Séance du 13 octobre 2004

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Bel, pour un rappel au règlement.

M. Jean-Pierre Bel. Mon rappel au règlement s'appuie sur l'article 73 bis du règlement du Sénat.

Allons-nous pouvoir débattre au sein de notre assemblée de la recommandation de la Commission européenne relative à l'adhésion de la Turquie ?

Hier, le Premier ministre a donné, à l'Assemblée nationale, une lecture partielle de l'article 88-4 de la Constitution. Selon son interprétation, le Parlement ne pourrait être saisi de cette question parce qu'il revient au Président de la République, d'après la lettre et l'esprit de nos institutions, de négocier et de ratifier les traités.

Jusqu'à quand considérera-t-on que les questions européennes relèvent uniquement de la politique internationale, et donc de la compétence exclusive du chef de l'Etat, alors qu'elles ont évidemment des implications dans le domaine intérieur?

Le Premier ministre, improvisant quelque peu, je crois, a lu une partie seulement de l'article 88-4 de la Constitution. Il en a cité la première phrase : « Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative. »

Mais il a oublié de citer la seconde phrase du premier alinéa : « Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne. »

« Il peut », cela signifie qu'il s'agit d'un droit du Parlement. Dans ce cas, le Sénat pourrait voter une résolution - acte sans nature législative, mais avec une portée politique -lui permettant d'exprimer son sentiment sur cette recommandation.

Le président du Sénat a mentionné hier, dans son discours, la volonté de revaloriser le rôle du Parlement et en particulier de permettre au Sénat de se saisir de toutes ces questions. Il y a donc là matière à appeler l'attention du président du Sénat. L'esprit de la Constitution, du régime parlementaire, c'est que le Parlement contrôle l'action du Gouvernement, y compris dans le domaine européen.

Il reste à savoir, mes chers collègues, si nous sommes la Haute Assemblée, comme le souhaite notre président, ou une assemblée secondaire !

Je demande donc que le Sénat puisse s'exprimer sur cette question et que ce débat soit bien évidemment sanctionné par un vote. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. Je vous donne acte, monsieur Bel, de votre rappel au règlement.

Je transmettrai bien entendu votre demande à M. le président du Sénat afin qu'une suite puisse lui être donnée.

M. le président. L'ordre du jour appelle la nomination des membres :

- de la délégation du Sénat pour l'Union européenne ;

- de la délégation du Sénat pour la planification ;

- de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques ;

- de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire ;

- de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

En application des articles 110 et 8, alinéas 2 à 11 du règlement, les listes des candidats présentés par les groupes ont été affichées et les candidatures seront ratifiées s'il n'y a pas d'opposition dans le délai d'une heure.

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, de simplification du droit. [n^os 343 (2003-2004), 5, 6, 7, 8, 10.]

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Renaud Dutreil, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis heureux de vous présenter, avec Eric Woerth, ce deuxième projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

Eric Woerth vous décrira le détail de ce texte. Mais auparavant, je vous rappellerai la cohérence de l'action gouvernementale en ce qui concerne la réforme de l'Etat.

Un Etat mal géré, vous le savez, est un Etat qui alourdit le poids des impôts, qui laisse se paupériser ses collaborateurs, c'est-à-dire les fonctionnaires, et se dégrader la qualité du service qu'il rend aux citoyens. Nous ne pouvons absolument pas accepter cela.

Le Gouvernement a donc entrepris une action vigoureuse pour réformer l'Etat. Cette réforme doit avoir, au terme d'une action à la fois hardie et cohérente, trois gagnants : les fonctionnaires, les usagers et les contribuables.

Tout d'abord, les ministères sont en train de s'adapter à la nouvelle constitution financière de l'Etat, la LOLF, la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, qui rend son pouvoir de contrôle au Parlement et fait passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats. C'est essentiel, mais insuffisant.

Ensuite, Eric Woerth et moi-même avons mis en ordre de marche les stratégies ministérielles de réforme, les SMR, qui font passer l'administration de la logique du mikado - le premier qui bouge perd - à celle de la bicyclette - le premier qui cesse de pédaler tombe !

Tous les ministères sont priés d'aller de l'avant, et nous avons déjà des résultats précis, chiffrés, d'amélioration de la productivité globale de chaque administration.

La version 2004 des stratégies ministérielles de réforme soumise le mois dernier à un jury d'experts présidé par Francis Mer a donné des résultats, puisqu'elle dégage une économie de 1,5 milliard d'euros sur trois ans, soit des gains de productivité de 1,5 % sur trois ans.

C'est insuffisant, mais c'est beaucoup plus que ce que nous avons jamais pu réaliser jusque-là.

Il nous faut maintenant aller plus loin. Notre objectif est de dégager 2 % de gains de productivité annuelle, ce que beaucoup d'organisations publiques ou privées parviennent à réaliser en vitesse de croisière. Lorsque nous aurons atteint cet objectif, nous pourrons limiter le flux d'embauche de l'Etat à 40 000 recrutements par ans d'ici à 2015, chiffre à rapprocher des 77 000 départs à la retraite prévus.

Ce sera suffisant pour faire face à nos contraintes : un service de la dette qui s'accroît, des pensions dont le coût est de plus en plus pesant sur le budget de l'Etat, un déficit qu'il faut contenir, des impôts d'Etat qu'il faut maîtriser, des choix politiques qu'il faut assumer et pour lesquels il faut donc dégager des marges de manoeuvre ; s'agissant de ce dernier point, je pense en particulier à la reconstruction de l'Etat régalien - justice, police, défense, diplomatie - à laquelle procède le Président de la République, à la cohésion sociale, au financement d'un Etat apportant sa contribution au développement de l'intelligence, dans l'enseignement supérieur et la recherche.

Toute cette action devra être réalisée sans dégrader la qualité du service public ni compromettre les espérances de pouvoir d'achat des fonctionnaires, comme c'est tout à fait légitime.

Telle est l'entreprise générale que nous avons aujourd'hui engagée.

Elle ne suffit pas, là encore, car ni la LOLF ni les stratégies ministérielles de réforme ne pourront porter leurs fruits sans que le statut de la fonction publique d'Etat soit lui-même modernisé.

L'Etat, vous le savez, est organisé en 1 400 corps d'Etat statutaires, dont 900 sont encore vivants, c'est-à-dire qu'ils recrutent.

Cette organisation corporative extrêmement lourde à gérer - nos coûts de gestion représentent à peu près 4 % des effectifs contre 2 % pour la plupart des organisations ou des établissements publics - pénalise surtout les fonctionnaires eux-mêmes. La concrétisation de leurs aspirations à la mobilité professionnelle, en particulier, est aujourd'hui rendue difficile et des injustices criantes sont dénoncées par de très nombreux fonctionnaires dans tous les services de l'Etat du fait de l'opacité des grilles indiciaires, des régimes indemnitaires, des règles d'avancement, ces éléments variant non pas en fonction de critères transparents et objectifs mais bien souvent en fonction des habitudes, de l'histoire des différents corps ou de leurs influences respectives auprès des décideurs.

Il faudra donc engager cette réforme de la fonction publique d'Etat qui sera liée à la réforme de la fonction publique territoriale.

