SEANCE DU 25 JUILLET 2002

SEANCE DU 25 JUILLET 2002

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SOMMAIRE

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

1. Procès-verbal (p. 0 ).

2. Orientation et programmation pour la justice. - Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence (p. 1 ).
Discussion générale : M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice.

PRÉSIDENCE DE M. ADRIEN GOUTEYRON

MM. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur de la commission des lois ; Pierre Fauchon, rapporteur de la commission des lois ; Hubert Haenel, rapporteur pour avis de la commission des finances ; Robert Badinter, Jean-Claude Carle, Georges Othily.

Suspension et reprise de la séance (p. 2 )

PRÉSIDENCE DE M. BERNARD ANGELS

MM. Christian Cointat, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo, MM. José Balarello, Jean-Pierre Fourcade, Jacques Peyrat, Pierre Hérisson, Paul Loridant, Bernard Plasait, Gérard Delfau, Patrice Gélard, Laurent Béteille, Henri de Richemont.
M. le garde des sceaux.
Clôture de la discussion générale.

Exception d'irrecevabilité (p. 3 )

Motion n° 18 de Mme Nicole Borvo. - MM. Robert Bret, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. - Rejet par scrutin public.

Question préalable (p. 4 )

Motion n° 17 de M. Michel Dreyfus-Schmidt. - MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. - Rejet par scrutin public.

Demande de renvoi à la commission (p. 5 )

Motion n° 20 de M. Louis Mermaz. - MM. Louis Mermaz, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. - Rejet par scrutin public.

Suspension et reprise de la séance (p. 6 )

PRÉSIDENCE DE M. GUY FISCHER

Article 1er (et rapport annexé) (p. 7 )

M. Aymeri de Montesquiou, Mme Nicole Borvo.
Amendement n° 123 de M. Christian Cointat. - MM. Christian Cointat, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur ; le garde des sceaux. - Retrait.
Amendement n° 1 de M. Paul Loridant. - MM. Paul Loridant, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur ; Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice. - Adoption.
Amendement n° 2 de M. Paul Loridant. - MM. Paul Loridant, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur ; le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Amendement n° 22 de la commission. - MM. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur ; le garde des sceaux. - Adoption.
Amendement n° 82 de M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. - M. le rapporteur pour avis. - Adoption.
Amendement n° 106 de M. Christian Cointat. - MM. Christian Cointat, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur ; le garde des sceaux. - Retrait.
Amendement n° 83 de M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. - M. le rapporteur pour avis. - Adoption.
Amendement n° 214 du Gouvernement. - MM. le garde des sceaux, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur ; Jean-Pierre Sueur, Michel Charasse, Pierre Fauchon, Michel Dreyfus-Schmidt. - Rejet.
Amendement n° 84 de M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. - Adoption.
Adoption de l'article et du rapport annexé, modifiés.

Article 2 (p. 8 )

Amendement n° 85 de M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. - Adoption.
Amendement n° 86 de M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. - M. le rapporteur pour avis. - Adoption.
Amendement n° 87 de M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. - Adoption.
Amendement n° 88 rectifié de M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. - MM. le rapporteur pour avis, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur ; le garde des sceaux, Michel Charasse. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.

Article 3 (p. 9 )

Amendement n° 3 rectifié de M. Paul Loridant. - MM. Paul Loridant, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur ; le secrétaire d'Etat. - Rejet.
Adoption de l'article.

Articles 4 et 5. - Adoption (p. 10 )

Article 6 (p. 11 )

Amendements n°s 23 rectifié de la commission, 89 de M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, et 4 de M. Paul Loridant. - MM. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur ; le rapporteur pour avis, Paul Loridant, le secrétaire d'Etat. - Retrait de l'amendement n° 89 ; adoption de l'amendement n° 23 rectifié rédigeant l'article, l'amendement n° 4 devenant sans objet.

Article additionnel après l'article 6 (p. 12 )

Amendement n° 90 rectifié de M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. - MM. le rapporteur pour avis, Jean-Pierre Schosteck, rapporteur ; le garde des sceaux. - Retrait.

Intitulé du titre II (p. 13 )

Amendement n° 107 de Mme Nicole Borvo. - Mme Nicole Borvo, MM. Pierre Fauchon, rapporteur ; le garde des sceaux. - Rejet.

Article 7 (p. 14 )

MM. Robert Badinter, le rapporteur pour avis, le garde des sceaux.
Amendements identiques n°s 108 de Mme Nicole Borvo et 146 de M. Claude Estier ; amendements n°s 124 à 127 rectifié de M. Christian Cointat, 147 à 149 de M. Claude Estier, 24 à 31 de la commission et 139 de M. Henri de Richemont. - MM. Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat, Pierre Fauchon, rapporteur ; Henri de Richemont, Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt, le garde des sceaux. - Retrait des amendements n°s 124 à 126, 139 et 127 rectifié ; rejet des amendements n°s 108, 146 à 149 ; adoption des amendements n°s 24 à 31.
MM. Robert Badinter, Jean-Pierre Sueur, Michel Dreyfus-Schmidt.
Adoption de l'article modifié.

Article additionnel après l'article 7 (p. 15 )

Amendement n° 205 de M. Laurent Béteille. - MM. Laurent Béteille, Pierre Fauchon, rapporteur ; le garde des sceaux. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.

Article 8 (p. 16 )

Amendements identiques n°s 109 de Mme Nicole Borvo et 150 de M. Claude Estier. - MM. Jean-Pierre Sueur, Pierre Fauchon, rapporteur ; le garde des sceaux. - Rejet des deux amendements.
Adoption de l'article.

Article 9 (p. 17 )

Amendements identiques n°s 110 de Mme Nicole Borvo et 151 de M. Claude Estier. - Rejet des deux amendements.
Adoption de l'article.
Renvoi de la suite de la discussion.

3. Dépôt de rapports d'information (p. 18 ).

4. Ordre du jour (p. 19 ).

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COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

ORIENTATION ET PROGRAMMATION
POUR LA JUSTICE

Discussion d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion après déclaration d'urgence du projet de loi (n° 362, 2001-2002) d'orientation et de programmation pour la justice. [Rapport n° 370 (2001-2002) et avis n° 374 (2001-2002).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le garde des sceaux.
M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis très heureux de présenter devant le Sénat ce projet de loi d'orientation et de programmation qui tend à mettre en oeuvre, pour ce qui concerne la justice, l'action du Gouvernement pour rétablir l'autorité de l'Etat et garantir la sécurité des Français.
Vous connaissez l'attachement de ce gouvernement au bicamérisme. Je tiens à rendre hommage à M. Garrec, président de la commission des lois, à MM. Fauchon et Schosteck, rapporteurs au fond, à M. Arthuis, président de la commission des finances, ainsi qu'à M. Haenel, rapporteur pour avis.
Le travail de grande qualité que vous avez su mener à bien, messieurs les présidents, messieurs les rapporteurs, en dépit du calendrier chargé de la présente session extraordinaire, traduit la connaissance concrète qu'ont les élus de la Haute Assemblée des problèmes de nos concitoyens.
M. le président. Merci, monsieur le garde des sceaux, des compliments que vous adressez au Sénat ; nous y sommes très sensibles !
M. Dominique Perben, garde des sceaux. En effet, vos travaux, comme ceux des missions d'information et des commissions d'enquête sénatoriales, montrent à quel point ce projet répond à un besoin urgent et important.
Jamais sans doute l'attente des Français envers la justice n'a été aussi forte ; jamais sans doute la justice n'eut à faire face à une telle crise de confiance des citoyens dans la capacité de l'institution à assurer ses missions. C'est ainsi que nous lisons, pour ce qui concerne la justice, les résultats des dernières élections, et singulièrement du premier tour de l'élection présidentielle.
Il est vrai que les questions posées par la justice, pierre angulaire de notre société, ne sont qu'un des aspects des crises profondes qui traversent la collectivité nationale : crise des valeurs et de l'autorité, crise de confiance dans l'Etat, crise des rapports sociaux.
Certes, depuis De l'esprit des lois de Montesquieu, très nombreux ont été les diagnostics et les prescriptions touchant les maux dont a souffert et continue de souffrir notre justice. Faut-il ajouter que, depuis 1945, pas moins de 250 rapports ont posé un regard à la fois inquiet et exigeant sur son état et sur son devenir ?
Mais aujourd'hui encore, le diagnostic est très largement partagé sur les maux d'une justice trop lente, complexe, opaque et lointaine. Et si l'on en est là, ce n'est pas dû aux magistrats, aux fonctionnaires de justice, aux éducateurs ou aux surveillants, dont l'engagement et le professionnalisme sont d'autant plus à louer qu'il n'ont cessé de faire face à des charges toujours plus lourdes et à des missions sans cesse plus étendues et difficiles, avec des moyens perpétuellement en retard.
J'ai été frappé, lors des nombreuses rencontres que j'ai eues place Vendôme, dès mon arrivée, avec les professionnels de la justice, par le découragement, voire le désarroi, devant le manque de moyens adaptés, mais aussi par la passion de tous ces hommes et de toutes ces femmes qui se dévouent pour la justice.
Je me garderai bien de passer sous silence tout ce qu'ont fait, depuis vingt-cinq ans, mes prédécesseurs, qui ont beaucoup accompli, dans le temps imparti par le rythme de la vie démocratique, avec des moyens qu'il leur fallait défendre avec la même énergie que celle qu'ils avaient mise à les acquérir. Je veux parler d'Alain Peyrefitte, qui, avant d'être des vôtres, a posé un diagnostic d'ensemble sur les maux et les besoins de la justice, de M. Badinter, dont je salue la présence dans cet hémicycle, qui a lancé le mouvement de modernisation des juridictions. Ce mouvement a été poursuivi et amplifié par MM. Chalandon et Toubon, qui ont su obtenir, en 1987 et en 1996, des budgets demeurés sans précédents. Je citerai encore M. Méhaignerie, auteur de la précédente loi de programmation, si précieuse pour conforter les moyens de la justice entre 1994 et 2000.
Mais, malgré tous ces efforts, la justice n'est pas venue à bout de ses difficultés. Elles tiennent, d'une part, à la montée des contentieux et de la délinquance, aggravée par les effets de l'inflation législative. Elles tiennent, d'autre part, à une persévérance insuffisante dans le temps et à l'instabilité des objectifs.
Des priorités multiples et changeantes, des moyens insuffisants ou saupoudrés affaiblissent immanquablement les actions entreprises.
Plus récemment enfin, l'insuffisance démontrée des moyens face aux charges accrues par des réformes ignorant tout sens des réalités est venue perturber le fonctionnement du système judiciaire.
Si l'on ajoute à cela les promesses non financées - je pense, par exemple, à l'annonce de 11 000 places de prison, à la réforme du statut des greffiers ou encore à l'énorme extension du champ de l'aide juridictionnelle sans réflexion concomitante sur le niveau de rémunération des avocats -, on comprend que, à la fin de l'an 2000 et dans le cours de l'année 2001, la justice ait connu un mouvement de manifestations sans précédent de la part des magistrats, des fonctionnaires de justice, des éducateurs, des agents de l'administration pénitentiaire et des avocats. L'heure est venue, conformément aux engagements du Président de la République, de se donner les moyens d'agir en tirant les leçons de ces occasions manquées et de ce temps perdu pour remettre avec certitude l'institution judiciaire en mesure de faire face durablement à ses missions.
C'est pourquoi le projet de loi d'orientation et de programmation que j'ai l'honneur de soumettre au Sénat offre, je crois, une chance historique. Il doit constituer le socle d'un renouveau de la justice au service des Français.
Telle est, en effet, l'ambition de ce projet de loi : consolider la justice en la dotant de moyens suffisants - moyens matériels et humains, moyens juridiques, moyens de gestion - pour qu'elle devienne plus sereine, apaisée et efficace.
Ainsi, au contraire des politiques qui ont promis sans agir ou qui ont voulu « refaire le monde » sans résultat tangible, en provoquant déception et scepticisme, mieux vaut mener une action concrète, simple mais déterminée, qui, au total, permettra d'instituer une justice plus proche, plus rapide et plus effective.
Pour conduire ce changement, deux conditions de méthode sont à remplir. Il faut, d'une part, disposer d'un outil suffisamment puissant pour donner l'effet de levier indispensable pour progresser ; les moyens ne doivent pas être saupoudrés à doses homéopathiques entre un trop grand nombre de priorités. Il faut, d'autre part, que les moyens soient déployés dans la durée, condition essentielle de la cohérence et de la continuité.
Avec le suivi et le soutien attentifs du Parlement, une telle programmation est de nature à garantir un socle sûr à la modernisation de la justice.
Ce projet de loi d'orientation et de programmation est, je crois, sans précédent. Il a été préparé sans perdre de temps, dès l'entrée en fonction du Gouvernement, ce qui permettra une mise en oeuvre rapide et un suivi cohérent au cours de la présente législature.
La programmation de moyens considérables garantit sur la période de son exécution une progression plus importante que celle qui a été réalisée dans le passé. Ces moyens, je tiens à le souligner, portent non seulement sur l'investissement et les emplois, mais aussi sur les crédits de fonctionnement.
Enfin, et c'est là une approche nouvelle, le présent texte ne se contente pas de la seule mise en place de moyens supplémentaires ; il vise aussi à leur meilleur emploi pour d'évidentes raisons d'efficacité et d'économie des dépenses publiques.
C'est pourquoi les moyens seront accompagnés de textes et d'actions visant à un meilleur fonctionnement afin de moderniser par la gestion autant que par le droit.
Il s'agit de définir des modes de gestion et des procédures permettant à la justice de traiter des affaires avec plus de sérénité, de fluidité et d'efficacité sans pour autant porter atteinte aux principes fondamentaux protecteurs des libertés.
Ces trois modernisations, par les moyens, par la gestion et par le droit passent par un investissement fort de la collectivité nationale. Elles nécessitent aussi un engagement sans faille des agents du ministère de la justice, dont le professionnalisme devra être reconnu à la mesure de leurs mérites, qui sont grands.
Cette loi de programme scelle un nouveau contrat entre les Français et leur justice. Comme tous les contrats, il devra être exécuté avec exactitude par tous les partenaires.
Je remercie vivement la Haute Assemblée, au nom du Gouvernement, pour l'importance et la qualité de sa contribution à ce projet.
Ce texte doit aussi beaucoup aux apports et aux réflexions de l'ensemble des représentants du personnel et des partenaires de l'institution judiciaire, qui ont répondu dans des délais très courts à ma demande de consultation. Qu'ils en soient aussi vivement remerciés.
J'en viens à l'examen des dispositions du projet de loi.
Je commencerai par les dispositions de programmation.
Nos concitoyens souhaitent avant tout, dans les domaines de la justice et de la sécurité comme dans d'autres secteurs de l'action publique, des résultats concrets et rapides.
L'efficacité de la réponse globale à l'insécurité nécessite une vraie cohérence entre l'action en amont, qui est celle de la police et de la gendarmerie, et l'action en aval, menée d'abord par les juges et ensuite par les services éducatifs ou d'exécution des décisions de justice qui relèvent de la Chancellerie.
Le premier objectif de ce texte est donc de donner à la justice les moyens matériels et humains d'agir en ce sens pour la période 2003-2007.
Le projet que je vous soumets fixe le montant global des crédits affectés au ministère de la justice à 3,650 milliards d'euros en dépenses ordinaires et en capital.
Pour les investissements, une enveloppe de 1,75 milliard d'euros en autorisations de programme est prévue.
Il s'agit bien, vous l'avez compris, d'un effort supplémentaire. Ce projet de loi de programmation, tout comme celui de la sécurité intérieure, prévoit expressément que les ressources qu'il mobilise doivent s'ajouter à la reconduction annuelle des moyens ouverts en 2002. Il va même plus loin en précisant que cette enveloppe s'ajoute aux augmentations structurelles de dépenses de personnel qui résultent de l'évolution du point fonction publique, d'une part, et du glissement vieillesse et technicité, d'autre part.
Ce texte détermine une somme globale des crédits à ouvrir non seulement en autorisations de programme et en nombre d'emplois, mais aussi - c'est un point important - en dépenses de fonctionnement général et de crédits de paiement correspondant aux autorisations de programme ouvertes dans le cadre de la loi.
L'effort consenti permettra de déployer une action globale et cohérente, utilisant l'ensemble des moyens à la disposition de la Chancellerie.
Les 10 100 emplois créés par le projet de loi, ce qui représente une augmentation globale de quelque 15 % par rapport aux 7 273 emplois créés pendant la précédente législature, sont ainsi répartis : 4 450, soit une hausse de 16 %, pour les services judiciaires, 480 pour le Conseil d'Etat et les juridictions administratives, ce qui marque une progression de 20 %, 3 740 pour l'administration pénitentiaire, soit une hausse de 15 %, 1 250 pour la protection judiciaire de la jeunesse, soit une augmentation de 25 %, et 180 pour l'administration centrale de la Chancellerie.
J'ajoute une autre dimension à cet effort sans précédent : pour accompagner la modernisation de la justice, il m'apparaît indispensable de procéder à des revalorisations indemnitaires et statutaires à la mesure des responsabilités et des charges accrues correspondant aux objectifs du projet de loi. Je pense, en particulier, aux greffiers et à leurs nouvelles fonctions d'assistance aux décisions des magistrats.
Au titre des investissements également, le Gouvernement vous propose de mobiliser des moyens sans précédent.
Je suis heureux de vous présenter ce texte avec Pierre Bédier, secrétaire d'Etat chargé des programmes immobiliers de la justice, qui m'aidera à mobiliser à la fois les services de la Chancellerie et les partenaires extérieurs au ministère de la justice. Je pense, en particulier, aux collectivités locales, dont vous savez combien le rôle peut être déterminant, notamment dans la phase des acquisitions foncières.
Le niveau des autorisations de programme mis en place, qui doit s'ajouter au niveau des engagements antérieurs, double l'effort d'investissement, déjà très significative, du ministère.
Une large part de ces investissements ira au secteur pénitentiaire.
De nouveaux établissements seront construits. Sur un total de 11 000 places, 7 000 correspondent à une augmentation de capacité et 4 000 au remplacement de bâtiments vétustes.
Des établissements spécialement réservés aux mineurs seront créés. J'y reviendrai.
Ce projet de loi facilitera la réalisation d'opérations immobilières en partenariat avec le secteur privé.
Certaines dispositions importantes concernent à la fois la police, la gendarmerie et le ministère de la justice.
Les opérations menées avec les partenaires privés, avec lesquels l'Etat conclura des contrats de location avec option d'achat ou de crédit-bail, ont été regroupées dans le projet de loi d'orientation et de programmation de la sécurité intérieure que vous examinerez dans quelques jours. Il en va de même pour les dispositions concernant les opérations à réaliser en concertation avec les collectivités locales, qui pourront, dans certaines conditions, bénéficier d'attributions du fonds de compensation de la TVA.
Des dispositions spécifiques aux investissements immobiliers de la justice sont, en revanche, incluses dans le présent texte. Elles tendent à redonner une pleine efficacité au dispositif de 1987, remis en cause par l'évolution récente de la législation sur les marchés publics.
D'autres dispositions facilitent les expropriations pour remédier aux difficultés d'acquisition de terrains propres aux rénovations pénitentiaires figurant dans le projet.
Deux actions très importantes, je tiens à le souligner, accompagneront la programmation : d'une part, la gestion sera modernisée, tant au regard du fonctionnement administratif et financier que des méthodes de traitement des contentieux ; d'autre part, le Gouvernement rendra compte chaque année au Parlement de l'état d'avancement de la loi de programmation ainsi que des résultats obtenus, et c'est pourquoi le projet prévoit une évaluation de ces résultats.
Venons-en, maintenant, aux dispositions de fond ou d'orientation.
J'évoquerai, tout d'abord, le juge de proximité.
Un Etat de droit doit offrir à tous les citoyens les moyens juridiques propres à assurer, en toute circonstance, une protection efficace de leurs droits et la défense des libertés publiques. Cette exigence démocratique implique que l'Etat mette à la disposition du citoyen-justiciable des voies et moyens d'action accessibles, efficaces, rapides et simples.
Nous améliorons l'efficacité de la justice en rapprochant la justice des justiciables, notamment grâce à l'institution du juge de proximité.
Avec le juge de proximité, nous créons une véritable juridiction. C'est un engagement majeur du Président de la République. Les Français attendent qu'une véritable justice de proximité soit entièrement consacrée, en matière civile comme en matière pénale, au traitement des petits litiges du quotidien, qui restent trop souvent sans réponse.
Dans un sondage réalisé par l'institut CSA entre le 24 juin et le 3 juillet 2002 auprès d'un échantillon national représentatif, 90 % des personnes interrogées se sont déclarées favorables à la création de cette juridiction.
Vous connaissez les caractéristiques de ces juges de proximité. La justice de proximité, c'est un juge, un magistrat, qui rendra de véritables jugements, s'imposant à tous. Son statut sera intégré au statut de la magistrature par le projet de loi organique que j'ai présenté hier au conseil des ministres.
Autrement dit, si vous adoptez, dans le cadre du présent texte, le principe et les compétences du juge de proximité, vous pourrez ensuite, dans le cadre du projet de loi organique, préciser les dispositions qui garantissent son statut et son indépendance. Sous réserve des adaptations rendues nécessaires par les modalités de son intervention, les garanties dont bénéficieront les juges de proximité seront de même niveau que celles qui protègent les juges professionnels. Ainsi, ils seront nommés par décret du Président de la République, pris sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Ce texte sera inscrit à l'ordre du jour du Parlement à l'automne.
Il existe une juridiction de proximité : le tribunal d'instance. Le Gouvernement a choisi de créer une juridiction autonome nouvelle. Ce choix clair m'apparaît comme le plus lisible pour nos concitoyens, qui pourront s'adresser à une juridiction individualisée.
Je conviens volontiers qu'un autre choix était possible, qui eût consisté à rester dans le cadre du tribunal d'instance et à assister les juges d'instance de magistrats non professionnels. Le rapporteur de votre commission des lois pour cette partie du projet, M. Pierre Fauchon, est particulièrement sensible à ce choix, qui se situe dans la lignée des magistrats à titre temporaire créés en 1995. On sait que six seulement sont en activité actuellement, sur treize postes créés, sans doute en raison d'un manque de clarté pour le justiciable.
La création d'un juge de proximité autonome est plus claire pour nos concitoyens. Cette création n'est nullement défavorable au tribunal d'instance, qui reste - je tiens à le dire - une juridiction absolument fondamentale.
Je pense - et nous sommes en complète convergence de vues avec votre rapporteur sur ce point - qu'il faut, sans doute, réfléchir à l'articulation de deux niveaux de contentieux : d'une part, un niveau de contentieux technique et, d'autre part, un niveau de contentieux plus proche des préoccupations quotidiennes de nos concitoyens, qui intéressent au premier chef les tribunaux d'instance et la justice de proximité.
J'indique que 3 300 juges de proximité seront recrutés en cinq ans, notamment parmi les auxiliaires de justice. Ces juges seront titulaires d'un diplôme juridique, bien sûr, mais aussi d'une qualification liée à leur expérience professionnelle du droit. Ils seront formés à l'exercice de leur nouvelle fonction, qu'ils exerceront sous la forme de vacations.
Le juge de proximité est, avant tout, un juge unique d'accès facile. Les justiciables n'auront pas à se poser de questions complexes sur sa compétence puisqu'ils s'adresseront à un guichet unique, au greffe du tribunal d'instance.
Le juge de proximité siégera soit au tribunal d'instance soit en audiences foraines, selon des modalités que nous définirons en concertation avec les magistrats, les fonctionnaires et les avocats. Les collectivités locales concernées seront, bien évidemment, étroitement associées à cette concertation.
Beaucoup d'entre vous, qui êtes des élus de terrain, m'ont fait part de leur intérêt pour ces dispositions.
En matière civile, la compétence du juge sera limitée aux litiges non professionnels, d'un montant inférieur à 1 500 euros.
En matière pénale, le juge de proximité sera compétent pour certaines contraventions, selon une liste fixée par décret en Conseil d'Etat, comme les dégradations ou les violences légères.
S'agissant des mineurs, des juges de proximité spécialisés seront compétents pour les seules contraventions des quatre premières classes. Je précise que celles-ci relèvent actuellement des tribunaux de police, très encombrés et non spécialisés.
J'ajoute que le juge de proximité sera compétent, par délégation du président du tribunal, pour valider des mesures de composition pénale. Nous tenons, en effet, à revaloriser cette technique extrêmement intéressante, qui permet de prévenir et de traiter la petite délinquance.
Enfin, le juge de proximité ne porte en aucune manière atteinte à la mission importante dévolue aux concilliateurs de justice, que nous sommes bien décidés à développer.
Je rappelle, en effet, que ces professionnels pratiquent deux types d'intervention différents. Le conciliateur est chargé de rapprocher les parties et il joue un rôle essentiel dans la recherche d'une transaction. Le juge, lui, même s'il doit privilégier également la conciliation, est là, avant tout, pour dire le droit et rendre une décision exécutoire. La concertation que j'ai menée avec les professionnels m'a montré la nécessité de veiller également à une bonne articulation entre la justice de proximité et les conciliateurs de justice.
Je suis heureux que votre commission des lois, conformément aux conclusions de sa mission d'information présidée par M. Hyest et relative à l'évolution des métiers de la justice, soit aussi sensible à cette nécessité et qu'elle ait adopté des amendements allant dans ce sens et auxquels je suis, vous l'aurez compris, tout à fait favorable.
J'aborde maintenant l'amélioration du fonctionnement de la juridiction administrative.
Les délais de jugement devant les juridictions administratives restent beaucoup trop longs : plus d'un an et demi devant les tribunaux administratifs et plus de trois ans devant les cours administratives d'appel. De tels délais posent clairement un problème de fonctionnement de la justice. Ils constituent, de surcroît, un obstacle à une plus grande confiance des Français envers leur administration. Celle-ci ne peut être, en effet, pleinement respectée que si elle peut être soumise sans difficulté aux contrôle d'un juge.
Un effort similaire à celui qui est prévu pour les juridictions judiciaires, en termes de moyens et de modernisation, doit donc être engagé pour les juridictions administratives. L'objectif est de descendre en dessous de la barre des douze mois.
A cette fin, je vous propose d'accroître les effectifs, de reconduire le recrutement complémentaire pour cinq ans et d'assouplir les conditions de maintien en surnombre au-delà de la limite d'âge. De plus, 230 assistants de justice seront recrutés pour aider à la préparation des décisions.
J'en viens à la simplification de la procédure pénale.
Les réformes successives de cette procédure qui sont intervenues ces dernières années ont abouti à une complexité croissante. Or celle-ci, dans de nombreux cas, affaiblit considérablement l'efficacité de la répression.
Il était donc indispensable de simplifier et de rééquilibrer les règles apppliquables, sans remettre aucunement en cause les principes fondamentaux de notre droit, au premier rang desquels figurent la présomption d'innocence et le respect des droits de la défense. Ce premier train de dispositions devra être complété d'ici à la fin de l'année.
Dès aujourd'hui, je vous propose, pour accompagner la mise en place des moyens nouveaux dégagés par ce projet, de lever certains des facteurs de blocage ou de ralentissement du traitement des affaires, de rééquilibrer la situation de la victime face au délinquant et, plus largement, de rééquilibrer les possibilités d'intervention répressive sans lesquelles l'effort indispensable de prévention en amont n'est qu'illusion.
Des voix, des consciences, se sont élevées pour dénoncer, à propos de ces mesures, le retour au « tout répressif », voire au « tout carcéral ». Or nous entendions, il y a encore quelques semaines, parfois ces mêmes voix, ces mêmes consciences, tandis qu'elles se présentaient aux suffrages de nos concitoyens, marteler la nécessité de mettre fin à l'impunité et proclamer la nécessité de la sanction. Sans doute les intéressés avaient-ils alors davantage conscience du décalage entre la perception de quelques belles âmes et la réalité de la vie quotidienne de nos concitoyens. Sans doute reconnaissaient-ils, dans ce décalage, l'une des raisons de la poussée des votes extrêmes protestataires et de l'abstention qui a failli, le 21 avril dernier, faire vaciller la flamme de la République.
Je constate que, depuis, certains ont changé de langage, n'hésitant pas à renier leurs « engagements ». Eh bien, nous, mesdames, messieurs les sénateurs, nous tenons nos engagements ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Oui, je vous le dis, ce texte fait sa place à une juste et nécessaire répression. Mais, nul ne doit feindre de l'oublier, ce ne sont là que des moyens, des options que je vous propose de mettre à la disposition des juges, qui continueront seuls, en toute indépendance, à décider d'y recouvrir ou non.
Ainsi, le projet que je vous soumets concerne la composition pénale, l'instruction et la détention provisoire, le jugement des délits et la procédure criminelle.
Le Gouvernement souhaite étendre le champ d'application et l'efficacité de la composition pénale. Malgré une certaine complexité, cette alternative efficace aux poursuites devant le tribunal correctionnel se développe dans les juridictions.
Des dispositions relatives à l'instruction et à la détention provisoire sont également prévues.
En matière de détention provisoire, il m'est apparu nécessaire de renforcer le rôle du procureur de la République. Représentant l'intérêt général et la société, ce magistrat doit disposer des instruments juridiques lui permettant de veiller à une exacte et juste application de la loi, comme à la garantie de l'ordre public et des libertés.
Ainsi, le juge d'instruction qui ne suit pas les réquisitions du parquet en cas de demande de placement en détention provisoire devra rendre sans délai une ordonnance motivée, qui devra être immédiatement portée à la connaissance du ministère public.
En ce qui concerne les demandes de mise en liberté, je vous propose d'instituer une procédure de « référé-détention ».
Le procureur de la République pourra obtenir du président de la chambre de l'instruction que son appel formé contre une décision de mise en liberté contraire à ses réquisitions soit suspensif. Il empêchera ainsi provisoirement la mise en liberté de la personne mise en examen, jusqu'à la décision en appel de la chambre de l'instruction.
Par amendement, M. Schosteck, au nom de la commission des lois, propose de confier cette décision au premier président de la cour d'appel. Je me rallie très volontiers à cette suggestion pertinente.
Le caractère suspensif de l'appel du parquet doit donc être confirmé, dans de brefs délais, par le président de la chambre de l'instruction ou par le premier président de la cour d'appel. Il s'agit de rétablir un juste équilibre entre les droits de la société et ceux de la défense.
Le Gouvernement propose de fixer à trois ans d'emprisonnement encouru le seuil du placement en détention provisoire en matière correctionnelle.
Actuellement, la possibilité de placement en détention provisoire repose sur une distinction entre les délits contre les biens et les autres délits. Je propose de supprimer la référence à la réitération, introduite par la loi du 4 mars 2002, inapplicable en raison de sa complexité.
Il s'agit bien ici de simplifier la procédure et non pas d'augmenter le nombre de prévenus en détention, comme l'illustre par ailleurs ma volonté de développer l'usage du bracelet électronique.
C'est dans le même esprit de simplification que je vous propose de supprimer la limitation du recours au critère de trouble à l'ordre public, introduite par la loi du 15 juin 2000, en cas de prolongation de la détention.
A l'issue des délais butoirs institués par cette loi, je vous propose que la chambre de l'instruction puisse prolonger à titre exceptionnel la durée de la détention pendant quatre mois...
M. Jacques Peyrat. Très bien !
M. Dominique Perben, garde des sceaux. ... lorsque les investigations du juge d'instruction doivent être poursuivies et que la mise en liberté causerait pour la sécurité des personnes et des biens un risque d'une particulière gravité.
On évitera ainsi, par le seul effet de l'expiration d'un délai, la remise en liberté de criminels dangereux, sans pour autant porter atteinte à l'économie de la loi : les délais subsistent dans leur principe, avec leur effet contraignant sur le juge. Les prolongations que je vous propose d'adopter ne les augmentent que très modérément.
A l'issue de l'instruction, je vous propose d'augmenter les délais dans lesquels il doit être statué sur une demande de mise en liberté, au fur et à mesure des condamnations successives prononcées contre la personne concernée.
Actuellement, une telle demande doit être examinée, y compris pour une personne condamnée à perpétuité, dans un délai de vingt jours. Je vous propose de porter ce délai à deux mois pour une personne condamnée en premier ressort et qui fait appel, et à quatre mois pour une personne condamnée en appel qui forme un pourvoi en cassation.
S'agissant de l'instruction, je vous propose de simplifier et de renforcer la cohérence de cette procédure.
Ainsi, le délit consistant, pour un témoin, à refuser de déférer à une convocation du juge d'instruction, est étendu au refus de déférer à une convocation d'un officier de police judiciaire agissant sur commission rogatoire.
La procédure du « témoin anonyme » est élargie à tous les délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement et non plus cinq ans.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Autant dire dans tous les cas !
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Le projet du Gouvernement tend à supprimer la possibilité donnée à l'avocat d'une personne mise en examen d'assister personnellement aux actes d'instruction que le juge d'instruction a accepté de conduire à sa demande, comme des auditions ou des interrogatoires.
Votre commission des lois a proposé une autre approche de cette question qui me paraît, à la réflexion, plus respectueuse des droits de la défense. Je m'y rallierai volontiers.
La procédure de la comparution immédiate peut être actuellement mise en oeuvre pour les délis punis d'une peine comprise entre un an et sept ans d'emprisonnement.
Je vous propose de l'étendre aux délits punis d'une peine comprise entre six mois et dix ans d'emprisonnement. Pour garantir les droits de la défense, le prévenu qui encourt une peine de dix ans d'emprisonnement pourra demander à bénéficier d'un délai plus long - entre deux et quatre mois - pour préparer sa défense.
Je sais que cette mesure a inquiété plusieurs organisations qui se sont exprimées au cours de la concertation préalable au projet.
Aussi voudrais-je insister ici sur sa portée exacte. Il s'agit de permettre, dans l'intérêt à la fois des mis en cause et des victimes, le jugement rapide d'affaires simples, la difficulté intrinsèque d'une affaire n'étant nullement liée au niveau de la peine encourue. Je suis d'ailleurs tout disposé à réfléchir à des aménagements à cette disposition, s'il vous apparaissait nécessaire de rassurer ceux qui craignent qu'elle n'aboutisse à certains excès.
Par ailleurs, le texte que je vous soumets étend la compétence du juge unique aux délits de rébellion et aux délits pour lesquels une peine d'emprisonnement n'est pas encourue, à l'exception des délits de presse.
S'agissant de la délinquance des mineurs, l'importance de ce volet du projet de loi n'a échappé à personne ici. MM. Schosteck, Carle et leurs collègues de la commission d'enquête du Sénat l'ont admirablement démontrée, en recontrant là un sujet majeur de préoccupation des Français et d'engagement du Président de la République et du Gouvernement : oui, monsieur Schosteck, la République est « en quête de respect ».
Les mineurs sont en effet de plus en plus nombreux à commettre des infractions, à recourir à des actes de violence, et ce de plus en plus jeunes. Les travaux très approfondis de la commission d'enquête ont montré que ce phénomène ne pouvait en aucun cas être banalisé.
Je suis, comme vous, un élu local, un père de famille, un responsable politique. Comment ne peut-on être frappé, en cette triple qualité, par l'augmentation du rajeunissement et de l'aggravation de la délinquance des mineurs ? Comment ne pas voir qu'il y a là un défi fondamental pour l'action politique ?
Eh bien, ce défi, conformément à la démarche d'action et de dialogue qui est la mienne, j'ai décidé de vous proposer de nous donner les moyens de le relever.
Bien évidemment, la justice n'est pas seule concernée par la délinquance juvénile : elle n'est que l'un des maillons d'une chaîne, dont votre commission d'enquête a dit qu'elle « déraillait ». La famille et l'école doivent également assurer une mission de prévention de la délinquance. La justice n'en doit pas moins pleinement assumer sa responsabilité.
Cette responsabilité consiste d'abord à développer un exceptionnel effort éducatif en direction des mineurs.
Je propose, je le rappelle, une augmentation de 25 % du nombre d'éducateurs. C'est absolument sans précédent. Qu'est-ce que cela signifie sinon une priorité politique claire en faveur de l'éducation, notamment en milieu ouvert, mais aussi au sein des structures d'accueil existantes, ainsi qu'en détention et à la sortie de la détention ? A cela s'ajoutent les centres fermés, au contenu éducatif fort et qui ne constitue qu'un aspect du projet.
Cette responsabilité tend ensuite à ouvrir toute une gamme de réponses.
Outre les moyens matériels et humains, je vous propose d'adopter les moyens juridiques permettant de développer une palette de réponses graduées et cohérentes tout au long de la chaîne éducative et pénale.
Cette volonté politique est très nouvelle. Contrairement à certaines « belles âmes » que j'évoquais tout à l'heure, je le redis avec force et sérénité, nous tenons nos engagements. (Très bien ! sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)

