Séance du 4 juillet 2005

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

M. le président. Mes chers collègues, je rappelle qu'au cours de la séance du lundi 27 juin 2005 il a été donné connaissance au Sénat du décret de M. le Président de la République portant convocation du Parlement en session extraordinaire à compter du vendredi 1^er juillet 2005.

Je constate que la session extraordinaire est ouverte.

M. le président. Le compte rendu analytique de la séance du jeudi 30 juin 2005 a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

M. le président. En application de l'article 34 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, M. le Président du Sénat a été informé que le Conseil constitutionnel a été saisi d'une requête contestant les opérations électorales auxquelles il a été procédé le 19 juin 2005 dans le département de la Haute-Corse pour l'élection d'un sénateur.

Acte est donné de cette communication.

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, établi en application de l'article 5 de la loi organique du 29 juillet 2004, ainsi que le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques, établi en application de l'article 48, premier alinéa, de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Acte est donné du dépôt de ces rapports.

M. le président. J'informe le Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de sénateurs appelés à siéger au sein :

- de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, en raison de l'échéance du mandat de M. Philippe Marini ;

- du conseil d'orientation de l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, en raison de l'échéance des mandats de MM. Marcel Deneux et Gérard Le Cam.

Conformément à l'article 9 du règlement, j'invite les commissions des finances et des affaires économiques à présenter des candidatures.

Les nominations au sein de ces organismes extraparlementaires auront lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par l'article 9 du règlement.

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi organique, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (n^os 412, 445).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, mesdames, messieurs les sénateurs, tout d'abord, je me réjouis de revenir devant vous aujourd'hui pour discuter en deuxième lecture de ce projet de loi organique.

La loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, est, depuis son origine, le fruit d'un travail consensuel, collectif, et de la bonne volonté de parlementaires issus de la majorité comme de l'opposition. Je veux, de ce point de vue, rendre tout particulièrement hommage à Alain Lambert, qui ne peut malheureusement être présent aujourd'hui : il a été l'un des inspirateurs de cette réforme de notre constitution financière. Celle-ci ouvre une voie nouvelle vers une administration plus lisible, un Etat plus efficace, plus transparent, et elle représente pour les Français une réponse forte en matière de démocratie et de bonne gestion des deniers publics.

Les contributions d'Alain Lambert et de Didier Migaud, tous deux parlementaires en mission auprès de moi, me sont absolument indispensables dans cette dernière phase avant la mise en application effective de la LOLF.

Ma reconnaissance va aussi au président Jean Arthuis, rapporteur de ce texte, qui, je le sais, ne ménage pas ses efforts pour faire de la LOLF et de sa mise en oeuvre un vrai succès.

Cet esprit de consensus, le Gouvernement s'est attaché à le préserver depuis 2002, à chaque étape, d'abord en associant systématiquement le Parlement, que ce soit sur la maquette ou sur le choix des objectifs et des indicateurs, ensuite en tenant le plus grand compte des propositions du Parlement et de la Cour des comptes, en particulier à propos des 650 objectifs et des 1 300 indicateurs du projet de loi de finances pour 2006, dont la liste a été publiée à l'occasion du débat d'orientation budgétaire qui aura lieu dans votre assemblée mercredi prochain.

C'est tout à l'honneur de notre démocratie d'avoir su se rassembler sur un sujet aussi constructif et innovant ; c'est suffisamment rare pour être salué. Nous avons travaillé dans cette logique de consensus avec l'ensemble des membres de cette assemblée. C'est dans ce même esprit que je vous propose d'aborder la seconde lecture de ce projet de loi organique.

C'est désormais dans moins de six mois que se fera, dans l'ensemble de notre pays, le passage au nouveau mode de constitution financière.

Ne nous y trompons pas : il s'agit d'une révolution majeure pour l'ensemble de notre administration. A certains égards, c'est un événement beaucoup plus important que le passage à l'an 2000, où l'on craignait un bug informatique, ou même que le passage à l'euro. Car à l'époque, ce qui comptait, c'était que tout soit terminé au 1^er janvier. Là, tout commence au 1^er janvier : c'est un point de départ et non un point d'arrivée.

Toute mon énergie est concentrée sur la réussite de cette réforme ; c'est ma priorité absolue comme ministre délégué au budget et comme ministre en charge de la réforme de l'Etat. En effet, la LOLF « nouvelle manière » combine ces deux aspects de ma mission : elle est donc au coeur de mon activité ministérielle.

Je crois d'ailleurs que le rapprochement de ces deux missions - le budget et la réforme de l'Etat - offre une occasion historique d'avancer dans le sens de la performance, de la qualité et d'une dépense publique plus efficace.

Pour moi, c'est non pas le budget qui a absorbé la réforme de l'Etat, mais la réforme de l'Etat qui a absorbé le budget, d'où la nécessité pour Bercy de sortir d'une logique purement comptable et de se placer résolument dans une logique de qualité.

Nous devons rendre des comptes aux Français sur la bonne gestion des deniers publics et leur donner des rendez-vous réguliers sur l'évaluation, la performance et la productivité, mots qui prennent tout leur sens cette année avec la préparation du budget dans ce nouveau cadre comptable.

L'année 2005 est donc capitale. Beaucoup a déjà été fait depuis le début de cette année ; quelques données illustrent l'ampleur de la mobilisation.

Le cadre du budget est connu : 34 missions, 133 programmes et près de 600 actions.

La chaîne de responsabilités est définie : 80 responsables de programme et 950 responsables de budgets opérationnels de programme.

A tous les niveaux, les agents se mobilisent et se forment : en 2003, 80 services ont été formés, en 2005, ils sont 500, ce qui représente 600 000 fonctionnaires formés, ou en voie de l'être, pour la mise en oeuvre de la nouvelle constitution budgétaire.

De ce mouvement, nous percevons déjà les premiers effets : la réflexion sur les missions et le sens de l'action conduite sur la gestion des ressources humaines, sur le dialogue social, gagne naturellement en contenu.

C'est tout un esprit nouveau, une culture nouvelle qui irrigue chaque niveau de l'administration de notre pays. De ce point de vue, il s'agit du plus formidable levier de réforme de l'Etat que l'on puisse imaginer.

Je profite d'ailleurs de ma présence à cette tribune pour saluer le travail accompli par les fonctionnaires de l'administration française : leur mobilisation et leurs efforts vont permettre, le 1^er janvier, d'atteindre les objectifs fixés par la représentation nationale. Il n'est pas si fréquent de pouvoir mesurer de manière concrète le travail réalisé, et j'en remercie au premier chef la direction de la réforme budgétaire et son directeur, M. Frank Mordacq, qui a piloté l'ensemble de ce dispositif.

Ce projet de loi organique répond à trois objectifs.

