M. Hugues Portelli, rapporteur. Cet amendement vise à tenir compte de la loi de modernisation de la fonction publique de février 2007, présentée par M. Christian Jacob, qui a été votée, mais qui n’est toujours pas appliquée – les décrets d’application n’ont pas été publiés – et qui prévoyait une expérimentation dans les zones de revitalisation rurale pour les fonctionnaires de l’État. Cette disposition avait été très discutée lors de l’examen de la loi. L’amendement tend donc à conférer un caractère expérimental au dispositif qui nous est proposé aujourd'hui, et pour une durée de cinq ans, à simplifier le régime de rémunération et à préciser que le fonctionnaire cotisera au régime de retraite dont il relèvera au titre de son emploi principal.
Enfin, nous proposons que le Gouvernement transmette au Parlement un rapport d’évaluation afin d’examiner la façon dont ces dispositions auront été mises en œuvre.
La commission est, dans ces conditions, défavorable aux deux amendements de suppression de l’article.
M. le président. Le sous-amendement n° 54, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. - Dans le premier alinéa du III de l'amendement n° 13, après les mots :
les fonctionnaires hospitaliers peuvent,
insérer les mots :
sans préjudice des dispositions de l'article 9 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière,
II. - Dans le même alinéa, remplacer les mots :
l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière
par les mots :
l'article 2 de la même loi
La parole est à M. le secrétaire d'État, pour présenter ce sous-amendement et pour donner l’avis du Gouvernement sur les trois amendements en discussion.
M. André Santini, secrétaire d'État. Nous espérons que le Sénat votera le sous-amendement du Gouvernement et nous nous en remettons à sa sagesse sur l’amendement n° 13 ainsi sous-amendé.
Le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements nos 40 et 49.
Je rappelle que l’article 8 permettra au fonctionnaire de conserver plus facilement son affectation géographique, par exemple, et facilitera le maintien du service public, notamment en zone rurale. Plusieurs garanties sont prévues dans le cadre de ce cumul et celles-ci sont parfaitement conformes au statut. La nomination de fonctionnaires sur des emplois à temps non complet cumulés reste subordonnée à leur accord et la combinaison des emplois devra comporter un emploi d’au moins un mi-temps, ce qui permettra d’identifier une administration de référence.
M. le président. Quel est l’avis de la commission sur le sous-amendement n° 54 ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. Monsieur le président, je ne suis pas en mesure de faire état de l’avis de la commission sur ce sous-amendement puisque celle-ci n’en a pas été saisie. À titre personnel, j’y suis favorable.
M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur les amendements identiques nos 40 et 49.
M. Pierre-Yves Collombat. L’article 8 révèle l’intention profonde du Gouvernement. Il ne s’agit plus de flexibilité mais, littéralement, de pulvérisation de la fonction publique ! (Sourires.) On pourra avoir des « petits bouts » de fonctionnaires, la même personne étant susceptible d’exercer différentes fonctions. À l’heure même où l’on essaie d’unifier les fonctions, c’est tout à fait étonnant !
Autant un certain nombre d’articles de ce projet de loi semblaient à peu près acceptables, abstraction faite du contexte et de l’intention profonde de ses auteurs, autant ce type d’article montre bien que l’objectif est de faire voler en éclats la fonction publique.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 40 et 49.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. En conséquence, l’article 8 est ainsi rédigé.
Articles additionnels après l’article 8
M. le président. L’amendement n° 24, présenté par M. Buffet, est ainsi libellé :
Après l’article 8, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l’article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, il est inséré un article 76-1 ainsi rédigé :
« Art. 76-1. - Au titre des années 2008, 2009 et 2010, l’autorité territoriale peut se fonder, à titre expérimental et par dérogation au premier alinéa de l’article 17 du titre Ier du statut général et à l’article 76 de la présente loi, sur un entretien professionnel pour apprécier la valeur professionnelle des fonctionnaires prise en compte pour l’application des articles 39, 78 et 79 du présent titre.
« L’entretien est conduit par leur supérieur hiérarchique direct et donne lieu à l’établissement d’un compte rendu.