Nous créons des centres éducatifs fermés pour mettre à l'écart du risque de récidive un petit nombre de jeunes qui participent au « noyau dur » de la délinquance, mise en évidence par tous les travaux récents et que nous ne savons pas traiter aujourd'hui.
Les jeunes placés dans ces centres suivront un programme intensif d'activités, organisé par des éducateurs, et un programme d'enseignement dispensé par l'éducation nationale.
Pour le fonctionnement de ces centres, il sera fait appel au secteur public et au secteur associatif habilité.
La détention, dans les quartiers pour mineurs des prisons, a lieu aujourd'hui dans des conditions qui ne sont pas satisfaisantes. C'est pourquoi nous créerons des établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs à fort contenu éducatif et de préparation à la réinsertion.
Dans ces centres, il n'y aura évidemment pas de détenu majeur. Une stricte séparation sera établie entre les classes d'âge et entre les prévenus et les détenus.
Dans un esprit pragmatique et équilibré, nous nous inspirons des exemples étrangers qui marchent.
J'ajoute que, dans le sondage CSA que j'ai évoqué, 77 % des personnes interrogées se déclarent favorables à la création de centres éducatifs fermés pour les délinquants mineurs récidivistes.
Vous voyez, nous sommes bien loin du débat régressif sur le pseudo-dilemme « éducation-sanction ». Il est archaïque d'opposer, de façon primaire, la prévention et l'éducation à la répression.
C'est d'ailleurs l'une des conclusions majeures de la commission d'enquête du Sénat. C'est aussi l'un des acquis théoriques et pratiques de toutes les expériences françaises et étrangères de ces dix dernières années. Il faut dépasser ce vain débat, cette opposition stérile que certains s'acharnent à raviver en ce moment, au risque de renoncer à toute crédibilité dans l'analyse et dans l'action. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Nous mettons en oeuvre toute une gamme de réponses, conformes à nos engagements et aux souhaits profonds des Français. Bien sûr, nous pourrons les améliorer ensemble, au cours du débat parlementaire, mais aussi à l'occasion du dialogue que nous poursuivrons pour l'application de cette loi.
On a beaucoup parlé de mon intention de mettre en prison les mineurs de treize à seize ans. Voici, à ce sujet, la vérité.
Il serait contraire à tous les principes de priver les jeunes de liberté, de façon physiquement contraignante, par une simple mesure de placement. C'est pourquoi les centres fermés, j'y insiste, ne sont pas des prisons. Mais, si l'on veut qu'ils fonctionnent, il faut disposer aussi d'une solution plus énergique pour les mineurs qui refuseraient la règle du jeu. Les principes exigent que cette solution plus énergique, c'est-à-dire physiquement contraignante, obéisse au régime de la détention, entourée de nombreuses garanties. C'est en vertu de ce raisonnement que l'on ne peut pas exclure le recours à la détention provisoire pour les mineurs âgés de treize à seize ans.
Mais ce sera, je l'affirme avec force, un recours exceptionnel. Et cette détention provisoire, il n'est pas du tout envisagé qu'elle se déroule en prison au sens traditionnel du terme. Il est prévu qu'elle se déroule au sein d'un établissement spécialisé. J'ajoute que, lorsque j'ai pris mes fonctions, il y avait 110 mineurs de treize ans à seize ans en prison. Pourquoi ? Notamment, sachez-le, parce qu'au stade de la condamnation la prison est déjà possible. Alors, je le dis à tous ceux qui feignent de l'ignorer : je vous en prie, assez d'hypocrisie !
M. Jacques Peyrat. Très bien !
M. Dominique Perben, garde des sceaux. C'est dans cet esprit que je vous propose de combler les insuffisances du dispositif pénal actuel.
C'est pourquoi, sans remettre en cause les principes qui fondent l'ordonnance du 2 février 1945, notamment la primauté de l'action éducative - j'en ai parlé tout à l'heure -, la spécialisation des magistrats et la gradation de la responsabilité du mineur en fonction de son âge, le Gouvernement vous propose d'adapter ce texte en diversifiant les moyens mis à la disposition des juges.
D'abord, le principe de la responsabilité pénale des mineurs, dès lors qu'ils sont dotés de discernement, existe aujourd'hui mais doit être réaffirmé clairement par la loi.
Dans l'intérêt même des mineurs, il faut disposer d'un ensemble de réponses, en fonction de la personnalité du mineur et de son évolution. Il importe que le juge ait à sa disposition une gamme très large de mesures les plus diversifiées possible.
Je propose donc de créer, entre les mesures éducatives et les peines, des sanctions éducatives comprenant un réel contenu pédagogique. Tel est le cas de l'interdiction de paraître, de l'interdiction de rencontrer la victime, de la confiscation ou encore de la mesure de réparation, qui existe déjà, et de l'obligation de suivre un stage de formation civique.
Ces sanctions éducatives auront vocation à s'appliquer aux mineurs entre dix et dix-huit ans. Le non-respect de la décision pourra être suivi, le cas échéant, d'une décision de placement.
Ainsi, pour prendre en compte certaines difficultés concrètes apparues, par exemple, lors du défèrement au parquet des mineurs interpellés le soir en raison des délais de route dans certains départements, la durée de rétention sera allongée de dix à douze heures.
L'accélération des procédures de jugement est un enjeu essentiel pour lutter contre le sentiment d'impunité des mineurs. La procédure de comparution à délai rapproché est peu utilisée, car elle est trop complexe.
Comme votre commission d'enquête l'a montré, l'extension de la procédure de comparution immédiate aux mineurs n'est ni réaliste ni opportune pour des raisons que vous avez parfaitement développées.
Il existe une voie médiane que vous avez vous-même proposée dans votre rapport. En effet, un certain nombre de mineurs sont très connus du tribunal pour enfants. Les nécessaires investigations sur la situation personnelle et familiale consistent à actualiser et à compléter les informations les concernant.
Pour les mineurs pour lesquels ces éléments ont pu être établis rapidement ou sont déjà connus du tribunal pour enfants et pour lesquels il existe un dossier de personnalité récent, je propose, s'ils ont commis des actes ne nécessitant aucune investigation particulière, que le jugement puisse intervenir dans un délai de dix jours à un mois. Dans l'attente du jugement, une mesure provisoire sera requise par le parquet auprès du juge des enfants.
Le tribunal pourra renvoyer l'affaire à une audience ultérieure si des investigations sur les faits sont nécessaires ou au procureur de la République s'il estime que l'affaire est trop complexe.
La procédure ne sera applicable aux mineurs de treize à seize ans que s'ils encourent une peine supérieure à cinq ans et inférieure à sept ans. En outre, ils ne pourront faire l'objet que d'un contrôle judiciaire dans un centre fermé dans l'attente du jugement et ils comparaîtront dans un délai compris entre dix jours et deux mois.
Quant au juge de proximité, je rappelle qu'il interviendra pour les contraventions des quatre premières classes commises par les mineurs de treize à dix-huit ans, qui sont actuellement jugées par les tribunaux de police et dans les mêmes conditions que ces tribunaux.
Quant aux mineurs délinquants multirécidivistes, comme l'a montré votre commission d'enquête, ce ne sont pas les plus nombreux, mais ils commettent les actes les plus graves. C'est cette escalade qu'il faut enrayer par des mesures appropriées.
Aujourd'hui, ces mineurs sont détenus en maisons d'arrêt. Je vous propose de créer des établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs ; ils seront l'occasion pour la direction de l'administration pénitentiaire et la direction de la protection judiciaire de la jeunesse de mettre en place une prise en charge adaptée à leur âge, pour les garçons comme pour les filles, qu'ils soient détenus provisoirement ou condamnés.
L'intervention éducative auprès des mineurs incarcérés doit être systématique. Il n'est pas normal que les mineurs les plus difficiles soient privés d'éducateurs lorsqu'ils doivent être privés de liberté.
J'ai visité, ces derniers jours, deux établissements, l'un à Stamford, dans la banlieue de Londres, l'autre en Belgique, à Braines-le-Château : ils représentent ce vers quoi doivent tendre les futurs établissements pénitentiaires spécialisés que je viens d'évoquer.
Le second volet concerne les centres éducatifs fermés.
La vocation éducative - et d'insertion professionnelle - de ces centres, je l'ai dit, sera essentielle. Je m'en suis assuré avec mes collègues Luc Ferry et Xavier Darcos, l'éducation nationale assurera le suivi pédagogique de ces jeunes, afin de mettre en oeuvre les enseignements adaptés à leurs besoins.
En matière de prévention de la récidive, l'objectif du Gouvernement est de continuer à développer la mesure de réparation et le programme des classes-relais, conformément aux conclusions du rapport de votre commission d'enquête, que je reprends volontiers à mon compte. Ces dispositifs ont, en effet, prouvé leur efficacité.
Il faut, enfin, réduire les délais de prise en charge des mesures de milieu ouvert par la protection judiciaire de la jeunesse : il est aujourd'hui de cinquante-deux jours. L'objectif du Gouvernement est de l'abaisser à quinze jours. Ce problème, que vous avez relevé dans votre rapport, est d'abord une question de moyens accordés au milieu ouvert. Cette observation a été prise en compte par le Gouvernement et une partie des moyens accordés à cette administration y seront consacrés.
Je souhaite maintenant aborder le problème de la sécurité et du fonctionnement des établissements pénitentiaires.
S'agissant de l'administration pénitentiaire, je vous propose quatre mesures de nature à améliorer la sécurité des établissements pénitentiaires et leur fonctionnement : la possibilité de brouiller les téléphones portables ; la situation des détenus atteints de troubles mentaux ; le placement sous surveillance électronique ; enfin, la répartition des détenus.
Le brouillage des téléphones portables, dont l'usage se multiplie dans les établissements pénitentiaires, est une priorité pour assurer plus de sécurité dans nos prisons.
Une enquête menée lors d'une évasion particulièrement grave par hélicoptère a permis de mettre en évidence l'usage de téléphones portables dans l'organisation de cette opération.
L'urgence est de neutraliser l'usage de ces appareils, qui peuvent servir à préparer des évasions, des règlements de compte ou des agressions.
Pour ce qui est de la présence massive de détenus atteints de troubles mentaux en détention, pour lesquels l'administration pénitentiaire et ses personnels ne sont pas toujours en mesure d'apporter une réponse adaptée, je propose - et ce point me paraît très important - de créer des structures aménagées au sein d'établissements hospitaliers dans lesquelles personnels pénitentiaires et personnels de soins concourront à une meilleure prise en charge.
Je souhaite également pouvoir développer la surveillance électronique. Votre Haute Assemblée s'est déjà prononcée sur cette alternative à l'incarcération. Je désire pouvoir offrir cette possibilité dans le cadre du contrôle judiciaire décidé par les magistrats. Je tiens à mettre à la charge de la personne placée sous surveillance électronique des obligations, notamment celle de devoir répondre aux convocations de toute autorité désignée par les magistrats. Le recours à des personnes de droit privé, dans certaines conditions, permettra de développer la mise en oeuvre de ces mesures.
Pour lutter contre la surpopulation pénale, que vous aviez dénoncée comme « la honte de la République », je vous propose d'introduire plus de fluidité dans l'affectation des détenus par l'administration pénitentiaire.
La suppression d'une catégorie particulière d'établissements pénitentiaires, les centres de détention régionaux, est une mesure importante. Ces centres sont actuellement sous-utilisés en raison de règles juridiques trop contraignantes. La réforme que je vous propose permettra d'y placer près de neuf cents personnes condamnées, actuellement détenues dans des établissements surpeuplés. L'administration pénitentiaire pourra ainsi affecter les condamnés dans ces établissements en fonction de leur profil et de leur situation individuelle. Cette mesure, j'en suis convaincu, améliorera aussi la sécurité.
En supprimant la référence liée au quantum de la peine, l'affectation des détenus condamnés, qui attendent parfois très longtemps leur affectation dans des établissements pour peines, sera facilitée.
La sécurité est au coeur de mes préoccupations. Je connais le rôle et le dévouement admirables du personnel de l'administration, qui accomplit ses missions dans des conditions souvent extrêmement difficiles. Mon devoir est d'être à ses côtés.
Je souhaite évoquer maintenant l'amélioration de la situation des victimes, volet essentiel de ce projet de loi, qui est au coeur des préoccupations des Français.
J'ai reçu de très nombreuses associations de victimes ; je suis allé à leur rencontre ; j'ai dialogué avec elles. Je me suis rendu compte à quel point les victimes se sentent oubliées, mal informées, soumises à des démarches qu'elles ne comprennent pas, et parfois humiliées.
J'ai tenu, face à ces difficultés, à leur apporter des aides concrètes, dans l'urgence douloureuse à laquelle elles sont confrontées. C'est pourquoi ce projet de loi s'inscrit dans le cadre d'un plan d'action sur cinq ans destiné à assurer une meilleure prise en charge des victimes.
Ce plan repose sur cinq piliers : la mise en place d'un accompagnement juridique immédiat ; la diffusion d'une information adaptée tout au long de la procédure et, si la victime le souhaite, de l'exécution de la décision ; l'affirmation d'une solidarité plus forte dans l'indemnisation des victimes les plus fragilisées ; la recherche d'une réparation plus juste et plus transparente grâce à l'harmonisation des méthodes d'évaluation des préjudices et à l'amélioration du déroulement des expertises ; la création de dispositifs d'urgence pour faire face aux premiers besoins des victimes ; enfin, la détermination de véritables plans d'actions en cas de catastrophes collectives.
Ces mesures ne demanderont pas toutes des réformes législatives, mais je tenais à vous les soumettre pour vous rendre compte de la volonté du Gouvernement.
De ce plan d'action, trois mesures ont été dégagées pour figurer dans la loi de programme.
Il s'agit, d'abord, de la faculté pour la victime, dûment informée à cet effet, de demander, dès la première audition par les services de police et de gendarmerie, la désignation d'un avocat d'office. Aussi étonnant que cela puisse paraître, cette information n'est pas prévue par les textes, alors que la loi du 15 juin 2000 l'a expressément introduite pour la personne placée en garde à vue.
Il s'agit, ensuite, de la possibilité pour les victimes d'infractions les plus graves de bénéficier de plein droit de l'aide juridictionnelle, sans qu'elles aient à justifier de ressources insuffisantes. Il ne peut être question pour nous, en étendant très modérément le champ de l'aide juridictionnelle, d'accentuer une certaine paupérisation de ces professions. J'ouvrirai donc, le moment venu, des négociations sur la question de la rémunération des avocats qui participent à cet effort de solidarité. Je crois que nous sommes tous sensibles au « malaise » qu'ont mis en évidence Jean-Jacques Hyest et Christian Cointat dans le rapport de la mission d'information de votre commission des lois sur l'évolution des métiers de la justice.
Enfin, c'est à la suite d'une rencontre avec des associations de victimes que m'est apparue la nécessité de créer une procédure judiciaire d'enquête ou d'information pour rechercher les causes d'une disparition suspecte. Cette mesure permettra de suivre, sur le long terme, sans encourir le risque de la prescription, ces événements toujours très douloureux pour les familles des victimes.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi d'orientation et de programmation est un projet de loi de moyens et d'action qui constitue un véritable plan d'ensemble pour la justice pour cinq ans.
Je vous assure que l'engagement du Gouvernement sera sans faille pour faire de ce texte un succès, avec le concours du Parlement.
Je compte beaucoup sur vos contributions, vos réflexions et vos propositions dans ce débat pour améliorer ce texte, mais aussi pour le faire entrer dans les faits, ambition que je sais partagée.
Puisse la Haute Assemblée apporter sa pierre à la construction d'une justice qui soit plus sereine, plus efficace, plus proche de nos concitoyens, une justice qui réponde à leurs attentes légitimes, au service du peuple français au nom duquel elle rend ses décisions, au service de la République et de ses valeurs qui nous rassemblent tous. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