Tout d'abord, il tend à éviter de répéter les erreurs du passé concernant d'éventuelles plus-values fiscales. Ce texte s'inscrit en effet dans un contexte précis, celui d'un pays qui a accumulé 1 000 milliards de dettes. Face à ce constat, nous avons une obligation : une gestion responsable et rigoureuse de nos finances publiques.

D'ailleurs, les Français ne demandent rien d'autre : ils attendent de leurs dirigeants qu'ils disent la vérité et qu'ils assument leurs responsabilités. L'objet du texte que je vous propose est que l'on puisse désormais veiller à ce que les fruits de la croissance ne puissent être dilapidés dans la plus grande opacité.

La LOLF, ainsi modifiée, obligera le Gouvernement à annoncer à l'avance devant le Parlement ce qu'il entend faire des recettes supplémentaires, en toute transparence. C'est le moins que l'on puisse attendre d'une démocratie moderne !

Ensuite, ce texte vise à renforcer les droits du Parlement.

Je pense, en particulier, à l'heureuse initiative du président Jean Arthuis sur les partenariats public-privé. Cette disposition tend à éviter que les engagements financiers de l'Etat au titre de ces contrats de long terme n'échappent à la comptabilité publique, donc à votre contrôle. Cela va tout à fait dans le sens de ce que l'on peut souhaiter.

Votre assemblée a eu parfaitement raison de soulever ce sujet : dès lors que l'on veut développer ces nouvelles techniques de gestion, il faut trouver un dispositif qui permette leur traitement budgétaire et leur appréhension comptable. De ce point de vue, la contribution de l'Assemblée nationale, en liaison étroite avec le Sénat et avec vous-même, monsieur le président de la commission, a permis de parvenir à une rédaction qui devrait convenir à tout le monde.

La discussion entre vos assemblées a permis également de parvenir à un compromis à propos du rapport annuel de la Cour des comptes. Le Gouvernement a laissé la représentation nationale convenir de la meilleure formule. Le plus important me paraît être de s'assurer que les travaux de la Cour soient suivis d'effet. A cet égard, je veux saluer le travail en profondeur réalisé par votre commission.

Enfin, ce projet de loi organique a pour objet de donner les moyens de mieux maîtriser la dépense publique.

Vous connaissez l'engagement que j'ai pris devant vous de tenir la dépense publique. Voilà pour le principe ! Encore faut-il avoir les instruments pour tenir cet engagement. C'est dans cet esprit que le Gouvernement a proposé un dispositif destiné à améliorer nos procédures de maîtrise de la dépense publique. Vous le savez, cet amendement est le fruit d'une intense concertation et de la collaboration très précieuse des deux assemblées. Je veux, là encore, remercier MM. Lambert, Arthuis et Marini de leur aide et de leur travail.

Le système que je vous soumets aujourd'hui est centré sur la notion de régulation.

La régulation a mauvaise presse ; elle fait l'objet de critiques récurrentes et justifiées : réputée injuste, déresponsabilisante, elle désorganise l'activité des services en arrivant souvent trop tard dans l'année. On sait comment tout cela fonctionne : des décisions arbitraires conduisent à mettre en réserve ou à geler des crédits dans des conditions qui ne sont pas satisfaisantes.

C'est tout le sens de l'amendement proposé par le Gouvernement.

Il prévoit, d'abord, une information obligatoire du Parlement, dès le projet de loi de finances initial, sur les mesures envisagées par le Gouvernement pour maîtriser l'exécution, c'est-à-dire respecter l'autorisation fixée par le Parlement. Il s'agit d'une annexe obligatoire, au même titre que le rapport économique, social et financier.

Il prévoit, ensuite, une mise en réserve systématique, au sein de chaque programme, d'une part des crédits. Il s'agira de taux forfaitaires, mais on prendra soin de distinguer un taux pour les dépenses de personnel et un taux pour les autres dépenses eu égard à la nature profondément différente des deux types de crédits.

Enfin, ces crédits constitueront une tranche « conditionnelle » s'ajoutant à la tranche ferme sur laquelle chaque gestionnaire pourra compter. C'est un élément très important, car les conditions d'utilisation éventuelle de ces crédits devront être définies en amont et en toute transparence. Je suis très soucieux de limiter le plus possible les conséquences négatives de la régulation pour les gestionnaires. De ce point de vue, la mise en perspective de ce dispositif en amont sera évidemment très importante.

L'objet de ce dispositif est d'instaurer une procédure à la fois plus efficace, plus transparente vis-à-vis de la représentation nationale, et plus responsable, puisque les gestionnaires sauront le 1^er janvier de chaque année sur quels crédits ils peuvent compter à coup sûr.

Voilà, mesdames et messieurs les sénateurs, toute une série de raisons qui justifient pleinement l'existence de ces nouvelles dispositions venant améliorer notre loi organique. Ce sont des éléments importants qui renforcent la lisibilité, l'efficacité et la crédibilité du dispositif, autant de principes qui nous rassemblent dans un esprit de démocratie et de vérité.

A la veille de notre débat d'orientation budgétaire, qui prend naturellement une tout autre dimension, il me semble que ce texte a trouvé sa forme définitive. Il convient donc d'en permettre une adoption rapide, si vous le voulez bien. Il pourra ainsi entrer en application, après l'intervention du Conseil Constitutionnel nous donnant tous les instruments nécessaires à l'examen du projet de loi de finances pour 2006.

A six mois de la gestion 2006, qui nous permettra de voir fonctionner notre nouvel outil, je crois que la LOLF ne doit plus être modifiée.

Mme Hélène Luc. J'espère que si !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Nous verrons bien ce que cela donnera dans les mois et les années à venir. L'attention est désormais tout entière tournée vers le succès de sa mise en oeuvre : à nous de faire en sorte que cet instrument soit le fer de lance de la modernisation de l'Etat.

Sur ce point, mesdames, messieurs les sénateurs, au-delà des divergences politiques qui peuvent bien souvent nous opposer, il y a - en tout cas je le souhaite- matière à tous nous retrouver. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, rapporteur. Je pense comme vous, monsieur le ministre, que le projet de loi organique qui nous est soumis est sans doute dans sa forme définitive.

Je souhaite d'abord évoquer l'historique de la navette de ce texte, engagée à l'automne dernier.

Le projet de loi organique était initialement composé d'un article unique, pour prévoir que la première partie de la loi de finances de l'année devra arrêter les modalités d'utilisation des éventuels surplus, par rapport aux évaluations, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat. Cet article a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées.

En première lecture, l'Assemblée nationale a ajouté cinq articles à ce texte, dont quatre ont été adoptés sans modification par le Sénat.

L'article 2 fixe au 10 octobre la date limite des réponses ministérielles aux questionnaires budgétaires.