Je veux rendre sur ce point un hommage tout particulier au Sénat, qui est à l'origine de très nombreuses propositions que le Gouvernement a faites siennes et qui figureront donc dans ce texte.

En ce qui concerne la simplification, quatrième volet de cette réforme de l'Etat, il s'agit d'abord de rendre l'égalité aux citoyens.

En effet, bien souvent, la complexité administrative pèse sur les plus faibles. Nous le savons, toutes les formalités auxquelles sont confrontés les Français dans leur vie quotidienne, qu'il s'agisse d'obtenir les aides à domicile, l'aide au logement, les allocations familiales ou d'inscrire les enfants à l'école, sont plus difficiles à accomplir pour ceux qui sont démunis.

Nous recevons d'ailleurs de très nombreux courriers nous encourageant à aller plus loin dans cette action de simplification.

Cette complexité est également très coûteuse pour l'Etat, et il y a donc à cet égard une possibilité de gain de productivité.

Par ailleurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais également vous dire un mot du prochain projet de loi d'habilitation à simplifier le droit.

Je souhaite modifier la méthode, car, si nous nous contentons de demander aux administrations de l'Etat de faire des propositions de simplification, le résultat risque de nous décevoir.

Nous avons donc décidé de partir des Français, de panels représentatifs de nos concitoyens constituant autant d'objectifs de simplification: les familles, qui supportent aujourd'hui de nombreuses complexités, les personnes âgées, qui sont bien souvent extrêmement démunies face aux tracasseries administratives, les très petites entreprises, qui disposent rarement des moyens administratifs leur permettant de se frayer un chemin dans les dédales du droit, les maires des petites communes et les investisseurs internationaux, ces derniers, pour réaliser un projet dans notre pays, devant bien souvent accomplir un véritable parcours du combattant.

Nous travaillerons donc sur la base de ces objectifs, et je compte sur les parlementaires, tout particulièrement sur vous, mesdames, messieurs les sénateurs, pour avancer des propositions.

Par ailleurs, au cours de l'examen de ce projet de loi, nous devrons également porter nos regards sur un certain nombre d'éléments pénalisant beaucoup les entreprises. A cet égard, je souhaite évoquer une mesure très importante de simplification présentée dans ce t texte : le régime social des indépendants, ou RSI.

L'objectif du RSI est de simplifier la vie des artisans et des commerçants indépendants qui ne ressortissent pas au système de sécurité sociale des salariés.

A l'heure actuelle, les artisans et les commerçants indépendants sont confrontés à des formalités complexes pour le paiement de leurs cotisations sociales, puisque les assiettes, les taux, les calendriers et les procédures de recouvrement, amiable ou forcé, sont différents. De surcroît, il n'existe pas aujourd'hui de fonds d'intervention social susceptible de leur venir en aide pour surmonter une difficulté de trésorerie passagère. Ils ne peuvent donc pas bénéficier d'un étalement de paiement ou d'une remise gracieuse, comme cela peut se faire par ailleurs.

Il faut donc simplifier, mais aussi humaniser.

Il faut également réformer, c'est-à-dire regrouper trois organismes de sécurité sociale - l'ORGANIC, ou organisation autonome nationale d'assurance-vieillesse de l'industrie et du commerce, la CANCAVA, ou caisse autonome nationale de compensation de l'assurance-vieillesse artisanale, et la CANAM, la caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes - pour assurer non seulement une plus grande efficacité, donc un moindre coût de gestion du système, mais aussi, et c'est très important, la pérennité du régime des indépendants. En effet, si nous ne faisions rien, le risque serait grand de voir ces organismes absorbés par nécessité, faute de moyens financiers, par le régime des URSSAF, ce qui n'est absolument pas notre volonté. Nous souhaitons, au contraire, consolider le régime social des indépendants, dont la gestion doit être assurée par des élus des indépendants. Cette volonté rejoint une aspiration très profonde de ce milieu qui a besoin d'une égalité de droits sociaux, mais aussi d'un système qui lui soit propre.

Cette réforme est donc pragmatique, elle est le fruit d'un long travail de concertation entre les acteurs et le Gouvernement depuis maintenant plus d'un an. Ces orientations ont été validées par les conseils d'administration des caisses des non-salariés. Je tiens d'ailleurs à rendre hommage aux présidents Gérard Quevillon, Gérard Rouchy et Louis Grassi qui se sont engagés dans cette voie avec l'audace des réformateurs et qui, aujourd'hui, attendent de la part du Gouvernement et du Parlement un soutien pour continuer le mouvement de réforme qui a été engagé.

Ce qui est essentiel à mes yeux, c'est que les artisans et les commerçants puissent avoir un contact physique et personnel avec un seul interlocuteur, le RSI.

S'il est tout à fait envisageable que le RSI sous-traite certaine tâches par souci d'économie, cette sous-traitance ne devra pas se traduire par une exposition des travailleurs indépendants à un autre régime social que celui du RSI. Pour toutes les occasions de contact, qu'elles concernent des demandes d'information, l'inscription, les cas de précontentieux ou de contentieux, c'est donc bien le RSI qui pourra intervenir pour régler les problèmes, donner les explications ou procéder aux formalités administratives. Ce n'est que derrière cette vitrine du RSI que, éventuellement, et de façon extrêmement justifiée, des sous-traitances pourront être mises en oeuvre.

Il s'agit là d'un élément important de ce texte, mais ce n'est pas le seul. Je vais donc, mesdames, messieurs les sénateurs, laisser Eric Woerth vous apporter des éclairages sur les autres dispositions de ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.

M. Eric Woerth, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs, les sénateurs, au moment où la Haute Assemblée s'apprête à examiner ce projet de loi d'habilitation, je souhaite vous en rappeler brièvement l'objectif : il s'agit de simplifier la vie des usagers, qu'ils soient des personnes physiques, des associations, des entreprises ou des collectivités locales.

Trop souvent, il faut bien le dire, l'administration paraît travailler sous le patronage conjoint des Shadocks et d'Ubu roi.

M. Josselin de Rohan. Très bien !

M. Eric Woerth, secrétaire d'Etat. Des procédures redondantes, des démarches inutiles se transforment pour les citoyens en marathons, voire - pardonnez-moi l'expression - en galères administratives.

Or, non seulement la complexité administrative est coûteuse et nuisible à la bonne administration, mais elle mine sourdement la confiance des citoyens dans leur Etat. Tocqueville l'a fort bien montré : les plus légères contraintes, lorsqu'elles sont absurdes ou vexatoires, peuvent envenimer la vie publique durablement.

La simplification administrative en est d'autant plus urgente.

Il est évident qu'un tel projet nous amène à aborder un nombre considérable de domaines, tant la complexité est omniprésente dans notre société et tant elle a envahi la vie quotidienne de nos concitoyens.

Aussi, comme pour la loi du 2 juillet 2003 autorisant le Gouvernement à simplifier le droit, le Gouvernement a estimé que la procédure des ordonnances était la plus adaptée pour agir vite et bien.

