Séance du 23 janvier 2007

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi de MM. Francis Giraud, Paul Blanc, Mme Brigitte Bout, M. Jean-Pierre Cantegrit, Mme Isabelle Debré, M. Gérard Dériot, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Alain Gournac, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Christiane Kammermann, MM. Jean-Marc Juilhard, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Alain Milon, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Esther Sittler et M. Louis Souvet relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur (n° 159).

Je rappelle que cette proposition de loi a été inscrite à l'ordre du jour réservé à la demande du groupe UMP.

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Francis Giraud, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que je vous présente n'a pas pour ambition de réformer de fond en comble la gestion des situations de crise sanitaire dans notre pays. Tout au contraire, elle est le fruit de l'expérience acquise dans le cadre des initiatives mises en place depuis le début de la décennie par les pouvoirs publics. Elle rationalise l'existant et donne un cadre juridique solide à un ensemble disparate, construit au fil des ans.

Ces dernières années, en effet, ont été celles d'une réelle prise de conscience des menaces sanitaires de grande ampleur et du développement des concepts et des structures de veille et d'alerte dans ce domaine. Trois dates sont à retenir.

En 2001, les attentats survenus sur le sol américain, suivis du drame d'AZF à Toulouse, puis de l'alerte à l'anthrax ont mis en évidence la nécessité de doter le système de santé d'une organisation structurée pour les risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques. De cette succession d'événements sont nés le plan et le fonds Biotox.

En 2003, la canicule - personne n'a oublié cet épisode - a inspiré certaines dispositions de la loi relative à la politique de santé publique. Les plans blancs et plans blancs élargis ont alors reçu un cadre légal et notre pays s'est doté d'un dispositif donnant au ministre de la santé des moyens d'intervention accrus en cas de menace sanitaire grave.

Enfin, en 2005, sont apparus le chikungunya et la menace de propagation de la grippe aviaire en Europe. Face au risque, le Gouvernement a mis en place son plan de prévention et de lutte « pandémie grippale », salué par l'Organisation mondiale de la santé, aujourd'hui largement diffusé dans le public et mis en forme par un délégué interministériel spécialement affecté à cette tâche.

Pourquoi, dans un tel contexte, déposer une proposition de loi ? Parce que certaines faiblesses demeurent dans notre dispositif. (M. le ministre acquiesce.) J'en distinguerai trois.

Les deux premières procèdent des constats effectués lors des crises que nous avons connues.

En premier lieu, l'appel au renfort des professionnels de santé volontaires n'est pas suffisamment encadré ; rien n'est prévu pour la rémunération, la protection sociale et la couverture juridique de ces femmes et de ces hommes qui n'hésitent pas à donner de leur temps et de leurs compétences dans des situations qui peuvent s'avérer périlleuses.

Par ailleurs, la logistique des produits de santé et des équipements achetés et stockés dans le cadre des différents plans est assurée en grande partie par la direction générale de la santé dans des conditions fragiles, avec des effectifs trop réduits et par des personnes dont ce n'est pas spécifiquement le métier. De la même façon, le ministère de la santé ne dispose pas de la capacité d'exploitation pharmaceutique permettant la diffusion sur le marché de médicaments indispensables en cas de crise sanitaire.

J'ajouterai un troisième motif : une épidémie provoquerait aussi l'indisponibilité des professionnels de santé contaminés eux-mêmes par la maladie. Des simulations effectuées par la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, la DHOS, ont révélé, de ce point de vue, le caractère insuffisant des procédures.

La proposition de loi vise donc à renforcer les moyens de réponse aux menaces sanitaires de grande ampleur sur deux points.

Elle tend à augmenter les ressources en personnel de santé, grâce à la mise en place d'un corps de réserve sanitaire, dont les membres seront dotés d'un statut juridique et financier suffisamment protecteur.

À cette fin, serait créé un établissement public chargé de l'administration de la réserve sanitaire et de la logistique des produits et équipements. Cet établissement serait, à ce titre, doté d'une capacité d'action dans le domaine pharmaceutique.

Venons-en aux éléments de la proposition de loi.

La mise sur pied du corps de réserve sanitaire en constitue le premier volet. Deux notions me paraissent essentielles à retenir pour bien comprendre la philosophie du texte : volontariat et réaction à des situations de crise survenant prioritairement sur le territoire national.