L'article 3 ajoute à la liste des documents joints au projet de loi de finances de l'année une présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public, avec la justification des variations par rapport à la situation existante. Les emplois dont il s'agit se situent en dehors du champ des plafonds d'emploi.

L'article 4 prévoit, symétriquement, que la présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public fera l'objet d'un document joint au projet de loi de règlement.

Selon l'article 5, sans préjudice des pouvoirs de contrôle déjà dévolus au président, au rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux, la commission des finances de chaque assemblée accordera des pouvoirs de contrôle, chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à un ou plusieurs de ses membres.

Cet article, comme les précédents, a été adopté sans modification par le Sénat. La commission des finances a interprété ce texte comme confortant, pour une large part, des pratiques déjà mises en place en son sein. Celui-ci semble plutôt destiné à l'usage de l'Assemblée nationale, dont la commission des finances, contrairement à celle du Sénat, ne confie pas un rapport budgétaire à chaque commissaire. Il s'agit de permettre aux membres de l'opposition de se saisir de rapports de contrôle.

L'article 6 prévoyait la possibilité d'organiser des débats parlementaires à l'occasion de la présentation du rapport annuel de la Cour des comptes ou de ses autres rapports publics. Il étendait à la préparation de ces débats la mission d'assistance au Parlement de la Cour des comptes.

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture, a été supprimé par le Sénat en première lecture, sur proposition de la commission des finances, qui, tout en comprenant et en partageant totalement les objectifs poursuivis, a considéré que, sur un plan normatif, la disposition était superfétatoire.

L'Assemblée nationale n'a pas rétabli cet article, du moins sur un plan formel, les dispositions ayant toutefois été, partiellement il est vrai, reprises dans l'article 11 ; j'y reviendrai.

En première lecture au Sénat, sur amendements de la commission des finances, deux articles additionnels ont été adoptés au sujet des partenariats public-privé.

L'article 7 prévoit que ceux-ci devront faire l'objet d'une autorisation d'engagement couvrant la totalité de la dépense, qu'il s'agisse d'investissements, de maintenance, de frais d'exploitation ou de gestion. Cette disposition a été adoptée avec l'accord du Gouvernement.

L'article 8 dispose que les dépenses correspondantes figureront au sein de la dette des administrations publiques lorsque l'Etat supportera la plupart des risques liés à la propriété des actifs. Sur cet article, le Gouvernement avait exprimé un avis pour le moins réservé, pour ne pas dire défavorable.

Ces deux articles avaient pour objet d'éviter que l'on n'utilise les partenariats public-privé comme une simple commodité budgétaire.

J'ai encore en mémoire les propos d'un ministre éminent vantant à cette tribune les partenariats public-privé, formidables, selon lui, parce qu'il n'y a pas de régulation budgétaire. J'ajouterai : c'est encore mieux s'il n'y a pas d'autorisation d'engagement. (Sourires.)

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale, tout en partageant les préoccupations à l'origine de ces deux articles, a adopté une nouvelle rédaction apportant aux dispositions proposées des modifications qui apparaissent bienvenues.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a, en deuxième lecture, inséré quatre nouveaux articles.

L'article 1^er bis prévoit que les lois de finances rectificatives pourront modifier les modalités d'utilisation des surplus de recettes fiscales qui auront été définies en loi de finances initiale conformément à l'article 1^er du présent projet de loi organique.

L'article 9 organise l'information du Parlement dans le projet de loi de finances de l'année sur les mises en réserve prévues de crédits.

L'article 10 prévoit que le compte général de l'Etat, joint au projet de loi de règlement, comportera une présentation du traitement comptable des partenariats public-privé.

Enfin, l'article 11 autorise l'organisation d'un débat dans chaque assemblée parlementaire sur le rapport annuel de la Cour des comptes. Cet article reprend, partiellement, les dispositions de l'article 6 du présent projet de loi organique, dont la suppression, votée par le Sénat en première lecture, a été maintenue par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Examinons maintenant, un par un, les articles restant en discussion.

L'Assemblée nationale a inséré un article 1^er bis au projet de loi organique pour prévoir que le « collectif » pourra modifier les modalités d'utilisation des éventuels surplus de rentrées fiscales, telles qu'elles auront été arrêtées par la loi de finances de l'année selon l'article 1^er du présent projet de loi organique.

Ainsi, une loi de finances rectificative pourrait modifier, à la fin du printemps, par exemple, les modalités d'utilisation des surplus arrêtées dans la loi de finances de l'année votée à l'automne précédent. Cette modification pourrait intervenir trois mois seulement avant la présentation du prochain projet de loi de finances de l'année comprenant la « constatation » de l'éventuel surplus.

Le présent article semble donc accroître la marge de manoeuvre du Gouvernement en lui accordant plus de souplesse et limiter parallèlement le caractère « volontariste » de l'article 1^er, à l'origine du présent projet de loi organique.

D'une certaine manière, cet article pourrait être considéré comme « relativisant » la portée de l'article 1^er. Toutefois, la disposition proposée paraît incontestable dans son principe, les circonstances pouvant en effet conduire le Gouvernement à « moduler » les décisions initiales en cours d'exercice.

La commission des finances vous propose donc l'adoption sans modification de l'article 1^er bis.

L'origine de l'article 7 revient au Sénat, qui, en première lecture et sur proposition de la commission des finances, a souhaité que « pour les opérations menées en partenariat pour lesquelles l'Etat confie à un tiers une mission globale relative au financement d'investissements ainsi qu'à leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, l'autorisation d'engagement couvre la totalité de l'engagement financier ».

En d'autres termes, le texte du Sénat rendrait obligatoire une autorisation parlementaire sous la forme d'autorisation d'engagement- pour le lancement des partenariats public-privé, l'autorisation devant couvrir aussi bien l'investissement que les dépenses de maintenance, d'exploitation et, éventuellement, de gestion. Il s'agit donc de permettre au Parlement d'exercer pleinement ses prérogatives.

Mme Hélène Luc. On en est loin !

M. Jean Arthuis, rapporteur. Qu'est-ce qui vous permet de dire cela, madame Luc ?

Mme Hélène Luc. Vous le savez très bien ! Nous avons eu ce débat en commission !

M. Jean Arthuis, rapporteur. Sans être la meilleure formule en toutes circonstances, les partenariats public-privé peuvent, dans certaines hypothèses, constituer un moyen d'améliorer l'efficacité de la dépense publique - préoccupation de Mme Luc -, ce qui n'empêche pas de veiller à leur transparence budgétaire - autre préoccupation de Mme Luc.

Cette formule ne doit cependant pas se réduire à un moyen d'échapper aux contraintes budgétaires. Bien au contraire, le projet de loi de finances doit clairement faire apparaître les engagements financiers de l'Etat résultant des partenariats public-privé.

