verront leur effectif diminuer de 58 %, sont les grandes perdantes. Le présent projet de loi, au lieu de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, organise tranquillement et obscurément le recul de la parité. Au retour à la situation d’avant 1982, autrement dit avant la décentralisation, vous ajoutez un retour à la situation d’avant 1999, date à laquelle la parité a été inscrite dans la Constitution.

Les Françaises et les Français doivent pouvoir se prononcer directement sur le maintien, ou non, d’un mode de scrutin qui favorise la parité.

Enfin, le cinquième motif justifiant le recours au référendum est de permettre de valider, ou non, une « manipulation électorale » au profit exclusif de l’UMP, parti majoritaire.

Alors que l’élection, c’est-à-dire la désignation d’une femme ou d’un homme par le suffrage des citoyens, constitue un principe constitutionnel fondamental de la République, le projet de loi instaure un mode de scrutin dans lequel une partie des conseillers territoriaux élus à la proportionnelle le sera grâce aux suffrages obtenus par les candidats qui n’ont pas été élus au mandat de conseiller territorial mais qui se sont rattachés à une liste.

Mme Raymonde Le Texier. Il fallait y penser !

M. Jean-Pierre Bel. Le mode de scrutin est d’une telle complexité qu’il a été récusé par le Conseil d’État en ces termes, dans une note du 15 octobre 2009 :…

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Pour notre part, nous ne disposons pas de ce document !

M. Jean-Pierre Bel. …« En rendant très difficile pour l’électeur, dont le choix est lié entre un candidat au scrutin uninominal et une liste au scrutin proportionnel, de prévoir si sa voix sera utilisée au profit du candidat ou de la liste, le dispositif envisagé est de nature à porter atteinte à la sincérité du scrutin ».

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Le temps de parole de l’orateur est écoulé…

M. Jean-Pierre Bel. Pour ces motifs, le Conseil d’État a considéré que le dispositif proposé « était de nature à porter atteinte à l’égalité comme à la sincérité du suffrage compte tenu des modalités complexes de la combinaison opérée entre le scrutin majoritaire et le scrutin proportionnel dans le cadre d’un scrutin à bulletin unique ». Mieux encore, il a estimé que ce mode de scrutin pourrait permettre qu’« une liste ayant recueilli au niveau régional moins de voix qu’une autre puisse néanmoins obtenir plus de sièges qu’elle ».

Bilan politique de ce scrutin illisible, incompréhensible et injuste : il n’obtient pas de majorité au Sénat, si j’en crois les propos mêmes du président de la Haute Assemblée, Gérard Larcher !

C’est la raison pour laquelle nous considérons que les Français doivent pouvoir se prononcer directement sur le maintien, ou non, du principe républicain selon lequel un candidat est élu s’il a bénéficié du plus grand nombre de suffrages exprimés sur son nom.

Mme la présidente. Veuillez conclure, mon cher collègue.

M. Jean-Pierre Bel. Je conclus, madame la présidente.

Nous n’avons pas peur du référendum : il peut se révéler utile, combiné à la démocratie parlementaire.

Le débat que nous aurons lors de la première lecture du présent projet de loi doit pouvoir éclairer utilement les Français sur les enjeux de cette réforme territoriale. C’est la raison pour laquelle nous proposons, par le dépôt de la motion que nous examinons, de les consulter par référendum.

Le sujet est complexe, mais il faut que cette consultation aille à l’essentiel et s’articule sur une question simple autour de grands choix. Voulez-vous la poursuite de la décentralisation, son approfondissement ou la recentralisation ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ce n’est pas la question !

M. Jean-Pierre Bel. Voulez-vous étendre le cumul des mandats en le rendant obligatoire aux échelons départemental et régional ? Souhaitez-vous le recul de la parité au niveau local ? Voulez-vous la suppression du département ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cela fait cinq questions !

M. Jean-Pierre Bel. On le voit bien : la réforme territoriale proposée modifierait en profondeur l’organisation des pouvoirs publics. Elle porte la volonté de réduction d’un contre-pouvoir important, celui des collectivités locales, et de remise en cause des services publics au niveau décentralisé. Elle entraînerait un bouleversement d’une organisation façonnée par l’histoire et la pratique, où les mots « décentralisation », « libertés et démocratie locales » seraient remplacés par « centralisation », « négation de la libre administration », « recul de la démocratie et des solidarités locales ».

J’espère vous avoir convaincus, mes chers collègues,…

M. Jean-Marc Todeschini. Ils n’ont pas écouté !

M. Jean-Pierre Bel. …de voter la motion référendaire pour soumettre au verdict suprême des Français un débat qui touche à des aspects fondamentaux de notre République. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame la présidente, messieurs les ministres, mes chers collègues, je vais essayer d’être plus concis que mon collègue, qui a dépassé son temps de parole, afin de rattraper le temps perdu. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. –Protestations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) Mes chers collègues, il est tout de même normal de respecter les temps de parole ! (Nouveaux applaudissements sur les travées de l’UMP. –Vives protestations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. Yannick Bodin. C’est petit et mesquin !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. En application de l’article 11 de la Constitution, nos collègues signataires de la motion demandent que soit soumis au référendum le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, non pas le projet de loi initial n° 60, mais le texte n° 170, résultant des travaux de la commission des lois, ce qui constitue une originalité. C’est ce qui est écrit dans le texte de la motion !

Vous invoquez cinq motifs et voulez poser autant de questions au référendum. (Protestations sur les travées du groupe socialiste.)

M. David Assouline. Pas du tout !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Si ! C’est ce que vous avez dit !

M. Jean-Pierre Bel. En aucun cas ! (Brouhaha sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Chers collègues, je peux, tout de suite et tout simplement, dire que je suis opposé à cette motion, cela nous fera gagner du temps…

Mme la présidente. Mes chers collègues, laissez parler l’orateur ! N’engagez pas de dialogue !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Vous évoquez donc la recentralisation à laquelle aboutirait la politique conduite à l’égard des collectivités locales, la création des conseillers territoriaux, qui, pour vous, programme la fusion des départements et des régions, la suppression envisagée de la clause générale de compétence, le recul de la parité, enfin le mode de scrutin mixte retenu par le projet de loi n° 61, dont vous ne demandez pas, je le répète, qu’il soit soumis au référendum.

La réforme qui nous est présentée est pragmatique. Depuis hier soir, j’entends parler de « recentralisation ». Mais de quoi s’agit-il ici ? Tout simplement d’ajustements nécessités par la décentralisation qui a été instituée en 1982 et modifiée, depuis lors, à plusieurs reprises.

J’observe d'ailleurs que, à une seule exception près, mais qui est bien antérieure à 1981, aucun texte relatif à la décentralisation n’a jamais été soumis au référendum ! (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

M. Pierre-Yves Collombat. Mais celui-ci est plus grave !