Cette procédure conserve néanmoins au Parlement la prérogative éminente qui consiste à fixer les objectifs assignés à l'exécutif, sans enliser le débat dans le détail des mesures techniques. C'est d'ailleurs pour cela qu'elle a été fréquemment utilisée depuis 1958 par toutes les majorités. A titre d'exemple, sous la précédente législature, neuf lois d'habilitation ont été adoptées et soixante-dix-sept ordonnances ont été prises pour leur application.

Nous continuons sur cette voie, car nous avons sous les yeux le succès de la loi de 2003 qui a donné lieu à la publication de vingt-neuf ordonnances, les délais ayant été respectés.

Deux exemples suffiront ici à rappeler l'intérêt de cette procédure pour nos concitoyens : d'une part, la simplification du vote par procuration, mesure dont ont bénéficié 800 000 électeurs lors des dernières élections régionales ; d'autre part, la simplification du bulletin de paie, mesure élaborée sur l'initiative du secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises d'alors, Renaud Dutreil.

Cette réussite démontre, je crois, la capacité du Gouvernement à conduire un grand chantier de simplification sur le plan tant quantitatif que qualitatif.

Je voudrais souligner au passage que cette démarche a strictement respecté les termes, souvent très précis, de l'habilitation et n'a pas, comme on le craignait sur certaines travées de cet hémicycle, abouti à prendre des décisions dont le contenu ou la portée eussent été camouflés lors du débat législatif. Les choses ont été claires et, bien évidemment, respectées.

Je dois dire que nous avons pu atteindre cet objectif grâce à l'appui constant du Président de la République et du Premier ministre, et grâce à la coopération de tous les ministres concernés.

Quels grands objectifs le Gouvernement poursuit-il avec ce projet de loi ?

Il souhaite d'abord procéder à la modernisation de certaines règles de portée générale, afin de mieux assurer la sécurité juridique et de lever certains obstacles législatifs à la dématérialisation des procédures.

Ensuite, le Gouvernement souhaite alléger une série de procédures administratives dont la lourdeur n'est plus justifiée par des exigences d'intérêt général. Certaines, que nous avons supprimées, dataient de Courteline, quand ce n'est pas du Grand Siècle ! (Sourires.)

Enfin, le Gouvernement entend poursuivre la politique de codification systématique que le Président de la République a lancée dès 1995.

La discussion des articles de ce projet de loi, mesdames, messieurs les sénateurs, vous donnera l'occasion d'examiner en détail les mesures envisagées. A ce stade, je souhaite simplement attirer votre attention sur quelques exemples de mesures me semblant emblématiques de notre effort pour simplifier la vie des Français.

Le premier exemple concerne le droit de l'urbanisme. C'est un droit qui est devenu éminemment complexe. Nous voulons procéder à une oeuvre de clarification et de simplification, en regroupant les procédures de délivrance des déclarations et autorisations d'utiliser le sol, en simplifiant les règles de délivrance de ces actes et en redéfinissant les procédures de contrôle de la conformité des travaux.

Le deuxième exemple porte sur l'organisation en droit du recours aux outils de communication les plus modernes, notamment à ceux qu'offrent les nouvelles technologies de l'information. A cette fin, nous voulons définir un cadre général apportant aux autorités administratives et aux usagers une véritable sécurité juridique et technique, tout en étant compatible avec le respect du secret professionnel et la protection de la vie privée. Cela permettra de développer l'administration électronique dans de bonnes conditions.

Le troisième exemple vise le renforcement de la sécurité juridique des entreprises par l'extension aux prélèvements douaniers et sociaux des procédures dites de « rescrit ».

Aujourd'hui, les URSSAF, comme les douanes, ne sont pas liées par les positions qu'elles prennent lorsqu'elles interprètent les textes relatifs aux prélèvements qu'ils recouvrent. Il y a évidemment là une atteinte, assez paradoxale et assez difficile à comprendre par les entreprises, à la confiance que l'usager place dans les services publics. Nous devons y mettre fin.

Je souligne que cette réforme est l'un des éléments du plan présenté par le Premier ministre pour améliorer l'attractivité du territoire national pour les investisseurs étrangers. Il s'agit donc de la compétitivité du pays.

Le quatrième exemple est relatif au réexamen de l'utilité des autorisations administratives. On en compte près de 2 000. Nous allons donc réexaminer chacun de ces régimes concernant les entreprises pour nous assurer de leur utilité. Si celle-ci n'est pas avérée, nous proposerons soit le remplacement de l'autorisation par un régime déclaratif, soit la suppression pure et simple.

Nous donnerons à ce travail une base économique puisque Renaud Dutreil et moi-même avons demandé à nos services, appuyés sur un bureau d'études, d'évaluer le coût de ces autorisations.

Le cinquième exemple concerne le renforcement des obligations du pouvoir exécutif relatives à la publication des textes d'application des lois. Nous ne pouvons plus en effet admettre - je ne devrais pas être contredit ici - que les décisions du Parlement restent inappliquées faute pour le Gouvernement de prendre les décrets, les arrêtés et autres circulaires d'application dans des délais suffisants. Certes, sur l'initiative du Premier ministre, des progrès substantiels ont été réalisés, mais il faut donner une base législative solide aux intentions manifestées par tous.

C'est pourquoi nous avons tenu à introduire une forte transparence, source de mobilisation politique. Le Gouvernement sera tenu de remettre un rapport aux commissions parlementaires six mois après l'entrée en vigueur de chaque loi. Ce rapport devra donner l'indication des motifs du retard pris pour l'application de certaines dispositions. Vous aurez ainsi, mesdames, messieurs les sénateurs, tous les moyens de contrôler l'action du Gouvernement après le vote d'un texte.

Voilà donc cinq exemples parmi les deux cents mesures présentées dans ce projet de loi d'habilitation.

Par ailleurs, quatre mois se sont écoulés depuis le vote de ce projet de loi à l'Assemblée nationale. Pendant ce délai, les ministres ont évidemment continué à travailler à l'oeuvre de simplification, à laquelle ils ont apporté de nouvelles contributions. C'est pourquoi le Gouvernement vous proposera au cours des débats d'enrichir le texte sur plusieurs points. Je mentionnerai, par exemple, la poursuite du programme de simplification des commissions administratives et autres observatoires - nous y tenons particulièrement - et l'habilitation à dématérialiser les bulletins officiels.

Avant de terminer, je souhaite évidemment remercier les commissions et l'ensemble des rapporteurs du Sénat, qui ont fait un travail considérable sur ce projet de loi.

En conclusion, je voudrais vous rappeler que la finalité de la simplification juridique est de renforcer l'efficacité de l'Etat dans tous ses rouages et de donner ainsi à tous nos concitoyens de plus sûrs motifs d'apprécier le « modèle français ». Avec votre appui, nous y parviendrons. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nul n'est censé ignorer la loi. Alors mettez-vous vite au travail !

Il y a en France, actuellement, un peu plus de 8 000 lois et 400 000 textes réglementaires.

M. Josselin de Rohan. Seulement ?

M. Bernard Saugey, rapporteur. Le but que s'est fixé le Gouvernement de simplifier le droit est donc louable, mais il faudra des lustres pour améliorer vraiment les choses.