L'objectif du Sénat de soumettre le financement des partenariats public-privé à autorisation d'engagement a été approuvé par l'Assemblée nationale, qui a toutefois modifié la rédaction du présent article pour mieux préciser son champ.

La formulation retenue par le Sénat pourrait conduire à ouvrir, dès l'année de conclusion du contrat, des autorisations d'engagement correspondant au coût total du contrat, comprenant aussi bien l'investissement que la maintenance et, éventuellement, les dépenses de gestion.

Compte tenu du fait que les partenariats public-privé ont vocation à courir sur le long terme, le montant des autorisations d'engagement à ouvrir en loi de finances pourrait être considérable, ce qui rendrait difficile la signature de contrats qui n'auraient pas été suffisamment anticipés, alors même que l'ordonnance du 17 juin 2004 fait figurer l'urgence parmi les cas de recours à ces contrats.

L'importance des autorisations d'engagement à ouvrir pourrait alors rendre le recours aux partenariats public-privé exceptionnel, ce qui priverait l'Etat d'un outil permettant, dans certaines hypothèses, une plus grande efficacité de la dépense publique.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale tend à substituer à l'expression : « totalité de l'engagement financier » la formule, plus restrictive : « totalité de l'engagement juridique », afin que l'autorisation d'engagement ne couvre que la partie certaine de l'engagement contracté.

Les coûts d'investissement devraient être couverts dès la première année en totalité, tandis que les coûts de fonctionnement et les coûts de financement, au contraire, feraient l'objet d'autorisations d'engagement année par année. Les coûts liés au dédit éventuel seraient couverts par des autorisations d'engagement dès la première année.

Au total, l'article 7, dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, apparaît incontestablement clarificateur, sans qu'il remette aucunement en cause l'objectif visé par le Sénat. La commission des finances propose donc au Sénat de l'adopter.

En première lecture, sur l'initiative de la commission des finances, le Sénat a prévu, à l'article 8, que les partenariats public-privé dans lesquels l'Etat supporte la plupart des risques liés à la propriété des actifs figurent au sein de la dette des administrations publiques, en tant que prêts imputés, dans la limite de la valeur nette comptable des investissements. C'était là une rédaction quelque peu hâtive, j'en conviens.

J'avais indiqué au Sénat en séance publique, lors de la première lecture du texte, qu'il me paraissait nécessaire, pour avoir une image fidèle de l'endettement de l'Etat, « d'inscrire dans les dettes de l'Etat celles qui correspondent à des portages d'opérations par des tiers. En effet, lorsque l'Etat confie à des opérateurs privés le soin de construire une prison ou une gendarmerie, l'objectif à atteindre est le même que si l'Etat conduisait ces opérations en tant que maître d'ouvrage. Nous souhaitons donc que la dette de l'Etat prenne en compte de tels financements, à hauteur des investissements dans leur valeur nette comptable. »

La question posée est celle de l'incidence des partenariats public-privé sur la capacité ou sur le besoin de financement public et sur la dette publique au sens du traité de Maastricht. L'Assemblée nationale a approuvé l'objectif visé par le Sénat, tout en proposant une nouvelle rédaction susceptible de répondre à certaines interrogations.

Selon un avis du Conseil d'Etat, le législateur organique n'est compétent que pour fixer les principes généraux de la comptabilité publique. Les règles de traitement comptable des partenariats public-privé ne peuvent donc pas figurer dans la loi organique relative aux lois de finances. En outre, les règles de comptabilité nationale sont harmonisées à l'échelon européen.

Pour autant, le Parlement doit être informé en toute transparence des conditions du traitement comptable des opérations de partenariat public-privé.

Dans cet esprit, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article 8. Le texte soumis aujourd'hui au Sénat prévoit que le rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances de l'année comportera une explicitation de la « clé de passage » entre le solde budgétaire de l'Etat et la capacité ou le besoin de financement de l'Etat, au sens des engagements européens de la France. La complexité de cette « clé de passage » justifie en effet qu'une explication détaillée soit donnée au Parlement.

Selon la rédaction qui nous est soumise, le rapport précité devra expliciter le passage, pour l'année considérée et celle qui précède, du solde budgétaire à la capacité ou au besoin de financement de l'Etat tel qu'il est mesuré pour permettre la vérification du respect des engagements européens de la France, en indiquant notamment l'impact des contrats de partenariat public-privé.

La commission des finances vous propose donc, mes chers collègues, d'adopter l'article 8 dans cette nouvelle rédaction.

Aux termes de l'article 9, le Gouvernement devrait présenter, en annexe au projet de loi de finances de l'année, les mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement.

Cette présentation mentionnerait, en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, c'est-à-dire, désormais, la plupart des crédits, d'une part, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits du titre II, relatif aux dépenses de personnel, et, d'autre part, celui qui est prévu pour les crédits des autres titres.

Le Parlement sera donc informé sur les réserves envisagées, sans avoir à se prononcer à ce sujet, la régulation budgétaire relevant de la compétence exclusive du Gouvernement. Vous apprécierez, monsieur le ministre, que le Parlement ne cherche pas à empiéter sur vos prérogatives ! Le Gouvernement doit en effet pouvoir assumer pleinement ses responsabilités,...

M. Jean-François Copé, ministre délégué. C'est le début d'un long processus !

M. Jean Arthuis, rapporteur. ... mais le Parlement sera informé avant même que l'on exécute la loi de finances.

L'information apportée en amont sur les mesures de gel sera utile au Parlement, mais aussi aux gestionnaires de programmes. Ceux-ci auront désormais connaissance, avant même le début de l'exercice, du montant de la « tranche conditionnelle » de leurs crédits. De ce fait, il leur sera plus difficile d'invoquer les gels de crédits pour expliquer le défaut de réalisation des objectifs inscrits dans le projet annuel de performance. On évitera ainsi, au mois de février, tous ces commentaires fielleux et acides qui accompagnent vos décisions de gel de crédits, monsieur le ministre.

Il convient de souligner que le dispositif présenté se limite à une information du Parlement sur les mesures envisagées par le Gouvernement, qui n'est donc pas tenu de se conformer strictement à ses propres prévisions.

En premier lieu, sur un plan constitutionnel, l'exécution budgétaire, comme celle de toutes les lois, relève de la compétence du Premier ministre, et non de celle du Parlement, selon l'article 21 de la Constitution. Ce dernier autorise la dépense en loi de finances initiale, sur la base des informations données, notamment la « justification au premier euro » et les objectifs de performance. Il appartient au Gouvernement d'assurer ensuite l'exécution budgétaire, dans la transparence et en informant le Parlement. Enfin, il revient au Parlement de contrôler l'exécution du budget et la réalisation des performances annoncées...