La réserve sanitaire comprendra en effet des professionnels de santé en activité ou retraités depuis moins de trois ans, ainsi que des personnes poursuivant des études médicales et paramédicales, sous conditions de niveau d'études. Dans tous les cas, il s'agira de volontaires, comme pour les réserves militaire et de sécurité civile.

La réserve pourra être engagée sur place ou dans d'autres régions, lors de crises localisées ou étendues. Elle pourra être affectée en structure hospitalière, publique ou privée, ou bien en renfort au sein d'un cabinet libéral.

L'objectif essentiel est de pouvoir mobiliser immédiatement et à tout moment, sur le territoire national, les professionnels de santé, en réponse à une situation sanitaire dépassant les moyens ordinaires du système de soins.

Une partie de la réserve sanitaire pourra également être envoyée à l'étranger, en réponse à la demande d'un État. J'y insiste, car un début de polémique est apparu à la fin du mois de décembre, sur l'initiative d'un syndicat de sapeurs-pompiers qui a « battu le rappel », en des termes un peu étranges et exagérément polémiques, pour fustiger un dispositif dont il craignait qu'il n'ait pour objet de mettre la sécurité civile sur la touche en matière de soutien apporté à des pays étrangers victimes de catastrophes sanitaires.

Je le répète, le texte qui vous est proposé vise d'abord à la satisfaction des besoins sur le territoire national et vient, pour ce qui est de l'international, en complément, et non en concurrence, de dispositifs existants par ailleurs.

Pour son fonctionnement, la réserve sanitaire aura deux composantes : la réserve d'intervention et la réserve de renfort. La réserve d'intervention sera appelée en priorité et ses membres seront soumis à des règles de formation et de perfectionnement contraignantes. La réserve de renfort sera mobilisée, au besoin, en second lieu.

L'un des points forts de la proposition de loi est incontestablement la définition d'un statut très protecteur pour le réserviste.

Sur le plan financier, le texte prévoit un mécanisme de mise à disposition des réservistes fonctionnaires, agents publics contractuels ou salariés, qui continuent à être payés par leur employeur, celui-ci bénéficiant en retour d'un remboursement par l'établissement public gestionnaire de la réserve sanitaire. Les professionnels de santé indépendants seront, quant à eux, directement payés par l'établissement public.

En conséquence, le réserviste jouira, quelle que soit son origine, d'une totale continuité de ses droits en matière de protection sociale et, le cas échéant, d'ancienneté, d'avancement et de congés payés.

Ce système est plus favorable que pour les autres réserves - militaire et de sécurité civile - et il est complété par une protection de l'État si la responsabilité civile ou pénale du réserviste est engagée à l'occasion de son activité ou s'il subit des dommages.

J'en viens maintenant au second volet de la proposition de loi, sur lequel je serai plus bref : la mise en place d'un établissement public administratif, placé sous la tutelle du ministre de la santé.

J'ai esquissé tout à l'heure ses trois principales fonctions.

Il s'agit tout d'abord d'administrer la réserve sanitaire et d'assurer la projection opérationnelle des réservistes, à la demande du ministre de la santé.

Il s'agit ensuite de mener, toujours à la demande du ministre de la santé, des actions de prévention et de gestion des risques sanitaires exceptionnels, et notamment d'acquérir, de fabriquer, d'importer, de distribuer et d'exporter des produits et services nécessaires à la protection de la population face aux menaces sanitaires graves.

À ce titre, il prendra la succession du fonds de prévention des risques sanitaires, lui-même successeur du fonds Biotox, et sera donc financé par des ressources provenant de l'assurance maladie et de l'État.

Il s'agit, enfin, d'assurer la couverture de besoins non satisfaits en médicaments ou dispositifs médicaux, en cas de rupture de stocks, par exemple.

Nous avons souhaité apporter au texte initial les précisions rendues nécessaires par l'adoption, dans la dernière loi de financement de la sécurité sociale, de dispositions concernant les modalités de gestion et de financement du fonds Biotox.

Je rappelle les circonstances de cette adoption : le Gouvernement s'était vu contraint par le Conseil constitutionnel de mettre un terme à la technique budgétaire du fonds de concours, à partir de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, et avait dû ériger le fonds Biotox en établissement public. Les amendements adoptés alors sur l'initiative de notre commission avaient trois objets.