« Les commissions administratives paritaires peuvent, à la demande de l’intéressé, en proposer la révision.
« Le Gouvernement présente chaque année au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale un bilan de cette expérimentation. Il en présente également le bilan au Parlement avant le 31 juillet 2011.
« Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article. »
La parole est à M. François-Noël Buffet.
M. François-Noël Buffet. Je propose d’étendre à la fonction publique territoriale le dispositif de réforme de l’évaluation des fonctionnaires introduit à titre expérimental pour la fonction publique de l’État par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.
Il s’agit de moderniser le dispositif d’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux en substituant à la notation chiffrée, que nous devons, en tant qu’élus locaux, attribuer chaque année à nos fonctionnaires, un dispositif plus intéressant, l’évaluation effectuée après un entretien professionnel entre le supérieur hiérarchique direct et les agents placés sous son autorité.
Un décret en Conseil d’État en fixerait le cadre réglementaire. Les modalités pratiques seraient déterminées par une délibération des autorités territoriales compétentes, cette délibération déclenchant l’entrée en vigueur effective de ce nouveau dispositif.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. Avis favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. André Santini, secrétaire d’État. Le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement parce qu’il permet de faire entrer dans le droit ce qui ne relevait jusqu’à présent que d’une incitation. Remplacer la notation traditionnelle par un entretien est une bonne façon de faire progresser la notion d’objectifs dans la fonction publique.
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 8.
L’amendement n° 26, présenté par MM. Dulait et Buffet, est ainsi libellé :
Après l’article 8, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après le troisième alinéa (2°) de l’article L. 407 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre tel qu’il résulte du projet de la loi relatif aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 3° Recrutement d’un fonctionnaire placé dans la situation prévue à l’article 44-1 du titre II du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, quelle que soit son administration d’origine. »
La parole est à M. André Dulait.
M. André Dulait. Le projet de loi portant réforme des emplois réservés a été adopté par le Sénat le 15 avril 2008. Il abroge le chapitre IV du titre III du livre III du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, le remplaçant par un nouveau chapitre IV intitulé : « Emplois réservés ».
Ce texte a pour objet d’assouplir les modalités de recrutement initialement prévues, afin de permettre à un plus grand nombre de militaires de se reconvertir dans la fonction publique civile. Ceux-ci disposent de trois voies de reconversion : le concours, le détachement et les emplois réservés.
À défaut de ressortissants du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre inscrits sur les listes d’aptitude, les administrations auront l’obligation de recruter d’autres catégories de personnes, notamment des travailleurs handicapés, ainsi que des fonctionnaires, ouvriers d’État ou personnels militaires d’établissements restructurés, même si ces derniers ne remplissent pas les conditions pour postuler aux emplois réservés.
Lorsque les listes de classement seront insuffisantes pour pourvoir les postes offerts par les administrations, le ministre chargé des anciens combattants remettra ces postes à leur disposition. Dans la procédure actuelle, celles-ci reversent au concours les postes non pourvus.
Le ministre chargé de la fonction publique souhaite que ce droit de préférence s’adresse en outre aux fonctionnaires de l’État en situation de « réorientation professionnelle » dont l’emploi a été supprimé ou modifié de façon substantielle, afin d’occuper des emplois qui n’auront pas été pourvus au titre des emplois réservés. En effet, dans les cas où les administrations sont conduites à mettre en œuvre des actions de restructuration, celles-ci peuvent proposer à leurs fonctionnaires une réorientation professionnelle.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. La commission n’est pas hostile sur le fond à cette disposition, mais elle s’interroge sur les modalités de sa présentation : nous sommes en effet appelés de fait à amender, dans le cadre de la présente discussion, un autre projet de loi, encore en navette.
La commission s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée, mais entendra avec un intérêt tout particulier l’avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. André Santini, secrétaire d’État. La procédure des emplois réservés, destinée à faciliter la reconversion des militaires dans la sphère civile, permet de procéder à des recrutements sans concours dans les trois versants de la fonction publique.