Mme Hélène Luc. Mais il n'aura pas eu le droit d'amender le texte auparavant !

M. Jean Arthuis, rapporteur. Voulez-vous que nous prenions rendez-vous pour en parler, madame Luc ?

Mme Hélène Luc. Vous savez bien que c'est la vérité !

M. Jean Arthuis, rapporteur. Je me suis présenté devant chacune des commissions permanentes de notre assemblée pour évoquer ce sujet et je me tiens à la disposition du groupe communiste républicain et citoyen pour discuter plus longuement,...

Mme Hélène Luc. Il ne faut pas affirmer des choses qui ne sont pas vraies ! Nous ne pourrons pas présenter d'amendements !

M. Jean Arthuis, rapporteur. ... s'il le souhaite, des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, afin que ses membres puissent envisager dans l'allégresse l'examen du prochain projet de loi de finances.

Il revient au Parlement, disais-je, de contrôler l'exécution du budget et la réalisation des performances annoncées dans le cadre du projet de loi de règlement, dont l'importance devra être renforcée. Ce contrôle viendra à l'appui de ses décisions relatives au projet de loi de finances suivant. Comment le Parlement pourrait-il contrôler l'exécution budgétaire après avoir « copiloté » les mesures de régulation ? Voilà qui justifie que ces dernières soient une prérogative exclusive du Gouvernement.

Par ailleurs, il est indispensable, en opportunité, que le Gouvernement dispose de toute la souplesse nécessaire en cours d'exercice pour adapter son action aux évolutions de la conjoncture, ce qui ne le dispense pas d'un contrôle parlementaire sur la sincérité de l'exécution.

En outre, la rédaction proposée présente l'avantage de relier les mesures de gel à ce qui devrait être leur finalité, à savoir « assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement ».

Dans un objectif de simplicité et pour favoriser un débat général sur le sujet, la solution qui consiste à prévoir des taux différents selon les programmes a été écartée. Il a donc été retenu deux taux distincts : le premier pour le titre II, relatif aux dépenses de personnel, le second pour les autres titres.

Le dispositif présenté paraît de nature à responsabiliser les gestionnaires, en leur permettant de distinguer, au sein des crédits de leur programme, entre une « tranche ferme » et une « tranche conditionnelle », ayant ensuite vocation soit à être « dégelée », soit à être annulée.

La commission des finances propose donc au Sénat d'adopter l'article 9 du projet de loi organique.

L'article 10, pour sa part, a pour finalité de permettre la mesure, au stade du projet de loi de règlement, de l'incidence sur la dette de l'Etat des opérations réalisées dans le cadre des partenariats public-privé. De ce point de vue, il s'inscrit exactement dans l'objectif que s'était fixé le Sénat à l'article 8.

Désormais, le compte général de l'Etat comportera, parmi les annexes du bilan, une présentation du traitement comptable des opérations conduites en partenariat entre le public et le privé.

La commission des finances vous propose, mes chers collègues, d'adopter l'article 10.

L'article 11 n'est pas sans lien, comme je le disais tout à l'heure, avec l'article 6 du projet de loi organique, inséré par l'Assemblée nationale puis supprimé par le Sénat en première lecture, même si les dispositions ne sont pas tout à fait identiques.

Par rapport au précédent, le nouveau texte présenté comporte deux différences : il « limite » la possibilité de débat parlementaire au seul rapport annuel de la Cour des comptes, sans plus faire référence aux « autres rapports publics » ; il ne reprend pas la charge de « préparation » des débats qui aurait été assignée à la Cour des comptes dans le cadre de sa mission d'assistance au Parlement.

Le présent article se borne à compléter l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, pour énoncer que « le rapport annuel de la Cour des comptes peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat », ce débat gardant donc un caractère facultatif.

Tout en enregistrant positivement « l'atténuation », par l'Assemblée nationale, de son texte initial et tout en partageant les objectifs visés, la commission des finances du Sénat continue d'estimer que les dispositions votées par nos collègues députés sont superfétatoires. L'organisation, chaque année, d'un débat en séance publique sur le rapport de la Cour des comptes est permise par les textes en vigueur, plus précisément dans le cadre de l'article 48, alinéa 3, de la Constitution, concernant les séances mensuelles réservées par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée.

Il n'est donc pas besoin, pour atteindre l'objectif louable de nos collègues de l'Assemblée nationale, de « charger » une loi organique, en l'occurrence la LOLF, de dispositions juridiquement inutiles, avant même sa complète mise en oeuvre, au risque d'en faire une loi « bavarde ».

Au demeurant, comme l'a relevé notre collègue député Didier Migaud, il n'est pas totalement certain que la formule retenue soit la plus efficace pour atteindre l'objectif visé : « L'efficacité du contrôle procède non de textes, mais d'une volonté. Une audition en commission d'un président de chambre peut avoir une audience réelle si elle est ouverte à la presse. Un certain formalisme bride la parole des parlementaires en séance publique, sans permettre d'y dégager toujours des indications ou des orientations précises. L'enceinte de la commission peut être plus appropriée pour organiser un débat efficace. »

Les pratiques récemment développées par la commission des finances témoignent de la pertinence de cette observation. Ainsi, l'audition contradictoire, ouverte à la presse, qu'elle a organisée le 22 mars 2005 à la suite du rapport établi par la Cour des comptes sur Météo France dans le cadre de l'article 58, alinéa 2, de la loi organique relative aux lois de finances, a permis une véritable confrontation entre ses membres et les responsables de l'établissement public, ainsi que le ministère de tutelle.

Ce débat, qui a bénéficié d'un retour médiatique incontestable, pourrait, aussi bien qu'une discussion en séance publique, permettre de favoriser le suivi des recommandations de la Cour des comptes, du moins de certaines d'entre elles.

Néanmoins, tenant compte de l'effort de rapprochement accompli par l'Assemblée nationale, la commission des finances pense qu'il est possible, dans un esprit de conciliation, de mettre un terme à la navette du présent projet de loi organique.

Il est temps, monsieur le ministre, de refermer la boite de Pandore, et de vous donner le temps dont vous avez besoin pour réformer aussi le système d'information budgétaire, comptable et financière de l'Etat. Sans un système complet se substituant aux nombreux systèmes actuels, nous aurons quelque peine à faire vivre dans sa pleine efficacité notre nouvelle constitution financière.

Ainsi, mes chers collègues, la commission des finances vous propose d'adopter sans modification l'article 11, ainsi que l'ensemble du projet de loi organique, levier de réforme de l'Etat, instrument de la lucidité politique.

Si le courage et la volonté sont au rendez-vous de nos devoirs, alors, oui, nous devons cesser de douter de nous-mêmes, de notre capacité à maîtriser la dépense publique, et nous convaincre qu'il est justifié d'entrer dans une ère nouvelle avec confiance. Ce qui est en cause, c'est bien la bonne gouvernance de l'Etat. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe socialiste, 14 minutes ;

Groupe Union centriste-UDF, 8 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 7 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Jean-Jacques Jégou.