Premièrement : prévoir, au sein du conseil d'administration, la présence de représentants des régimes d'assurance maladie, à parité avec ceux de l'État, dans la mesure où ces régimes contribuent au financement du fonds.

M. Alain Vasselle. Très bien !

M. Francis Giraud, rapporteur. Deuxièmement : imposer que le montant de la contribution de l'assurance maladie soit fixé par la loi de financement et non par simple arrêté des ministres compétents, c'est-à-dire sans contrôle parlementaire.

M. Alain Vasselle. Tout à fait !

M. Francis Giraud, rapporteur. Troisièmement : plafonner à 50 % la participation de l'assurance maladie au financement de Biotox, conformément à notre position de principe, constamment affirmée depuis 2001, selon laquelle la prise en charge des mesures de protection des populations dans le secteur sanitaire relève du domaine régalien et doit incomber prioritairement à l'État.

M. Alain Vasselle. Très bien !

M. Francis Giraud, rapporteur. Le Gouvernement avait émis un avis favorable sur les deux premiers amendements, mais un avis défavorable sur le troisième, qui a toutefois été adopté par le Parlement.

Dans un souci de conciliation avec le Gouvernement, la commission a donc adopté, dans ses conclusions sur la présente proposition de loi, une formulation un peu plus souple autorisant le franchissement du seuil de 50 % pour la participation de l'assurance maladie au financement des dépenses de médicaments et de produits prophylactiques, à condition que la règle de plafonnement soit respectée sur une période de trois ans.

M. Alain Vasselle. C'est très important !

M. Francis Giraud, rapporteur. Quelles sont les chances de réussite de la réserve sanitaire que nous mettons en place ? Elles me semblent devoir tenir à une condition essentielle : la formation.

En effet, le volontariat se développera d'autant plus facilement que les professionnels de santé auront été sensibilisés au cours de leur cursus aux principes de base de la médecine de crise. Vous avez pris, monsieur le ministre, des initiatives excellentes en ce domaine pour la formation professionnelle initiale. Peut-être faudra-t-il aller plus loin en imposant aussi cette sensibilisation dans le cadre de la formation professionnelle continue.

Tels sont, mes chers collègues, les principaux éléments du texte que la commission des affaires sociales vous propose d'adopter. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

(M. Guy Fischer remplace M. Jean-Claude Gaudin au fauteuil de la présidence.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, que ce soit le chikungunya, la canicule, la dengue, la menace d'une pandémie grippale ou encore le risque lié à des attentats terroristes, notre système de santé est en permanence confronté à l'urgence : urgence des crises sanitaires, urgence de la mobilisation des moyens humains, logistiques et administratifs.

La proposition de loi que vous examinez est, vous le savez, très attendue par tous les professionnels de santé de ce pays. Ce texte n'a cependant pas l'ambition de réformer en profondeur notre système de gestion des crises sanitaires. En effet, les structures de suivi et d'alerte existent et ont prouvé leur efficacité ; le travail de préparation et de planification à la française a porté ses fruits et, dans le domaine de la lutte contre la grippe aviaire notamment, sa qualité a été saluée par l'OMS, l'Organisation mondiale de la santé.

Pouvons-nous faire mieux ? La réponse est bien évidemment oui, et nous devons faire mieux.

Voilà pourquoi, s'appuyant sur nos atouts, des initiatives ont vu le jour depuis le début de la décennie. C'est aussi grâce à l'expérience acquise sur le terrain que nous pouvons aujourd'hui compléter et rationaliser notre approche, organiser ce qui existe déjà et donner un cadre juridique solide aux initiatives qui ont montré leur efficacité.

Il nous faut toujours tirer tous les enseignements possibles des crises que nous traversons. Je pense à celle du chikungunya au cours de laquelle, pour la première fois dans notre pays, une mobilisation volontaire de médecins, d'infirmiers, de logisticiens et de permanenciers du SAMU s'est organisée afin de renforcer les effectifs à la Réunion et à Mayotte. Mme Anne-Marie Payet peut d'ailleurs en témoigner, car elle est intervenue à plusieurs reprises sur ce dossier. (Mme Anne-Marie Payet opine.)

