Séance du 6 novembre 2008

Mme la présidente. Je mets aux voix le sous-amendement n° 2 rectifié.

(Le sous-amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 26, modifié.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 27.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

Article 3

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période mentionnée à l'article 1^er.

Mme la présidente. Je suis saisie de treize amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 12, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Il s’agit d’un amendement de cohérence.

Je ne reviendrai pas sur ce que nous avons déjà dit et je considère que cet amendement est défendu.

Mme la présidente. Les douze amendements suivants sont présentés par le Gouvernement.

L'amendement n° 33 est ainsi libellé :

Remplacer les deux premières phrases du troisième alinéa du 1 du A du I du rapport annexé par une phrase ainsi rédigée :

En 2009, l'impact de la crise conduit à prévoir une croissance comprise dans une fourchette de 0,2 % à 0,5 %.

L'amendement n° 34 est ainsi libellé :

I. Dans la première phrase du premier alinéa du 2 du A du I du rapport annexé, remplacer les mots :

2,5 % par an à partir de 2010

par les mots :

2 % en 2010 et 2,5 % par an à partir de 2011.

II. Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du 2 du A du I du rapport annexé :

L'amendement n° 35 est ainsi libellé :

I. Rédiger comme suit la seconde phrase du premier alinéa du 1 du C du I du rapport annexé :

Avec le retour en 2010 à une croissance de 2 % atteignant 2,5 % à compter de 2011, le redressement structurel des finances publiques amorcé en 2007 se traduira par une réduction du déficit effectif en moyenne de 0,6 point de PIB entre 2010 et 2012.

II. Rédiger comme suit le tableau constituant le troisième alinéa du 1 du C du I du rapport annexé :

L'amendement n° 36 est ainsi libellé :

Dans le troisième alinéa du 2 du C du I du rapport annexé, remplacer les mots :

redeviendrait excédentaire dès 2010 pour atteindre 0,2 point de PIB en 2011 et 0,3 point de PIB en 2012

par les mots :

se redresserait dès 2010 pour atteindre l'équilibre en 2011

L'amendement n° 37 est ainsi libellé :

I. Rédiger comme suit le premier alinéa du 3 du C du I du rapport annexé :

La conjoncture dégradée en début de période devrait rendre difficiles les cessions d'actifs non stratégiques des administrations compte tenu des conditions de marché, ce qui se traduirait par une progression de la dette, tendance qui s'inverserait toutefois en 2011 : en effet, à compter de 2010 la réduction du déficit public et le retour à une croissance plus élevée réduiraient le ratio de dette de 1 point de PIB en 2011 et d'environ 1½ point de PIB en 2012. La programmation intègre en outre l'impact sur la dette publique de l'activité de la société de prises de participation de l'État dans le cadre du plan de soutien au financement de l'économie.

II. Remplacer le graphique constituant le dernier alinéa du 3 du C du I par le graphique suivant :

(Voir le graphique en annexe)

L'amendement n° 38, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi le 1 du B du II du rapport annexé :

1. L'évolution des recettes fiscales nettes.

Après une faible augmentation en 2009, les recettes fiscales devraient retrouver un rythme dynamique dès 2010.

En 2009, les recettes seraient en recul de 0,8 milliard d’euros par rapport à 2008, du fait de trois phénomènes :

- Tout d'abord l'environnement macroéconomique: la faible croissance en 2008 devrait peser sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés; la faible croissance en 2009 sur la TVA. Au total, l'évolution spontanée des recettes fiscales nettes devrait être limitée à 0,7 % pour une progression du PIB en valeur prévue à 2,3 %, soit une élasticité au PIB de 0,3.

- Les mesures nouvelles déjà adoptées continueraient à monter en puissance avec un coût de 2,9 milliards d’euros, lié principalement au crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt, à l'exonération des heures supplémentaires et au crédit d'impôt recherche. Hors financement de l'audiovisuel public, les mesures nouvelles proposées en projet de loi de finances pour 2009 auraient quant à elles un coût globalement nul (l'aménagement du régime des biocarburants compensant la suppression progressive de l'imposition forfaitaire annuelle, l'IFA).

À partir de 2010, le retour de la croissance devrait permette de retrouver des évolutions des recettes fiscales nettes supérieures.

La dynamique des mesures nouvelles serait sur cette période nettement plus faible (+1,5 milliard d’euros seulement en moyenne annuelle sur la période 2010-2012, résultant du crédit impôt intéressement et de la fin de la montée en charge de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat et de la réforme du crédit impôt recherche).

L'amendement n° 39, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Le 1 du D du II du rapport annexé est ainsi rédigé :

1. En comptabilité budgétaire

L'ensemble des évolutions exposées ci-dessus conduisent à une dégradation du solde en euros courants en 2009, puis à son amélioration dès 2010.