M. Josselin de Rohan. Vaste programme !

M. Bernard Saugey, rapporteur. Au fond, quelle que soit notre position politique au sein de la Haute Assemblée, nous ne pouvons qu'être d'accord. Les seules divergences résident dans la façon de procéder. Ce n'est pas nouveau et, une fois de plus, les ordonnances seront au centre des débats.

Le législateur n'aime pas trop, voire pas du tout, les modifications législatives par ordonnances. Effectivement, à quoi sert le Parlement dans ce cas-là ? Pourtant, comme disait mon vieux professeur de philosophie, il y a parfois des impératifs catégoriques.

Ainsi, notre pays ne peut plus se permettre, par exemple, d'être ridicule par rapport aux autres pays européens. Il ne doit plus être un des cancres de la classe et, en prime, payer de lourdes amendes. Voilà pourquoi, mes chers collègues, j'essaierai de vous convaincre de faire preuve, parfois, d'un peu de souplesse.

Si les gens ne changent pas d'idée, c'est souvent qu'ils n'en ont pas !

M. Josselin de Rohan. Ah !

M. Bernard Saugey, rapporteur. L'excès de zèle, c'est l'ambition de la médiocrité. Alors, tentons d'être pragmatiques ! C'est quand on a raison qu'il est difficile de prouver qu'on n'a pas tort.

Ce texte, approuvé en première lecture par l'Assemblée nationale en juin dernier, s'inscrit dans une démarche qui doit être constante et revenir régulièrement chaque année. Jean-Paul Delevoye et Henri Plagnol avaient commencé, Renaud Dutreil et Eric Woerth ont pris le relais. C'est un travail de Romains ! Certains d'entre vous auront du mal à éviter d'y voir un inventaire à la Prévert. Mais il est très difficile de faire autrement, en tout cas pour cette année.

Le Gouvernement, le législateur, le pouvoir réglementaire ont déjà fait de gros efforts pour maîtriser l'inflation législative. Certaines branches de notre droit sont tellement et inutilement complexes. Mais la tâche est immense.

Le projet de loi qui vous est soumis ne constitue donc qu'une étape. Lorsque Renaud Dutreil a été auditionné voilà quelques mois par la commission des lois, il a rappelé que le Président de la République souhaitait une loi de simplification par an, et il a confirmé qu'un troisième texte, avec des thèmes celui-ci, était en préparation.

Le présent projet de loi, qui est actuellement composé de soixante-cinq articles, est d'une très grande portée. Il regroupe deux cents mesures qui touchent des domaines législatifs très divers, comme M. Woerth l'a évoqué à l'instant. Plus de 1 300 articles de lois sont visés par la ratification des ordonnances. Bien entendu, la commission des lois est saisie au fond, mais quatre commissions le sont pour avis. C'est tout dire.

La loi du 2 juillet 2003 présente déjà un bilan positif. Cette démarche politique constitue un objectif juridique à part entière, comme l'a d'ailleurs rappelé le Conseil constitutionnel le 26 juin 2003.

Si nous avons déjà supprimé de nombreux organismes qui ne servaient pas à grand-chose, sinon à perdre du temps, il a bien fallu créer le COSA, le conseil d'orientation de la simplification administrative, et l'ADAE, l'agence pour le développement de l'administration électronique.

Ces structures rassemblent des informations et seront bientôt une source de proposition. Le COSA, par exemple, est constitué de trois députés, trois sénateurs, un conseiller régional, un conseiller général, un maire et six personnalités qualifiées. Son action sera à l'avenir déterminante pour inciter l'administration à faire des efforts.

Par ailleurs, la loi de 2003 a permis au Gouvernement de prendre trente-trois ordonnances. Le rapport qui doit être présenté au Parlement l'a été avec un retard de cinq mois : le 11 août 2004, pour être précis. C'est la preuve qu'il ne faut pas toujours décider de délais sur le fil du rasoir, car, par la suite, on ne les tient pas !

Pour la simplification du droit par ordonnance, la caducité des ordonnances déjà adoptées est donc totalement écartée et leurs dispositions sont pleinement applicables.

Pour la codification du droit par ordonnance, quatre ordonnances devaient être prises. Là encore, cela a été fait dans les temps et leurs dispositions sont donc totalement applicables.

Ces nombreuses ordonnances ont permis au Gouvernement d'apporter des améliorations réelles à la vie quotidienne des citoyens et des entreprises. Je n'entrerai pas dans le détail, car vous le trouverez dans le rapport.

Mais maintenant, inlassablement, il faut approfondir et élargir le champ de la simplification.

Initialement, ce projet de loi comportait soixante et un articles. Après son examen par l'Assemblée nationale, il en compte soixante-cinq, soit deux fois plus que le projet de loi de l'an passé, et prévoit deux cents mesures de simplification. Il s'agit donc d'une véritable montée en puissance de la simplification du droit, puisque ce projet concerne l'urbanisme, le logement, certains régimes sociaux, le sport ou encore le droit de la consommation.

La réforme de l'Etat embrasse un champ aussi large que celui de l'action administrative, qui touche aujourd'hui la plupart des aspects de la vie courante.

C'est aussi, il faut bien le dire, la confirmation d'une méthode : l'habilitation. Le recours aux ordonnances devient l'instrument privilégié de la simplification du droit. Il n'y a rien à y redire puisque cette procédure est prévue par l'article 38 de la Constitution. L'essentiel des mesures procédera d'une habilitation législative. Cette utilisation d'une grande ampleur s'appuie sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la première loi.

L'habilitation à légiférer par ordonnance ne doit pas exclure par formalisme les modifications directes de la législation quand elles ne présentent pas de difficultés ; en effet, cela permet au Parlement d'exercer son contrôle sur ces mesures et la mise en oeuvre des dispositions est plus rapide.

C'est le cas, par exemple, des groupements d'intérêt public, de l'organisation des élections régionales, de la durée de validité des passeports et du taux de compétence des conseils de prud'hommes.

Permettez-moi de donner quelques exemples des mesures phares de ce projet de loi qui intéressent directement la population.

Le premier vise la mise en place d'un service de déclaration unique de changement d'adresse. Cela pourra se faire dans n'importe quel service administratif. Cette mesure est d'autant plus importante que 5 millions de Français déménagent chaque année.

Je vous proposerai, à ce sujet, un amendement visant à étendre ce service à la déclaration des changements de situation familiale : mariage, naissance, décès.

Le deuxième exemple a trait à la simplification du droit relatif aux opérations funéraires, avec la simplification des démarches des familles du défunt. Il s'agit en particulier de la suppression de certaines autorisations pour les transports de corps.

Un troisième exemple porte sur la simplification du droit applicable aux associations. Il n'est bien sûr pas question de toucher à la sacro-sainte loi de 1901, mais une réforme du régime des libéralités est prévue, afin de garantir une plus grande transparence des comptes de ces associations.

Un quatrième exemple concerne la réécriture du code de l'urbanisme, notamment la réduction du nombre d'autorisations et de déclarations.

Un cinquième exemple est la suppression d'autorisations pour l'activité de certaines entreprises.