Je pense aussi à la canicule que nous avons connue l'été dernier. Les étudiants en médecine, les étudiants infirmiers et les médecins retraités ont répondu présents à l'appel que je leur avais lancé pour venir renforcer les services des SAMU et des urgences dans les départements placés en alerte canicule.

Et comment ne pas évoquer la terrible crise qui a bouleversé le Liban cet été ? Cette catastrophe nous a conduits à mettre en place, à la demande du Président de la République, un dispositif sanitaire de très grande ampleur afin de mettre à la disposition de nos ressortissants plus d'une centaine de médecins et d'infirmiers pour assurer la sécurité sanitaire de leur rapatriement.

Tous ces professionnels savent qu'un jour ou l'autre ils pourront à nouveau être mobilisés. Tous savent bien à quel point notre système de gestion des crises sanitaires a besoin des avancées prévues par votre proposition de loi, monsieur Giraud, en termes de préparation et de réponse à l'urgence. C'est pourquoi il est nécessaire de poser un cadre législatif ferme et de garantir ainsi à tous la sécurité juridique qu'ils méritent.

Votre proposition de loi permettra de rattraper un retard qui date, osons le dire, de plus de trente ans. Je tiens d'ailleurs à vous remercier et à vous féliciter de votre engagement sur ces questions. Votre texte définit un cadre et les moyens nécessaires à l'accomplissement de nos missions de sécurité sanitaire et vise à doter l'État d'un système de réaction rapide tant sur un plan humain et logistique qu'administratif. C'est un objectif essentiel.

En premier lieu, sur le plan humain, vous proposez la constitution d'un corps de réserve sanitaire.

La mise en place de ce corps de réserve sanitaire reposera sur un principe clé, celui du volontariat, comme c'est le cas pour les réserves militaire ou de sécurité civile.

Pourquoi le volontariat ? La raison en est simple : les différentes crises au cours desquelles nous l'avons expérimenté l'ont bien montré, le volontariat est la garantie du bon fonctionnement humain de la gestion de la crise. Parce qu'il est la manifestation concrète de la mobilisation des esprits et des volontés, de l'adhésion du pays à son système de défense sanitaire, il devient, sauf inaptitude, un véritable droit pour ceux qui, librement, choisissent de l'assumer.

Le volontariat est aussi l'expression ultime du sens et de la réalité d'un engagement, placé sous le signe de l'acceptation du devoir et du dévouement. Les obligations personnelles qu'il implique au service de la nation ont pour contreparties les droits qui sont accordés aux volontaires et la reconnaissance qui leur est due.

Monsieur Autain, je sais vos craintes, que vous avez exprimées à différentes reprises, notamment en commission, sur le fait que cette proposition de loi pourrait engendrer des doublons avec les autres réserves, militaire ou de sécurité civile. Sachez qu'elle sera, au contraire, complémentaire et qu'elle offrira la possibilité de mettre à disposition du système sanitaire des renforts entraînés et structurés, soit dans les cabinets libéraux, soit dans le secteur hospitalier.

S'agissant des droits des réservistes, je tiens notamment à souligner l'importance accordée par cette proposition de loi à la mise en place d'un statut très protecteur. Le réserviste bénéficiera, quel que soit son secteur professionnel d'origine, d'une totale continuité de ses droits en matière de protection sociale. Il pourra également bénéficier, le cas échéant, de l'ancienneté, d'un avancement et de congés payés grâce au maintien de son régime habituel. Ce statut favorable est complété par la protection de l'État en cas de mise en cause de sa responsabilité à l'occasion de son activité au sein de la réserve sanitaire. Le réserviste sera en outre indemnisé par l'État pour les dommages subis dans ce cadre.

Cette réserve, qui pourrait compter selon les premières estimations environ 10 000 personnes, comprendra des professionnels de santé en activité ou à la retraite depuis moins de trois ans, ainsi que des étudiants poursuivant des études médicales ou paramédicales, sous conditions de formation. À cet égard, nous ne pouvons que nous réjouir de pouvoir associer le plus tôt possible les jeunes générations de professionnels à la gestion des crises sanitaires. Nous parviendrons d'autant mieux à développer le volontariat que les futurs professionnels de santé auront été mobilisés et sensibilisés, au cours de leur cursus, aux principes fondamentaux de la médecine de crise.

Grâce à ce texte, les pouvoirs publics auront ainsi une plus grande capacité de réponse et une véritable souplesse d'utilisation des moyens sanitaires.