État (présentation courante, en millions d’euros)

L'amendement n° 40, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du 2 du D du II du rapport annexé : 

L'amendement n° 41, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant l'avant-dernier alinéa du 2 du E du II du rapport annexé : 

L'amendement n° 42, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du F du II du rapport annexé :

L'amendement n° 43, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du 1 du A du IV du rapport annexé :  

L'amendement n° 44, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du A du V du rapport annexé :  

La parole est à M. le ministre, pour présenter ces amendements.

M. Éric Woerth, ministre. Ces amendements s’appliquent au rapport annexé au projet de loi.

Ce sont des amendements de cohérence par rapport aux réajustements que nous avons opérés dans le texte.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission est défavorable à l’amendement n° 12.

Les amendements n^os 33, 34, 35 et 36 recueillent un avis favorable de la commission.

Toutefois, l’amendement n° 36 nous amène à interroger le Gouvernement.

Cet amendement révise l’évolution des besoins de financement des administrations de sécurité sociale. Serait-il possible de nous apporter quelques précisions plus détaillées sur les raisons conduisant à la dégradation prévue ? Quelle est la part des moindres recettes et quelle est celle des dépenses nouvelles ?

Par ailleurs, serait-il possible de faire apparaître la ventilation des soldes entre les régimes de base de sécurité sociale, le régime d’assurance chômage et les régimes complémentaires ? Ce point nous semble significatif dans la mesure où un basculement du produit des cotisations d’assurance chômage vers l’assurance vieillesse – je parle sous le contrôle de membres éminents de notre commission des affaires sociales – est envisagé pour financer ces régimes sans alourdir les prélèvements obligatoires.

Enfin, il serait souhaitable de connaître l’impact de cette révision sur le solde du régime général de la sécurité sociale, dans la mesure où le projet de loi de financement de la sécurité sociale sera examiné dans les prochains jours au Sénat.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 12 ?

M. Éric Woerth, ministre. Avis défavorable.

Par ailleurs, M. le rapporteur général m’ayant sollicité à propos de l’amendement n° 36, je vais m’efforcer de lui répondre « au débotté ».

Je pense que les précisions demandées portent sur l’année 2009, puisque c’est elle qui va supporter l’essentiel de la dégradation.

En ce qui concerne les recettes, les cotisations sociales devraient être inférieures de 2,7 milliards d’euros au montant initialement prévu. Par rapport aux prévisions, la CSG diminue de 500 millions d’euros, la CSG-capital et la CRDS de 150 millions d’euros, la taxe sur les salaires de 400 millions d’euros. Au total, nous prévoyons 3,7 milliards d’euros de diminution des recettes, à un titre ou à un autre.

S’agissant des dépenses, les prestations de l’UNEDIC augmentent à hauteur de 350 millions d’euros et les prestations indexées sur les prix devraient croître à hauteur de 1 milliard d’euros, en raison de l’accélération de l’inflation. Au total, la dégradation devrait être d’environ 3,5 ou 3,6 milliards d’euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Merci, monsieur le ministre.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 12.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 33.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 34.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 35.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 36.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Monsieur le rapporteur général, vous n’avez pas donné l’avis de la commission sur les amendements n^os 37 à 43.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce sont des amendements de coordination ou de conséquence, qui reçoivent évidemment un avis favorable de la commission.

En ce qui concerne l’amendement n° 44, j’aurais voulu faire part de quelques remarques.

La part de dépenses des administrations publiques locales dans le produit intérieur brut s’accroît de 0,1 point par rapport au texte initial : on le comprend puisque le PIB est plus faible que prévu. En revanche, il est plus étonnant que la part des recettes des administrations publiques locales dans le PIB demeure stable.

J’ai disposé de peu de temps pour analyser ces chiffres, mais j’aurais tendance à considérer que, si les recettes fiscales augmentent spontanément à peu près à la même vitesse le PIB et si les dotations sont indexées sur la seule inflation – ou un petit peu plus –, la part des recettes des administrations locales dans le PIB devrait logiquement diminuer. Mais peut-être le Gouvernement considère-t-il que les collectivités territoriales vont augmenter leurs taux d’imposition. Est-ce ce que signifie cet amendement ?

Le temps imparti à la commission des finances pour se pencher sur cette question ayant été très bref, elle ne peut que s’en remettre à la sagesse du Sénat sur cet amendement n° 44.

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Je pense que nous serons en mesure de vous apporter des précisions ultérieurement, lors de la discussion du projet de loi de finances, parce que ces ajustements ont été mis au point très rapidement.

Toutefois, je vous fais observer que toutes les recettes ne sont pas nécessairement de nature fiscale. D’autres types de recettes ont leur dynamique propre. Ce tableau a été construit sur le même modèle que celui qu’il remplace.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 37.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 38.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 39.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 40.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 41.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 42.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 43.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 44.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 3, modifié.