(M. Adrien Gouteyron remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. ADRIEN GOUTEYRON
vice-président

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, voilà quelques jours, le Président de la République s'adressait en ces termes à la représentation nationale : « Réunis en session extraordinaire par la nécessité et l'urgence de l'action, il vous revient de donner sans délai force de loi à la volonté nationale. (...) Dès le milieu de l'été, vous aurez adopté des textes essentiels pour renforcer l'autorité de l'Etat, garantir la sécurité des Français, relancer la compétitivité de la France et assurer la solidarité nationale. » Nous y sommes ! Le présent projet de loi s'inscrit dans le cadre de cette action nécessaire et urgente évoquée par le Président de la République.
Disons d'emblée que notre assemblée a toutes les raisons de se réjouir que la justice soit l'un des premiers chantiers ouverts par le Gouvernement au début de la nouvelle législature. Avec constance, depuis de nombreuses années, le Sénat accorde toute son attention à l'évolution du fonctionnement de la justice.
Dès 1991, une commission de contrôle, présidée par notre collègue Hubert Haenel et dont le rapporteur était le président Jean Arthuis, s'était penchée sur les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services qui relèvent de l'autorité judiciaire.
En 1996, une mission d'information de la commission des lois, dont le rapporteur était notre collègue Pierre Fauchon, s'est intéressée aux moyens de la justice.
Voilà quelques jours seulement, la mission d'information de la commission des lois sur l'évolution des métiers de la justice, présidée par notre collègue Jean-Jacques Hyest et dont le rapporteur est notre collègue Christian Cointat, a rendu son rapport et formulé quarante propositions pour améliorer le fonctionnement de la justice.
Je n'aurais garde, évidemment, d'oublier les travaux de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs, mais j'y reviendrai tout à l'heure.
Notre assemblée doit donc se réjouir d'examiner un texte qui démontre que la justice est une priorité pour le Gouvernement.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Très bien !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Que penser de ce texte ?
Tout d'abord, ce projet de loi va donner des moyens sans précédent à notre justice : 3,65 milliards d'euros, soit - j'ai la faiblesse de continuer de penser en francs - 20 milliards de francs en cinq ans, en plus de la reconduction des moyens d'engagement et de paiement qui ont été ouverts en 2002. Ce n'est tout de même pas rien ! Je voudrais que ceux qui critiquent ce texte, voire qui le vilipendent, y réfléchissent un instant. Sont-ils contre la création de 10 100 emplois permanents, auxquels s'ajouteront 580 emplois en équivalent temps plein correspondant au recrutement des juges de proximité ? Sont-ils contre la réduction des délais de traitement des affaires ?
Car enfin, le projet de loi qui nous est soumis, c'est d'abord un espoir pour la justice de fonctionner mieux avec davantage de moyens. Pour notre part, monsieur le garde des sceaux, nous nous réjouissons de l'ampleur de l'effort qui sera consenti pour améliorer le fonctionnement de la justice et nous serons à vos côtés pour veiller à la réalisation de ce programme ambitieux.
Ce projet de loi, c'est aussi la création d'une justice de proximité chargée de connaître des litiges de la vie quotidienne. Je laisserai naturellement Pierre Fauchon évoquer, avec la ferveur dont il est coutumier, cette question qui le passionne. Mais, sans trahir un secret, je crois, monsieur le ministre, que vous devriez trouver son intervention rafraîchissante. Alors que, de tous côtés, on vous dit que vous allez trop loin, Pierre Fauchon aura certainement tendance à vous trouver presque timide !
J'en viens au droit pénal des mineurs, sujet qui me tient plus particulièrement à coeur, puisque j'ai eu l'honneur, avec Jean-Claude Carle, son rapporteur, de conduire les travaux de la commission d'enquête de notre assemblée sur la délinquance des mineurs.
Notre commission d'enquête a constaté que la justice des mineurs n'était pas particulièrement laxiste mais qu'elle avait un fonctionnement erratique. Un mineur peut s'enfoncer dans la délinquance parce que les réponses que lui apporte la justice ne sont pas claires, pas progressives, pas mises en oeuvre. Il peut s'enfoncer dans la délinquance parce que l'éducation et la sanction sont dissociées. Or la primauté de l'éducation sur la répression est un principe nécessaire qui devient nocif lorsque cette primauté signifie dissociation.
Dans ces conditions, nous avons proposé un certain nombre de mesures pour tenter de mieux conjuguer l'éducation et la sanction, pour construire des parcours de réinsertion en direction de ces mineurs délinquants.
Nous vous sommes particulièrement reconnaissants, monsieur le garde des sceaux, d'avoir repris plusieurs préconisations de notre commission d'enquête.
Ainsi, le projet de loi prévoit la création de sanctions éducatives, qui pourront notamment concerner des mineurs de dix à treize ans. Je crois que cet élargissement des mesures pouvant être prononcées à l'égard de ces enfants est une bonne évolution. Je pense, en particulier, que l'utilisation de la mesure de réparation ou du stage d'instruction civique peut avoir des effets très positifs sur de jeunes mineurs mis en cause pour la première fois.
Comme la commission d'enquête l'avait souhaité, le projet de loi prévoit, en outre, une possibilité de placer en détention provisoire les mineurs de treize à seize ans, en matière correctionnelle, dans le seul cas où ils n'ont pas respecté les obligations d'un contrôle judiciaire. Cette mesure est, je crois, profondément nécessaire. Elle doit permettre un accompagnement éducatif sous contrainte de certains mineurs qui ont perdu l'habitude d'obéir à une quelconque autorité.
La procédure de jugement à délai rapproché que le projet de loi tend à instituer sera, elle aussi, très utile. Je sais bien que le jugement rapide des mineurs suscite des réserves, nous sommes confrontés à une double exigence.
D'une part, il est tout à fait exact qu'il est souhaitable de connaître le mineur avant de le juger, de disposer d'éléments de personnalité le concernant.
D'autre part, tout le temps qui s'écoule entre l'acte et le jugement fait perdre à ce jugement sa crédibilité. Les enfants et les adolescents n'ont pas la même perception du temps que les adultes. Un mineur jugé un an ou dix-huit mois après les faits ne comprend plus ce qu'il fait au tribunal. Bien souvent, il a commis d'autres infractions entre-temps et il ne sait plus pour quels faits il comparaît. Pour aggraver la situation, il n'est pas rare, de surcroît, que la juridiction joigne toutes les procédures concernant un même mineur. Comment voulez-vous que ce mineur comprenne quelque chose à ce qui lui arrive ?
Dans ces conditions, je crois que la procédure de jugement à délai rapproché est un bon compromis entre les deux exigences que j'ai rappelées.
Sur le droit pénal des mineurs, votre commission des lois formulera plusieurs propositions directement issues des travaux de la commission d'enquête.
Tout d'abord, nous souhaitons, monsieur le garde des sceaux, que le juge des enfants devienne juge de l'application des peines lorsque le mineur est incarcéré.
M. Robert Badinter. Très bien !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Ce juge connaît le mineur. Il doit pouvoir aménager la peine dès que le comportement du mineur permet d'envisager une autre solution que la prison. L'attribution au juge des enfants des fonctions de juge d'application des peines est indispensable à la mise en place des parcours éducatifs que nous défendons.
Nous souhaitons également qu'il soit clairement précisé que la procédure de jugement à délai rapproché est réservée à des mineurs déjà connus de la justice, comme l'exposé des motifs du projet de loi l'indique d'ailleurs explicitement.
Nous estimons également utile que les parents qui refusent de répondre aux convocations du juge pour enfants ou du tribunal pour enfants puissent être condamnés à une amende civile dont le principe serait mentionné sur la convocation.
Par ailleurs, nous pensons que le juge des enfants devrait pouvoir révoquer un sursis avec mise à l'épreuve sans avoir à saisir le tribunal pour enfants. Celui-ci ne peut pas être réuni comme le tribunal correctionnel du fait qu'il comprend des assesseurs non professionnels. Dans ces conditions, aujourd'hui, les sursis avec mise à l'épreuve ne sont jamais révoqués, ce qui contribue évidemment à ce sentiment d'impunité que nous voulons tous combattre.
Nous souhaitons aussi, monsieur le garde des sceaux, que le contrôle judiciaire des mineurs puisse s'exercer dans d'autres établissements que les centres éducatifs fermés que le projet de loi tend à créer. En effet, une telle mesure peut être tout à fait utile dans un établissement tel qu'un centre éducatif renforcé et il me paraît utile de conserver une certaine souplesse dans le dispositif.
Nous vous proposerons également quelques ajouts destinés à aggraver les peines encourues par les majeurs qui utilisent des mineurs pour commettre des infractions. Je crois qu'en ce domaine nous devons véritablement être impitoyables.
Telles sont les compléments et améliorations que nous vous proposons.
On nous dit que ce projet de loi ne reprend qu'une petite partie des préconisations de la commission d'enquête. ( « C'est vrai ! » sur les travées socialistes.) C'est tout à fait exact. Mais c'est aussi parfaitement normal.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Non !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Mais si !
D'abord, beaucoup de choses ne relèvent pas du domaine de la loi, comme vous l'avez dit tout à l'heure, monsieur le garde des sceaux. Je dois dire toutefois que vous aurez à vous atteler à une réforme assez profonde du fonctionnement de la protection judiciaire de la jeunesse, la PJJ.
Malgré le dévouement de ses personnels, cette administration est en crise profonde. Nous espérons que les travaux de la commission d'enquête aideront à trouver les voies et moyens du renouveau d'une administration qui exerce des missions particulièrement essentielles. Il nous semble que la PJJ doit avant tout être recentrée sur ses missions essentielles plutôt que de voir son action se disperser dans une multitude de tâches, notamment de gestion, que cette institution assume mal. Les réformes à conduire en cette matière ne relèvent pas du domaine de la loi.
Ensuite, un grand nombre des propositions de la commission d'enquête ne relèvent tout simplement pas du ministère de la justice. Je pense à toutes nos propositions sur la famille, sur l'école, sur le repérage précoce des enfants en souffrance ou en difficulté. Nous aurons à agir auprès des membres du Gouvernement concernés pour que nos préconisations soient pleinement prises en compte. J'ai déjà constaté que le ministre chargé de l'enseignement scolaire souhaitait développer fortement l'école ouverte, qui permet la prise en charge de certains enfants au sein de l'école en dehors des heures de cours ou pendant les vacances scolaires.
En revanche, ce qui relève de vos attributions, monsieur le garde des sceaux, et de celles de votre collègue Pierre Bédier, c'est l'état de nos prisons. En cette matière, il y a urgence.
S'agissant des mineurs, il y a deux fois urgence. Les actuels quartiers des mineurs des maisons d'arrêt ne sont pas des lieux où peut s'accomplir un véritable travail éducatif et de réinsertion. La commission des lois proposera à cet égard un amendement précisant que les mineurs de treize à seize ans doivent être incarcérés dans des lieux où tout contact avec les détenus majeurs pourra être évité et où interviendront des éducateurs de la PJJ.
M. Robert Badinter. Très bien !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Mais ce n'est qu'un premier pas. La création d'établissements pénitentiaires spécialisés est une nécessité, et j'espère que les procédures définies par le projet de loi pour la construction des prisons permettront de disposer très vite de tels établissements.
En définitive, je crois que ce projet est très équilibré. Il répond à cette « oppression quotidienne » ressentie par certains de nos concitoyens à cause de la délinquance des mineurs, et ce sans renoncer aux principes fondateurs de la justice des mineurs.
Evoquons maintenant les modifications de procédure pénale que nous propose le Gouvernement.
Le projet de loi modifie en particulier certaines règles relative à la détention provisoire : les seuils de peine encourue permettant le placement en détention sont simplifiés, les durées maximales de la détention sont prolongées de façon exceptionnelle et une procédure de référé-détention est créée.
Vous nous proposez également, monsieur le garde des sceaux, quelques modifications relatives à l'instruction. Le texte prévoit surtout une extension du champ d'application de la procédure de comparution immédiate et de la compétence du juge unique.
Nous avons déjà discuté longuement de toutes ces propositions. A vrai dire, il serait difficile au Sénat de s'opposer à beaucoup d'entre elles. Elles correspondent en effet à la reprise mot pour mot de dispositions que nous avons proposées en vain lors de la discussion de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. Je pense, en particulier, à ce que notre ancien collègue M. Jolibois appelait la « soupape » en matière de durée des détentions provisoires.
D'autres figuraient dans une proposition de loi de notre collègue M. Haenel déposée le 28 novembre 2001, dans laquelle notre collègue constatait que l'équilibre nécessaire entre droits de la défense et efficacité de la procédure avait été partiellement rompu et qu'il convenait de le rétablir.
On nous rappelle que la loi sur la présomption d'innocence a été votée à l'unanimité. C'est vrai. Le Sénat a apporté une importante contribution à ce texte, et il ne la renie pas. Rien dans le présent projet de loi ne remet en cause les apports du Sénat à la loi sur la présomption d'innocence : l'appel en matière criminelle est maintenu, la juridictionnalisation de l'application des peines également.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Pour l'instant !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Pour le reste, nous avions clairement souligné que certaines dispositions de cette loi faisaient courir quelques risques à l'efficacité de la procédure pénale en l'absence de moyens suffisants.
On nous dit aussi que nous remettons en cause cette loi avant que nous ayons pu en mesurer tous les effets. Je trouve véritablement cet argument un peu spécieux !
Qui a fait discuter et adopter dans la plus extrême précipitation, avant la fin de la législature, une proposition de loi - au demeurant fort médiocre - remettant en cause plusieurs aspects de la loi sur la présomption d'innocence ? Ce n'est tout de même pas le Sénat ! (M. Michel Dreyfus-Schmidt s'exclame.)
Ce n'est pas non plus ce gouvernement. Je dis bien : « ce gouvernement », même si, monsieur le garde des sceaux, je vous invite à éviter d'utiliser en la circonstance l'adjectif démonstratif, qui m'a toujours surpris. Mais, en l'occurrence, c'est bien « ce gouvernement » que je vise, et non « le Gouvernement ».
Ce n'est pas nous non plus qui avons eu l'idée lumineuse de remplacer la notion d'indices par celle de raisons plausibles comme critère du placement en garde à vue !
Par conséquent, je ne suis pas prêt à accepter passivement les procès d'intention qui nous sont faits. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
Sur ces questions de procédure pénale, la commission des lois vous proposera quelques amendements destinés à affiner le dispositif.
Tout d'abord, nous pensons qu'il n'est pas nécessaire de supprimer la possibilité pour les avocats de demander à assister aux actes d'instruction dont ils demandent la réalisation.
Il est tout à fait vrai qu'il peut être traumatisant pour une victime d'être interrogée en présence de l'avocat de son agresseur. Néanmoins, le juge d'instruction a toute latitude pour refuser les demandes abusives des avocats.
Par ailleurs, nous avons souhaité encadrer davantage la procédure du référé-détention proposée dans le texte. Cette procédure n'est pas destinée à être utilisée fréquemment. Il peut néanmoins arriver que des erreurs d'appréciation aient des conséquences dramatiques. Cette procédure doit constituer une soupape de sécurité à cet égard.
Il est toutefois essentiel que des garanties suffisantes soient prévues pour qu'elle ne porte pas atteinte à nos principes constitutionnels. Il nous a été dit que, quelles que soient les garanties que nous pourrions prendre, cette procédure serait inconstitutionnelle. Je ne le crois pas du tout et la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en particulier ses décisions du 11 août 1993 et du 23 avril 1997, ne permet pas d'affirmer l'inconstitutionnalité du référé-détention, bien au contraire.
La commission des lois vous proposera également de limiter les possibilités de prolonger de manière exceptionnelle les durées maximales de détention provisoire à quatre mois en matière correctionnelle et à huit mois en matière criminelle. Il est bon qu'une soupape existe en ce domaine, mais elle ne doit pas être une incitation à laisser dormir les instructions.
J'aborderai maintenant en quelques mots les dispositions relatives aux établissements pénitentiaires.
Le projet de loi prévoit la possibilité de brouiller les portables dans les établissements pénitentiaires et d'utiliser le placement sous surveillance électronique dans le cadre d'un contrôle judiciaire, ainsi que l'hospitalisation des détenus souffrant de troubles mentaux dans des unités spécialisées des établissements de santé.
Cette dernière disposition est particulièrement nécessaire. La commission d'enquête du Sénat relative aux prisons avait en effet constaté que les personnels pénitentiaires étaient totalement désemparés face à l'augmentation du nombre de détenus atteints de troubles psychiques. Il était grand temps de prévoir un dispositif spécifique pour ces personnes que l'administration pénitentiaire ne sait à l'évidence pas prendre en charge.
Il reste beaucoup à faire s'agissant des prisons. On vous reproche, monsieur le garde des sceaux, - on nous reproche par la même occasion - de ne pas nous intéresser assez aux conditions de détention dans les prisons. Je rappelle que la commission d'enquête du Sénat avait proposé que des mesures d'urgence soient prises sans nécessairement recourir à la loi. Au lieu de cela, le précédent gouvernement s'est lancé dans l'élaboration d'un énorme texte législatif qui n'a même pas pu être déposé sur le bureau d'une des assemblées.
Je rappellerai également qu'une seule disposition relative aux conditions de détention a finalement pu être adoptée : celle qui prévoit la possibilité de suspendre les peines des détenus en fin de vie. Cette mesure a été adoptée sur l'initiative du Sénat, dans le cadre de la loi relative aux droits des malades.
Aussi, je comprends mal que certains nous demandent de faire immédiatement ce qu'ils n'ont pas réussi à obtenir du gouvernement qu'ils soutenaient au cours des cinq dernières années.
Il reste que, si nous voulons que la prison permette la réinsertion du plus grand nombre de ceux que la justice y envoie, nous avons encore beaucoup à faire.
J'évoquerai enfin en quelques mots les dispositions relatives à l'aide aux victimes.
Le projet de loi prévoit plusieurs dispositions particulièrement utiles : tout d'abord, la possibilité, pour les victimes qui se constituent partie civile, de se voir désigner un avocat ; ensuite, l'accès à l'aide juridictionnelle sans conditions de ressources pour les victimes des crimes les plus graves ; enfin, la création de procédures destinées à faciliter la recherche des causes de la disparition d'une personne.
Ces dispositions sont importantes. Trop souvent encore, les victimes ont le sentiment d'être totalement laissées à elles-mêmes.
Nous proposerons, en outre, monsieur le garde des sceaux, d'inclure les viols dans la liste des infractions susceptibles de permettre l'attribution de l'aide juridictionnelle sans conditions de ressources.
Au moment de conclure, je m'arrêterai un instant sur les conditions dans lesquelles nous débattons aujourd'hui, car je sais qu'elles émeuvent certains de nos collègues.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Eh oui !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Oui, nous discutons dans l'urgence d'un texte important. Mais j'ai la faiblesse de croire que cette urgence est plus justifiée que celle qui a parfois été infligée à certains textes, il n'y a pas si longtemps.
M. Roland du Luart. Très bien !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Souvenons-nous simplement des derniers jours qui ont précédé la suspension de nos travaux, au mois de février dernier. Nous avons adopté à toute vitesse quantité de textes fondamentaux relatifs, par exemple, au nom patronymique, à la création d'une journée de commémoration de l'abolition de la peine de mort, à une réforme du divorce qui n'a finalement fait l'objet que d'une lecture dans chaque assemblée...
Voilà pourquoi je crois que chacun d'entre nous doit rester mesuré dans ses propos.
M. Roger Karoutchi. Oui !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Ce n'est ni la première ni la dernière fois qu'est utilisée la procédure d'urgence ; elle ne doit pas nous empêcher de rechercher les moyens de rédiger le meilleur texte possible.
En conclusion, monsieur le garde des sceaux, la commission des lois du Sénat approuve le projet de loi que vous avez bien voulu soumettre en premier lieu à la Haute Assemblée.
Ce projet de loi est modéré et équilibré : il veut rapprocher la justice des citoyens. En bref, c'est un texte sénatorial ! (Sourires.) Eh bien, monsieur le garde des sceaux, le Sénat vous soutiendra, sans hésiter et avec force, dans votre volonté de rénover et d'améliorer le fonctionnement de notre justice. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon, rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, en inscrivant la justice de proximité, qui est mon sujet de prédilection, au premier rang de ses priorités, le chef de l'Etat et son gouvernement montrent clairement la conscience qu'ils ont du fait que les problèmes trop évidents de notre justice relèvent non seulement de l'insuffisance de ses moyens, mais aussi de l'inadaptation de son organisation générale, spécialement à l'égard de ce que l'on peut appeler le « contentieux de proximité », qui est aussi, du fait de son abondance et de son caractère répétitif, peu différencié d'un contentieux de masse.
Les problèmes de ce contentieux de masse sont de deux ordres : quantitatif et qualitatif. Or on a tendance à ne voir que leur aspect quantitatif, alors que l'aspect qualitatif est, me semble-t-il, tout aussi et même encore plus important.
Quantitatif, d'abord, parce que l'encombrement des juridictions, créé par le grand nombre des petits litiges, nuit considérablement au traitement des affaires complexes : délais excessifs, raréfaction de la collégialité, insuffisance des analyses provoquant la fréquence anormale des appels et des pourvois en cassation. Qualitatif, aussi, parce que les formes, les manières, le langage même, les délais de la justice ne conviennent pas à ce contentieux de masse qu'ils contribuent à rendre peu compréhensible, alors qu'une démocratie authentique, vous l'avez rappelé, exige, dans la relation entre les services publics et les citoyens, la clarté, la simplicité, la disponibilité inhérentes à la notion même de service public et conditions, en matière de justice, du bon accomplissement de la mission d'équité, de pacification et d'exemplarité.
L'initiative du Gouvernement rejoint ici une préoccupation exprimée de longue date par le Sénat, en particulier à l'occasion d'une commission d'enquête et de contrôle et de deux missions d'information qui ont publié trois rapports, mais dont je vous épargnerai l'énumération, au risque de chagriner ceux qui seraient cités à cette occasion. Ils sont chers à mon coeur, qu'ils en soient assurés ! (Sourires.)
Tous ont conclu, en des termes à peine différents, d'ailleurs, à la mise en place d'une justice de proximité originale et pleinement autonome, l'idée dominante étant, il faut bien le dire, que la meilleure manière d'y parvenir est de rénover les tribunaux d'instance actuels.
Sans doute ces tribunaux, et c'est l'occasion de le dire, s'attachent-ils déjà, non sans mérite, à demeurer une justice proche des justiciables. Les propositions auxquelles je me réfère tendent à leur permettre d'assurer plus pleinement encore cette mission, aussi bien en termes de compétences qu'en termes de procédure ou de méthode - s'inspirant, en particulier, de l'expérience très intéressante des maisons de justice et du droit - et en termes de personnels judiciaires, par l'intervention substantielle de juges issus de la société civile capables de constituer, autour du juge d'instance, qui reste un professionnel, une équipe diversifiée apte à remplir les missions, elles aussi, très diversifiées, d'une juridiction ainsi rénovée.
Il ne faut pas se le dissimuler - là-dessus, n'entretenons pas l'équivoque -, une telle conception est diamétralement opposée à celle qui s'est exprimée l'année dernière, en particulier à l'occasion des entretiens de Vendôme, et qui tendrait non à dissocier le contentieux classique du contentieux de proximité, mais bien plutôt à les fondre ou, du moins, à les juxtaposer dans de larges tribunaux de première instance, regroupant - je dirais volontiers « compactant » - l'ensemble des juridictions ayant à connaître des litiges en premier ressort.
La plupart d'entre nous, monsieur le garde des sceaux, sont très réservés, c'est le moins que l'on puisse dire, à l'égard d'une telle perspective.
Je sais que je heurte ici beaucoup de responsables, et même de hauts responsables du système judiciaire, mais il faut dire les choses clairement : nous sommes réservés parce que la beauté formelle de toutes ces constructions, qui n'est pas douteuse, dissimule mal leur caractère technocratique et centralisateur. Nous y voyons le refus de prendre en compte la spécificité du contentieux de proximité comme, au demeurant, des autres contentieux, qui se retrouveraient tous groupés dans la même grande machine. Nous y voyons aussi ces inconvénients qui sont inhérents à toute superstructure, qu'elle soit administrative, industrielle - ou autre, d'ailleurs - à savoir la déperdition inévitable d'énergie de tout grand système, la dilution de l'esprit d'initiative et du sens de la responsabilité, la difficulté de conduire les évaluations qualitatives indispensables à la qualité et à la vitalité de toute organisation et auxquelles les services publics, y compris la justice, pas plus que d'autres ne devraient pouvoir se soustraire.