M. Jean-Jacques Jégou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mise en oeuvre de la LOLF est aujourd'hui au coeur de notre réflexion sur la modernisation de l'Etat, la bonne utilisation de l'argent public, dans un souci d'optimisation des deniers publics.

Cette mise en oeuvre pose deux problèmes : d'une part, classer les actions de l'Etat en fonction des chantiers prioritaires et des orientations gouvernementales ; d'autre part, adapter les moyens aux résultats attendus.

Le projet de loi organique que nous examinons aujourd'hui en deuxième lecture, après avoir été substantiellement modifié au cours de la navette, a pour objet de satisfaire à un objectif de sincérité budgétaire, en donnant plus de visibilité et de responsabilité au Parlement dans la gestion de la dette publique.

Poser les règles du jeu par avance en affectant dès la loi de finances initiale les éventuels excédents de recettes fiscales, tout en donnant plus de transparence à la gestion financière de l'Etat - je ne rappellerai pas l'épisode de la « cagnotte » de 2000 - offre une crédibilité non négligeable à nos finances publiques, qui ont souffert pendant trop longtemps de dérive laxiste.

Le Parlement sera alors saisi de cette manne financière, au même titre que les recettes dites « classiques » ou « attendues », et selon les mêmes règles et les mêmes contraintes. A l'évidence, il importe de donner une priorité au remboursement de la dette. Pourtant, il nous faut une loi organique pour fixer ces règles. Cependant, ces règles ne seront efficaces que lorsque nous, parlementaires, faisant face à nos responsabilités, nous voterons enfin des lois de finances initiales équilibrées. Mais en avons-nous seulement la volonté ? Arrêterons-nous un jour de nous cacher tous les ans derrière des prévisions de croissance plus qu'optimistes ?

Nous mettons aujourd'hui tous nos espoirs pour la réussite de la modernisation de l'Etat dans la LOLF. Je suis profondément convaincu de la nécessité de cette modernisation, mais je reste très vigilant quant à son application et je souhaite que la LOLF ne soit pas le seul outil de cette stratégie. Car la réforme ne doit pas seulement s'arrêter à l'application d'un texte : elle doit traduire une dynamique continue.

Après ces quelques réserves de principe, je souhaite revenir sur le fond du projet de loi organique. Plusieurs articles, ajoutés par l'Assemblée nationale, ont été adoptés dès la première lecture et donnent de plus grandes marges de manoeuvre et une plus grande capacité d'appréciation de la gestion des finances de l'Etat par les commissions parlementaires. Cette gestion est affinée, en particulier grâce à une surveillance plus précise de l'emploi public ou subventionné par l'Etat, mais aussi par les possibilités élargies d'enquêtes et de débats parlementaires.

Je n'évoquerai que brièvement les partenariats public-privé, qui ont été largement développés par le président Jean Arthuis. Des améliorations ont été apportées par les députés en deuxième lecture et elles méritent d'être soulignées. Les PPP offrent des possibilités non négligeables d'efficacité de la dépense publique. Plusieurs de leurs travers ont été corrigés, notamment celui qui aurait permis à l'Etat de contourner habilement, par ce type de financement, certaines contraintes budgétaires. La clarification apportée par l'Assemblée nationale sur l'obligation d'en faire des objets d'autorisation d'engagement au sens juridique du terme, bien que toujours contraignante, me semble opportune.

Quoi qu'il en soit, il s'agit d'un bon texte. Le rôle de contrôle du Parlement en sort accru, ainsi que la visibilité qu'il offre sur le pilotage des finances publiques. Néanmoins, l'efficacité de ce projet de loi organique dépendra entièrement de son appropriation par les parlementaires. Il nous restera, à nous parlementaires, comme au Gouvernement, de la faire vivre et d'en prouver l'efficacité.

Le groupe de l'Union centriste-UDF votera donc ce texte. (Applaudissements sur les travées de l'UC-UDF et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de loi organique nous a été présenté comme un texte purement technique, visant en particulier à adapter les conditions du débat budgétaire dans notre assemblée aux nouvelles règles posées par la LOLF.

Plusieurs dispositions nouvelles ne peuvent manquer de nous interpeller.

En effet, le débat en seconde lecture à l'Assemblée nationale a conduit à ajouter au texte des mesures précisant le cadre comptable des opérations d'investissement menées, par exemple, en partenariat entre la puissance publique et des entreprises privées, ainsi que les conditions de détermination du respect des engagements européens de la France.

On pourrait évidemment se dire, à la lecture de ces articles ajoutés à l'issue des débats au Palais Bourbon, qu'il s'agit là de mesures de transparence complémentaires à celles qui sont déjà inscrites dans le texte de la loi organique.

Comme vous l'avez fait, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, on pourrait se féliciter de disposer ainsi d'outils essentiels pour améliorer la qualité de la discussion de la loi de règlement, qui n'était jusqu'à présent qu'un simple exercice de validation.

On pourrait également se féliciter que l'opposition puisse avoir des rapports, ce qui n'est pas le cas à l'Assemblée nationale ; nous en prenons d'ailleurs acte et, bien sûr, nous ferons notre travail. J'en profite pour remercier les administrateurs de la commission des finances de leur disponibilité à l'égard de tous les groupes.

Nous ne remettons pas en cause les auditions, monsieur le président de la commission, mais ce projet de loi organique pose quelques questions de fond.

En effet, si tant est que le présent texte intègre, d'une certaine manière, les critères qui semblent être retenus aujourd'hui en matière de convergence des politiques économiques des pays membres de l'Union européenne, doit-on faire comme s'il ne s'était rien passé le 29 mai dernier ?

Pour en revenir à l'essentiel de la loi organique, comment ne pas rappeler, une fois de plus, que son adoption découle directement de l'insertion de notre politique économique et de la pratique budgétaire de l'Etat dans le cadre de la convergence des politiques de l'Union européenne et, singulièrement, de la mise en oeuvre de l'Union économique et monétaire ? En réalité, l'adoption, en 2001, de la loi organique avait pour objet de donner un cadre technique au respect par la France des critères de convergence passant, entre autres, par la maîtrise de la dépense publique ?

Le débat sur la fongibilité des crédits, par exemple, prend un relief tout particulier quand on le rapporte à ses conséquences naturelles : l'assimilation des dépenses de personnel à des dépenses de matériel et la gestion à flux tendu de l'emploi public, générant, dans la pratique, précarité, discrimination, remise en question des statuts. On pourra le vérifier par la suite !

Le débat sur la performance pose évidemment la question de la qualité des critères retenus pour évaluer les politiques publiques, critères que nous jugeons très libéraux.