Ces renforts, ce potentiel humain mobilisable à tout moment, interviendront en priorité à l'occasion de crises graves survenant sur le territoire national - à l'échelon local, régional ou sur l'ensemble du territoire - afin de permettre au système de soins de faire face en toutes circonstances à l'ensemble des missions et des objectifs qui lui incombent.

Ils pourront bien entendu être engagés sur place ou dans d'autres régions lors de crises localisées, comme le chikungunya, ou plus étendues, de type pandémie grippale, ou lors de missions d'aide médicale urgente à l'étranger, comme lors du tragique raz-de-marée qui a frappé plusieurs pays d'Asie en décembre 2004. Et je connais l'attachement du président About à ce type de mission, qui permet à la France d'exporter une médecine de qualité, reconnue à travers le monde.

Le texte prévoit deux niveaux d'engagement afin d'organiser et de graduer notre réponse à la crise.

Tout d'abord, une réserve d'intervention sera appelée en priorité. Ses membres seront soumis à des règles de perfectionnement et de formation. Eux seuls pourront effectuer des missions à l'étranger.

Ensuite, une réserve de renfort permettra aux volontaires de s'engager avec des contraintes moins lourdes. Elle sera mobilisée en second lieu, si le système sanitaire appuyé par la réserve d'intervention ne parvient plus à faire face à ses obligations.

Enfin, une disposition vise à améliorer le cadre juridique applicable aux autres soignants, qui n'appartiendraient pas à la réserve sanitaire. Elle permet d'offrir aux personnes requises les mêmes garanties qu'aux réservistes s'ils sont victimes de dommages ou si leur responsabilité est mise en jeu.

Vous n'avez non plus oublié, monsieur le rapporteur, de prévoir une mesure que les médecins libéraux appellent de leurs souhaits depuis fort longtemps. Cette mesure permet aux professionnels de santé conduits à exercer leur activité dans des conditions d'exercice exceptionnelles de bénéficier de la même protection en cas de dommages subis ou de mise en cause de leur responsabilité. C'est essentiel pour garantir, sur le terrain, la sécurité de nos professionnels de santé libéraux, qui sont en première ligne, notamment en cas de risque de pandémie grippale.

Deuxième grand axe de votre texte : vous proposez un soutien logistique et administratif concernant la prévention et la gestion des risques sanitaires exceptionnels avec la mise en place d'un établissement public dédié.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je sais que certains d'entre vous s'interrogent sur la mise en place d'un établissement public supplémentaire et se posent des questions sur l'engagement financier de l'État dans les crises sanitaires. Comme je l'avais évoqué lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, par définition, une réponse à une crise doit être adaptée, et l'ajustement financier qui en découle n'a pas forcément vocation à être inscrit dans une loi de finances initiale.

Je rappelle avec force qu'en cas de menace ou de survenue d'une crise sanitaire, qui constituent des sujets d'ordre public, l'État, quel que soit le gouvernement, a toujours été au rendez-vous, comme nous l'avons démontré lors des dernières crises.

Concernant l'établissement public, il ne s'agit pas de créer une énième agence publique, bien au contraire ! Face à l'accroissement du risque, aux impératifs de l'urgence, à l'ampleur de la tâche que représentent la préparation et la gestion de crises sanitaires, la direction générale de la santé ne pouvait continuer à assurer seule ces missions, auxquelles elle n'est pas, comme vous le savez, exclusivement dédiée.

Votre texte, monsieur Giraud, vise donc à la création d'un établissement public, placé sous la tutelle étroite du ministère de la santé, répondant aux besoins de soutien administratif et logistique des plans sanitaires avec une organisation fonctionnelle et opérationnelle plus efficace. Il sera ainsi un outil au service des acteurs des plans d'urgence sanitaire et permettra à l'État de mieux remplir son rôle.

Trois fonctions principales lui seront dévolues.

Premièrement, il sera chargé d'administrer la réserve sanitaire et d'assurer l'affectation des réservistes à la demande de la tutelle.

Deuxièmement, il aura pour mission de mener des actions de prévention et de gestion des risques sanitaires exceptionnels, notamment d'acquérir, de fabriquer, d'importer, de distribuer et d'exporter des produits et des services nécessaires aux populations concernées par la crise.