Quoi qu'il en soit de cette perspective qui, de toute façon, ne s'inscrit pas dans votre projet de loi - elle lui est même contraire, monsieur le garde des sceaux - votre texte a le mérite essentiel - c'est le point majeur, tout le reste est d'ordre technique et donc relativement secondaire - de constituer un acte positif manifeste, que nous espérons décisif, dans la bonne direction. C'est dans cet esprit que nous l'accueillons, je n'hésite pas à le dire, avec un certain enthousiasme. Il est bien permis d'avoir un peu d'enthousiasme, surtout à mon âge ! (Sourires.)
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Evidemment !
M. Jean-Claude Carle. Il est temps, en effet !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Il est grand temps ! Bien évidemment, cela ne nous empêche pas de mesurer les difficultés de la tâche, car, comme pour toute grande entreprise, les difficultés grandissent avec elle. Il n'y a rien de tel que de conserver les choses telles qu'elles sont pour éviter les problèmes ! (Nouveaux sourires.)
Je ne reviens pas sur l'excellente présentation que vous nous avez faite du projet de loi. Il m'échoit, en revanche, de dégager certaines difficultés auxquelles j'ai fait allusion. Je le ferai non dans un esprit critique négatif, vous l'avez bien déviné, mais dans un esprit de coopération, parce que nous sommes tous intéressés à faire en sorte qu'une idée aussi juste trouve sa réalisation d'une manière qui convaincra même les sceptiques de ce qu'elle a précisément de juste.
On l'a vu dans le passé. Voyez les conciliateurs, accueillis dans le scepticisme général ; or tout le monde admet aujourd'hui qu'ils rendent des services tout à fait appréciables sur le terrain. Et que dire des assistants de justice, dont on prévoyait qu'il ne serait que quelques-uns ? Aujourd'hui, tous en réclament, et je constate que le présent texte en prévoit même pour les tribunaux administratifs.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Très bien !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je me souviens du scepticisme qui a présidé à l'introduction de ces différents dispositifs. On a eu moins de chance avec les MTT, les magistrats à titre temporaire, pour un certain nombre de raisons sur lesquelles nous aurons l'occasion de revenir lors de la discussion du projet de loi organique.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Mieux vaut ne pas en parler !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Une autre difficulté tient, me semble-t-il, au relatif isolement de ces nouveaux magistrats. Ils ne pourront pas normalement, dans leur démarche, bénéficier du soutien d'un magistrat professionnel. Rappelons ici, sans méconnaître l'impossibilité de transposer purement et simplement des modèles institutionnels d'une culture nationale dans une autre - mais vous faisiez vous-même cette transposition tout à l'heure à propos des établissements spécialisés pour les jeunes, monsieur le garde des sceaux -, l'expérience des Magistrates'Courts , juridictions anglaises séculaires qui pourraient être une source d'inspiration intéressante. Siègent au sein des Magistrates'Courts , autour d'un juge professionnel, une équipe de magistrats issus de la société civile et assistés non seulement de secrétaires greffiers, mais aussi de clerks. Ainsi, ce dispositif réellement opérationnel a fait ses preuves.
Il est permis de penser qu'un tel dispositif permettrait à la justice de proximité de trouver l'affermissement et l'épanouissement que nous lui souhaitons. Peut-être d'ailleurs, monsieur le garde des sceaux, y parviendra-t-on à partir du texte que vous nous soumettez, puisque le secrétariat-greffe des tribunaux d'instance et des juridictions de proximité seront mis en commun ; il y aura donc une continuité entre les juges de proximité et les présidents des tribunaux d'instance. Et peut-être passera-t-on de cette continuité à une coopération, pourquoi pas ? Il ne faudra peut-être pas grand-chose au texte pour arriver au résultat auquel nous pensons.
Je ne m'attarderai pas sur les difficultés qui sont liées au recrutement même des nouveaux magistrats, puisque nous retrouverons cette question lors de l'examen du projet de loi organique.
Mais je tiens tout de même, sur ce sujet, à m'élever très vivement contre ceux qui brocardent l'idée de faire rendre la justice par des non-professionnels, parce que c'est la « tarte à la crème » que l'on retrouve quotidiennement dans les journaux : comment ? des non-professionnels rendraient la justice ? J'observe, d'ailleurs, que les mêmes qui proclament l'impossibilité pour les non-professionnels de rendre la justice nous expliquent à longueur de colonnes que la justice n'est pas très bien rendue par les professionnels ! Ce sont les mêmes, mes chers collègues ! Et vous vous souvenez tous de l'arrêt sur le sang contaminé et des critiques qu'il a suscitées.
On a donc tant de réserves et de critiques à formuler ? Ce n'est pas mon cas, parce que je pense qu'un service public aussi surchargé, ayant probablement deux ou trois fois plus de travail qu'il ne peut raisonnablement en assumer, doit d'abord être doté des moyens de son action avant de pouvoir être soumis à la critique sur les résultats de cette action.
Je fais donc cette première observation qu'une telle critique ne va pas au fond du problème. Pour aller au fond, il faut se poser la question de savoir si la responsabilité de la bonne appréciation des problèmes de la vie quotidienne, dans une démarche qui privilégie la conciliation - qui figure en toutes lettres, et je vous en félicite, dans votre projet de loi - est ou non subordonnée à l'obtention de diplômes juridiques acquis dans une école spécialisée...
Nous sommes de ceux qui pensent que cette bonne appréciation suppose d'abord une véritable expérience des choses de la vie. Car la vie aussi est une école, et on y apprend bien autant que dans n'importe quelle autre école, peut-être même davantage. Elle suppose un sens de l'équitable - je ne dis pas de l'équité - qui relève avant tout du bon sens et de la psychologie, toutes choses qui s'apprennent sur le terrain tout autant, et peut-être même plus, que dans les écoles.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Très bien !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. C'est la raison pour laquelle nous pensons qu'il est raisonnable de faire confiance à de tels magistrats,...
M. Jacques Peyrat. Eh oui !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. ... dès lors qu'ils seront animés d'un véritable esprit de responsabilité civique. Leur disponibilité sera un atout majeur qui permettra de préférer leur intervention à celle de magistrats qui, comme nous le constatons quotidiennement lors d'audiences interminables, sont amenés à prendre des décisions en série. Les magistrats ont d'ailleurs dénoncé, l'année dernière, au cours de leurs manifestations, cette logique d'« abattage ». Je préfère des juges disponibles, même s'ils n'ont pas de diplômes, à des juges diplômés, certes, mais qui sont obligés de procéder à un tel abattage à longueur de journée. Je crois que l'on peut prendre ce risque.
Permettez-moi d'ailleurs, à cette occasion, d'évoquer les grandes figures de Salomon et de Saint Louis. Après tout, un moment de détente n'est pas interdit ! (Sourires.)
Si donc Salomon avait observé la loi, il est probable qu'il aurait confié l'enfant une semaine à l'une des deux mères et la semaine suivante à l'autre, comme nous le voyons tous les jours !
Mais Salomon a été beaucoup plus malin, faisant usage non pas de ses connaissances juridiques, mais d'une profonde et d'une très grande finesse psychologique. Tout le monde connaît l'histoire, et je n'y reviens pas, sauf pour relever qu'elle manifeste la supériorité de l'expérience de la vie sur la science juridique.
Quant à Saint Louis rendant la justice sous son chêne, on a beau en rire, il n'empêche qu'il incarne l'accessibilité. C'est ce qui fait que, dans la tradition populaire, est ancrée cette image : tout le monde pouvait aller trouver facilement Saint Louis et se faire rendre justice. Ce n'était pas non plus un juriste, mais il était accessible, intelligible, compréhensible.
Ce sont des considérations auxquelles il faut continuer de réfléchir.
Mais je laisse momentanément cette question, sur laquelle nous aurons l'occasion de revenir. Il reste l'essentiel, à savoir que la formule proposée, si elle constitue une initiative politique majeure et féconde, pose, pour ce qui est des modalités de sa mise en oeuvre, des difficultés qui ne pourront être surmontées qu'au prix, me semble-t-il, d'un investissement intense et total du ministre lui-même et de ses services, car, en définitive, on peut bien aligner des solutions différentes, ce qui fait le succès d'une formule, c'est la qualité de l'action mise à son service.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. C'est vrai !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Et si l'action échoue ou réussit, c'est moins parce que, sur le plan théorique, la formule était ou non la meilleure, mais parce que ceux qui en étaient responsables se sont réellement investis dans sa mise en oeuvre.
Nous sommes ainsi conduits à voir dans ces modalités une démarche exploratoire plus qu'une formule définitive.
Je relève au passage que l'exposé des motifs du projet de loi confirme son caractère expérimental et, pour le compléter, la plus instructive et la meilleure, à tous égards, des expériences - je me permets de la suggérer, mais je ne serai sans doute pas le seul ! - consisterait, lorsque la Constitution aura été révisée et permettra des expérimentations ponctuelles, à choisir quatre ou cinq tribunaux d'instance représentatifs, en milieu rural et en milieu urbain, répartis de manière équilibrée sur tout le territoire, et à leur donner la possibilité de mettre en oeuvre la rénovation à laquelle nous pensons, avec, naturellement, les moyens correspondants. Au bout de trois ou quatre ans, nous comparerions leurs résultats avec ceux qui auront été obtenus par ailleurs afin d'en déduire ce qui pourrait être la forme définitive d'une justice de proximité.
C'est par une telle démarche, pragmatique, que nous serons le mieux à même de trouver quelle justice de proximité répondra à notre attente comme à celle des justiciables « du bas », et c'est dans cet esprit et dans cette perspective que la majorité de la commission des lois en salue et en approuve la création, sinon avec enthousiasme, du moins avec détermination et confiance. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Puis-je tout d'abord, monsieur le garde des sceaux, vous dire ma grande satisfaction ? Une fois n'est pas coutume, en seize ans de mandat !
Je suis satisfait de constater combien les travaux que le Sénat mène depuis une dizaine d'années sur tous les sujets concernant la justice, avec une grande constance et souvent une grande ténacité, ont manifestement alimenté vos réflexions.
A l'évidence, vous partagez des préoccupations qui ont souvent été les nôtres ; et, si toutes nos propositions ne sont pas reprises, nos objectifs sont communs et nous sommes, pour parler familièrement, « sur la même longueur d'onde » !
Vous avez évoqué, monsieur le garde des sceaux, certains de vos prédécesseurs ; permettez-moi de mentionner les travaux de quelques sénateurs !
Je pense notamment aux rapports des deux rapporteurs spéciaux qui m'ont précédé, M. Jean Arthuis et M. Alain Lambert ; aux travaux de deux commissions d'enquête que Jean Arthuis et moi-même avons menés et qui ont abouti à des rapports adoptés à l'unanimité ; aux travaux de nos collègues MM. Fauchon et Jolibois ; à ceux de la commission d'enquête sur les prisons et de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs, conduits les uns par nos collègues Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel, les autres par Jean-Pierre Schosteck - à tout seigneur, tout honneur ! - et Jean-Claude Carle, ici présent ; plus récemment encore, aux conclusions de la mission d'information menée par nos collègues MM. Hyest et Cointat, intitulées : Quels métiers pour quelle justice ? ; enfin, au rapport sur Les Infractions sans suite ou la délinquance mal traitée. Tous ces travaux furent autant de constats dressés sur la justice sinistrée.
Nous avions tort d'avoir raison trop tôt ! Il nous arrivait d'avoir l'impression de prêcher dans le désert, mais ceux qui prêchent dans le désert, on le sait, sont parfois des précurseurs, puisque nous voilà enfin saisis d'un projet de loi de programmation de crédits et d'emplois, j'y insiste, sans précédent.
De quoi s'agit-il ?
Je pense tout d'abord à la nécessité de traiter de façon cohérente et coordonnée les questions liées à la sécurité et celles qui concernent la justice. Je présente souvent la lutte contre la délinquance comme une chaîne dont aucun des maillons ne doit être oublié, ni en amont ni en aval. Grâce aux deux projets de loi « jumeaux » déposés par le Gouvernement, police et gendarmerie, justice et prisons, aucun des maillons de la chaîne ne sera désormais un « maillon faible » ! C'est mon premier sujet de satisfaction.
Mon second sujet de satisfaction, c'est qu'enfin « on y verra clair » !
La justice est le premier constructeur de l'Etat - vous l'avez vous-même rappelé, monsieur le garde des sceaux, lors de votre audition au Sénat la semaine dernière -, elle emploie près de 70 000 fonctionnaires, elle rend des millions de jugements par an... Trop souvent, reconnaissons-le, tout cela était piloté « à vue » et les réponses étaient apportées au coup par coup.
Depuis 1991, M. Jean Arthuis et moi-même demandions une loi de programme pour donner de la lisibilité à l'action de l'Etat en matière de justice et la mettre en perspective, en particulier pour ce qui est de ses investissements, qui sont colossaux. Nous avons été entendus en 1995 puisque, pour la première fois, une loi de programme pour la justice a été votée par le Parlement. Je crois - je l'ai d'ailleurs écrit dans mon rapport - que l'expérience a été probante. Elle a été malheureusement trop courte, car le gouvernement de M. Lionel Jospin a refusé d'y donner suite. (Mme Nicole Borvo s'exclame.)
Je ne dresserai pas un tableau exagérément pessimiste de la politique menée par le précédent gouvernement en ce domaine : incontestablement, même s'il était parfois difficile de s'y retrouver, des crédits substantiels ont été dégagés.
Mais, sur les 7 000 emplois créés au cours de cette législature, combien ont été absorbés par les 35 heures ? En matière d'équipement, combien de programmes n'étaient que des effets d'annonce, sans calendrier précis pour le lancement des travaux ou sans financement fléché ? En matière d'organisation, quelles grandes réformes ont accompagné ces distributions de crédits ? Le pilote avançait à vue, sans stratégie globale, et le Parlement jouait à « colin-maillard » !
Rapporteur spécial des crédits de la justice, j'ai demandé à de nombreuses reprises aux gardes des sceaux successifs, à cette tribune, de nous présenter une loi de programme, car j'estimais que c'était indispensable. Rarement on m'a répondu.
J'ai néanmoins pu conserver une réponse écrite au questionnaire adressé au ministère lors de la préparation du budget pour 2001, réponse dans laquelle le garde des sceaux me soutenait qu'il était de meilleure politique de fixer chaque année le montant des crédits nécessaires, « au coup par coup », serais-je tenté de dire, que de programmer les investissements sur plusieurs années.
Pourquoi suis-je tant attaché au principe de la loi de programme, me demanderez-vous.
Je vous le concède, une loi de programme n'a aucune valeur juridique : les « vrais » crédits, ceux qui, comme les espèces, « sonnent » et « trébuchent », ne sont pas inscrits dans cette loi, mais le seront dans les lois de finances pour les cinq prochaines années.
Une loi de programme a surtout une valeur morale : elle constitue un engagement fort du Gouvernement devant le Parlement et devant les citoyens. C'est donc un contrat ! Elle présente de façon claire les objectifs du Gouvernement à moyen terme, et le Parlement pourra exercer le contrôle de sa mise en oeuvre dans un cadre clairement établi. Les montants des crédits programmés sont connus de façon assez détaillée pour les cinq prochaines années - c'est là un autre sujet de satisfaction - et, en contrepartie de l'octroi de ces moyens supplémentaires, le Gouvernement s'engage très précisément sur les objectifs définis par la loi.
Les membres de la commission des finances ont été particulièrement sensibles à la question de l'évaluation des résultats, nous y reviendrons peut-être lors de la discussion des articles.
Monsieur le garde des sceaux, vous vous fixez des objectifs, vous bénéficiez des moyens pour les atteindre et vous mesurez vos résultats ; c'est de bonne méthode, et nous approuvons tout à fait cette démarche de transparence.
Vous devez vous dire, mes chers collègues, que, pour un commissaire des finances, je n'ai pas encore assené beaucoup de chiffres ! Je vous rassure, en voici quelques-uns.
Tout d'abord, le Gouvernement nous propose de créer 10 100 emplois budgétaires en cinq ans, soit une augmentation de 15 % par rapport aux effectifs actuels ; à quoi il faut ajouter les vacations qu'effectueront les 3 300 juges de proximité et les futurs assistants de justice administrative.
Ensuite, le Gouvernement nous propose de programmer 1,750 milliard d'euros d'autorisations de programme pour mener à bien ses grands travaux de construction ou de rénovation de l'ensemble des bâtiments affectés à la justice.
Enfin, il nous propose de prévoir en paiements, pour l'ensemble de la période, une enveloppe supplémentaire de 3,650 milliards d'euros.
Est-ce trop ? Certainement pas !
Est-ce trop peu ?
La justice - tout le monde ici s'accorde à le dire - a d'énormes besoins.
Ses besoins en personnels sont colossaux. J'ai eu l'occasion de mener une mission dans les services de la justice du département du Haut-Rhin, et j'ai pu y constater les manques criants de personnels, tant dans les juridictions que dans les établissements pénitentiaires. Je me souviens, en particulier, de la prison de Mulhouse, dont le troisième étage était fermé par manque de surveillants et où, par conséquent, les détenus étaient entassés dans les deux autres niveaux !
Nous savons tous également que, pour que la lutte contre la délinquance que le Gouvernement entend mener soit une réussite, il faut des juges pour juger, et pour juger vite et bien !
Les besoins en équipements ne sont pas moins importants : les membres de la commission d'enquête sur les prisons se souviennent de certaines visites, particulièrement éprouvantes, je dois le dire, que nous avons pu faire dans des établissements « dignes de Charles Dickens », comme nous l'écrivions à l'époque !
Les sommes annoncées par le Gouvernement sont réellement à la hauteur des enjeux. Ainsi, la création de 10 100 emplois représente deux fois et demie l'effort accompli dans le cadre de la loi de programme relative à la justice du 6 janvier 1995. De même, 1,750 milliard d'euros d'autorisations de programme permet tout simplement le doublement du niveau d'investissement actuel.
On pourrait presque redouter que le projet de loi ne soit trop généreux !
En effet, en matière de personnels, l'effort de recrutement et de formation sera extrêmement important. Mes craintes sont toutefois apaisées, car le Gouvernement a également prévu d'augmenter en conséquence ses capacités de formation. Cependant, une question reste en suspens : trouvera-t-on assez de candidats motivés et de qualité suffisante pour assurer ces missions régaliennes ? A n'en pas douter, il faudra mettre en oeuvre des moyens modernes de communication et de publicité. (M. le garde des sceaux opine.)
En matière de crédits d'équipement, je me suis également interrogé, mais votre présence sur ce banc me rassure, monsieur le secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice : le ministère ne prévoit-il pas plus qu'il ne pourra consommer ?
Trois éléments innovateurs m'incitent cependant à l'optimisme. Il s'agit d'abord de la création, réalisée en 2001, d'une agence dédiée aux travaux immobiliers du ministère de la justice, qui devrait mener les opérations plus vite que ne le faisait l'administration judiciaire ordinaire. Il s'agit ensuite de la nomination très récente d'un secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice, qui va « booster » tout cela, insuffler une volonté politique forte et « veiller au grain ». Il s'agit enfin de l'éventail d'outils juridiques dont le Gouvernement s'est muni pour accélérer ses travaux. A cet égard, je vous renvoie à nos rapports écrits.
Des crédits, des emplois, c'est bien. Mais vous savez que je n'ai jamais jugé un budget à la seule aune de son montant global.
Un bon budget, ai-je coutume de dire, est un budget qui fait mieux avec la même somme. Dans les cinq ans à venir, le Parlement vous autorisera à dépenser plus, monsieur le garde des sceaux, et votre souci de faire mieux - et sans doute autrement - ne devra en être que plus vif ; mais nous aurons l'occasion d'y revenir lors de l'examen du projet de budget de votre ministère, en fin d'année.
Des réformes d'organisation, de fonctionnement, de méthodes, doivent être engagées pour permettre une meilleure utilisation de l'argent public et un meilleur service rendu à l'usager. Je dois reconnaître que si vous ouvrez le portefeuille de l'Etat pour les cinq ans à venir - et l'on sait dans quel contexte budgétaire difficile vous le faites - vous ne vous contentez pas de cela : ces réformes nécessaires, vous les engagez déjà avec ce projet de loi. Laissez-moi encore vous en féliciter et vous souhaiter de poursuivre votre oeuvre pendant ces cinq ans.
J'ai déjà abordé de nombreux thèmes en «-tion » : évaluation, programmation...
M. Jean-Pierre Sueur. Aberration...
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. J'en ai oublié un, qui me tient à coeur, c'est l'« expérimentation ».
Ma conviction profonde - j'ai souvent eu l'occasion de l'exprimer - est que les réformes ne peuvent pas être imposées du jour au lendemain depuis Paris : il ne peut s'agir d'une sorte d'organisation artificielle plaquée sur du vivant et sur des réalités différentes selon les territoires. De telles méthodes risquent, on le sait, d'aboutir à des crispations et à des blocages plus qu'à des améliorations !
Dans sa déclaration de politique générale, le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, a présenté sa méthode, qui me paraît excellente, tant en matière de démocratie locale que de manière générale : « concertation, pragmatisme, expérimentation ». J'avais moi-même développé un « quartet » de concepts proche du « triptyque » du Premier ministre : expérimenter pour « tester, ajuster, convaincre, puis, le cas échéant, étendre ».
L'expérimentation devrait permettre de tester en douceur, de façon pragmatique, de nouvelles méthodes qui ne font pas encore l'unanimité, que certaines corporations rejettent ou qui paraissent inadaptées à telle ou telle partie du territoire en raison de spécificités géographiques, historiques ou culturelles.
A l'issue de quelques années, une évaluation permettrait de tirer les enseignements de l'expérimentation, laquelle, après une nouvelle phase de concertations et d'ajustements, pourrait éventuellement être étendue ensuite à l'ensemble du territoire.
C'est pour introduire plus de souplesse dans l'organisation des juridictions judiciaires et assurer une meilleure gestion de leurs ressources que j'ai donc proposé à la commission des finances, qui l'a adopté, un amendement permettant des expérimentations en matière d'organisation judiciaire. J'indique d'emblée que je suis « paré » sur le plan constitutionnel, et je m'en expliquerai si l'on m'interroge.
Ces expérimentations pourront avoir lieu dans les cinq prochaines années. Elles devront être fondées sur le volontariat des juridictions concernées, des barreaux, des collectivités locales.
Je le répète, le présent projet de loi est cohérent, volontaire et ambitieux. Il va dans le sens souvent recommandé par le Sénat et prévoit un ensemble de moyens sans précédent. Permettez-moi, monsieur le garde des sceaux, de vous en féliciter.
Ce ne sera pas une surprise : la commission des finances est favorable à son adoption. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 44 minutes ;
Groupe socialiste, 40 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 29 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 25 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 18 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 17 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Robert Badinter.
M. Robert Badinter. Monsieur le président, mes chers collègues, voici donc que nous est soumis, en ce début de législature, un texte très important en même temps que très volumineux.
Monsieur le garde des sceaux, je commencerai par un propos rétrospectif et un hommage à vos prédécesseurs, en m'arrêtant - chacun le comprendra - à vos prédécesseurs des dix dernières années.
Il n'est pas de garde des sceaux qui n'ait, au début de ses fonctions, tenu à témoigner de sa volonté de réformer « en profondeur » - c'est le terme qui, toujours, est utilisé - la justice. Il n'est pas de gouvernement - il suffit, à cet égard, de relire les déclarations de politique générale des Premiers ministres successifs qui n'ait dit que la justice serait sa priorité.
Puis les gardes des sceaux successifs ont fait ce qu'ils ont pu et comme ils ont pu. Ils ont eu l'occasion de vérifier - ne voyez pas dans mon propos une annonce pessimiste - que les douceurs de la place Vendôme ne contrebalancent pas nécessairement les difficultés de la vie ministérielle : dans la haute fonction que vous assumez, on rencontre plus d'épines que de roses !
Cela n'a cependant en rien empêché vos prédécesseurs d'avancer autant qu'ils le pouvaient, et je rends à cet égard un hommage particulier à deux d'entre eux, Mmes Guigou et Lebranchu.
Mes collègues qui se sont exprimés ce matin les ont, monsieur le garde des sceaux, elles aussi félicitées de leurs budgets, de leur volonté, de l'intensité des réformes proposées. Ils ont marqué - la lecture de nos nombreux débats permet de le vérifier - qu'ils appréciaient leur souci constant d'amélioration de la justice, souci que partageaient d'ailleurs, je le dis, MM. Méhaignerie et Toubon.