De multiples exemples ont d'ores et déjà été tirés des expériences de globalisation des enveloppes budgétaires, première mise en oeuvre des orientations de la loi organique.

C'est du reste cette globalisation qui a conduit à supprimer de nombreux emplois de policiers de proximité pour renforcer les groupements d'intervention rapide, délaissant de fait l'action quotidienne et patiente contre la petite délinquance et l'insécurité au profit d'opérations spectaculaires.

C'est cette globalisation qui conduit à la fermeture des options dans les lycées, au dépérissement des collèges situés en zone sensible, à la suppression des actions de formation continue dans certaines académies au motif qu'il serait préférable de mettre en place une écoute psychologique individualisée des enseignants.

C'est également cette globalisation qui affecte lourdement les crédits de la ville, encore une fois utilisés comme réservoir pour l'ajustement budgétaire, au détriment d'un soutien effectif à tous ceux qui, par leur action, rendent pourtant la vie moins insupportable aux habitants des quartiers les plus en difficulté.

M. Jean Arthuis, rapporteur. Monsieur Foucaud, me permettez-vous de vous interrompre ?

M. Thierry Foucaud. Je vous en prie, monsieur le rapporteur.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur, avec l'autorisation de l'orateur.

M. Jean Arthuis, rapporteur. La LOLF n'est pas la politique que l'on mène : c'est un instrument de lucidité et de visibilité.

Mme Hélène Luc. C'est aussi la politique !

M. Jean Arthuis, rapporteur. Qu'est-ce qui peut justifier une politique fondée sur l'opacité ?

Tout à l'heure, vous avez fait référence au référendum du 29 mai, monsieur Foucaud, mais osez-vous imaginer que l'on ait une autre monnaie que l'euro aujourd'hui ? Compte tenu de nos niveaux de déficits, la sanction des marchés monétaires serait instantanée et nous assisterions à une remontée spectaculaire des taux d'intérêt.

Avec la LOLF, on peut conduire toutes les politiques que l'on veut ; la seule différence, c'est la lisibilité ! Lorsque j'écoute Mme Luc ou vous-même, monsieur Foucaud, j'ai l'impression qu'il y a un malentendu : il ne faut pas confondre la politique et l'instrument qui permet d'en assurer la lisibilité.

Si ce texte est assez largement consensuel, c'est uniquement parce qu'il offre à tous ceux qui sont aptes à gérer les finances publiques le moyen d'y voir clair et de rendre compte de leur gestion. Le reste n'est que procès d'intention !

M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Comme je le disais tout à l'heure, monsieur le président de la commission, ce ne sont pas les auditions que nous remettons en cause : à l'évidence, nous sommes pour la transparence et pour les enquêtes ; nos propos portent sur le fond.

Tout à l'heure, Mme Luc est intervenue en ce qui concerne la présentation d'amendements : comment allons-nous faire, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, pour amender, si ce n'est en créant l'austérité dans un autre secteur ?

M. Jean Arthuis, rapporteur. Vous souvenez-vous des amendements que vous avez déposés dans le passé ? Il n'y a jamais eu de demande pour restreindre les crédits !

M. Thierry Foucaud. Oui, mais le gage des amendements ne sera plus le même !

Pour en revenir à mon intervention, c'est cette même globalisation qui entrave aujourd'hui l'action des directions départementales de l'équipement, tandis qu'il ne se passe pas un jour sans que le Journal officiel ne nous annonce la parution de décrets ou d'arrêtés d'annulation, de transferts, de répartition ou de report de crédits.

Ainsi, au mois d'avril, nous en avons eu une illustration remarquable avec le décret ouvrant les crédits indispensables au déroulement de la campagne référendaire et à l'information des citoyens. La loi de finances pour 2005 n'ayant manifestement pas prévu l'envoi à tous les électeurs du texte du traité constitutionnel, des crédits ont été annulés dans un grand nombre de chapitres abondés en loi de finances, notamment au titre de la politique de la ville ou de l'insertion professionnelle.

Face à une telle démarche, on peut se demander si le droit du Parlement, en sa qualité de représentant de la souveraineté populaire, à fixer la quotité de l'impôt et à en répartir l'usage a encore un sens compte tenu des conditions d'exécution budgétaire. Il suffit en effet de regarder le droit d'amendement !

Mais revenons-en au contenu du projet de loi, tel qu'il a été amendé par l'Assemblée nationale.

Nous l'avons dit, les articles ajoutés lors de cette lecture conduisent, notamment, à créer le cadre de la prise en compte du pacte de stabilité européen « nouvelle formule » et des opérations menées en partenariat public-privé.

Mais ce pacte de stabilité, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me dois de vous le dire, les Français, en rejetant sans appel le traité constitutionnel européen, l'ont aussi rejeté. D'ailleurs, par cohérence, ceux qui, ici, ont pris fait et cause contre le traité constitutionnel devraient repousser les termes du présent projet de loi.

Posons quelques idées.

Le pacte de stabilité est donc « nouvelle formule », et les dépenses d'équipement jouissent, depuis le conflit entre la Commission européenne, d'une part, la France et l'Allemagne, d'autre part, d'un traitement particulier permettant de les distraire, pour partie, de l'évaluation des déficits publics.

Nous serions d'accord pour un tel traitement. Mais ce serait oublier un peu vite que d'autres dépenses, notamment en matière d'éducation ou de santé, ne sont pas dépourvues d'utilité et que leur traitement européen conduit à les transformer, encore et toujours, comme les autres, en stock d'économies à réaliser et en performances à améliorer !

Ne serait-ce que de ce point de vue, le pacte de stabilité, et l'obsession de la réduction de la dépense publique qui le sous-tend, est en quelque sorte dévalué.

Prenons la question du traitement des investissements à financement mixte, c'est-à-dire faits d'engagements de l'Etat et de crédits privés.

Force est de constater que ce qui se prépare avec l'article 7 du présent texte n'est ni plus ni moins qu'une mise en déshérence de la dépense d'équipement public. Tout laisse en effet à penser qu'il s'agit de faire en sorte que les grands investissements structurants de demain - corridors de ferroutage, autoroutes d'aménagement du territoire, ouvrages d'art importants, infrastructures sportives à vocation olympique, par exemple - seront financés par cette mixité de capitaux et gérés par des personnes morales de droit privé. Là encore, nous ne pouvons donner quitus à ces orientations.

Compte tenu des remarques que je viens de faire sur le rapport et la qualité des informations qui nous ont été fournies ainsi que sur le fond du texte, vous aurez compris que nous voterons contre le projet de loi qui nous est aujourd'hui soumis. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Marc Massion.

M. Marc Massion. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon intervention sera très brève, et ce pour deux raisons.