Enfin, sixième exemple, la simplification des règles budgétaires et comptables des communes nous va droit au coeur.

En conclusion, la commission des lois approuve le présent projet de loi, qui poursuit et approfondit l'oeuvre de simplification de notre droit et modernise notre administration au profit des usagers.

La commission des lois vous proposera trente-six amendements visant à préciser le champ des habilitations, à introduire de nouvelles mesures d'application directe et à améliorer le dispositif destiné à faciliter le contrôle du Parlement.

Elle vous demandera, enfin, de supprimer une habilitation dans l'exercice des compétences de police administrative en Alsace-Moselle. La concertation n'a pu se faire en amont. Il faut donc que les élus de ces départements puissent, au préalable, en discuter.

Vous l'avez bien compris, mes chers collègues, ce projet de loi est un travail de titan. Il demande que l'on avance dans un certain état d'esprit et implique les efforts de tous. Il faut éviter les processus de routine, faire preuve de créativité et placer l'usager au centre de notre travail.

Certains, comme des parasites, vivent de la complexité. Ne nous privons donc pas du plaisir de simplifier. Quand on manque d'argent, ce qui est souvent le cas de l'Etat, simplifier est un bon levier pour en gagner.

Ayons de l'audace ! Ce n'est sûrement pas une « nuit du 4 août » que nous allons vivre durant ces deux jours de discussion (Sourires), mais c'est à un vrai travail de bénédictin qu'il va falloir nous livrer. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis.

M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, comme l'an dernier, lors de l'examen du premier projet de loi de simplification du droit, la commission des affaires sociales a souhaité se saisir pour avis de ce projet de loi, en raison du substantiel volet social qu'il comporte.

En effet, notre droit social se caractérise - et malheureusement sans doute de plus en plus - par sa singulière complexité.

Certes, une certaine dose de complexité est inhérente à sa nature puisqu'il a pour vocation de régir des rapports sociaux, par définition multiples et complexes dans nos sociétés développées, et puisqu'il s'attache de plus en plus à apporter des réponses personnalisées.

Il reste que notre droit social tend, d'année en année, à se complexifier.

Pour ma part, je vois trois causes principales à cette complexité croissante.

La première de ces causes est d'abord l'inflation des mesures née d'un empilement de textes successifs dont l'articulation est parfois pour le moins incertaine ; à titre d'exemple, l'IGAS, l'inspection générale des affaires sociales, estime que les caisses d'allocations familiales doivent appliquer quelque 15 000 règles de droit.

La deuxième cause est l'instabilité des règles.

La troisième cause, enfin, est la « technicisation croissante » du droit, notamment de la loi, alors même que la Constitution précise pourtant que « la loi détermine les principes fondamentaux du droit du travail,... et de la sécurité sociale ».

Cette complexité croissante n'est pas sans conséquences.

Elle conduit d'abord à un risque d'ineffectivité de la règle. Trop complexe, la règle est mal appliquée ou n'est pas appliquée du tout.

La lourdeur des procédures et des formalités imposées à l'ensemble des acteurs sociaux peut, au-delà des immenses pertes de temps et d'énergie qu'elle provoque, finalement décourager les usagers, notamment les plus fragiles, et restreindre ainsi l'accès au droit.

La méconnaissance des règles sociales, conséquence évidente de leur grande complexité, conduit fatalement au même résultat.

Le deuxième risque inhérent à la complexité de notre droit est celui de la fragilité de la règle.

A cet égard, la complexité se traduit souvent par une certaine ambiguïté qui ouvre alors la porte à bien des contentieux.

De fait, on constate depuis plusieurs années une tendance à la judiciarisation des relations sociales. Alors que la Cour de cassation voit diminuer le nombre des recours dont elle est saisie globalement, la chambre sociale fait figure d'exception : le nombre de recours ne fait que s'y accroître. Cette augmentation du contentieux va de pair avec une insécurité juridique évidente pour les acteurs sociaux.

Enfin, la complexité du droit social comporte un troisième risque, qu'il ne faut pas négliger dans une économie mondialisée, celui d'être un handicap sérieux pour l'attractivité de notre pays.

Dans ce contexte, les projets de loi de simplification que nous propose le Gouvernement sont particulièrement bienvenus.

Il convient toutefois de ne pas se méprendre sur la portée de ces textes. Il ne s'agit en aucun cas d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de fond, modifiant l'architecture de notre système social, comme cela avait pu être par exemple le cas pour les lois d'habilitation de 1982 et de 1986.

La démarche est plus pragmatique : il s'agit pour l'essentiel de simplifier notre droit social, d'assouplir certaines procédures lourdes ou désuètes et de faciliter la gestion de nos dispositifs au profit des acteurs sociaux : assurés, entreprises, organismes gestionnaires...

Cette démarche n'en est pas moins ambitieuse puisqu'elle conduit à entreprendre un vaste programme de révision systématique de notre droit social.

Pour autant, l'exigence de simplification, que je qualifierai de « technique », ne doit pas exonérer d'une adaptation plus profonde de notre droit social.

J'observe d'ailleurs que le Gouvernement a d'ores et déjà engagé une démarche de fond. Celle-ci s'est, par exemple, traduite dans les projets de loi relatifs à la santé publique et à la réforme de l'assurance maladie adoptés cet été. On y trouve en effet nombre de dispositions visant à rationaliser le mode de fonctionnement des caisses de sécurité sociale et des divers grands établissements sanitaires.

Dans le domaine du droit du travail, la mission confiée par François Fillon à une commission présidée par Michel de Virville avait précisément cet objet. Celle-ci était chargée de « faire des propositions à la Commission nationale de la négociation collective de nature à développer la place du droit conventionnel et à lutter contre l'insécurité juridique engendrée par la complexité législative, réglementaire et jurisprudentielle ». Certaines des propositions de cette commission - les plus techniques - sont d'ailleurs reprises dans le texte que nous examinons aujourd'hui.

Ces exemples montrent bien que le présent projet de loi, comme celui de l'an dernier, est loin d'épuiser l'impératif de simplification.

Avant de vous présenter le volet social du projet de loi qui nous est soumis, mes chers collègues, je voudrais faire un rapide bilan de l'application de la précédente loi de simplification.

Plus d'une vingtaine d'ordonnances ont été adoptées, dont la plupart sont soumises à ratification dans le présent texte.

Dans le domaine social, je citerai l'ordonnance relative à la simplification des formalités concernant les entreprises, les ordonnances visant à alléger les formalités applicables à certaines prestations sociales, à simplifier le minimum vieillesse ou encore relatives à des mesures de simplification dans le domaine du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

C'est donc une sorte de processus vertueux de la simplification que le Gouvernement a enclenché, et nous nous en félicitons : nous ratifions cette année des ordonnances pour lesquelles nous avions accordé une habilitation au Gouvernement l'an dernier. Et nous donnons à ce dernier la possibilité de prendre de nouvelles mesures de simplification au cours des six à dix-huit mois qui viennent.