Je le dis, parce que je tiens à rappeler en cet instant que vous ne démarrez pas de zéro : vous vous inscrivez dans un parcours, tout particulièrement en ce qui concerne les efforts budgétaires. Ainsi, de 1997 à 2002, le budget de la justice est passé de 24,862 milliards de francs à 30,8 milliards de francs, soit une augmentation de 20 %. Ce n'est pas rien ! Pour les services de protection de la jeunesse - nous y reviendrons -, l'augmentation a même été plus forte encore.
Je pensais, monsieur le garde des sceaux, que, arrivant dans ce ministère, vous auriez à coeur de présenter au cours de la session extraordinaire annoncée les perspectives que vous vous traciez. Bref, je m'attendais à un débat d'orientation classique et, bien sûr, à ce que vous nous indiquiez l'enveloppe budgétaire que le Gouvernement entendait consacrer à la justice.
Je m'attendais aussi - le thème ayant été martelé pendant les élections, c'était sans illusion - à quelques mesures contre l'insécurité, à quelques dispositions de procédure, à une inévitable discussion, même partielle, sur la délinquance juvénile.
Mais vous ne vous êtes pas engagé dans ce processus et c'est avec un grand étonnement que nous avons « reçu » - le terme est le seul possible - un projet de loi fleuve - l'avant-projet dont j'ai eu communication comportait quarante-deux pages, un exposé des motifs très long, des annexes considérables - revêtant une dimension normative, très importante sur les sujets les plus divers.
J'en dresse l'inventaire : la création d'un nouvel ordre juridictionnel, le durcissement du droit pénal des mineurs, le renforcement ce que vous appelez « l'efficacité de la procédure pénale », l'amélioration des établissements pénitentiaires, la prise en charge des victimes, et même le traitement du contentieux administratif, lequel ne paraît pourtant pas relever d'un impératif d'urgence...
A un moment de ma lecture, je me suis demandé quel domaine de la justice échapperait à ce texte !
Il est un sujet, en tout cas, auquel vous n'avez pas fait allusion, et je me permets de vous le signaler, car, s'il n'a jamais cessé de nous préoccuper ; dans la période de crise économique qui, je le crains, s'annonce, il faudra plus que jamais y porter garde. Je veux parler de la réforme des tribunaux de commerce. C'est un impératif catégorique, tout particulièrement en ce qui concerne le droit des procédures collectives.
S'agissant maintenant du volet budgétaire, vous avez évoqué les crédits inscrits dans ce projet de loi de programmation.
Les lois de programmation ont un avantage : elles permettent d'y voir plus clair. Elles ont en outre un bénéfice politique : on croit que ce qui est écrit est réalisé. L'expérience nous a, hélas ! appris que les lois de programmation ne sont pas nécessairement vouées à s'appliquer sur la durée.
Un exemple récent : la très intéressante programmation sur cinq ans du recrutement des magistrats proposée par M. Méhaignerie a été respectée les premières années, mais la rigueur économique de la période 1995-1997 a contraint M. Toubon, dans le budget de 1997, à mettre un terme à la progression du nombre de magistrats.
On doit donc espérer, monsieur le garde des sceaux, que la conjoncture économique vous permettra de réaliser vos prévisions.
Aujourd'hui, on ne peut que saluer les efforts annoncés. Ils sont importants, même si, à certains égards, s'agissant de certains effectifs, les taux de progression proposés ne sont pas supérieurs aux taux de progression enregistrés au cours de la précédente législature, notamment dans le domaine de la protection de la jeunesse. Il n'en reste pas moins que vous pouvez être assuré, monsieur le garde des sceaux, que nous nous féliciterons de toute amélioration des moyens de la justice.
En revanche, je vous ferai un reproche s'agissant de la méthode.
Vous abordez des sujets complexes et vos propositions auraient dû être précédées d'une concertation avec toutes les professions judiciaires.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Robert Badinter. C'est un monde difficile, justement sensible. J'ai été surpris que, pour des réformes d'une telle importance, vous vous contentiez - je suis convaincu que ce n'est pas par tempérament mais en raison des contraintes du calendrier politique - d'envoyer des avant-projets puis de recevoir des observations sans consacrer de temps à l'écoute qui caractérise toute véritable concertation. L'été aurait pourtant été propice à ce genre de concertation.
Le résultat inévitable, vous le connaissez, nous l'avons mesuré. Qu'il s'agisse des magistrats, des associations de magistrats - en particulier de l'instance composée de personnalités éminentes qu'est la conférence des premiers présidents -, des organisations professionnelles du barreau, y compris les plus modérées, sans oublier les personnels de la protection judiciaire de la jeunesse ou les juges des enfants, de toutes parts, les reproches et critiques ont fusé.
Dès sa naissance, le projet de loi reçoit donc un accueil qui n'augure pas d'une acclimatation facile et je ne partage pas, sur ce point, l'optimisme de M. Fauchon.
Que dire des protestations véhémentes de la commission nationale consultative des droits de l'homme et des associations de défense des droits de l'homme ? Il ne faut point parler ici de « belles âmes ». Il faut parler de ceux qui ont à coeur la défense des droits et des libertés. Si cela suffit à vous constituer en belle âme pour l'éternité, tant mieux ! Je sais que, pour leur part, ces défenseurs des droits et des libertés situent leur action dans le domaine qui est le nôtre - ils sont fortement laïcs -, celui du monde terrestre.
Monsieur le garde des sceaux, il n'y a aucune raison à cette démarche précipitée.
C'est vrai, des textes ont été présentés in extremis à la fin de la précédente législature. Cela a d'ailleurs suscité, je le rappelle, une protestation unanime de la commission des lois du Sénat. Force est de reconnaître qu'avant de se présenter devant les électeurs on veut avoir achevé l'examen du plus grand nombre de textes possible !
Mais, vous, vous n'êtes pas dans cette situation ! Vous avez cinq ans - sauf événement particulier - devant vous. Vous disposiez donc du temps de la concertation, de la réflexion et de l'étude.
On dit que l'urgence est devenue la règle parlementaire. Pour ma part, j'ai usé et abusé du temps du Parlement lorsque j'étais garde des sceaux, et j'avoue avoir eu la passion des textes. Mais une seule fois, en cinq années, j'ai eu recours à la procédure d'urgence, tant je suis convaincu que la procédure parlementaire régulière ne peut qu'améliorer les textes. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
Nous voilà donc confrontés, dans l'urgence, à ce « produit » qui suscite des réactions qu'il faut bien qualifier de négatives, des incertitudes, des questions et des objections.
A ce stade, je n'évoquerai pas tous les détails du projet de loi.
S'agissant des droits des victimes, les mesures législatives présentées sont intéressantes, mais reconnaissons qu'elles ne constituent pas, en elles-mêmes, des avancées essentielles. Cela étant, nous les voterons, et nous essaierons même de les améliorer.
En ce qui concerne la question des établissements pénitentiaires, mon ami Louis Mermaz, qui a présidé, à l'époque où il était député, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises, interviendra ultérieurement sur ce sujet au cours du débat.
En ce qui concerne les dispositions de procédure pénale, notre éminent collègue Michel Dreyfus-Schmidt, que ces questions passionnent et qui est un incomparable expert, prendra avec force la parole au cours du débat et lors de l'examen de la notion tendant à opposer la question préalable. Cependant, je voudrais, pour ma part, marquer mes doutes, mes réserves et mes critiques s'agissant de deux thèmes essentiels : la justice de proximité et la justice des mineurs.
En ce qui concerne la justice de proximité, je ne connais personne - je dis bien personne - au sein du monde judiciaire et, plus généralement, de ce que l'on appelle la société civile, qui soit l'adversaire de son développement. Depuis de vingt ans, dans les colloques, les réunions et les conférences, dans les écrits et les revues juridiques, la question de la justice de proximité n'a cessé de susciter l'intérêt. La littérature sur ce sujet est immense, et des progrès ont été réalisés.
Tout le monde est donc favorable à la justice de proximité, il n'est point besoin d'effectuer un sondage pour le vérifier. Nous rêvons tous en effet d'une justice rapide, accessible, peu coûteuse et qui soit en même temps à l'écoute. Par conséquent, il s'agit non pas de décider si développer la justice de proximité est ou non souhaitable, mais de définir ses caractères et de déterminer comment l'organiser au mieux.
A cet égard, je pense qu'une confusion s'est glissée dans les esprits entre la notion de justice de proximité et celle de juge de proximité. Or elles ne se rejoignent pas nécessairement.
La justice de proximité est aujourd'hui exercée, tout naturellement, par le juge d'instance, successeur du juge de paix. Qu'il faille améliorer le fonctionnement de la justice d'instance, nous en sommes convaincus ; que, à cet égard, la renforcer soit indispensable, s'agissant notamment des juges suppléants, cela va de soi et j'en suis moi aussi partisan ; mais c'est en son sein que se situe à proprement parler la justice de proximité, c'est en son sein qu'il faut la faire prospérer ! Nous avions déjà quatre ordres juridictionnels : l'instance, la grande instance, l'appel, la cassation. Maintenant, nous aurons celui des magistrats de proximité, composé de 3 300 juges ! Même si cela part d'une louable intention, monsieur le garde des sceaux, la création d'un cinquième ordre juridictionnel sera, je puis vous l'assurer à regret, une source plus que prévisible de difficultés considérables.
Je ne veux pas, à cet égard, me référer à une autre autorité que celle de la Conférence nationale des premiers présidents. Vous connaissez la teneur de la note qu'ils ont remise à notre rapporteur, mes chers collègues : « La création d'une juridiction nouvelle s'ajoutera à la mosaïque des juridictions existantes et compliquera - on parlait d'exigence de simplicité ! - une organisation judiciaire déjà illisible pour nos concitoyens. Elle entraînera des conflits de compétences, des risques de contrariété des décisions avec les juges d'instance, mais surtout une dispersion, une sous-utilisation des moyens nécessaires à son fonctionnement : locaux, greffe, informatique. »
Quand j'ai entendu dire, en commission des lois, que l'on n'avait rien prévu, s'agissant des secrétaires-greffiers, pour accompagner la création de ces 3 300 juges...
M. Dominique Perben, garde des sceaux. C'est faux !
M. Robert Badinter. Cela nous a été dit hier en commission des lois !
M. René Garrec, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Ce n'est pas tout à fait cela.
M. Robert Badinter. Nous reviendrons tout à l'heure sur ce point.
En tout cas, s'il s'agit simplement de recourir aux greffes des juridictions d'instance existantes, je puis vous assurer que nous irons de difficulté en difficulté. La Conférence nationale des premiers présidents ajoute, à propos de cette création inopportune et inutile - les deux adjectifs sont de moi -, que « le contentieux qu'il est envisagé de confier aux juges de proximité est traité actuellement dans des conditions satisfaisantes par les tribunaux d'instance, qui sont très accessibles, qui ont une procédure au formalisme réduit, qui rendent une justice rapide - les délais sont de trois à cinq mois -, peu coûteuse et de qualité. Il suffisait d'étendre le champ de leurs attributions et de les renforcer en conséquence ». Voilà les éléments que la concertation vous aurait certainement apportés, monsieur le garde des sceaux.
A ce stade, je formulerai deux observations.
S'agissant tout d'abord de la compétence civile - je ne parlerai pas des conflits de compétence -, votre texte recoupe, pour l'essentiel, ce qui relève de la compétence des juges d'instance. En matière civile, on a déjà recours, de la façon la plus large, à ce qui constitue la dimension moderne de la justice de proximité, à savoir éviter que, précisément, les litiges ne dégénèrent en contentieux judiciaires.
A propos de la promotion de la conciliation et de la médiation, le premier président de la cour d'appel de Paris me disait que, actuellement, 50 % des tentatives de conciliation aboutissent. La solution est donc de renforcer les moyens de la conciliation et le nombre des conciliateurs placés auprès des juges d'instance.
J'irai plus loin en soulignant que, dans toutes les sociétés qui sont proches de la nôtre, monsieur le garde des sceaux, on développe ce que l'on appelle les modes alternatifs de résolution des conflits, au travers des centres de médiation, y compris professionnels ou associatifs. Là est la voie de l'avenir !
Je suis certes convaincu que les juges de proximité verront le jour - puisque c'est une volonté politique affirmée, cela se fera, disaient les premiers présidents -, mais nous rencontrerons bien des problèmes ! Je crains que ces 3 300 juges ne soient, en définitive, que des supplétifs judiciaires. Je suis navré d'employer une telle expression, qui évoque un rang secondaire, mais si je le fais, c'est parce que le texte comporte une indication saisissante et qui méconnaît les principes, selon laquelle, en cas de difficulté juridique sérieuse, le juge de proximité pourra, à la demande des parties ou d'office, renvoyer le litige à une autre juridiction...
Je n'ai pas besoin de rappeler ce que signifierait un tel aveu de carence : en effet, l'article 5 du code de procédure civile dispose que « le juge doit se prononcer sur tout ce qui est demandé et seulement sur ce qui est demandé ». Ce principe implique que le juge doit se prononcer et ne peut dénier sa compétence juridique.
En ce qui concerne la compétence matérielle, j'ai dit ce que j'avais à dire sur la compétence civile, mais il reste la question de la compétence pénale.
S'agissant de cette dernière, je vous avouerai que j'ai des doutes sur la constitutionnalité des dispositions présentées. Bien entendu, vous avez exclu du champ de compétence de la justice de proximité tout ce qui pouvait entraîner des sanctions telles que l'emprisonnement ; cela va de soi : le magistrat, aux termes de la Constitution, est le seul gardien des libertés individuelles. Toutefois, quand il s'agit de sanctions pénales, je ne crois pas que l'on puisse distinguer de façon décisive l'emprisonnement des autres sanctions pénales. Je pense, pour ma part, qu'il revient aux seuls magistrats de l'ordre judiciaire - j'y insiste - de prononcer des sanctions pénales. Nous verrons ce qui ressortira des débats à cet égard, mais je ne suis pas sûr, monsieur le garde des sceaux, que vous puissiez aller dans la direction que vous souhaitez : les juges de proximité, même s'ils seront créés par une loi organique, ne seront pas des membres du corps judiciaire ; ils ne seront pas des magistrats professionnels.
En tout état de cause, quelles que soient les considérations constitutionnelles, vous ne devez pas envisager l'attribution de compétences pénales aux juges de proximité en ce qui concerne les mineurs, même s'il ne s'agit que des quatre premières classes de contraventions. Ne faites pas cela ! Le juge de proximité ne peut pas avoir les connaissances et la formation nécessaires en matière de délinquance juvénile. Même si les faits sont mineurs, il demeure qu'ils s'inscrivent nécessairement dans un parcours pénal, et le grand principe qui structure la justice pénale des mineurs, c'est, ai-je besoin de le dire, la compétence de magistrats professionnels spécialisés.
Même s'agissant des contraventions, je ne crois pas que vous puissiez ni qu'il faille y déroger. J'ajoute que ce point relève aussi des conventions internationales.
La délinquance des mineurs représente aujourd'hui le sujet à la fois le plus sensible et le plus difficile pour notre justice pénale. Un rapport très approfondi, très intéressant et, à bien des égards, porteur de suggestions vient de nous être présenté sur ce sujet par la commission d'enquête présidée par M. Schosteck. Je pense, quant à moi, que la question générale de la protection judiciaire de la jeunesse, et plus particulièrement du sort des mineurs délinquants, appelle non pas un débat partiel, mais un débat complet, profond, à partir notamment du rapport de la commission d'enquête et d'un projet de loi structuré, élaboré par le Gouvernement au terme d'une longue concertation avec toutes les professions intéressées.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Robert Badinter. Nous aurions alors pu avoir un véritable débat. Je ne crois pas que prendre dans la précipitation et sans concertation, malgré les violentes critiques formulées par tous les spécialistes de la jeunesse - qu'il s'agisse des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse, des juges des enfants ou de la défenseure des droits des enfants -, des mesures partielles à caractère purement répressif, dont je ne dirai pas, parce que je ne le pense pas, qu'elles répondent à un souci d'affichage, soit la bonne façon de procéder.
De surcroît, monsieur le ministre, dans ce domaine plus que dans tout autre, la prévention et la répression sont liées. J'ai constaté que, dans les vingt-huit pages de votre projet de loi - exposé des motifs compris, les annexes étant laissées de côté -, le mot « prévention » n'apparaissait qu'à deux reprises.
M. Gérard Delfau. Eh oui !
M. Robert Badinter. Voilà qui est révélateur ! Je ne me référerai pas à Lacan et à la signification du non-dit, mais tout de même ! S'agissant de la protection judiciaire de la jeunesse, le mot « prévention » ne figure qu'à deux reprises, une fois en simple référence aux politiques générales de lutte contre la délinquance, et une seconde fois dans une phrase selon laquelle il convient de « traiter plus efficacement la délinquance des mineurs en développant la prévention de la récidive ». Certes, mais comment ? Tel était l'apport que j'attendais au premier chef.
Nul ne conteste - et c'était une raison supplémentaire pour en débattre sérieusement à l'occasion de la procédure organisée que j'évoquais - l'aggravation de la situation dans ce domaine depuis dix ans. Comme le souligne le rapport de la commission d'enquête, le nombre de mineurs impliqués dans des procédures pénales a crû considérablement. Cela ne signifie pas nécessairement que la part des mineurs dans la délinquance globale a augmenté dans les mêmes proportions, mais cela indique que le nombre des mineurs présentés devant l'autorité judiciaire s'est accru de façon considérable.
Le rapport fait état d'une augmentation de 79 % depuis 1992. J'ai lu très attentivement le rapport si intéressant de la commission sénatoriale. J'ai constaté, ce qui est révélateur, que la hausse la plus forte s'est produite durant la période 1994-1997, puisque le nombre de mineurs mis en cause est alors passé de 110 000 à 154 000. J'ai également constaté que l'augmentation n'avait ensuite cessé de se réduire. En 1999, nous avons même observé, pour la première fois, une diminution de 0,8 %. En 2000, l'augmentation a été de 2,86 % et en 2001 de 1 %.
Cela ne signifie pas que le succès était acquis et qu'il ne fallait plus s'atteler à cette priorité. Mais cette évolution est la conséquence, sur cette période, des efforts conduits par le gouvernement précédent.
A cet égard, je dois rappeler que les crédits consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse pour 2002 s'élèvent à 540 millions d'euros, soit une augmentation de 40 % en cinq ans, ce qui est considérable. On a créé 1 310 postes.
Pour me préparer à une conférence à l'Institut des hautes études sur la sécurité intérieure, j'avais étudié l'évolution de la protection judiciaire de la jeunesse puisque je savais que nous en parlerions. A ma stupéfaction, j'avais constaté que, de 1985 à 1997, le nombre d'éducateurs n'avait quasiment pas augmenté.
Cela n'est pas autre chose que la traduction de cette double évidence : quand il s'agit de lutter contre la délinquance des mineurs, il faut prévenir les causes et renforcer les moyens de la protection judiciaire de la jeunesse. C'est pourquoi, monsieur le garde des sceaux, nous soutiendrons toujours toutes les dispositions que vous proposerez dans ce domaine quand il s'agit d'accroissement des moyens.
Au-delà de cette question, il y a, au coeur du débat, ce qui constitue le principe même de la justice des mineurs depuis plus d'un demi-siècle dans notre pays. Là encore, ce n'est pas né d'un souci d'angélisme. Le principe de base toujours maintenu et que nul ne discute, c'est que le mineur est non pas un adulte en réduction ou un adulte en miniature, mais un être en devenir, un être en évolution. Dans cet hémicycle, nous sommes quasiment tous pères de famille et nombreux sont ceux qui sont grands-pères, à commencer par celui qui vous parle en cet instant. Nous savons tous qu'un enfant de dix ans n'est pas le pré-adolescent ou l'adolescent de treize ans, que celui de treize ans n'est pas celui de seize ans ni celui de dix-huit ans, et qu'entre les uns et les autres il y a évolution, transformation. Toute la justice des mineurs repose sur cette évidence-là. C'est pourquoi il faut accompagner les mineurs, faire en sorte qu'ils changent, qu'ils regagnent les voies que nous souhaitons. Il n'y a pas de parent qui n'ait connu de crise avec ses enfants, pas un ! Ou alors, c'est qu'il vivait sur un nuage.
Dieu merci, cela ne se traduit pas parce que nous constatons pour les mineurs mis en cause, qui, pour la plupart, ne comptent pas parmi ceux qui ont bénéficié de toutes les chances et de tous les avantages de la vie. En effet, les bonnes fées se sont rarement penchées sur ces berceaux-là !
Il faut accorder la primauté aux mesures éducatives, encore et toujours - c'est ce qu'ont voulu les auteurs de l'ordonnance de 1945 - et assurer le traitement sur la durée des mineurs. Il ne faut pas exclure pour autant la sanction, bien sûr dans les cas qui l'appellent. Cependant, je vous invite à regarder les statistiques. Pourquoi ne pas constater la sévérité des peines prononcées à l'heure actuelle par notre justice à l'encontre des mineurs ? Si, depuis un demi-siècle, on a voulu maintenir la primauté de la mesure éducative sur la peine et du milieu ouvert sur l'enfermement, ce n'est pas par angélisme !
Monsieur le garde des sceaux, une vérité terrible est inscrite dans l'histoire de la répression de la délinquance des mineurs : les prisons pour mineurs, qu'on les appelle maisons de correction, colonies pénitentiaires ou quartiers pour mineurs, n'ont, hélas ! - et nous le savons tous - jamais produit d'autre résultat, d'autre fruit que la récidive, le plus souvent aggravée. On dit que la prison est l'école du crime : dans le cas des mineurs, c'est vrai, et, croyez-moi, point n'est besoin de redoubler la classe.
Si tout a été voulu pour empêcher cet enfermement, ces bouillons de culture que l'on crée et dans lesquels on sait ce qui se passe, les lois du caïdat et de la force y règnant entre les mineurs eux-mêmes, c'est aussi pour cette raison, parce que tel est notre devoir et que cela répond à l'intérêt de notre société tout entière.
Quelles que soient les subtilités de terminologie dont on use, que l'on emploie l'expression « centre éducatif fermé » au lieu de « centre éducatif renforcé », si nous allons dans la direction que vous souhaitez, où allons-nous aujourd'hui enfermer ces mineurs ? La réponse - terrible ! - à cette question se trouve dans deux rapports sénatoriaux : d'une part, dans celui de la mission d'information présidée par M. Hyest et portant sur l'humiliation que constitue la situation des prisons en France ; d'autre part, dans le rapport de la commission présidée par M. Schosteck, qui évoque notamment la situation dans certains quartiers pour mineurs. Il est vrai que ces quartiers sont indignes.
J'ai été, je le rappelle, le premier au Sénat à demander la création de la commission qui a examiné la situation des maisons d'arrêt, y compris, bien sûr, celle des quartiers pour mineurs.
Je remarque que, là aussi, des efforts considérables ont été faits - mais le retard est si grand ! - avec la création des centres pour mineurs. Leur initiative appartient à M. Toubon, mais ils ont ensuite été effectivement mis en place par Mme Guigou puis par Mme Lebranchu. A cette époque, pour éviter l'enfermement des mineurs, cinquante centres de placement immédiat et cent centres éducatifs renforcés ont été créés. Sauf erreur de ma part, ils devraient être achevés au cours de l'année.
Vous disposez là d'instruments. Essayez-les ! Mais que l'on ne se dirige pas vers une politique carcérale pour les mineurs ! Les fruits d'une telle politique seraient, croyez-moi, plus qu'amers. S'agissant des mineurs, lorsque le moment pour intervenir est passé, on ne le retrouve pas par la suite.
Vous me direz que l'on peut déjà agir puisqu'il est prévu de créer des établissements. Ainsi, monsieur le garde des sceaux, je vois assis à vos côtés et, à l'évidence, ravi de s'y trouver, M. Bédier, nouveau secrétaire d'Etat, dont la mission est de prendre en charge les constructions judiciaires et les renovations des établissements. Dieu sait qu'il y en a besoin !
Le contenant est certes important, mais l'essentiel, c'est le contenu, ce sont ceux qui s'y trouvent. Vous avez évoqué la création d'établissements pénitentiaires modernes. Je la souhaite. L'ensemble du Sénat l'appelle de ses voeux. Mais ils ne seront pas disponibles demain ! Alors, où enfermerez-vous les mineurs concernés aujourd'hui ?
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
M. Robert Badinter. Je le dis clairement : ce n'est pas là que nous trouverons la solution. Je reviendrai sur ce point en formulant des propositions lors de l'examen des articles.
J'évoquerai maintenant l'abaissement de treize à dix ans du seuil non pas de la responsabilité pénale, mais de la sanction pénale.
C'est une question de discernement. En vérité, pour nous, pour notre justice, comment peut-on dire qu'à partir de l'âge de dix ans on passera à la sanction pénale ? Certes, on a exclu, et c'est heureux, parmi ces sanctions dites éducatives toute mesure d'incarcération, cela va de soi. Mais ce qui m'a frappé, c'est que précisément, pour ces enfants - car ce sont bien des enfants de dix à treize ans dont nous parlons -, toutes les mesures que vous prévoyez peuvent déjà être prises, car ils sont en danger. S'ils ne l'étaient pas, il n'y aurait pas lieu de songer à des sanctions éducatives ! Entre dix et treize ans, l'enfant qui commet des actes délictueux est en danger.