Je voudrais dire quelques mots de cette mission qui lui est dévolue. Comme vous le savez, le nombre croissant de plans en réponse aux crises sanitaires impose une organisation logistique de plus en plus complexe. Cela implique notamment de multiplier les marchés d'acquisition des produits et des services nécessaires, par exemple, pour le stockage ou le transport des produits, de multiplier les volumes et les différents types de produits acquis et, par conséquent, de multiplier les interlocuteurs publics et privés intervenant dans la mise en oeuvre de ces plans.

L'importance des stocks et des sommes en jeu, comme les garanties de fiabilité et de disponibilité immédiate que les produits en réserve doivent offrir à tout moment, supposent la mise en place d'un vaste plan de gestion logistique pour tous les lots livrés et à livrer. Le suivi opérationnel de ces différents circuits ne peut donc plus être assuré efficacement par un seul service administratif - actuellement, c'est le DéSUS, le département des situations d'urgence sanitaire de la direction générale de la santé -, car il nous faut allier rapidité d'action, efficacité et économie financière. Et parce que ce suivi opérationnel implique une mobilisation totale, je ne veux pas qu'il continue à s'effectuer, comme c'est parfois le cas, au détriment de l'élaboration des plans et de la stratégie de réponse aux menaces.

C'est pourquoi nous soutenons cette mesure. Nous donnerons ainsi satisfaction aux souhaits que vous aviez exprimés, mesdames, messieurs les sénateurs, lors des débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 s'agissant de la création d'un établissement public administratif gérant l'ancien fonds Biotox, dont la gestion est déléguée, à titre transitoire, au fonds de solidarité vieillesse.

L'établissement prévu dans cette proposition de loi se substituera ainsi à cet établissement, votre proposition lui donnant un cadre juridique stabilisé, des missions et des financements durables.

Enfin, il pourra intervenir pour assurer la couverture en médicaments ou en dispositifs médicaux là où les besoins ne seront pas satisfaits.

En revanche, il n'aura vocation ni à piloter l'élaboration des plans, ni à recueillir et à traiter l'alerte sanitaire, ni à définir la politique d'emploi de la réserve et des produits stockés. Je tiens à le souligner : tout cela restera la mission de l'État.

Cette création permettra d'établir la distinction nécessaire entre les tâches de conception et les tâches de mise en oeuvre opérationnelle. Ainsi, l'administration centrale jouera pleinement son rôle de conception et de pilotage de la politique publique de sécurité sanitaire pour mieux éclairer et sécuriser la décision publique.

La gestion du déclenchement et du pilotage de la réponse aux crises sera rendue pleinement efficace, car la Direction générale de la santé pourra se consacrer davantage à son coeur de métier. Du reste, nous procédons actuellement à la réorganisation interne de celle-ci afin de la rendre plus efficiente dans ces domaines.

Enfin, dans le souci de distinguer les différentes missions pour garantir cette meilleure organisation logistique, donc l'efficacité du système, un établissement pharmaceutique sera créé au sein de l'établissement public.

L'utilisation des produits relevant du monopole pharmaceutique est fréquente, et bien souvent nécessaire en cas de crise sanitaire. Après l'épisode du Nilevar, ce médicament indispensable à la survie d'enfants souffrant d'une maladie grave, il était important de trouver une solution pérenne et sécurisante pour nos concitoyens.

Ainsi, lorsque les activités de l'établissement public le conduiront à acquérir, à fabriquer, à distribuer, à importer ou à exporter des produits relevant du monopole pharmaceutique, elles seront réalisées par un établissement pharmaceutique.

Ce dernier sera créé au sein de l'établissement public et soumis à l'essentiel du régime juridique applicable à ce type d'établissement, ce qui permettra d'assurer dans les meilleures conditions la gestion des produits nécessaires pour faire face à cette crise sanitaire. Il pourra, en outre, être chargé d'exercer les mêmes activités en cas de cessation de commercialisation, de rupture de stock, de production insuffisante, voire d'indisponibilité de certaines formes de médicaments ou de dispositifs médicaux.

Cet établissement pourra également être titulaire de licences d'office concernant les produits relevant du monopole pharmaceutique, lorsque le ministre chargé de la propriété intellectuelle en aura autorisé l'attribution.