Cette procédure des ordonnances prévue à l'article 38 de la Constitution convient finalement bien à l'objectif visé : les mesures à prendre sont essentiellement d'ordre technique et relèvent de législations diverses qu'il convient de regrouper, d'harmoniser, voire de codifier. Il importe néanmoins que le champ de l'habilitation soit bien délimité. Il arrive que cela ne soit pas tout à fait le cas ; je vous proposerai alors, au nom de la commission des affaires sociales, des amendements destinés à le préciser.

J'en viens maintenant au contenu des treize articles qui constituent, en tout ou partie, le volet social de ce texte.

Le paragraphe II de l'article 8 vise à supprimer une formalité administrative à la fois lourde et sans réelle portée juridique, celle de la prestation de serment devant le préfet des contrôleurs de caisses de congés payés. Ceux-ci doivent s'engager à ne pas révéler les secrets de fabrication et résultats d'exploitation dont ils pourraient prendre connaissance dans l'exercice de leur mission.

Tout en trouvant parfaitement justifiée la suppression de la prestation de serment devant le préfet, la commission des affaires sociales a néanmoins jugé nécessaire de maintenir dans la loi l'obligation de secret professionnel qui incombe à cette profession, obligation sanctionnée pénalement en cas d'infraction. Ce sera l'objet de mon premier amendement.

L'article 12 prévoit d'harmoniser et de simplifier la réglementation des aides personnelles au logement.

Les mesures envisagées sont essentiellement techniques, la plus importante d'entre elles étant la fusion, que nous avons jugée opportune, du FNH, le Fonds national de l'habitat, et du FNAL, le Fonds national des aides au logement.

L'article 33 s'inscrit dans la même veine. Il tend à simplifier diverses règles de fonctionnement du régime de protection sociale agricole ou du régime spécial de retraite des marins.

Je soulignerai simplement devant vous l'intérêt du 5° de cet article, qui devrait remédier à une ambiguïté des textes et se traduire par une amélioration de la situation de certains conjoints collaborateurs au regard de la retraite.

L'article 36 introduit dans le droit de la sécurité sociale la procédure de « rescrit » et rend opposables aux organismes en charge du recouvrement les circulaires publiées par l'administration.

L'équité et l'impartialité de l'application de la réglementation sociale constituent l'une des toutes premières exigences des cotisants à la sécurité sociale. Or, souvent, les organismes en charge du recouvrement ne parviennent pas, en raison du droit foisonnant et complexe qu'ils ont à appliquer, à traiter certains dossiers dans la plus parfaite homogénéité.

Pour résoudre cette difficulté, plusieurs pistes ont été explorées, soit dans la dernière convention d'objectif et de gestion signée entre l'Etat et l'ACOSS, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, soit dans les lois, notamment la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, mais elles n'ont pas résolu les difficultés que nous avions soulevées dès le mois de novembre 2001.

C'est dans ce contexte que l'article 36 étend le dispositif du rescrit fiscal au droit de la sécurité sociale, ce qui garantira au cotisant de bonne foi de n'être ni poursuivi ni redressé arbitrairement. En outre, il institue la faculté pour les cotisants de se prévaloir des circulaires et instructions ministérielles en vigueur.

Il faut espérer que, grâce à ces mesures, les difficultés que nous dénonçons depuis plusieurs années vont enfin être définitivement résolues.

L'article 37 vise à alléger et à simplifier les obligations incombant aux prestataires de formation professionnelle. Ce sont essentiellement, là encore, des mesures d'ordre technique qui prolongent celles qui étaient prévues dans la loi d'habilitation de l'an dernier.

L'article 37 bis, ajouté par l'Assemblée nationale, est directement inspiré du rapport de la commission Virville, dont je vous parlais voilà quelques instants. Il se rapporte à des mesures très ponctuelles en matière d'élections professionnelles. Je vous proposerai d'ailleurs un amendement de précision rédactionnelle à cet article.

L'article 48 A, également ajouté par l'Assemblée nationale, est d'application directe. Il vise en effet à étendre le bénéfice de la qualité de pupille de la nation à certains enfants de fonctionnaires, civils ou militaires, décédés dans l'exercice de leurs fonctions, afin de corriger une inégalité de traitement peu fondée introduite par le législateur en 1993.

L'article 48 habilite le Gouvernement à prendre diverses mesures en matière de sécurité sociale, dont, bien sûr, le fameux RSI dont vous venez de nous entretenir, monsieur le ministre.

La précédente loi d'habilitation a autorisé le Gouvernement à créer au bénéfice des travailleurs non salariés non agricoles un interlocuteur social unique pour la gestion de leurs obligations sociales. Dans le même temps, les régimes concernés - CANAM, CANCAVA et ORGANIC - ont pris eux-mêmes l'initiative de proposer leur rapprochement avec comme objectif final la création d'un régime social unique des travailleurs indépendants.

Il est ici proposé de franchir une nouvelle étape. Pour déterminer les modalités de la mise en place du RSI, le Gouvernement s'appuie sur les travaux d'un comité de pilotage animé par l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale des finances.

Ainsi, un partage serait réalisé entre la gestion du client dans ses obligations de cotisant, qui reviendrait à la charge exclusive du RSI, et les opérations d'encaissement, qui seraient déléguées à l'URSSAF, dont la compétence est évidente en ce domaine.

Pour lever toutes les inquiétudes qui ont pu s'exprimer ces derniers temps, notamment sur ce nouveau partage des compétences, mes collègues m'avaient demandé de vous interroger, monsieur le ministre, sur la manière dont le Gouvernement entend procéder pour la mise en oeuvre, dans chacun de ses aspects, du RSI. Vous nous avez donné un certain nombre d'assurances. J'aimerais néanmoins que vous nous confirmiez que le Gouvernement sera attentif aux conséquences de ce dispositif, aussi bien pour le réseau des caisses locales des régimes des indépendants que pour leurs personnels et celui des URSSAF.

Les propos que vous avez tenus dans votre intervention liminaire sont allés dans le sens que nous souhaitons les uns et les autres.

Les autres aspects de l'article 48 sur lesquels je voudrais attirer votre attention portent, d'une part, sur les diverses mesures de simplification dans le fonctionnement et la gestion des caisses de la sécurité sociale, mesures qui interviennent dans le prolongement de la loi du 13 août dernier relative à l'assurance maladie et, d'autre part, sur la simplification des procédures d'indemnisation des victimes de l'amiante, afin, notamment, de permettre une meilleure coordination entre les caisses de sécurité sociale et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, le FIVA, dispositions qui nous paraissent particulièrement bienvenues.

Je vous proposerai un seul amendement de précision sur cet article.

L'article 49 concerne le domaine de l'action sociale. Il vise, d'une part, à simplifier les procédures en supprimant notamment les commissions d'admission à l'aide sociale, dont les compétences sont aujourd'hui résiduelles, et, d'autre part, à simplifier les modalités d'autorisation, de tarification, de financement et de contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux.

Parmi les mesures envisagées, je voudrais d'abord me féliciter de la fixation tant attendue des modalités de financement de la prise en charge des jeunes adultes handicapés maintenus, faute de places adaptées, dans les établissements pour enfants handicapés. Cela devrait enfin permettre de compléter, quinze ans après le vote de l'amendement Creton, le dispositif de transition entre les établissements pour enfants et ceux pour adultes handicapés.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Très bien, et bravo à l'amendement Creton !