Le juge peut déjà prendre des dispositions : que je sache, on n'a jamais laissé, ne serait-ce qu'un canif, à un mineur qui a été l'auteur de telle ou telle bagarre !
Il s'agit donc d'une stigmatisation inutile, qui sera ressentie comme telle.
En lisant vos propositions, j'ai le sentiment que rien n'avance et que, au contraire, nous faisons des retours en arrière, alors même que notre justice change tant.
Depuis vingt ans, j'ai assisté à une immense évolution des esprits. Aujourd'hui, notre institution judiciaire dans son ensemble, toutes nos lois et nos procédures sont marquées du sceau de l'européanisation, de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme s'agissant des procédures, du contrôle de constitutionnalité, de la rénovation de l'approche pour le contentieux de masse, de la naissance de modes alternatifs de résolution des conflits, de nouvelles approches de la délinquance des mineurs. Or on dirait que rien de tout cela ne compte et qu'on en revient, par une sorte de retour au passé, uniquement à des procédures et à des procédés qui, croyez-moi, n'ont jamais engendré que désastre.
Sur la procédure elle-même, mon ami Michel Dreyfus-Schmidt dira ce qu'il convient de dire. Pour ma part, je citerai simplement trois phrases.
Le bâtonnier de Paris, peu suspect de sympathie pour le parti auquel j'appartiens, a déclaré : « C'est un coup de barre à droite alors que la justice a besoin de sérénité et que la procédure pénale française est déjà l'une des plus contraignantes du monde. »
Quant au conseil de l'ordre de Paris, il a dit : « Nous pouvons sans crainte affirmer qu'il ne s'agit nullement d'une simplification, comme l'avait affirmé M. le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale, mais bel et bien d'une volonté de vider de son sens la loi sur la présomption d'innocence. »
La conférence des bâtonniers, pour sa part, a dit : « Des mesures telles que le recours accru au témoin anonyme, l'augmentation des délits passibles de la comparution immédiate, l'augmentation des délais pour juger, l'augmentation de la compétence du juge unique, l'appréciation variable de la présomption d'innocence » - un comble pour un principe constitutionnel fondamental ! - « dans le cadre des demandes de mise en liberté aboutissent à rompre l'équilibre entre accusation et défense, et sont, pour partie, contraires à la norme et à la jurisprudence européenne. »
En ce qui me concerne - nous reprendrons tout cela en détail - je partage le sentiment de la conférence des premiers présidents, qui a regretté que les règles de procédure pénale fassent l'objet d'importants remaniements après chaque alternance politique, ce qui donne à nos concitoyens le sentiment d'une insécurité juridique et dévalorise des règles essentielles pour les libertés.
Je pense - je l'ai dit lors de la discussion du projet de la loi relatif à la sécurité quotidienne ainsi qu'au mois de mars, lors de l'examen de la proposition de loi visant à apporter quelques retouches à la loi renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes - qu'il ne fallait pas toucher à cette loi renforçant la présomption d'innocence, voulue, je le rappelle, par le Président de la République, préparée par les travaux de la commission Truche, qui ont abouti à un texte présenté et soutenu avec vigueur et talent par Mme Guigou et pour lequel les parlementaires, toutes tendances politiques confondues - je pense notamment à certains membres de la commission des lois du Sénat - ont tant oeuvré.
Sur un texte de cet ordre, il faut attendre quelques années pour déceler les éventuelles réformes à entreprendre, les révisions à apporter. En effet, seule la pratique peut révéler tel ou tel défaut de procédure.
J'irai plus loin, et ce sera ma conclusion : assez de réformes de procédure pénale !
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Robert Badinter. Il n'est que temps de mettre le holà à cette inflation qui, à juste titre, exaspère ceux qui portent la responsabilité si lourde de leur mise en oeuvre. Assez ! J'ai fait le calcul : dans les dix dernières années, il n'y a pas eu moins de vingt textes qui ont touché - et plus que substantiellement pour certains - à la procédure pénale. Vingt en dix ans ! Dès lors, comment voulez-vous parler de sécurité législative ? Que pensent ceux qui ont la responsabilité l'application de ces textes ? Que pensent ceux qui ont l'obligation de leur enseignement ? Que pensent ceux qui y ont recours pour la défense ?
La vérité, monsieur le garde des sceaux, c'est que nous sommes à l'orée du nouveau siècle et d'un nouveau système de procédure pénale.
La vérité, c'est que toutes ces réformes de procédure pénale que vous nous proposez n'ont pas de raison d'être !
La vérité, c'est que nous nous trouvons là, comme c'est déjà arrivé précédemment, dans une sorte de démonstration d'une volonté d'action à l'usage du public !
Mais ce n'est pas de cela dont nous avons besoin ! Ce dont nous avons besoin pour la justice française, c'est de l'élaboration calme par nous tous du nouveau modèle de justice et de procédure pénale. Il est aujourd'hui à dimension européenne. Il est en train de naître. Il nous appartient de le forger.
Je souhaite très profondément que, sans délai, nous nous attelions à cette tâche pour voir naître, d'ici à trois ou quatre ans - une échéance de cinq ou six ans serait à mon avis trop lointaine -, ce qui devrait être notre fierté : le modèle français de procédure pénale correspondant à toutes les exigences de notre temps, conforme aux principes qui sont ceux de la Convention européenne des droits de l'homme et que nous pourrions proposer en exemple à l'Europe tout entière.
Au nom d'une justice dont je ne cesse de vanter les mérites à l'étranger - nous aurons l'occasion d'en parler ensemble -, il paraît difficile, d'un côté, d'inviter les pays étrangers à prendre exemple sur nous, de leur offrir notre aide en matière de formation des magistrats et d'élaboration des lois, et, d'un autre côté, de voir le Gouvernement remettre en question les lois votées et douter de l'efficacité des procédures que nous proposons par ailleurs. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen. - M. Gérard Delfau applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Carle.
M. Jean-Claude Carle. Monsieur le ministre, je me réjouis que les engagements pris par le Président de la République devant les Français soient tenus.
Cela est vrai en matière de sécurité, avec le projet de loi présenté par M. Nicolas Sarkozy, qui prévoira l'investissement de plus de 6 milliards d'euros pour permettre aux forces de police et de gendarmerie d'exercer leur mission.
Cela est vrai pour le texte présenté voilà quelques jours par M. François Fillon, qui propose des mesures simples, efficaces et pérennes pour encourager l'entrée des jeunes sur le marché du travail.
Cela est vrai, aujourd'hui, avec ce projet de loi sur la justice.
Le Gouvernement apporte ainsi des réponses aux trois préoccupations majeures de nos concitoyens, trois domaines où M. Jospin a échoué ! Chers collègues socialistes, vous gagneriez à faire preuve de plus d'humilité, plutôt qu'à vouloir donner des leçons de morale ou de méthode à la terre entière !
J'en viens, monsieur le ministre, à votre projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice.
Ce texte reste conforme à son objectif, puisqu'il vise à fixer les moyens financiers et humains nécessaires au bon fonctionnement de la chaîne judiciaire.
En cela, il marque une rupture de méthode évidente avec le gouvernement précédent qui avait multiplié les réformes de procédure sans prévoir les moyens suffisants.
Je me bornerai à traiter de la partie concernant la délinquance des mineurs, mes collègues Bernard Plasait et José Ballarello abordant les autres volets du projet de loi.
J'ai eu l'honneur d'être le rapporteur de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, présidée par notre excellent collègue Jean-Pierre Schosteck, rapporteur de ce projet de loi.
Grâce au travail en amont avec le Parlement, ce projet de loi reprend nombre de nos propositions. Certes, pas toutes - et c'est bien normal -, car certaines ne concernent pas la modification du cadre législatif et d'autres, à caractère plus éducatif ou préventif, visent des domaines aussi divers que la famille, l'école ou la politique de la ville.
Je m'étonne donc, monsieur le ministre, du procès d'intention qui vous est fait.
Je m'étonne que l'on puisse considérer ce projet de loi comme un texte à 100 % répressif et que l'on vous reproche de vouloir enfermer où incarcérer les jeunes à tout va.
Je suis choqué par les réactions de certains, manifestement plus soucieux de défendre leur pré carré que de prendre en compte l'intérêt de l'enfant ou celui de la victime.
Il est urgent de dépasser cette vision opposant éducation et sanction : la sanction fait partie intégrante de l'éducation ; de même, la sanction sans éducation n'a aucun sens.
C'est ce que chaque parent applique au quotidien envers ses propres enfants lorsqu'ils commettent une bêtise, la sanction étant proportionnelle à la gravité de cette dernière.
Alors, au nom de quelle morale, au nom de quelle logique refuserait-on à des enfants qui n'ont pas eu des parents pour leur dire ce qui est permis et ce qui ne l'est pas, qui n'ont pu mettre à profit l'école pour se socialiser, les repères dont ils ont besoin ?
Je ne comprends pas une telle attitude, qui me semble plus sous-tendue par une idéologie ou par des intérêts corporatistes que par le bien de l'enfant et les droits de la victime.
C'est un autre regard que nous devons porter sur la délinquance des mineurs, une vision qui intègre prévention, éducation, dissuasion, sanction et réinsertion.
La sanction peut être et doit être sévère, s'il le faut, et aller jusqu'à la contention, à l'enfermement, parce que la gravité de l'acte commis l'exige, parce que le comportement du mineur le nécessite, parce que la société l'attend. La sanction est non pas une fin en soi, mais un moyen de remettre le jeune sur la bonne voie.
D'ailleurs, mes chers collègues, permettez-moi de citer Platon : « Lorsque les pères s'habituent à laisser faire les enfants, lorsque les fils ne tiennent plus compte de leurs parents, lorsque les maîtres tremblent devant leurs élèves et préfèrent les flatter, lorsque finalement les jeunes méprisent les lois, parce qu'ils ne reconnaissent plus, au-dessus d'eux, l'autorité de rien et de personne, alors c'est là, en toute beauté et en toute jeunesse, le début de la tyrannie. »
M. Jacques Peyrat. Très bien !
M. Jean-Claude Carle. Certes, nous n'en sommes pas là, mais force est de constater que la délinquance des mineurs est non pas, comme certains le pensent - ou, plutôt, comme ils le pensaient, car leur position a évolué -, un fantasme, mais bien une réalité. Cette délinquance est plus massive : elle a crû de 79 % depuis 1994. Les actes qui sont commis, plus graves et plus violents, le sont par des mineurs de plus en plus jeunes : 49 % ont moins de seize ans.
Ces délinquants sont en très grande majorité de jeunes garçons, même si on note depuis quelques mois une recrudescence de la délinquance chez les jeunes filles.
Quel est le profil de ces jeunes ? On observe cinq grandes caractéristiques.
Ils vivent dans un grand désarroi familial, le père étant très souvent absent.
Ils sont en échec scolaire sévère (M. Michel Dreyfus-Schmidt s'exclame), et le collège ne les intègre pas.
Ils sont abandonnés à l'anonymat de l'espace public. La rue concurrence l'école ; elle est le lieu de tous les trafics, de toutes les tentations.
Ils sont, pour un certain nombre d'entre eux, issus des milieux de l'immigration.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Pardi !
M. Jean-Claude Carle. Cela est vrai chez nous comme dans les pays que nous avons visités, telles la Hollande et la Grande-Bretagne.
Enfin - et ce point nous a beaucoup frappés -, ils sont en mauvaise santé physique et mentale et ont souvent usé ou abusé de l'alcool ou de la drogue, en particulier du cannabis, véritable fléau.
Pourquoi en est-on arrivé là ? Les causes sont multiples et complexes. J'en citerai quatre.
La première cause tient à la défaillance des deux cellules à vocation éducative : la famille et l'école.
La complexité et l'insuffisance des politiques de prévention, en particulier de la politique de la ville, constituent une deuxième cause. Des moyens importants ont été engagés, mais les résultats sont très insuffisants. Le rapport Sueur et le rapport de la Cour des comptes le constatent.
Une troisième cause tient au dysfonctionnement et à la mauvaise coordination entre les différents acteurs : police, justice, et protection judiciaire de la jeunesse. Cette dernière, monsieur le ministre, souffre d'une véritable crise d'identité, d'une crise de vocation et, de ce fait, d'une crise d'efficacité.
Il est urgent d'engager des mesures visant à mieux mobiliser le capital humain et les moyens matériels de la protection judiciaire de la jeunesse, à recruter par le biais de la troisième voie et à procéder à des évaluations régulières.
Enfin, la quatrième et dernière cause est plus politique : c'est cette vision passéiste qui oppose éducation à sanction, qui réduit aujourd'hui le débat aux seuls centres fermés ou à la modification de l'ordonnance de 1945.
Notre devoir est de mettre en place, pour le jeune, un véritable parcours éducatif, lequel pourrait évoluer en fonction du comportement : un bon comportement permettrait d'assouplir la peine, alors qu'un comportement incompatible avec le bon fonctionnement du centre obligerait à durcir la sanction et, si besoin est, à placer le jeune en milieu fermé.
Pour cela, il est nécessaire de modifier le cadre législatif. Votre projet de loi va dans ce sens, monsieur le ministre. Il s'adapte aussi à l'évolution de la délinquance, laquelle est plus massive, plus violente, et perpétrée par des mineurs de plus en plus jeunes. Il reprend la plupart de nos propositions, à savoir l'augmentation du panel de sanctions pour les jeunes âgés de moins de treize ans et le durcissement de la sanction pour les récidivistes âgés de treize à seize ans, dans le cadre de délits correctionnels.
Je ne vois pas là de mesures scandaleusement répressives. Au contraire, ces dispositions répondent à une réalité que nous avons vécue sur le terrain : songez à ce jeune placé dans un centre à Marseille qui a agressé de façon violente son éducateur ; personne n'a bougé ; aucune mesure n'a été prise ! Cela n'est acceptable ni pour l'éducateur, ni pour le fonctionnement du centre, ni pour le jeune, et encore moins pour la société !
Dans un tel cas, il est normal que le jeune puisse être placé dans un milieu plus contraignant, un milieu fermé, et ce non seulement pour le protéger de lui-même, mais aussi pour protéger son entourage.
C'est l'objectif des centres éducatifs fermés que vous voulez développer. Chacun l'a compris, monsieur le ministre, ils ne seront pas fermés au sens physique du terme, car, plus que des grillages, des miradors ou des barrières physiques, c'est la fermeture au sens juridique qui compte, c'est-à-dire la menace et la dissuasion. Dans ce but, il me paraît indispensable de revoir également le cahier des charges des centres éducatifs renforcés, les CER, et surtout des centres de placement immédiats, les CPI, qui rencontrent de véritables difficultés de fonctionnement.
Ce parcours éducatif modulable implique la modification des attributions du juge pour enfant. Je souhaite que ce dernier devienne le juge d'application des peines, ce qui aurait le mérite de donner une meilleure lisibilité à sa fonction et de permettre un meilleur suivi du jeune tout au long de son cursus.
Je me réjouis enfin, monsieur le ministre, de votre souci d'améliorer les conditions de détention des jeunes incarcérés. Vous reprenez d'ailleurs notre proposition de créer des centres pénitentiaires spécialisés.
Il est urgent, en effet, de faire disparaître les quartiers pour mineurs des maisons d'arrêt. L'étanchéité est en effet toute relative et la promiscuité est particulièrement dangereuse.
Je souhaite, monsieur le ministre - je vous le demande même avec insistance -, que vous preniez la décision de fermer très rapidement le quartier des mineurs de la prison Saint-Paul à Lyon. Les conditions de détention n'y sont pas dignes de notre pays.
M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !
M. Jean-Claude Carle. Je souhaite également que vous vous engagiez à construire un premier centre pénitentiaire spécialisé où la fonction éducative sera présente en permanence, et que vous fassiez pour cela appel aux retraités bénévoles qui apporteront aux jeunes un savoir-faire, un savoir-être et joueront le rôle des grands-parents qui, trop souvent, leur ont fait défaut.
Je souhaite enfin que le Gouvernement se montre d'une sévérité exemplaire envers les adultes qui utilisent des mineurs pour commettre des délits. Le drame de Pantin en est la triste illustration. Il a d'ailleurs été tenu compte de ce principe dans la loi d'amnistie, et c'est tant mieux.
Près de la moitié des jeunes qui comparaissent devant le tribunal de Paris sont des jeunes errants, utilisés surtout par la famille, les fratries et les systèmes mafieux. Le cadre législatif doit, là aussi, s'adapter à la situation. J'ai d'ailleurs déposé un amendement en ce sens.
Les causes de la délinquance des mineurs sont multiples et complexes, ce qui implique des actions dépassant le seul cadre législatif. Certains relèvent de politiques partenariales et de proximité. Elles touchent des domaines aussi divers que la famille, que nous souhaitons soutenir et responsabiliser. Si besoin est, la mise en place de mesures contraignantes, telle la mise sous tutelle des allocations familiales, devra être envisagée.
L'école doit être plus vigilante en ce qui concerne l'absentéisme scolaire. Je me réjouis des mesures prises par Nicolas Sarkozy, car elles vont dans le sens de la proposition de loi sur le contrôle de l'obligation scolaire, que j'ai eu l'honneur de rapporter et qui a été adoptée à l'unanimité par le Sénat et l'Assemblée nationale.
L'école doit aussi mettre en avant une autre forme d'intelligence, celle de la main et du geste ; à cet égard, l'internat au collège peut contribuer à la restructuration de l'adolescent.
La politique de la ville doit être simplifiée pour être efficace et laisser plus d'autonomie aux acteurs locaux, les maires ou les présidents d'EPCI, les établissements publics de coopération intercommunale.
Ces politiques comme leurs actions doivent être évaluées régulièrement, car on n'agit bien que lorsque l'on connaît bien. Cette absence d'évaluation génère auprès de nos concitoyens un sentiment de laxisme, d'impunité, suscite l'idée que rien n'est fait.
Telles sont, monsieur le garde des sceaux, les remarques que je voulais faire sur ce projet de loi, à propos duquel je vous réitère mon soutien. Il apporte en effet des réponses à une situation préoccupante, en reprenant certaines des propositions de la commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs. Il reste un projet de programmation et d'orientation, devant être complété ultérieurement et accompagné de mesures nécessaires dans les domaines que je viens d'évoquer. Je formule le voeu que le Gouvernement engage rapidement ces mesures, en particulier dans le domaine éducatif.
Le groupe des Républicains et Indépendants votera donc ce texte, qui conjugue éducation et sanction et qui a été remarquablement amélioré par la commission des lois, en particulier par son rapporteur Jean-Pierre Schosteck, dont je salue le travail. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
« Nos enfants, c'est notre éternité », a écrit Robert Debré. C'est à eux que nous devons d'abord penser avant de nous soucier de nos corporatismes respectifs.
C'est pour eux que nous devons agir, certes avec éthique et morale, mais en prenant aussi en compte la réalité. L'actualité de ce matin le confirme malheureusement. ( Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Georges Othily.
M. Georges Othily. Monsieur le garde des sceaux, en donnant à notre Haute Assemblée la primeur du débat sur la grande réforme de la justice que les Françaises et les Français attendent, vous nous honorez, et nous l'apprécions.
Notre justice est malade depuis longtemps. Les Français ne sont plus en phase avec l'institution judiciaire.
M. Philippe de Gaulle. Tout à fait !
M. Georges Othily. Notre justice n'est plus en équilibre. Elle est devenue violente : on tranche, on condamne, on enferme. Elle substitue finalement à la violence de la rue une violence légale.
Tous les rapports parlementaires d'enquête et d'information dressent un constat alarmant de la situation.
Il y a urgence à agir : c'est à un grand chantier de la justice dans son ensemble qu'il convient de s'attaquer.
La justice c'est la surpopulation carcérale ! La justice, ce sont des mineurs délinquants de plus en plus jeunes, de plus en plus nombreux et de plus en plus violents. C'est également une grande diversité de métiers et de savoir-faire, un corpus de professions parmi les plus nobles qui regroupe, outre les magistrats, les greffiers, les avocats, les surveillants de prisons, les éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse et bien d'autres.
Le temps est venu de moderniser en profondeur notre justice.
Ce premier projet de loi, qui n'est que d'orientation et de programmation, doit y contribuer. Il traduit de la part du Gouvernement une volonté politique forte de réforme et d'action.
Il est une première réponse rapide et urgente aux attentes tant des professionnels de la justice que de l'ensemble des Français.
Votre projet de loi, monsieur le garde des sceaux, vise à instituer un dispositif qui devra être précisé dans l'avenir à l'aide de lois ordinaires et organiques comme celle qui est déjà bien avancée concernant les juges de proximité.
Pour l'instant, il fixe quatre grandes orientations.
Ces quatre orientations-intentions posent, bien évidemment, la question des moyens : avez-vous, monsieur le garde des sceaux, les moyens financiers, humains et matériels suffisants pour mettre en oeuvre cette réforme et ces nouvelles orientations ?
Le volet programmation du projet de loi apparaît démesurément faible en comparaison du volet orientation. De ce fait, quelles garanties pouvez-vous nous apporter sachant que la programmation des moyens de votre réforme figure pour l'essentiel dans une annexe au projet de loi, annexe qui, si elle explicite la loi, n'a pas de valeur normative ? Quand et avec quels moyens ces nouvelles orientations en matière de justice pourront-elles se concrétiser sur le terrain judiciaire ? Vous avez cinq ans pour réaliser ce projet ; vous pouvez compter sur notre aide.
S'agissant de la déclinaison que vous proposez pour ces quatre orientations, s'il ne s'agit pas de remettre en cause les grands principes et grandes orientations de votre projet, permettez-moi néanmoins de m'interroger sur certaines des mesures que vous annoncez.
Ainsi, soyons-en bien conscients, la justice de paix, ce que vous avez appelé la justice de proximité, requerra plus que jamais expertise et professionnalisme. Ne serait-il pas plus judicieux d'attribuer les moyens et les crédits que vous prévoyez d'allouer à cette nouvelle justice aux tribunaux d'instance, qui, eux, existent déjà et sont surchargés ? J'ajouterai, à propos des juges de proximité, qu'ils ne devraient pas être compétents en matière pénale ni pour les mineurs.
M. Gérard Delfau. Très bien !
M. Georges Othily. Toutefois, il est bon de se soumettre à l'appréciation concrète de l'expérimentation, de l'évaluation de l'application et du résultat.
Si je souscris à vos objectifs, monsieur le garde des sceaux, je crains que les dispositions contenues dans le titre IV n'aient pour double effet de rendre la justice plus lente, en augmentant les délais d'instruction, et plus complexe encore qu'elle ne l'est aujourd'hui.
En ce qui concerne les établissements pénitentiaires, je constate la prise de conscience que traduit le texte quant à la situation d'urgence dans laquelle se trouvent nos prisons, véritable « humiliation pour la République », comme le rappelait une commission d'enquête sénatoriale. Celui qui s'exprime aujourd'hui devant vous, mes chers collègues, rapporte, depuis plusieurs années, le budget de l'administration pénitentiaire et visite régulièrement les prisons de France, de l'Hexagone et d'outre-mer.
Si le projet de loi est très ambitieux concernant la construction de nouveaux établissements, la modernisation et la sécurisation de ceux qui existent déjà, il est, à mon grand regret, silencieux sur le recrutement et la formation du personnel pénitentiaire nécessaire. Face à des détenus de plus en plus nombreux et, surtout, de plus en plus violents, la formation des surveillants de prison constitue un véritable enjeu, surtout lorsque l'on sait que la dernière promotion a déjà enregistré 120 démissions sur un effectif de 500 surveillants.
J'en viens au traitement de la délinquance des mineurs.
L'éducation et la famille ne sont-elles pas les meilleurs remparts contre la délinquance des mineurs ?
Enfin, je suis satisfait que l'aide aux victimes soit l'une des priorités du Gouvernement. Je m'interroge cependant sur la prise en charge financière de l'aide juridictionnelle.
Sommes-nous d'accord avec les orientations que vous nous proposez ? Sommes-nous d'accord avec la programmation ? C'est à ces questions que le Parlement se doit de répondre. Pour ce qui nous concerne, en tout cas pour ce qui me concerne, la réponse sera certainement positive. Toutefois, notre vigilance sera toujours active quant à l'exécution des différentes lois que vous soumettrez au Parlement.
Telles sont, monsieur le garde des sceaux, les remarques dont je souhaitais vous faire part concernant un texte qui, je le répète, annonce un véritable tournant en matière de justice, tournant conforme dans son orientation à ce que souhaitent depuis longtemps les Français. (Applaudissements sur les travées du RDSE et de l'Union centriste.)
M. le président. Mes chers collègues, à la demande de la commission des lois, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures vingt-cinq, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Bernard Angels.)