Ces dispositions ne dispensent pas les industries concernées de remplir leur rôle. Néanmoins, elles permettront à l'établissement public soit par le biais de l'établissement pharmaceutique, soit directement, soit en sous-traitant à d'autres opérateurs, de compenser les éventuelles carences dans des délais compatibles avec les impératifs de la gestion de la crise.

Je sais que la Haute Assemblée a toujours été très attentive à ces questions. M. Giraud, notamment, dans le cadre de ses autres fonctions éminentes, s'est toujours préoccupé de la réaction que nous pouvions avoir face à des crises majeures. Par expérience, mais aussi en raison d'un intérêt marqué en la matière, il a souhaité déposer ce texte sur le bureau du Sénat.

Le Gouvernement avait commencé à travailler sur ce sujet ; je vous en avais parlé lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Quoi qu'il en soit, il est important que nous puissions franchir un pas décisif dans la préparation de notre pays à des crises sanitaire. De ce point de vue, anticiper est, bien sûr, le maître mot. Cependant il nous faut pouvoir disposer des outils indispensables afin d'éviter que telle ou telle décision ne repose sur l'intérêt plus ou moins marqué d'un responsable sur ces questions de sécurité sanitaire.

Cette proposition de loi est l'aboutissement d'un travail approfondi - je salue à cette occasion l'action de la commission et de son président -, qui a su tirer les leçons des crises que nous avons traversées. Elle mêle l'étude du terrain, l'écoute des acteurs et le souci d'adapter au mieux et au plus vite notre système de gestion des crises sanitaires aux devoirs d'anticipation et de préparation qui nous incombent à tous.

Je tiens à vous féliciter pour le travail accompli et à vous assurer de l'engagement du Gouvernement s'agissant de la mise à disposition des moyens financiers nécessaires. Sitôt ce texte adopté par les deux assemblées, toutes les modalités de mise en oeuvre concrète seront au rendez-vous, comme j'ai toujours eu à coeur de le faire, car l'enjeu qui nous réunit aujourd'hui est essentiel pour notre pays. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. François Autain.

M. François Autain. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre système de santé est-il capable de faire face à une menace sanitaire de grande ampleur ? Telle est la question importante qui est posée au travers de la proposition de loi que nous présente notre éminent collègue M. Giraud.

Mis en cause à plusieurs reprises ces dernières années, notre système d'alerte a dû déjà s'adapter. En créant dans un premier temps le plan et le fonds Biotox, en légalisant et en renforçant les plans blancs ensuite, ces réformes ont permis d'avoir un système plus réactif, salué par l'OMS.

Pour autant, notre système n'est pas exempt de certaines fragilités dont les conséquences pourraient être dramatiques. L'épisode de décembre dernier a ainsi de quoi inquiéter. En l'absence de toute épidémie, des difficultés de prise en charge des patients ont été identifiées, qui ont nécessité le déclenchement du pré-plan blanc par la Direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins du ministère de la santé, les fêtes de fin d'année ayant suffi à dérégler l'ensemble du système de santé.

Les services d'urgence, qui fonctionnent à flux tendus permanents, s'avèrent ainsi durablement en difficulté pour faire face aux phénomènes de surcharges, la permanence des soins de ville n'étant pas toujours effective.

Plus inquiétant encore : l'Association des médecins urgentistes hospitaliers de France a pu constater de sérieuses défaillances dans la réactivité du système de veille et d'alerte, la gravité de la situation n'ayant été portée à la connaissance du ministre que beaucoup trop tardivement, alors que le système de santé était déjà en situation de grande vulnérabilité.

La question étant posée, encore faut-il se demander si les mesures prévues dans la présente proposition de loi sont adaptées. Je n'en suis pas personnellement convaincu. Cette proposition de loi souligne surtout, me semble-t-il, les limites d'une politique de sécurité civile et de sécurité sanitaire dans laquelle l'État, s'étant progressivement coupé des moyens opérationnels de gestion des crises, ne joue plus le rôle qui devrait être le sien.

Que nous propose en effet notre collègue Francis Giraud ? Il s'agit à la fois de créer une réserve sanitaire sur le modèle de la réserve civile et d'instituer un établissement public administratif chargé de gérer le fonctionnement de cette réserve et de faire office de laboratoire pharmaceutique en tant que de besoin.