M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis. Vous avez parfaitement raison !

S'agissant des autres mesures, je voudrais insister devant vous sur la nécessité d'une bonne coordination avec le projet de loi relatif au handicap, en cours de discussion, quant à la répartition des compétences entre le préfet et le président du conseil général en matière de contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux.

Afin d'éviter de créer une difficulté et afin de mieux délimiter le champ d'habilitation que nous allons donner au Gouvernement dans ce domaine de l'action sociale, je vous proposerai d'adopter un amendement à cet article 49.

L'article 50 concerne le domaine de la santé. Il comporte des mesures d'importance diverse.

Un premier volet est relatif au fonctionnement des établissements de santé. Il s'agit notamment de poursuivre la mise en oeuvre du plan « Hôpital 2007 » et de fournir une base législative aux nouvelles règles de gouvernance hospitalière, qui font l'objet d'une expérimentation depuis quelques mois dans plus d'une centaine d'établissements.

Je vous rappelle que l'objectif - ambitieux mais nécessaire - de la réforme est de simplifier l'organisation interne et les règles de fonctionnement de l'hôpital. A cet effet, quatre grands axes ont été définis : la redéfinition du rôle du conseil d'administration, la création d'un comité exécutif médico-administratif, la mise en place de pôles d'activités responsables et, enfin, l'instauration de plusieurs dispositifs de contrôle en cas de dérive de gestion, avec intervention du directeur de l'agence régionale d'hospitalisation.

Sur cet aspect, une concertation est menée par le Gouvernement et un comité de suivi a été mis en place.

Les dispositions du projet de loi ne font que traduire la poursuite de la réforme de l'hôpital lancée dès 2003.

Je vous proposerai d'adopter un simple amendement de précision à propos des directeurs des établissements de santé.

Un deuxième volet a trait à l'organisation des professions de santé. Il s'agit de permettre la simplification de l'organisation et du fonctionnement des ordres professionnels, notamment en matière disciplinaire, d'harmoniser les régimes de répression des usurpations de titre et d'exercice illégal des professions de santé réglementées, de simplifier les procédures d'enregistrement des psychologues et assistants de service social, les procédures de remplacement des professionnels de santé, ainsi que les procédures applicables aux pharmaciens.

Un troisième volet est relatif aux grands établissements publics nationaux à caractère sanitaire dont il est prévu d'harmoniser le statut sur quelques points. J'évoquerai la transformation du laboratoire français de fractionnement et des biotechnologies, créé en 1993 sous la forme d'un groupement d'intérêt public, en société anonyme à capitaux majoritairement publics. Il s'agit là de reprendre une préconisation faite en 1998 conjointement par l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale des finances, jamais suivie d'effets malgré les annonces effectuées par les gouvernements qui se sont succédé depuis lors.

Enfin, deux autres mesures sont à signaler : d'une part, la simplification de la classification des boissons et de la réglementation des débits de boissons, le nombre de groupes de boissons passant de cinq à trois et celui des licences de débits de boissons de quatre à trois ; d'autre part, l'unification de la compétence juridictionnelle au profit des juridictions administratives pour connaître des litiges relatifs à des contaminations, que celles-ci soient antérieures ou postérieures à la création de l'établissement français du sang.

Je vous proposerai deux amendements à cet article pour corriger des erreurs ponctuelles.

J'en viens maintenant à l'article 51, qui procède à la ratification de vingt ordonnances prises en application de la loi d'habilitation de l'an dernier. Deux concernent le domaine social : la première est relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs ; la seconde vise à alléger les formalités applicables à certaines prestations sociales. Après expertise, il apparaît que ces ordonnances sont conformes aux termes de l'habilitation accordée voilà un an.

Or, depuis l'examen du présent texte par l'Assemblée nationale en juin dernier, deux nouvelles ordonnances « sociales » ont été publiées et le Gouvernement a déposé les deux projets de ratification correspondants. Je vous proposerai de les ajouter à la liste des ordonnances de l'article 51 - ce sera l'objet de mes deux derniers amendements - afin d'en permettre dès à présent la ratification.

Enfin, deux articles encore sont, pour partie du moins, soumis à notre avis : l'article 53, qui procède à la ratification d'ordonnances prises pour transposer des directives européennes, dont neuf sont relatives au domaine social, et l'article 56, qui prévoit notamment un toilettage - à droit constant - des codes de l'action sociale et des familles, de la santé publique, de la sécurité sociale et du travail.

Je n'ai pas de remarques particulières à formuler sur ces articles, si ce n'est pour me féliciter que notre législation se soit mise en conformité sur plusieurs points importants, notamment en matière de protection des salariés, avec le droit communautaire.

Telles sont, monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les observations de la commission des affaires sociales, qui a approuvé le volet social du projet de loi sous réserve de l'adoption de ses amendements. Ce projet de loi, me semble-t-il, permettra effectivement de beaucoup simplifier, de beaucoup organiser et, finalement, de rendre sans doute la vie plus agréable à bon nombre de nos concitoyens (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Christian Gaudin, rapporteur pour avis.

M. Christian Gaudin, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, après la première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, promulguée voilà un peu plus d'un an, nous allons examiner ce texte alors que le Gouvernement travaille activement à la rédaction d'un troisième texte de simplification. Cette continuité répond directement aux prescriptions du Président de la République qui, au début de l'année, estimait que le mouvement de simplification devait devenir permanent.

Aucune oeuvre législative d'une telle ampleur, tant par l'étendue du champ couvert que par la profondeur des réformes entreprises, n'aurait pu être réalisée dans des délais aussi brefs. La procédure de l'habilitation législative est ainsi particulièrement heureuse et opportune pour avancer de front dans de multiples directions, directions qu'aucune autre procédure parlementaire ne permettrait de suivre en même temps et avec autant d'efficacité.

Quant à l'opportunité pratique des simplifications entreprises, à leurs effets visibles sur le quotidien de nos concitoyens, de nos entreprises, de nos services publics, seule l'expérience permettra naturellement d'en juger à moyen terme. Une analyse financière pourra toutefois rapidement évaluer le montant des économies de gestion publique ainsi réalisées. En effet, le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics va prochainement engager un audit de l'application des ordonnances de simplification prises depuis un an. Certes, les économies de gestion, non négligeables, ne sont pas l'objectif principal des mesures de simplification. Cependant, il n'est pas contestable qu'une rationalisation de l'utilisation des deniers publics participe du processus de réforme de l'Etat puisqu'elle autorise une meilleure allocation de ressources que chacun sait être rares.

Je voudrais par ailleurs faire observer que le présent projet de loi prévoit la ratification d'un nombre significatif d'ordonnances publiées depuis 2001 sur la base de diverses lois d'habilitation. Or le renouvellement de ces textes d'habilitation, examinés à termes réguliers et courts - de l'ordre de douze à dix-huit mois - et prévoyant eux-mêmes la ratification d'ordonnances autorisées antérieurement, est de nature à renforcer l'opportunité de la législation déléguée en matière de simplification comme de transposition de directives communautaires : un tel mouvement régulier permet en effet au Parlement de contrôler très rapidement si le champ de l'habilitation a bien été respecté et si les dispositions législatives prises par ordonnance ne nécessitent pas de corrections ou d'ajustements.