PRÉSIDENCE DE M. BERNARD ANGELS
vice-président

M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Christian Cointat.
M. Christian Cointat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, un magistrat écrivait récemment qu'il fallait placer le citoyen au centre de gravité de la justice. Fort juste remarque : la justice est faite pour les citoyens. Encore faut-il qu'elle ait les moyens et le souffle nécessaires pour agir, et agir efficacement.
Le projet de loi que vous avez déposé sur le bureau du Sénat, monsieur le ministre, va dans cette direction. Il répond à notre attente, et il est d'autant plus apprécié que nous l'attendons depuis bien longtemps. Enfin, on commence à comprendre ce que veulent les Français et à répondre à leurs aspirations.
Ne vous laissez pas impressionner, monsieur le ministre, par les dénigreurs professionnels : ils seront, par nature, contre tout ce que vous ferez. Ils refusent de voir la réalité en face. Tenez bon ! Ce qui compte c'est ce qu'attend le peuple.
Votre projet apporte une grande bouffée d'oxygène, mais - et il n'y a aucune critique dans ce « mais », seulement une espérance - il ne constitue qu'une première étape. C'est normal car, conformément aux engagements pris par le Président de la République, Jacques Chirac, vous avez dû faire diligence dans des délais très brefs, montrant ainsi à nos concitoyens que le Gouvernement était prêt à relever les défis par l'innovation, la compréhension et l'action, et à servir la France et les Français conformément à leurs souhaits.
Le rapport annexé qui prolonge ce projet de loi contient les éléments d'une deuxième étape. On peut se féliciter de ces orientations, qui prennent bien la mesure des problèmes à résoudre.
Bon nombre des actions envisagées correspondent aux recommandations faites par la mission d'information de la commission des lois du Sénat sur l'évolution des métiers de justice. Le rapporteur de cette mission s'en réjouit d'autant plus, vous le comprendrez, que nos recommandations résultent d'une convergence des points de vue exprimés tant par les acteurs de la justice que par les élus de différentes sensibilités que nous avons suscitées - je tiens à le préciser - lors de nombreuses auditions et rencontres.
Cependant, les autres aspects du dossier méritent d'être pris en compte. Une troisième étape sera donc nécessaire pour que la construction que vous venez d'engager soit complète.
Nous savons parfaitement qu'il est impossible, si l'on veut être efficace, de faire tout et tout de suite. Une programmation dans le temps des réformes, des efforts et des moyens humains, matériels et financiers est incontournable. Toutefois, l'approche politique se doit d'être globale, car tout est lié. Nous avons trop souffert, dans le passé, de rafistolages législatifs successifs pour ne pas espérer une politique bien comprise, lisible et cohérente.
La justice, face à une société de plus en plus procédurière, où il faut systématiquement trouver des coupables et des responsables, est devenue au fil du temps trop lourde, trop compliquée, trop cloisonnée, trop rigide, trop lente, trop lointaine, bref : inhumaine. Les citoyens sont souvent désarçonnés devant tant de complexité. Ils sont perdus dans les méandres de l'organisation judiciaire et parfois, ce qui est plus grave, inquiets quant à ses résultats et à l'équité des décisions prises.
De leur côté, les magistrats, comme les différents acteurs de la justice, sont souvent désabusés parce qu'ils ne peuvent remplir leur mission conformément à la perception qu'ils en ont et aux souhaits des justiciables, dont ils ressentent le trouble.
J'ai été frappé, lors de la visite d'une juridiction effectuée dans le cadre de la mission d'information sur les métiers de justice, par les propos d'un magistrat nous expliquant qu'un justiciable pouvait parfaitement accepter d'être condamné pour autant qu'il avait le sentiment d'avoir été écouté, compris et qu'on lui avait expliqué les raisons de sa condamnation. Or, ajoutait-il, nous n'avons malheureusement que rarement le temps de procéder ainsi. C'est grave et préoccupant pour le bon fonctionnement d'une démocratie, dans laquelle la justice doit être à l'écoute avant de dire le droit.
N'oublions pas cette réflexion de Joseph Joubert : « La justice est le droit du plus faible. »
Il convient donc de tout mettre en oeuvre pour redonner à notre justice sa force humaniste de régulation de la société, son souffle d'équité et de bon sens, mais aussi, quand c'est nécessaire, le poids de la sanction pour protéger la société. Il faut lui rendre son éclat et toute sa place, lui permettre de redevenir, comme elle n'aurait jamais dû cesser de l'être, plus simple, plus lisible, plus rapide, plus proche, mais aussi - j'ose le dire parce que cela est, à mes yeux, essentiel - plus responsable, de retrouver toute sa valeur à être rendue au nom du peuple français.
Cela demande d'agir dans de nombreuses directions.
Il convient d'abord de recentrer les magistrats sur leur action juridictionnelle, ce qui suppose de les libérer de tout le reste et qu'ils en acceptent les conséquences.
Il faut, en outre, leur donner les équipes dont ils ont besoin pour faire fonctionner les juridictions mais également les aider dans leurs prises de décisions.
Il s'agit également de rééquilibrer les rôles entre les magistrats, les greffes et les différents corps administratifs, qui pourraient apporter une aide utile grâce à une meilleure prise en compte des compétences respectives. Mettre la bonne personne à la bonne place est la meilleure façon de faire des économies parce que c'est un gage d'efficacité. Cela exige évidemment plus de souplesse dans le fonctionnement des services administratifs, qui sont souvent par trop cloisonnés et repliés sur eux-mêmes. C'est tout l'enjeu d'une fonction publique moderne et performante, au service de l'Etat et garante de l'intérêt général qu'il importe de ne plus confondre, enfin, avec tel ou tel intérêt corporatif.
Il est, par ailleurs, nécessaire de favoriser la connaissance et la compréhension mutuelle entre les différents acteurs de la justice, ce qui suppose des contacts plus étroits, et cela dès la formation initiale, notamment entre magistrats, greffiers et avocats.
Il s'agit aussi d'ouvrir davantage sur l'Europe et sur le monde les écoles de formation, car nous devons faire face au nouvel espace qui s'ouvre devant nous et dont, sur bien des points, les habitudes sont différentes des nôtres.
Il faut enfin développer les pôles de compétence, avec des filières de formation appropriées, car le juge ne peut pas être spécialiste en tout alors que l'exercice du droit devient de plus en plus complexe. Une telle orientation vers davantage de spécialisation s'inscrit naturellement en complément d'une justice plus proche du citoyen et plus compréhensible par lui.
Car, s'il convient de rapprocher la justice du citoyen, monsieur le garde des sceaux, il faut également rapprocher le citoyen de la justice.
Par la création de juges de proximité, vous répondez à une attente forte. Grâce à cette action judiciaire en amont, au contact des réalités du quotidien, vous permettrez d'alléger la charge des tribunaux tout en humanisant davantage la justice du « petit contentieux », dont le flux est particulièrement imposant, et c'est un point très sensible pour les justiciables.
Vous envisagez un effort sans précédent pour recruter ces nouveaux juges, mais avez-vous pris en compte toute la dimension de l'intendance ? Aurez-vous suffisamment de « greffiers de proximité » ? On peut se poser la question quand on sait que les greffes sont souvent surchargés et qu'ils sont appelés à se voir octroyer davantage de tâches par le seul jeu du recentrage des magistrats sur leurs missions juridictionnelles ?
Sur le plan du droit, ne pensez-vous pas nécessaire de placer, sous une forme ou sous une autre mais d'une manière pratique et concrète, ces juges de proximité sous le regard attentif et... juridique des juges d'instance, qui sont, de fait, les successeurs des juges de paix d'antan ?
Si rapprocher la justice du citoyen est devenu une nécessité, alors même que cela relève de la simple évidence, qu'en est-il du rapprochement entre le citoyen et la justice, autrement dit, de l'échevinage ? Certes, nous avons bien perçu, au cours de nos auditions dans le cadre de la mission d'information, que cette question n'était pas encore tout à fait mûre, qu'il ne fallait pas précipiter les choses. Elle est pourtant fondamentale s'agissant d'une justice qui est rendue au nom du peuple. L'échevinage a fait les preuves de son efficacité dans les domaines où il a cours.
Ne faudrait-il pas, monsieur le garde des sceaux, avec toutes les précautions nécessaires, toute la réflexion utile, avancer dans cette direction, ne serait-ce que par la voie de l'expérimentation ?
A ce propos, je rappelle que les maisons de la justice et du droit sont nées d'une expérimentation réussie. Cette piste ne mérite-t-elle pas d'être au moins explorée ?
Pour terminer mon propos, je ferai appel à deux personnages célèbres. L'un est belge - nous sommes en Europe -, l'autre est français - nous sommes encore plus chez nous !
Le premier, Paul-Henri Spaak, aimait à dire : « Les bons experts sont ceux qui rendent possibles les idées politiques que l'on veut adopter ; les mauvais sont ceux qui expliquent qu'elles sont inapplicables. » Vous avez su, monsieur le ministre, avoir de bonnes idées et trouver les bons experts. Permettez-moi de vous en remercier et de vous demander de les féliciter.
Le deuxième homme célèbre, Montesquieu, écrivait : « Une chose n'est pas juste parce qu'elle est loi. Mais elle doit être loi parce qu'elle est juste. » Ce que vous proposez, monsieur le ministre, est juste : c'est pourquoi je le voterai pour que cela devienne loi. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. François Zocchetto.
M. François Zocchetto. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice que nous allons examiner aujourd'hui et demain est un texte d'une grande importance. Il était temps, en effet, de présenter un plan d'ensemble de modernisation de la justice, un plan crédible, précis, traduisant l'effort que la communauté nationale est prête à consentir pour construire un service public digne de notre pays.
Depuis de nombreuses années, nous savons - notamment grâce aux nombreuses investigations du Sénat - que la justice a besoin non seulement de moyens, mais également de réformes. Malheureusement, et quoi qu'en disent certains, la volonté politique a souvent manqué pour mener à bien un tel changement. Aujourd'hui, la nouvelle majorité, à laquelle le groupe de l'union centriste appartient pleinement, a décidé, sous l'autorité du Gouvernement, d'engager une action courageuse de revalorisation de la justice en lui donnant les moyens de retrouver sa dignité.
Cette action n'est pas sans enjeux. En effet, elle ne se borne pas à réformer une structure administrative ; il s'agit, en vérité, d'une question majeure pour l'avenir de notre démocratie et pour la pérennité de notre Etat de droit.
Avec ce texte, le débat sur la justice se tourne vers des horizons qui sont autant d'impératifs : l'efficacité, la qualité et la responsabilité de nos institutions judiciaires.
La nouvelle place du droit dans notre société et la montée de la figure du juge exigent une plus grande qualité de la justice : une plus grande qualité des jugements, mais aussi une plus grande qualité du processus qui conduit au jugement. Cette qualité dépend non seulement de l'environnement professionnel du juge mais aussi de la valeur de l'organisation, de la préparation et de l'exécution des décisions, de la recherche et de l'information juridique, de la relation avec les citoyens.
L'administration de la justice, l'organisation judiciaire, la gestion des cours et des tribunaux participent à la mise en place d'une justice de qualité fondée à la fois sur la compétence et la proximité mais aussi d'une justice soucieuse du bien commun et des attentes des justiciables.
La qualité de la justice passe également par une redistribution des ressources judiciaires, une nouvelle carte des services judiciaires et des implantations, par la redéfinition de certaines fonctions et de certains métiers. A cet égard, je tiens à souligner l'excellent travail de mes collègues MM. Jean-Jacques Hyest et Christian Cointat, relatif à l'évolution des métiers de la justice.
Ce rapport analyse de façon précise les causes profondes du malaise touchant ces professions ainsi que l'émergence de nouveaux métiers. La société évolue, les métiers de la justice aussi. La conclusion de ce rapport est d'ailleurs sans appel : l'évolution des métiers de la justice doit conduire à une justice à la fois plus simple, plus rapide, plus lisible et plus proche des citoyens.
Avoir une justice plus rapide, plus efficace, est un objectif sur lequel aujourd'hui tout le monde s'accorde. Les dispositions de la loi d'orientation et de programmation répondent en grande partie à cet objectif. Je fais donc partie de ceux qui s'étonnent de la présentation caricaturale, fallacieuse, que certains donnent de ce projet de loi.
Je voudrais en donner deux exemples.
Certains prétendent que M. le garde des sceaux veut mettre en détention les mineurs de treize ans, mais ils omettent de dire que cette situation existe déjà, puisque, malheureusement, en raison des faits qu'ils ont commis, des mineurs de treize à seize ans peuvent être en détention. En réalité, le texte, notre texte prévoit simplement que, lorsque le mineur se sera soustrait à une mesure de contrôle judiciaire ou lorsqu'il aura quitté le centre fermé dans lequel il était, il pourra être placé en détention.
Par ailleurs, certains affirment que le Gouvernement veut mettre en prison les enfants de dix ans. En réalité, la seule disposition qui concerne les enfants de dix à treize ans dans ce projet de loi tend à allonger de deux heures la période de retenue dans les commissariats de police ou dans les gendarmeries lorsque les enfants sont présumés avoir commis des faits susceptibles d'une peine d'emprisonnement de plus de cinq ans. On a vraiment entendu beaucoup de choses ces derniers jours, qui me paraissent très éloignées du texte !
Pour ce qui est des juges de proximité, il ne fait aucun doute que leur instauration devrait améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens. Cela doit permettre de mieux traiter ce que mon collègue Pierre Fauchon avait dénommé, dans son rapport sur les moyens de la justice, il y a quelques années, le contentieux de masse. En fait, il s'agit simplement de rapprocher la justice des citoyens. C'est un enjeu d'une importance primordiale, et nous ne pouvons pas courir le risque d'un échec. Nous vous demandons donc, monsieur le ministre, de tout faire pour mener au succès cette mesure attendue depuis longtemps, notamment au Sénat.
Mme Nelly Olin. Très bien !
M. François Zocchetto. Je passe sur la justice administrative, qui, chacun le sait, a besoin de disposer de moyens supplémentaires, non pas que la procédure soit mauvaise, mais parce que les moyens sont insuffisants et parce que les délais ne sont plus acceptables.
La célérité est aujourd'hui une obligation pour le juge. Pour le justiciable, tout retard indu est en effet ressenti comme une injustice. Qu'ils soient innocents ou coupables, tous ont le droit de connaître au plus tôt la décision de justice.
Sur ce point, monsieur le ministre, je voudrais être certain que votre proposition tendant à prolonger la détention provisoire - trois ans en matière de délit au lieu de deux, et cinq ans en matière de crime au lieu de quatre - n'incitera pas certains juges d'instruction à pousser toujours plus loin leur travail, jouant ainsi avec les nerfs tant des personnes mises en examen que des victimes.
Une justice de qualité, c'est également une justice efficace et simple. Répondant à cet impératif, le texte simplifie la procédure pénale. Toutefois, il n'est pas question de remettre en cause les principes fondamentaux de notre droit, notamment le respect de la présomption d'innocence et des droits de la défense.
Je tiens à ajouter que le bâtonnier de Paris, qui a déjà été cité ce matin, s'est félicité, dans un courrier qu'il a adressé à ses confrères, de la concertation qui avait été menée avec la Chancellerie lors de la préparation de ce texte, même s'il reconnaît qu'il ne partage pas tous les tenants et aboutissants du texte.
Dans ce courrier, il faisait également valoir que la grande majorité des acquis de la loi relative à la présomption d'innocence et à la protection des victimes étaient maintenus. Il en est ainsi, par exemple, de la présence de l'avocat lors de la première heure de garde à vue et du fait que c'est maintenant le juge de la détention et de la mise en liberté qui statue sur les mises en détention des personnes mises en examen.
Il est vrai que la procédure du référé-détention a provoqué chez un certain nombre d'entre nous des interrogations profondes. Mais je crois franchement que le travail de la commission des lois a permis de dissiper ces interrogations en renforçant les garanties de procédure. C'est pourquoi nous pouvons nous dire que nous adopterons ces mesures devant permettre une répression plus efficace dès lors que le dispositif du référé-détention aura été strictement encadré, notamment peut-être par l'instauration de délais pour que la chambre de l'instruction se prononce.
La réforme du droit pénal des mineurs a déjà été abordée. Nous savons bien que la délinquance des mineurs n'est pas un fantasme, que c'est une réalité profonde, vécue quotidiennement par nombre de nos concitoyens.
La commission d'enquête sénatoriale a rendu des conclusions qui dressent un constat accablant, et nous sommes très heureux de voir que, dans votre texte, monsieur le garde des sceaux, un certain nombre de préconisations de cette commission d'enquête ont été reprises, notamment le fait que l'on ne cherche plus à opposer la sanction et l'éducation.
Je voudrais dire, concernant les mineurs, que leurs conditions de détention nous préoccupent. Nous pensons que la priorité doit être donnée à la construction de nouveaux établissements réservés aux mineurs plutôt qu'à l'extension de quartiers de mineurs dans les prisons des adultes.
M. Jean-Claude Carle. Absolument !
M. François Zocchetto. Nous sommes à cet égard un certain nombre à souhaiter que les 900 places que vous envisagez de créer et qui seraient réservées à des mineurs soient dédiées à des établissements spécifiques et non pas à des extensions de quartiers de mineurs dans des prisons existantes.
M. Jean-Claude Carle. Tout à fait !
M. François Zocchetto. La situation pénitentiaire n'est pas bonne, on le sait bien, elle a d'ailleurs été dénoncée par la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, qui était présidée par M. Jean-Jacques Hyest.
A ce sujet, ce projet de loi reprend un certain nombre de propositions. D'autres pourraient être reprises assez rapidement. C'est notre souhait, et nous serons à vos côtés pour les soutenir lorsque vous aurez décidé de le faire.
Pour terminer, j'évoquerai des mesures techniques, en particulier le bracelet électronique.
Nous sommes quelque peu étonnés, mais peut-être allez-vous nous donner les explications dans la suite du débat, de l'éventuelle suppression du bracelet électronique pour les personnes mises en détention provisoire alors que l'on considère que, pour les personnes sous contrôle judiciaire, cette mesure serait efficace.
Chacun sait que, en France, nous avons des problèmes de place dans les prisons, pas seulement pour les mineurs, et que, malheureusement, la délinquance ne diminue pas. Le bracelet électronique pourrait être utilisé - ce n'est pas une obligation - même si les modalités techniques restent à trouver. L'électronique évoluant chaque jour, ne fermons peut-être pas la porte à une technique qui pourrait être utile aussi dans les cas de détention provisoire.
Pour conclure, je confirme que le groupe de l'Union centriste votera sans hésitation ce texte, amendé par la commission des lois. Nous serons présents à vos côtés, monsieur le garde des sceaux, pour participer aux travaux futurs car, si cette loi est ambitieuse, un certain nombre de points restent à compléter assez rapidement. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M le président. La parole est à Mme Nicole Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le garde des sceaux, vous légitimez votre projet de loi - et la déclaration d'urgence - par le vote des Français et leurs attentes en matière de sécurité.
Mme Nelly Olin. C'est incontestable !
Mme Nicole Borvo. A l'évidence, ma chère collègue, les aspirations de nos concitoyens à mieux vivre sont très grandes. Ces aspirations portent sur l'emploi, les salaires, l'éducation, la tranquillité publique. De ce point de vue, il est tout aussi évident que gouvernement et majorité précédents ne les ont pas convaincus.
Mme Nelly Ollin. Nous sommes d'accord !
Mme Nicole Borvo. Au demeurant, je me permets de vous rappeler que, si le discours sur l'insécurité et la délinquance a envahi les champs politique et médiatique, le débat, au cours de la longue période électorale que nous avons connue, n'a pas porté sur les réponses attendues, sur les choix à faire pour répondre efficacement aux problèmes.
La procédure d'urgence entre le 25 juillet et le 3 août n'est par ailleurs guère propice à un débat de fond compréhensible par nos concitoyens. Pourtant, les professionnels, les acteurs de la justice, de la prévention et les associations ont fait de nombreuses propositions en se référant à leur pratique.
Les parlementaires eux-mêmes ont élaboré, ces dernières années, de nombreux rapports, cela a été rappelé à plusieurs reprises, résultant de travaux sérieux, les plus récents portant sur les prisons, la délinquance des mineurs ou encore les métiers de la justice.
Or, en dépit des affirmations répétées du Gouvernement sur la nécessité du dialogue social, tous les représentants et spécialistes que j'ai pu rencontrer déplorent de n'avoir pu faire valoir leurs arguments et se plaignent de la précipitation dans laquelle le texte a été préparé.
Quant aux propositions des rapports parlementaires, quoi qu'en dise aujourd'hui la majorité sénatoriale, on en est loin !
Je tiens à préciser dès maintenant que, s'il s'agissait seulement - c'est un des volets du texte - de décider la programmation de moyens importants pour la justice, nous voterions des deux mains.
De ce point de vue, nous n'avons d'ailleurs cessé de revendiquer, et j'ai en mémoire les propos que j'avais adressés à M. Toubon, alors garde des sceaux.
Mme Nelly Olin. Cela c'est loin ! Après, il y a eu cinq ans tout de même !
Mme Nicole Borvo. Oui, mais je me le rappelle !
M. Robert Bret. Nous avons de la mémoire !
Mme Nelly Olin. Nous aussi !
Mme Nicole Borvo. Les budgets du précédent gouvernement ont été meilleurs que ceux des gouvernements qui l'avaient précédé.
Mme Nelly Olin. Allez voir à Pontoise !
Mme Nicole Borvo. Par exemple, 1500 postes ont été créés à la protection judiciaire de la jeunesse, alors sinistrée.
Mme Nelly Olin. Nous aussi, nous présentons des mesures !
Mme Nicole Borvo. Vous nous proposez de créer autant de postes dans les cinq ans à venir et d'accroître l'effort pour l'ensemble des moyens. Mais il faut le souligner, cet accroissement porte tout particulièrement sur la construction d'établissements pénitentiaires.
En tout état de cause, il faudra juger de la concrétisation de cet effort au moment de la préparation de la prochaine loi de finances et des suivantes. Cela dit, je souhaite que cet élan soit confirmé.
Aujourd'hui, nous ne pouvons toutefois pas dissocier votre programmation des moyens, des orientations de votre projet. Or, si je devais résumer celui-ci très brièvement, je dirais : affichage de circonstance, incohérence, répression, donc danger.
Mme Nelly Olin. C'est mieux que l'angélisme !
Mme Nicole Borvo. La question du juge de proximité en est une première illustration, vous prenez le problème à l'envers.