(L’article 3 est adopté.)

CHAPITRE II

L’évolution des dépenses publiques

Article 4 A

L’évolution des dépenses publiques en volume pour la période 2009 à 2012 s’établit à 1,1 % en moyenne annuelle.

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 13, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Cet article part du constat selon lequel le cadre fixé par la loi de programmation est suffisamment strict et serré pour réduire quasiment à néant toute marge de manœuvre dans les choix budgétaires de l’État, des collectivités locales ou de la sécurité sociale.

Implicitement, le président Didier Migaud, en défendant cette proposition, a reconnu que le contenu de cette loi de programmation fixe un cadre contraignant qui standardise les dépenses et ne reconnaît manifestement plus aux élus la moindre possibilité d’innovation.

L’article 4 A considère comme possible une évolution en volume des dépenses publiques globales, sur la période 2009 à 2012, de 1,1 % en moyenne annuelle. La mise en œuvre d’un tel principe aboutit, au mieux, à stabiliser la dépense publique au regard de la progression du produit intérieur brut mais, surtout, crée une sorte d’effet de seuil.

Une hausse moyenne des dépenses publiques de 1,1 % en volume signifie, dans les faits, qu’une augmentation plus importante des dépenses ordonnancées par les collectivités locales impliquerait une compensation au moyen d’une moindre progression des dépenses de l’État ou de la protection sociale. En vertu de quoi devrions-nous accepter une telle situation ?

La modification apportée montre la difficulté de l’exercice. Comment, avec une telle conception, traite-t-on en effet la qualité de la dépense ? Car telle est bien la seule question qui mérite véritablement d’être posée.

Les dépenses publiques ne se mesurent pas qu’en termes comptables, avec des plus dans une colonne et des moins dans une autre. Elles ont une logique propre et des spécificités irréductibles : les collectivités locales ne dépensent pas de la même manière que l’État tout simplement parce qu’elles n’ont pas vocation à exercer certaines compétences de caractère éminemment national.

C’est pour ces raisons que nous demandons la suppression de cet article.

Mme la présidente. L’amendement n° 3, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Dans cet article, remplacer le mot :

publiques

par les mots :

de l’ensemble constitué par l’État, les organismes divers d’administration centrale et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale

La parole est à M. le rapporteur général pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 13.

M. Philippe Marini, rapporteur général. L’amendement n° 3 s’inscrit dans le même esprit, s’agissant de la norme de dépense, que celui qui a été voté il y a quelques minutes.

La commission estime que la norme de dépense doit s’appliquer à l’ensemble constitué par l’État, les organismes divers d’administration centrale et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale. En revanche, elle a considéré, je l’ai déjà dit, qu’il n’était ni opportun ni réaliste de fixer une norme pour l’ensemble des administrations publiques en y incluant les collectivités territoriales et l’assurance chômage, dont le Gouvernement ne peut pas contrôler toutes les dépenses.

Il s’agit donc d’une position de cohérence par rapport à celle que j’ai défendue sur le solde.

Sur l’amendement n° 13, l’avis de la commission est défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 13.

Sur l’amendement n° 3, il s’en remettra à la sagesse du Sénat.

Monsieur le rapporteur général, autant je ne parviens pas à suivre votre raisonnement sur la ventilation du solde, parce que je pense que chacune des composantes du solde global représente un objectif politique et peut se piloter – si une loi de programmation des finances publiques ne posait pas de contraintes, elle ne présenterait aucun intérêt ! –, autant je peux comprendre que nous n’ayons pas à fixer un objectif globalisé, incluant les administrations publiques locales, quant à la maîtrise de la dépense.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 13.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 3.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 4 A, modifié.

(L’article 4 A est adopté.)

Article 4

La progression annuelle des dépenses de l’État n’excède pas, au cours de la période mentionnée à l’article 1^er et à périmètre constant, l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi.

Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 14 rectifié, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Les dépenses publiques de l’État visent, en répondant aux besoins collectifs, à participer de l’effort en faveur de l’emploi et de la croissance.

Elles sont fixées chaque année dans le cadre des lois de finances.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. L’article 4 vise à encadrer strictement la progression des dépenses de l’État. Une telle orientation ne peut évidemment recevoir notre approbation.

Malgré l’application systématique des outils de la régulation à la baisse des dépenses et la généralisation de la pratique des « chapitres réservoirs », les déficits et la dette publics n’en continuent pas moins de croître et d’embellir, l’emploi de diminuer et le pouvoir d’achat de reculer.

II est temps d’adopter une autre définition des dépenses publiques. Tel est le sens de notre amendement.

Mme la présidente. L’amendement n° 28, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Toutefois, cette progression s’établit à + 0,1 % en volume en 2009.