Pour ce qui est de la réserve sanitaire, on est en droit de s'interroger sur le sens d'une telle création et sur son articulation avec les services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS, et les autres réserves déjà existantes ; je pense en particulier à la réserve civile, créée par la loi de 2004 de modernisation de la sécurité civile. Cette réserve a en effet été instaurée afin d'accroître la capacité des effectifs de secours en cas de crise. Elle permet, sur la base du volontariat, une mobilisation facultative de tout le personnel compétent, y compris des professionnels de santé.

Pourquoi donc ne pas avoir choisi de modifier le fonctionnement et la composition de la réserve civile plutôt que d'instituer une nouvelle réserve spécifiquement sanitaire ? Ne risque-t-on pas de créer des doublons et des difficultés de coordination opérationnelle ? Un tel choix est-il cohérent avec l'observation faite par les auteurs de la proposition de loi, à savoir qu'une pandémie aurait des conséquences non seulement sanitaires, mais également économiques et sociales, ce qui nécessiterait une mobilisation de tous les acteurs ?

La volonté de donner un statut plus protecteur aux professionnels de santé réservistes ne semble pas être un argument déterminant, même si c'est une bonne chose.

En réalité, l'intérêt essentiel de la réserve sanitaire réside dans son rattachement à l'échelon national, alors que la réserve civile tient ses limites, nous l'avions dénoncé fortement à l'époque, dans son rattachement à l'échelon communal et départemental, ce qui coupe l'État des moyens opérationnels.

La création d'un établissement public administratif chargé d'administrer cette réserve comme de faire office, si besoin est, de laboratoire pharmaceutique semble également aller dans le même sens, celui d'une complexité accrue et d'un retrait de l'État.

D'une part, on est en droit de s'interroger sur l'opportunité de créer un nouvel établissement public dans le domaine de la sécurité sanitaire, qui se caractérise malheureusement déjà par une prolifération des acteurs et des structures, source de complexité, de redondances et de lenteur.

Parmi les structures existantes, il était facile d'en trouver une - je pense notamment à l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, l'AFSSAPS - qui puisse assurer les fonctions dévolues à ce nouvel établissement public. Qu'apporterait ce nouvel établissement public ? Il ferait office de laboratoire pharmaceutique. Le système de réquisitions ne serait-il pas plus efficace et plus souple ?

D'autre part, confier à un établissement public des missions jusqu'ici dévolues aux services de l'État en matière de coordination et de planification, n'est-ce pas encore une fois amputer l'État de ses capacités d'action ?

Seules les mesures relatives à la prévention des ruptures de stocks nous paraissent réellement pertinentes. Cependant, elles auraient peut-être mieux trouvé leur place dans le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament que nous examinerons demain. Mais il n'est pas trop tard pour le faire et j'essaierai de m'y employer.

En réalité, le système proposé nous paraît être davantage un trompe-l'oeil : derrière un argument de coordination nationale, il entérine en le masquant le désengagement l'État.

Ainsi, la reprise du fonds Biotox par l'EPA, s'il permet de limiter les effets de dispersion structurelle, ne s'accompagne pas des garanties posées sur l'initiative du Sénat, à l'automne dernier, dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, tendant à assurer la participation de l'État à hauteur de 50 %. Je sais que, sur ce point, monsieur le rapporteur, vous êtes d'accord avec moi.

Le délestage sur l'assurance maladie est au contraire acté dans cette proposition de loi puisque l'on décide d'autoriser le dépassement du seuil de financement par l'assurance maladie à plus de 50 % tandis que l'État ne devient qu'un contributeur parmi d'autres.

On aurait également tort de faire l'impasse sur le désengagement financier de l'État dans la sécurité civile : l'Assemblée des départements de France a récemment évalué la part des départements dans ce secteur à plus de 50 % et prévoit une augmentation de 7 % à 8 % par an de cette part des collectivités locales sur une période de trois ans.

La protection des populations dans le domaine sanitaire, comme dans celui de la sécurité civile, relève des missions régaliennes de l'État, qui doit en assurer la charge et financer les mesures d'anticipation. C'est pourquoi, malgré la pertinence des questions qui sont posées, nous ne pourrons pas accepter, monsieur Giraud, les solutions que vous nous proposez.

En conséquence, le groupe communiste républicain et citoyen s'abstiendra sur ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)