L’amendement n° 26 tend à élargir cette voie de recrutement en permettant aux administrations de disposer des emplois réservés dont ne bénéficieraient pas des militaires afin d’assurer la reconversion de fonctionnaires placés en situation de réorientation professionnelle. Le recours à ces emplois réservés facilitera donc le maintien dans l’emploi des agents en situation de réorientation professionnelle.
Pour cette raison, le Gouvernement est favorable à cet amendement.
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 8.
Article additionnel avant l’article 9
M. le président. L’amendement n° 41, présenté par Mmes Mathon-Poinat, Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Avant l’article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le Gouvernement présente avant le 30 juin 2008 un plan de titularisation des agents non titulaires de la fonction publique de l’État, territoriale et hospitalière occupant des fonctions à temps plein sur des postes correspondant à des missions permanentes de l’administration.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Cet amendement tend à instaurer un plan de titularisation des agents contractuels des trois fonctions publiques occupant des fonctions à temps plein sur des postes correspondant à des missions permanentes de l’administration.
Les trois fonctions publiques connaissent une progression quasi constante du nombre d’agents non titulaires, ce qui ne va pas sans poser des problèmes, aussi bien du point de vue de ces agents que quant à l’avenir de la fonction publique.
Notre amendement se justifie donc amplement au regard de la situation des agents non titulaires, dont les conditions de travail sont moins favorables que celles de leurs collègues fonctionnaires.
D’une façon générale, ces personnels effectuent le même travail que les fonctionnaires tout en étant moins bien payés, avec moins de protection sociale, des droits à la retraite plus réduits, et en se voyant souvent imposer des temps partiels, en particulier en ce qui concerne les femmes.
Par ailleurs, les conditions dans lesquelles ils sont embauchés à durée déterminée sont, de fait, exorbitantes du droit commun et souvent moins protectrices que dans le secteur privé. À titre d’exemple, dans le secteur public, les contrats à durée déterminée ont une durée très variable, qui peut aller de quelques heures à plusieurs années, contre dix-huit mois au maximum dans le secteur privé.
De même, la possibilité de passer en contrat à durée indéterminée après être resté six ans en contrat à durée déterminée pose un problème puisqu’elle fait coexister deux statuts complètement différents sur des emplois identiques.
Le Gouvernement tente, depuis 2005, de dénaturer la fonction publique en y créant les contrats à durée indéterminée ou, aujourd’hui, en tentant d’y introduire l’intérim. À terme, c’est donc l’avenir du statut de la fonction publique et du service public qui est en jeu.
Un agent titulaire ne peut être soumis aux pressions administratives ou politiques comme peut l’être un agent contractuel. Cette garantie d’indépendance lui permet de servir l’intérêt général, autrement dit l’ensemble de nos concitoyens. Or les agents contractuels ne bénéficient pas de cette garantie.
La contractualisation ne doit pas donc pas devenir la règle, ou du moins se généraliser, tant pour des raisons tenant à la précarité à laquelle sont soumis les agents que pour des raisons de défense du statut de la fonction publique.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. Nous avons le choix entre deux interprétations de cet amendement : soit il n’a pas de valeur normative, soit il constitue une injonction au Gouvernement. Dans les deux cas, il est contraire à la Constitution. L’avis est donc défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. André Santini, secrétaire d’État. Le Gouvernement comprend parfaitement le besoin d’offrir de réelles perspectives aux agents contractuels. Toutefois, la solution des plans de titularisation ne constitue pas la bonne méthode, comme le montrent les leçons du passé.
Les précédents plans n’ont pas permis, en particulier, d’instaurer de nouveaux modes de régulation des recrutements de contractuels ni de mieux distinguer ce qui relève d’un besoin durable, justifiant qu’on s’interroge sur les places respectives du statut et du contrat, de ce qui relève de besoins temporaires, ne justifiant pas le recours à des procédures de titularisation.
Je voudrais rappeler l’existence du dispositif de reconduction automatique des contrats successifs en contrats à durée indéterminée, mis en œuvre par la loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, qui offre une perspective non négligeable aux agents contractuels. C’est donc dans un cadre plus général qu’il conviendra d’aborder cette question, dans le sillage du Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique qui vient de nous être remis.