C'est pourquoi la majorité des membres de la commission des affaires économiques soutient l'ambition qu'ont le Président de la République et le Gouvernement de présenter chaque année au Parlement un nouveau projet de loi d'habilitation à simplifier le droit.

Par rapport à la première loi de simplification, le présent texte témoigne d'un élargissement du champ des simplifications entreprises, qui a pour directe conséquence la plus grande implication de la commission des affaires économiques.

Cette dernière s'est, cette fois-ci, saisie pour avis de vingt articles ou parties d'articles, contre six en avril 2003.

L'article 13 habilite le Gouvernement à simplifier les régimes applicables aux déclarations et autorisations d'utiliser le sol.

Les articles 14 et 15 concernent la législation relative au logement et visent à faciliter la conclusion de conventions pour les logements locatifs privés bénéficiant d'aides de l'ANAH, ainsi qu'à réduire le nombre des définitions légales de la notion de superficie.

L'article 16 habilite le Gouvernement à simplifier et alléger diverses formalités relevant du droit forestier.

L'article 25 l'autorise à améliorer le régime de l'obligation d'assurance des risques de la construction et à instituer un dispositif conventionnel pour permettre aux maîtres d'ouvrage de couvrir les risques exposés par les travaux sur constructions existantes.

L'article 26 vise à harmoniser et simplifier les régimes d'obligation de réalisation d'états ou de constats techniques lors des actes juridiques attachés aux ventes de biens immobiliers. En outre, il autorise la transposition de la directive communautaire du 16 décembre 2002 tendant à promouvoir l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments dans l'Union européenne.

L'article 27 tend à simplifier la procédure relative aux changements d'affectation des locaux d'habitation à un autre usage.

L'article 29 habilite le Gouvernement à modifier le régime de reconnaissance de la capacité professionnelle exigée pour l'accès aux professions de transporteur public de voyageurs ou de marchandises et à simplifier la procédure d'établissement des contrats types de transport routier de marchandises.

Les articles 30, 31 et 32 regroupent une série d'habilitations afin que soient prises des mesures de simplification touchant au domaine agricole et au secteur de la pêche.

L'article 30 concerne différents aspects de la législation relative aux animaux.

L'article 31 relève du domaine vitivinicole.

L'article 32 tend à simplifier ou à supprimer diverses procédures administratives dans le secteur agricole.

Les articles 34 et 35 concernent l'environnement. Le premier de ces articles vise à moderniser et simplifier la législation applicable en matière de police de l'eau et de police de la pêche et des milieux aquatiques, et à rendre le régime juridique des immersions en mer conforme aux engagements internationaux de la France. Le second tend à opérer des aménagements mineurs dans la législation sur les installations classées.

L'article 42 autorise le Gouvernement à modifier et à harmoniser les règles relatives aux enquêtes publiques.

Concernant l'article 43, la commission des affaires économiques ne s'est saisie que des deuxième et troisième alinéas, habilitant le Gouvernement à simplifier la procédure de déclassement des lignes du réseau ferré national et à alléger les procédures d'adoption et de révision des schémas de services collectifs ainsi que, le cas échéant, à supprimer certains d'entre eux.

A l'article 51, qui a pour objet de ratifier les ordonnances prises en application de la loi de simplification du 2 juillet 2003, la commission des affaires économiques ne s'est saisie que des paragraphes I, VI et VII concernant trois ordonnances relatives à la chasse et à la partie législative du code rural.

A l'article 53, s'agissant de la ratification d'ordonnances portant transposition de directives communautaires, la commission des affaires économiques ne s'est saisie que des paragraphes XI, XII et XV concernant, là encore, trois ordonnances sur le principe desquelles elle s'était prononcée dans le passé. Ces ordonnances concernent respectivement le code de la propriété intellectuelle et le code des postes et télécommunications, le droit de la consommation, ainsi que la création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

A l'article 56, la commission des affaires économiques s'est uniquement saisie de l'autorisation donnée au Gouvernement d'adopter la partie législative du code des transports.

A l'article 57, elle ne s'est saisie que de l'habilitation demandée par le Gouvernement pour procéder à l'achèvement de la codification de la partie législative du code rural.

Enfin, l'article 59 vise à harmoniser les dispositions du code minier et du code de l'environnement relatives à l'eau et à abroger les dispositions du code minier devenues sans objet.

S'agissant des amendements qu'elle propose, conformément à la démarche adoptée lors de l'examen du premier projet de loi de simplification, la commission des affaires économiques s'est tout d'abord attachée à définir strictement les habilitations demandées par le Gouvernement afin de satisfaire à deux exigences.

La première, fixée par la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel, vise à garantir le respect des prérogatives législatives du Parlement, qui ne saurait s'en dessaisir de manière excessive.

La seconde est d'ordre pratique et n'a d'autre objet que de s'assurer que le Gouvernement pourra effectivement procéder aux modifications législatives qu'il envisage sans excéder l'autorisation qui lui aura été conférée par la loi.

Je ne reviens pas sur les conditions qui encadrent, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le recours à la procédure des ordonnances. Il me suffira simplement de rappeler la formule globale du Conseil, qui précise que « l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnance ainsi que leur domaine d'intervention ».

Naturellement, si les débats sont l'occasion pour le Gouvernement de satisfaire aux prescriptions du Conseil constitutionnel en précisant au Sénat ce que recouvre exactement l'habilitation qu'il sollicite, certains des amendements que nous proposons pourront être retirés ou modifiés : la crainte d'une censure étant levée, le Sénat n'aura sans doute plus de raison de refuser l'autorisation en cause.

Ensuite, poursuivant le travail déjà entrepris par nos collègues députés et agissant de concert avec les autres rapporteurs, la commission des affaires économiques vous propose de procéder à la ratification de cinq ordonnances adoptées par le conseil des ministres depuis que le projet de loi a été examiné en première lecture par l'Assemblée nationale. Ces ordonnances ont été prises sur la base d'articles examinés et analysés par la commission des affaires économiques et qui figuraient tant dans la loi de simplification du 2 juillet 2003 que dans la loi de transposition de directives européennes du 18 mars 2004.

Leur ratification dans le cadre du présent projet de loi peut être envisagée sans attendre l'examen de leurs projets de loi de ratification, afin de donner aussi rapidement que possible valeur législative à leurs dispositions.

Enfin, la commission des affaires économiques vous propose d'adopter quelques amendements de coordination et de cohérence rédactionnelle. Les uns visent à tirer les conséquences sur le présent texte de procédures législatives en cours ou achevées, qui rendent inutile le maintien d'un certain nombre de dispositions dans le projet de loi. D'autres, au contraire, tendent à y inclure, par souci de cohérence et de logique, diverses réformes qui étaient jusqu'à présent envisagées dans le cadre d'autres textes législatifs.

Sous réserve de cette quinzaine d'amendements, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption de ce deuxième projet de loi de simplification. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)