La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Le Gouvernement a révisé son hypothèse d’inflation pour 2009. Celle-ci s’établit à 1,5 %, contre 2 % retenus lors de la construction du projet de loi de finances. En conséquence, le plafond des dépenses de l’État devrait être abattu de 0,5 %, de manière à préserver la norme « zéro volume ».

Toutefois, le Gouvernement a fait le choix de ne pas répercuter cette baisse de l’inflation sur le montant des concours de l’État aux collectivités territoriales ; compte tenu de leur poids au sein du budget de l’État, cela implique, pour ce dernier, une hausse en volume de 0,1 % pour 2009, comme l’exprime le présent amendement.

Mme la présidente. L’amendement n° 4, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

A. - Compléter cet article par un II ainsi rédigé :

II. - La progression annuelle des dépenses fiscales n’excède pas, au cours de la période mentionnée à l’article 1^er, l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation. 

B. - En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I. -

La parole est à M. le rapporteur général pour présenter cet amendement et donner l’avis de la commission sur les amendements n^os 14 rectifié et 28.

M. Philippe Marini, rapporteur général. L’amendement n° 4 vise à soumettre la dépense fiscale à la même norme « zéro volume » que la dépense budgétaire. Il s’agit donc d’un amendement de principe.

La commission est défavorable à l’amendement n° 14 rectifié, qui ne lui semble pas clairement normatif.

En revanche, l’amendement n° 28 est un excellent amendement, que j’ai salué lors de la discussion générale. Bien qu’il n’ait pas pour conséquence une progression de la dépense en valeur absolue par rapport au texte initial, il s’agit bien, à titre exceptionnel, pour l’année 2009, d’aller au-delà de la règle du « zéro volume », ce qui peut être considéré, monsieur le ministre, comme une mesure de soutien de l’activité via les dépenses des collectivités territoriales.

La commission est donc très favorable à cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Le Gouvernement est défavorable à l’amendement n° 14 rectifié.

Il est également défavorable à l’amendement n° 4.

Je m’en suis déjà expliqué, on ne peut pas soumettre les dépenses fiscales, en tout cas aujourd’hui, à la règle du « zéro volume ». D’abord, ces dépenses sont actuellement très diverses. Ensuite, nous avons décidé de les encadrer et nous allons considérablement progresser à cet égard dès cette année.

Nous avons déjà réussi à mieux contrôler la production de dépenses fiscales ou de dépenses sociales par le Gouvernement lui-même, ce qui répond aux demandes récurrentes des ministres depuis des années. En dehors du Grenelle de l’environnement, et dans le cadre d’une politique cette fois bien assumée, il y a relativement peu de dépenses fiscales nouvelles. On est donc bien dans une voie d’assainissement de l’état d’esprit relatif aux dépenses fiscales.

Si nous appliquons la règle du « zéro volume » à la dépense fiscale, il faut préciser quelles sont les dépenses que l’on entend supprimer. En effet, la progression annuelle des dépenses fiscales - qu’il faut contrôler, j’en suis d’accord – s’établit à environ 3 % ou 4 %. Pour s’en tenir au « zéro volume », il faut soit en supprimer - et c’est assez compliqué car, derrière chaque dépense fiscale, il y a des droits –, soit les plafonner. Mais peut-on, à un moment donné, arrêter de distribuer la prime pour l’emploi ou considérer que les travaux effectués dans une résidence n’ouvrent plus droit à tel avantage fiscal parce que l’« enveloppe » des dépenses fiscales est d’ores et déjà consommée.

Il faut vraiment se donner du temps, compte tenu des avancées que nous réalisons cette année, pour continuer à travailler sur la dépense fiscale afin d’en limiter la production. Peut-être sera-t-il possible, au fil du temps et de l’évaluation que vous avez demandée, et qui sera faite, de supprimer certaines dépenses fiscales. Nous avons là un outil. Mais si vous appliquez la règle du « zéro volume » aux dépenses fiscales, il faut préciser quelles dépenses vous entendez supprimer, et je crains que nous n’ayons un peu de mal à nous mettre d’accord sur le sujet.

Par ailleurs, je précise que la production de nouvelles dépenses fiscales est gagée, dans ce projet de loi, par une économie du même montant.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Mes chers collègues, nous l’avons compris, en la matière, la commission et le ministre partagent les mêmes préoccupations. Il est clair que beaucoup de problèmes doivent être traités avant qu’on parvienne à une norme qui soit pleinement opérationnelle pour les dépenses fiscales. À chaque jour suffit sa peine ! Nous y reviendrons, mais, dans l’immédiat, l’amendement n° 4 est retiré.

Mme la présidente. L’amendement n° 4 est donc retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 14 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 28.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 4, modifié.

(L'article 4 est adopté.)