Il convient d’entreprendre une réflexion complète sur la place du contrat dans la fonction publique et sur l’équilibre entre emplois statutaires et emplois contractuels, plutôt que d’avoir recours à des méthodes anciennes qui ont déjà montré leurs limites.
Pour l’heure, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 41.
M. le président. La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour explication de vote.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Monsieur le secrétaire d’État, lors de discussion générale, nous avons avancé l’idée selon laquelle le statut de la fonction public allait devenir caduc. Vous venez de nous faire la démonstration du bien-fondé de notre analyse, j’en suis ravie. Merci !
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 41.
(L’amendement n’est pas adopté.)
CHAPITRE II
Recrutement dans la fonction publique
Article 9
I. - L’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée est complété par un neuvième alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, des agents non titulaires peuvent être recrutés pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d’un congé de maladie, d’un congé de maternité ou d’un congé parental, ou de l’accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou de leur participation à des activités dans le cadre de l’une des réserves mentionnées à l’article 53, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par le présent titre. »
II. - Au premier alinéa de l’article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, après les mots : « sous les drapeaux » sont insérés les mots : «, de sa participation à des activités dans le cadre de l’une des réserves mentionnées à l’article 55 ».
M. le président. Je suis saisi de cinq amendements qui font l’objet d’une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L’amendement n° 42 est présenté par Mmes Mathon-Poinat, Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
L’amendement n° 50 est présenté par MM. Peyronnet, Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Marie-France Beaufils.
Mme Marie-France Beaufils. L’article 9 étend les possibilités de recours à des contractuels pour remplacer des fonctionnaires momentanément absents dans la fonction publique d’État. Il s’agit de déroger au principe du remplacement des agents absents par des collègues titulaires, principe posé par le statut, pour ouvrir en grand les possibilités de recours, sous prétexte de la continuité du service public, à des contrats à durée déterminée.
Cet article s’inscrit dans un mouvement de déréglementation et de privatisation, dont on sait très bien comment il a été appliqué à d’autres secteurs. Je donnais tout à l’heure l’exemple de La Poste et de France Télécom, où, petit à petit, les contrats à durée déterminée prennent le pas. J’aurais pu aussi bien évoquer l’extension du champ de la contractualisation au détriment de la loi, y compris dans la fonction publique régalienne.
Pourquoi le fonctionnaire a-t-il été placé par la loi dans une situation statutaire et réglementaire plutôt que dans une relation contractuelle vis-à-vis de l’administration ? Pourquoi les emplois permanents des collectivités publiques doivent-ils être occupés par des fonctionnaires ? Tout simplement, comme je le rappelais tout à l’heure, parce que le fonctionnaire est au service de l’intérêt général, à l’inverse du salarié de l’entreprise privée, lié à son employeur par un contrat qui tient lieu de loi entre les parties. Remettre en cause cette spécificité, c’est déconnecter le fonctionnaire de l’intérêt général pour le renvoyer vers des intérêts particuliers, le sien ou celui de clients ou d’usagers.
Cet article s’oppose donc à la définition même du statut de fonctionnaire. Il se situe dans la logique des articles 7, 8 et 10, et institue une précarité durable dans la fonction publique au lieu de chercher à l’éradiquer. La commission s’est opposée à la généralisation de l’intérim ; nous demandons qu’il en soit de même pour le recours aux contractuels. Les propos tenus par M. le secrétaire d’État sur le débat entre le statut et le contrat dans la fonction publique ne font que renforcer notre demande de suppression de l’article.
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour présenter l’amendement n° 50.
M. Jean-Claude Peyronnet. Après l’introduction du cumul d’emplois permanents à temps non complet dans la fonction publique d’État, cet article permet le recours aux non-titulaires dans cette même fonction publique pour assurer le remplacement de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles, ou pour faire face temporairement à une vacance d’emploi, dans la limite d’une durée d’un an.