D'abord, nous arrivons au terme d'une démarche consensuelle à laquelle les commissaires socialistes de la commission des finances ont pris toute leur part.

Ensuite, nous sommes globalement d'accord avec les observations présentées par le président de notre commission, M. Arthuis, rapporteur de ce projet de loi.

Je rappelle simplement que, lors de l'examen en première lecture de ce projet de loi organique modifiant la LOLF, les orateurs du groupe socialiste avaient souligné, à juste titre, qu'il n'y avait aucune urgence à modifier une loi qui n'était pas encore entrée en application.

Cette urgence s'imposait d'autant moins que, une fois la loi mise en oeuvre tout au long de l'année 2006, il serait bien étonnant que nous ne trouvions pas, à l'usage, des raisons de procéder à quelques ajustements supplémentaires, qui pourraient se révéler pertinents. En outre, même si tout le monde s'accorde sur la nécessité d'améliorer les règles de pilotage des finances publiques - alors que l'on a pu constater, depuis juin 2002, leur véritable « explosion », et que le Gouvernement souhaitait l'adoption de règles de comportement budgétaire pluriannuelles -, ce projet de loi s'est initialement traduit par un simple article relatif aux modalités d'affectation des surplus éventuels de recettes fiscales.

Or, si la régulation budgétaire est utile, et si un gouvernement doit pouvoir en user, celle-ci ne doit pas être automatique. Mais la règle proposée ayant, sinon introduit une exigence de plus grande rigueur dans la gestion des finances publiques, du moins signalé un souci de plus grande transparence dans les relations entre l'exécutif et le législatif, et l'Assemblée nationale ayant procédé à quelques ajouts qui ne remettaient pas en cause la problématique de la LOLF, le groupe socialiste du Sénat avait approuvé, en première lecture, le projet de loi soumis à notre examen.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a complété le texte, de nouveau. Dans la mesure où des précisions nouvelles ont été apportées en matière d'information du Parlement sur le contenu et la présentation du budget et où l'on peut espérer que ces informations faciliteront la tâche aussi bien du Parlement que du Gouvernement, on peut dire que le projet de loi a ainsi été enrichi par le débat parlementaire.

En conséquence, monsieur le ministre, je peux d'ores et déjà vous indiquer que le groupe socialiste approuvera le projet de loi organique modifiant la LOLF. Mais nous serons très vigilants quant à l'application de ce texte, que vous avez vous-même qualifié de révolutionnaire pour l'administration des finances publiques, notamment pour ce qui est du respect par le Gouvernement de ses obligations. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens d'abord à souligner la très grande tenue des différentes interventions.

Monsieur le président de la commission, je retrouve bien des convergences entre vos propos et les nôtres. C'est fréquent, mais, en l'espèce, cela se vérifie tout particulièrement.

En effet, sur le dispositif de régulation, nous avons su trouver un bon équilibre. Nous répondons ainsi aux critiques récurrentes sur le sujet, et nous mettons en place un dispositif préservant les prérogatives du Gouvernement tout en améliorant la transparence des lois de finances.

Par ailleurs, vous avez eu raison de conclure sur la nécessité dans laquelle nous nous trouvons de travailler sur les systèmes d'information budgétaire et comptable. C'est l'un des grands enjeux techniques pour la réussite de la LOLF. Il va de soi que, comme vous pouvez l'imaginer, je serai très vigilant sur ce point.

Monsieur Jégou, vous avez fort utilement fait le lien entre le pilotage des finances publiques et la LOLF, qui est un instrument visant à assurer la transparence. Ensuite, chacun est, bien évidemment, libre d'y recourir.

A cet égard, monsieur Foucaud, M. Arthuis a excellemment rappelé le principe de la LOLF. Pour prendre une comparaison historique, je rappelle que le parti communiste a voté contre la Constitution de la V^e République.

Mme Hélène Luc. Nous n'avions pas tout à fait tort !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Or rien dans cette Constitution n'interdit de mener une politique ou une autre.

M. Robert Del Picchia. Absolument !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. La meilleure preuve en est que, moins de vingt-cinq années après l'instauration de la V^e République, des ministres communistes siégeaient au gouvernement et exerçaient les prérogatives que leur conférait un texte qu'ils avaient rejeté.

Mme Hélène Luc. On peut la revoir, la Constitution !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Certes, mais c'est un autre sujet !

Mme Hélène Luc. On le dit même parmi les parlementaires de la majorité !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Tout cela pour vous dire, monsieur Foucaud, que vous vous trompez et que vous confondez le contenu et le contenant.

Je le répète, on a ici toutes les raisons de soutenir un texte, qui, en réalité, crée un cadre améliorant considérablement la transparence et l'efficacité de la gestion publique. Ensuite, on pourra naturellement appliquer la politique que l'on souhaite.

Il n'y a donc aucun lien avec le 29 mai. S'il devait y en avoir un, pour le coup il y aurait une réponse : les Français demandent de manière générale plus de transparence et plus d'efficacité publique ? C'est ce que la LOLF leur apporte. Rétrospectivement, je me dis même qu'il aurait peut-être fallu adopter et mettre en oeuvre ce texte avant le 29 mai. (Sourires.) En tout cas, il n'y a aucune vision idéologique de quelque nature que ce soit sur ce sujet.

Quant au droit d'amendement, je peux vous indiquer qu'il sera considérablement élargi par rapport à ce qu'il était dans le cadre de l'ordonnance de 1959. Aujourd'hui, le Parlement ne peut présenter que des amendements visant à réduire les dépenses. Lorsque nous mettrons en place la nouvelle formule, il y aura des amendements de majoration et de minoration. C'est une disposition d'autant plus intéressante que l'examen du projet de loi de finances aura lieu dans le cadre d'enveloppes budgétaires, ce qui changera tout !

En ce qui concerne les PPP, le texte explique, là aussi, comment les utiliser, mais sans porter de jugement de valeur sur leur contenu.

Enfin, monsieur Massion, j'ai écouté votre intervention avec beaucoup d'attention. Il n'est pas si fréquent que l'opposition et la majorité se rejoignent... Ce texte est vraiment né dans un esprit de consensus. J'ai d'ailleurs rappelé dans la discussion générale que, de ses deux concepteurs, MM. Migaud et Lambert, l'un appartenait à l'opposition, l'autre à la majorité, et réciproquement en fonction des alternances !

Mesdames, messieurs les sénateurs, il y a dans ce texte de quoi faire progresser la démarche publique au service des citoyens, ce qui mérite le vote le plus large possible, même si, je l'ai bien compris, le groupe communiste ne se joindra pas au consensus. Je le regrette, car cela aurait eu du sens d'adopter ce texte-là à l'unanimité. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF.)

M. le président. Nous passons à la discussion des articles.

Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.