Voilà encore une mesure tout à fait idéologique qui symbolise la volonté du Gouvernement de s’abstraire, par tous les moyens, du statut de la fonction publique et qui va accroître la constitution d’une fonction publique à deux vitesses.
M. le président. L’amendement n° 14, présenté par M. Portelli, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Dans le second alinéa du I de cet article, remplacer les mots :
ou d’un congé parental
par les mots :
, d’un congé parental ou d’un congé de présence parentale
La parole est à M. le rapporteur.
M. Hugues Portelli, rapporteur. Il s’agit d’étendre au congé de présence parentale les dispositions qui sont prévues pour le congé parental.
M. le président. L’amendement n° 15, présenté par M. Portelli, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le II de cet article :
II. — Le premier alinéa de l’article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée est modifié comme suit :
1° Les mots : « remplacement momentané de titulaires » sont remplacés par les mots : « remplacement momentané de fonctionnaires » ;
2° Les mots : « ou d’un congé parental » sont remplacés par les mots : «, d’un congé parental ou d’un congé de présence parentale » ;
3° Après les mots : « l’accomplissement du service », sont insérés les mots : « civil ou » ;
4° Après les mots : « sous les drapeaux » sont insérés les mots : «, de leur participation à des activités dans le cadre de l’une des réserves mentionnées à l’article 55 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Hugues Portelli, rapporteur. Cet amendement prévoit des améliorations d’ordre rédactionnel.
M. le président. L’amendement n° 53 rectifié, présenté par MM. Portelli et Courtois, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
… - Au cinquième alinéa du même article, après les mots : « ou les besoins des services », sont insérés les mots : «, tels qu’entendus par l’organe délibérant, ».
La parole est à M. Hugues Portelli.
M. Hugues Portelli. Cet amendement a pour objectif de faciliter le recrutement de contractuels de catégorie A dans la fonction publique territoriale. Actuellement, ce recrutement est rendu très difficile pour une raison très simple : d’un département à l’autre, le contrôle de légalité n’a pas la même appréciation des nécessités des services.
L’amendement tend à intégrer dans le code général des collectivités territoriales une disposition selon laquelle la notion de besoins des services est définie par l’organe délibérant de la collectivité concernée.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur les deux amendements de suppression.
M. le président. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 53 rectifié ?
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. La commission avait demandé le retrait de cet amendement dans sa version initiale, car il était dépourvu de portée juridique. Je ne suis pas certain que la rectification ait réglé le problème. Au demeurant, la commission n’ayant pas pu examiner la nouvelle version, je sollicite l’avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. André Santini, secrétaire d’État. L’article 9 a pour objet d’aligner les cas de recours aux contractuels dans la fonction publique de l’État sur ceux qui sont prévus dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Il n’y a en effet que dans la fonction publique de l’État que les administrations ne peuvent pas recruter de contractuels pour remplacer des fonctionnaires momentanément indisponibles. La disposition prévue à l’article 9 permet d’assurer la continuité du service public. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur les amendements nos 42 et 50.
Sur l’amendement n° 14, l’avis du Gouvernement est favorable.
L’amendement n° 15 conduit à harmoniser les cas de recours aux agents non titulaires dans les trois fonctions publiques. C’est l’objectif que nous cherchons à atteindre, aussi le Gouvernement y est favorable.
En revanche, l’amendement n° 53 rectifié nous semble privé d’effet juridique. S’il a pour objet de rappeler qu’il appartient à l’organe délibérant d’une collectivité territoriale de créer les emplois territoriaux et de prévoir que ces emplois sont susceptibles d’être occupés par des agents contractuels, cela figure déjà à l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984. Cet article prévoit en effet, que les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement. La motivation du recrutement d’un agent non titulaire de catégorie A figure donc déjà dans la délibération créant l’emploi. Par ailleurs, cela ne peut empêcher l’exercice du contrôle de légalité. Le Gouvernement émet donc, à regret, un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 42 et 50.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. Monsieur Portelli, maintenez-vous l’amendement n° 53 rectifié ?
M. Hugues Portelli. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 53 rectifié est retiré.
Je mets aux voix l’article 9, modifié.
(L’article 9 est adopté.)