Nous ne contestons nullement - nous les avons d'ailleurs maintes fois dénoncées dans cette enceinte - les difficultés de notre système judiciaire à faire face à une judiciarisation massive de notre société. Mais nous pensons, pour notre part, que cette tendance profonde doit nous faire réfléchir sur la mise en échec des autres modes de régulation.
Pourtant, des réflexions existent. Je pense, en particulier, aux propositions en faveur d'une dépénalisation sociale. Le groupe de travail mené par M. Massot avait d'ailleurs suggéré à cet égard un « moratoire » quant à la création de nouvelles infractions.
Désengorger les tribunaux, rapprocher la justice des citoyens, qui peut être contre ?
Dans ce dessein, nous avons soutenu la création des maisons de la justice et du droit. De même, le recours à la médiation, à la conciliation, sont des voies à suivre, qui contribuent à éviter le recours à la justice.
En revanche, on peut s'étonner que soit remise en cause la compétence du juge d'instance, car c'est certainement l'institution judiciaire qui fonctionne le mieux - gratuité de la procédure, délais rapides - alors qu'il aurait fallu, au contraire, la conforter, en élargissant ses moyens, par l'apport de non-professionnels.
Votre projet est tout différent, nous l'avons dit nous-même : il crée une justice à part, qui suscite à juste titre quelques inquiétudes. N'oublions pas que les juges de paix ont été supprimés parce que qualifiés de « justice localiste de notables » !
En tout état de cause, vous nous demandez de nous prononcer sur la création d'une justice de proximité compétente au pénal, dont les garanties ne seront examinées qu'à l'automne. Ce n'est pas acceptable et les contradictions apparues au sein même de la majorité de la commission des lois me confortent en ce sens, mon collègue Robert Bret reviendra sur ce point.
La réforme de la justice des mineurs correspond encore davantage, hélas ! à ce que je disais il y a un instant : affichage de circonstance, leurre quant à l'efficacité, danger.
Monsieur Schosteck, contrairement à ce que vous prétendez aujourd'hui, les pistes de la commission d'enquête sénatoriale étaient singulièrement plus ambitieuses que le présent projet de loi. En revanche, nos craintes sur la possible instrumentalisation de cette commission semblent se confirmer.
Pour ma part, je récuse par avance, et mon groupe avec moi, les qualificatifs que vous adressez à la gauche en général. Elle serait laxiste, aveugle, idéologue, pour ne retenir que ceux-là.
M. Jean Chérioux. Aveugles, vous l'êtes ! La preuve, c'est que vous ne vous en rendez pas compte !
Mme Nelly Olin. Et angélique !
Mme Nicole Borvo. Angélique si vous voulez !
Nous récusons, disais-je, les qualificatifs que vous adressez à la gauche en lui reprochant de se cantonner dans une opposition stérile.
Je suis convaincue, monsieur le garde des sceaux, du caractère insupportable de la montée de l'incivilité, de la violence et de la délinquance. Elle n'est pas propre à la jeunesse : elle concerne toute la société et, d'abord, les adultes.
Les élus communistes sont très souvent bien au fait des problèmes graves et réels en matière d'insécurité, de la souffrance des populations dans les quartiers pauvres. (Exclamations sur les travées du RPR.)
Pour m'en tenir aux jeunes, je suis tout aussi convaincue - c'est d'ailleurs ce que le travail de la commission sénatoriale a mis en grande partie en évidence - qu'il ne peut y avoir que des réponses multiples, coordonnées, mettant en oeuvre l'ensemble des acteurs de la société : répression de tout ce qui organise la délinquance - trafics et réseaux que la police connaît bien - politiques publiques, économiques, sociales et culturelles - pour reprendre l'exposé des motifs - responsabilisation à la fois des adultes en charge des enfants et des jeunes, des familles en les aidant et de l'institution scolaire en restaurant son autorité et en lui donnant les moyens de ne pas exclure, système éducatif de proximité, médecine scolaire, pédopsychatrie et prévention spécialisée.
Mme Nelly Olin. Il n'y en a pas dans les écoles !
Mme Nicole Borvo. De telles mesures n'ont pas été mises en oeuvre jusqu'à présent.
Mme Nelly Olin. Voilà !
Mme Nicole Borvo. Où est aujourd'hui le « plan d'ensemble d'envergure » que vous citez ? J'aurais aimé que soit déclarée l'urgence de cette mobilisation tous azimuts.
Certes, votre projet concerne la justice, mais pour hâtivement mettre en cause, quoi que l'on dise, l'architecture de la justice des mineurs, fondée sur la durée, la spécialisation, l'éducatif, et ne retenir que la répression et l'enfermement. Voilà qui annonce la couleur et contredit la mission d'enquête sénatoriale !
Outre les professionnels de la justice des mineurs, les responsables d'associations familiales que nous avons entendus ont ouvert bien des pistes. Je pense à l'Union nationale des associations familiales, l'UNAF, qui a engagé une réflexion sur la responsabilité des parents à partir, notamment, des exemples de réussite, car il y en a !
Si j'en crois M. Sarkozy et certains ici, la réponse est celle de la pénalisation des parents en cas d'absentéisme scolaire, la légalisation des arrêtés municipaux bien connus, les couvre-feux, les mesures contre les jeunes dans les cages d'escaliers. Tout est dit ! Quant à la prévention, elle est citée pour mémoire !
Mme Nelly Olin. Il fallait le faire ! Vous aviez cinq ans pour agir !
M. Jean Chérioux. Ils n'ont rien fait, mais ils causent !
Mme Nicole Borvo. Nous ne récusons absolument pas la nécessité de sanctions, de réparation et d'éloignement des mineurs quand cela est nécessaire.
Ecoutez ceci : « Le développement continu de la délinquance juvénile est un des phénomènes les plus inquiétants de l'heure présente. »
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. C'est moi qui l'ai écrit !
Mme Nicole Borvo. « S'il importe de mettre en oeuvre, dans la plus large mesure possible, les moyens destinés à prévenir la délinquance juvénile, il n'en est pas moins nécessaire de se préoccuper du sort des enfants traduits en justice, lesquels, bien souvent, grâce à un traitement et à des méthodes appropriées, peuvent être amendés et redressés. »
Non, ce n'est pas votre exposé des motifs, c'est ce qu'écrivait Hélène Campinchi, le 9 février 1945. La réponse, c'était la justice des mineurs !
A l'opposé de l'expérience de l'histoire, qui a abouti à la suppression des maisons de correction - comme l'a dit excellemment M. Badinter -, et en contradiction avec la convention internationale des droits de l'enfant, aujourd'hui, la philosophie qui anime votre texte sur les mineurs est largement fondée sur l'enfermement.
Mme Nelly Olin. C'est faux !
M. Jean Chérioux. C'est une caricature !
Mme Nicole Borvo. Une page sur la prévention et rien de précis ! En revanche, beaucoup de développements sur l'enfermement !
Nous aurons l'occasion de revenir, au cours du débat, sur la fixation, de fait, de la majorité pénale à dix ans - ce que la commission d'enquête avait rejeté -, sur la détention provisoire à treize ans, sur l'ambiguïté des sanctions éducatives et sur les centres fermés, dont je rappelle, monsieur Schosteck, que la commission d'enquête avait suggéré qu'ils se substituent aux quartiers de mineurs des prisons,...
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Mais non !
Mme Nicole Borvo. ... ce qui est très différent du projet actuel, ainsi que sur la comparution à délai rapproché, révélatrice de la volonté de déspécialisation de la justice des mineurs.
Je dirai quelques mots sur les autres titres.
Le titre IV sur la procédure pénale remet en cause la loi du 15 juin 2000, adoptée à la quasi-unanimité. Je regrette que le gouvernement précédent...
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Ah !
Mme Nicole Borvo. ... ait ouvert la voie, en février dernier, sous la pression, à une première révision - que nous n'avons pas votée - alors que la loi prévoyait une évaluation en 2003.
Aujourd'hui, on revient en arrière avec l'inversion du principe de liberté, le renforcement du rôle du parquet et une limitation sérieuse des garanties individuelles, par l'extension de la procédure de comparution immédiate. La France vient d'être condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme !
J'en viens au titre V sur les établissements pénitentiaires.
Des travaux non seulement scientifiques, mais aussi parlementaires existent, qui vont au-delà des apparences et des solutions de facilité. Je pense, en particulier, aux réflexions sur le sens de la peine, qui auraient dû aboutir à une réforme en profondeur du droit pénitentiaire : travaux des commissions d'enquête parlementaire sur les prisons, colloques scientifiques, rapport récent de notre collègue Paul Loridant sur le travail en prison. Nous avions dit, à l'époque, combien l'élaboration d'une loi pénitentiaire était indispensable, et nous avions interpellé à plusieurs reprises le gouvernement de M. Jospin à ce sujet. Hélas !
Mme Nelly Olin. C'est exact !
Mme Nicole Borvo. Votre projet, quant à lui, en est bien loin, qui retient surtout la nécessité d'augmenter les places de prison et la répartition des détenus en fonction de leur profil !
Enfin, si la volonté de défendre les droits des victimes ne peut recevoir que notre adhésion, je ferai observer que les procédures expéditives ne peuvent que défavoriser les victimes qui, souvent, n'ont pas la possibilité de se constituer parties civiles.
Pour conclure, permettez-moi de dire que ce qui nous est proposé ici constitue effectivement un choix, un type de réponse aux problèmes de la délinquance, de l'insécurité,...
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Mais oui !
Mme Nicole Borvo. ... mais traduit un regard bien pessimiste sur l'avenir.
Monsieur le ministre, le tout répressif est sans fin. En France, 900 jeunes sont en prison ; en Grande-Bretagne, il y en a 3 500. Avec l'adoption de votre projet de loi, monsieur le ministre, nous en aurons bientôt autant. Quant aux Etats-Unis, en matière d'incarcération, ils battent tous les records. Ils battent aussi tous les records en matière de violence.
Monsieur le ministre, votre projet est un choix de société : l'ultralibéralisme sur le plan économique et social d'un côté, la répression de l'autre ! Le pire est à craindre ! (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)
Mme Nelly Olin. Le pire est plutôt derrière nous !
M. le président. La parole est à M. José Balarello.
M. José Balarello. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Gouvernement, présidé par notre ancien collègue Jean-Pierre Raffarin - dont tout le monde connaît ici l'efficacité et le pragmatisme - a confié à Nicolas Sarkozy et à vous-même, monsieur le garde des sceaux, deux tâches essentielles et complémentaires : la sécurité et l'ordre public, d'une part, la justice et l'organisation pénitentiaire, d'autre part.
Monsieur le garde des sceaux, la tâche qui vous incombe en si peu de temps est importante, et vous avez eu le grand mérite de l'entreprendre.
Dans un article publié en janvier 2000, M. Jean-François Burgelin, procureur général près la Cour de cassation, et Me Paul Lombard rappelaient que le génie créateur de la Révolution et de Napoléon a permis de bâtir une organisation de notre justice qui, avec quelques remaniements, a rendu de grands services. Mais, écrivaient-ils, deux siècles plus tard le décor a changé, la justice n'est plus un univers fermé où s'agitent quelques robes noires,...
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Des rouges aussi !
M. José Balarello. Les rouges, ce sont celles des magistrats !
... c'est une exigence populaire.
D'institution étatique, la justice est devenue une vertu démocratique. Et deux auteurs d'ajouter : « Les structures napoléoniennes bien hiérarchisées éclatent de toutes parts (...) car il s'agit pour le juge actuellement d'intervenir non plus seulement dans les querelles de ménage ou de mitoyenneté, mais dans tous les domaines de la vie, de la bioéthique au port du foulard en classe : il n'y a plus d'activités ou de situations humaines qui échappent au juge. »
J'y ajouterai, pour ma part, plusieurs autres éléments importants.
Je note, tout d'abord, une aggravation de la délinquance, en particulier des mineurs, comme l'a relevé notre collègue Jean-Claude Carle dans son récent rapport. Cette délinquance a, en effet, augmenté de 20,4 % de 1977 à 1992 et de 79 % entre 1992 et 2001. Les mineurs sont d'ailleurs de plus en plus jeunes, puisque près de 49 % des mis en cause ont moins de seize ans !
Je note, par ailleurs, que la judiciarisation est en constante augmentation : 1 685 422 affaires introduites en 2000 et 250 000 affaires en instance auprès des tribunaux administratifs au 30 décembre 2000.
Je note enfin que notre pays connaît une forte inflation législative et réglementaire : 190 748 textes publiés entre 1980 et 2002, sans oublier 54 954 directives, règlements, décisions européennes depuis 1980, la seule jurisprudence européenne représentant plus de 11 000 arrêts depuis 1980.
Enfin, la presse a désormais ses entrées dans les prétoires, ce qui va de pair avec les violations réitérées du secret de l'instruction et l'abandon du devoir de réserve des magistrats, lesquels réussissent parfois à devenir des auteurs à succès en librairie en prenant le contre-pied de la phrase célèbre de La Fontaine dans les Animaux malades de la peste : « Selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendront blanc ou noir. »
Monsieur le garde des sceaux, le texte que vous nous proposez s'ajoute aux innombrables modifications de notre système judiciaire intervenues depuis la Libération et l'ordonnance du 2 février 1945. Sera-t-il suffisant et permettra-t-il régler tous les problèmes qui se posent ? Certainement pas.
En effet, il ne traite ni de la réforme des tribunaux de commerce, ni du maintien du juge d'instruction, de sa place vis-à-vis du parquet et de la police, ni du choix entre procédure accusatoire ou inquisitoire... Toutefois, il a l'avantage d'apporter des solutions rapides, mais pragmatiques - comme nous avons été expressément invités à le faire les 5 mai et 16 juin 2002 à l'occasion d'élections au suffrage universel - à un certain nombre de problèmes criants qu'il était impossible de reporter plus longtemps en faisant état de considérations budgétaires ou idéologiques. Il a aussi le grand mérite de chiffrer votre programme et de le quantifier en hommes - 10 100 emplois nouveaux permanents sur cinq ans - et en matériels.
Vos objectifs, comme vous l'avez rappelé et comme l'ont indiqué nos deux rapporteurs, MM. Schosteck et Fauchon, sont clairement énoncés dans les trois parties du projet de loi que vous présentez au Parlement. Il s'agit d'améliorer l'efficacité de la justice, de faciliter l'accès au juge et de développer l'effectivité de la réponse pénale à la délinquance des majeurs comme des mineurs.
Améliorer l'efficacité de la justice, c'est avant tout accélérer les jugements des litiges. Je rappellerai à ce propos que, contrairement aux idées reçues véhiculées par la presse, 80 % des affaires ressortissent à la justice civile, prud'homale, commerciale ou administrative, et 20 % seulement à la justice pénale.
Votre objectif est de ramener la durée moyenne des litiges devant les cours d'appel à douze mois, devant les tribunaux de grande instance à six mois et devant les tribunaux d'instance à trois mois. Il s'agit là d'une décision indispensable.
Je rappellerai à ce sujet que la France a été condamnée à plusieurs reprises par la cour de Strasbourg pour n'avoir pas rendu la justice dans des délais normaux, notamment dans les litiges du droit du travail.
Pour ce faire, vous avez raison, monsieur le garde des sceaux, de recentrer le magistrat judiciaire sur ses tâches juridictionnelles et de le débarrasser des présidences de commissions, ou autres, qui peuvent être assumées par d'autres fonctionnaires ou par des élus. Vous avez raison de faire en sorte que le magistrat soit non plus un homme seul - concept actuellement dépassé dans tous les domaines - mais un homme entouré, en dehors des cas où la collégialité est exigée par le code, d'un greffier plus performant et d'assistants de justice pour lesquels je souhaite l'instauration de passerelles permettant d'accéder à l'école nationale de la magistrature, après huit ans de fonctions, par exemple, suivant leur notation. Il s'agit d'une réforme que nous devons accélérer.
M. Jacques Peyrat. Pourquoi pas ?
M. José Balarello. Le deuxième volet de votre texte a pour objet de rapprocher la justice du citoyen et de créer une véritable justice de proximité ; j'ai eu l'occasion de le dire à plusieurs reprises à cette tribune. Nous avons fait, voilà quelques années, deux erreurs importantes : supprimer les commissariats de police de quartiers et supprimer les justices de paix.
La justice de paix avait été créée par décrets des 16 et 24 août 1790 et par les lois du 25 mai 1838 et 21 mars 1896 sur l'organisation judiciaire. Je rappellerai cependant que la justice de proximité date de l'ancienne Rome.
Dans les justices de paix, les juges pouvaient avoir des suppléants qualifiés et diplômés - anciens notaires, avocats, receveurs des finances - et tenir des audiences foraines.
Je me souviens - tous les avocats qui sont ici et qui ont un certain âge...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Hélas ! (Sourires.)
M. José Balarello. ... s'en souviennent eux aussi sûrement - d'avoir plaidé dans ces audiences foraines. A l'époquer, le magistrat, alliant le bon sens à la science juridique et à la connaissance du terrain, parvenait à obtenir une conciliation pour la moitié des litiges qui lui étaient soumis, diminuant ainsi ce que, depuis, nous avons appelé - d'un terme barbare à mon avis - le « stock » des affaires.
Monsieur le garde des sceaux, il faut vous inspirer de ce précédent et mettre à la tête de cette nouvelle juridiction de proximité un ou plusieurs magistrats professionnels, assistés de greffiers et secrétaires greffiers. C'est une simple question d'organisation des compétences.
Si vous me le permettez, je vous donnerai un conseil : si cela est possible, commencez par tester le système dans le ressort de trois tribunaux de grande instance...
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Celui de Nice ?
M. Jacques Peyrat. Très bien !
M. José Balarello. Pourquoi pas ?
... avec peu de personnes, triées sur le volet. Ensuite, seulement, vous développerez l'ensemble du système.
Reste le volet le plus délicat de votre réforme visant à adapter le droit pénal à l'évolution de la délinquance et à développer l'effectivité de la réponse pénale.
Ce volet, le plus médiatisé, met en cause l'incarcération des mineurs et leur réinsertion dans le monde du travail : il est certain que notre parc pénitentiaire, comme vous l'écrivez, monsieur le garde des sceaux, est à bout de souffle, et certains de nos établissements que j'ai visités, lors d'une mission parlementaire - comme la maison d'arrêt de Saint-Pierre, à la Réunion, qui, je l'espère, est en cours de reconstruction - ne sont pas dignes de la République.
Vous avez prévu un programme de 11 000 places dont 7 000 consacrées à l'augmentation du parc et 4 000 en remplacement de places fortement dégradées. Je souscris entièrement à votre vision : on peut priver les gens de liberté s'ils sont délinquants, mais on ne peut également les priver d'hygiène et de leur dignité, ce qui, de surcroît, empêche toute réinsertion.
M. Jacques Peyrat. Très bien !
M. José Balarello. La politique qui consistait à ne pas construire de nouvelles prisons et à remplacer les peines privatives de liberté par des peines alternatives ou de substitution a montré ses limites.
Aussi avez-vous raison de reprendre l'idée lancée en 1987 par l'un de vos prédécesseurs, M. Albin Chalandon, de faire édifier des établissements à gestion mixte - privée et publique - par des entreprises privées du Bâtiment et des travaux publics, notamment, puisque ce système fonctionne bien pour vingt et un établissements en France.
Le nombre de bracelets électroniques, que nous devons à notre ancien collègue M. Guy Cabanel, doit être porté à 3 000 en cinq ans, comme vous le proposez.
Nous souscrivons également à votre projet de l'insertion par le travail des détenus. Une véritable formation professionnelle doit leur être dispensée.
Je terminerai mon propos par le problème que vous abordez avec lucidité et courage : celui de la délinquance des mineurs.
Lucidité car, malheureusement, les chiffres nous interpellent : les mineurs représentent 21 % du total des mis en cause en 2001 et l'on compte une augmentation de 16,4 % de vols avec violences sur les cinq dernières années, la part dans ces vols de mineurs de moins de treize ans ne cessant de progresser.
Courage, car vous touchez à l'ordonnance du 2 février 1945, ordonnance modifiée à seize reprises et qui doit l'être à nouveau pour mieux tenir compte des réalités.
Il convient donc d'approuver votre projet de loi qui prévoit, comme vous l'avez souligné, la création de centres éducatifs fermés prenant en charge les mineurs délinquants dans le cadre d'un contrôle judiciaire, qui, s'il n'est pas concluant, peut aboutir à une détention provisoire, interdite pour les mineurs âgés de treize à seize ans dans l'ordonnance de 1945, sauf en matière criminelle.
S'agissant du renforcement de la responsabilité pénale des mineurs de dix à treize ans, l'ordonnance de 1945 prévoyait une irresponsabilité pénale des mineurs de treize ans, ainsi que des conditions de détention particulièrement limitées pour tout mineur de moins de seize ans, conduisant à une quasi-impunité pour les délinquants mineurs générant des situations de multirécidive. Aussi, le renforcement de cette responsabilité prévue par votre texte est une nécessaire initiative.
Le jugement dans un délai rapproché doit être un droit pour tous.
M. le président. Veuillez conclure, monsieur le sénateur !
M. José Balarello. J'en termine, monsieur le président.
L'amélioration des conditions de détention des mineurs est impérative. Si nous avons décidé de revoir la sanction judiciaire à l'égard des mineurs, les structures d'accueil pour ces délinquants doivent être totalement repensées, afin que ces jeunes ne se retrouvent pas en contact avec des délinquants majeurs et expérimentés, les centres éducatifs fermés ne devant comporter que peu de places, me semble-t-il, et un métier devant être enseigné aux jeunes.
En conclusion, monsieur le garde des sceaux, votre projet de loi, qui bénéficie de la durée, de moyens importants, de la volonté politique et du soutien du Parlement et de celui de la population, doit être une réussite, faute de quoi nous irions vers les extrémismes que les dernières élections présidentielles nous ont laissé entrevoir. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. Mes chers collègues, avant de donner la parole à M. Fourcade, je tiens à signaler aux sénateurs du groupe des Républicains et Indépendants que leur temps de parole est épuisé. M. Plasait, en appelant à la bienveillance de la présidence, a néanmoins souhaité pouvoir s'exprimer brièvement, ce qu'il sera autorisé à faire. J'insiste toutefois pour que soient respectés les temps de parole impartis.
La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, n'étant ni avocat, ni magistrat, ni policier, j'ai hésité à intervenir dans ce débat. (Sourires.)
M. Gérard Delfau. Ce n'est pas une excuse !
M. Jean-Pierre Fourcade. Toutefois, maire depuis maintenant plus de trente ans, j'ai quelques lueurs sur le problème de la délinquance dans les deux communes que j'ai administrées. Je souhaite donc, monsieur le garde des sceaux, vous apporter mon soutien, car votre texte est ambitieux et volontariste.
Vous avez raison d'aborder plusieurs sujets à la fois, car tout est lié dans cette affaire : la délinquance des mineurs, les juges de proximité, l'amélioration du fonctionnement du parquet, ou encore l'aide aux victimes, qui sont trop souvent oubliées dans les textes.
Il était temps de s'attaquer à l'insécurité, qui constitue, quoi qu'on en dise, la première préoccupation de nos concitoyens ; les chiffres rappelés par M. Balarello et par MM. les rapporteurs sur l'évolution de la délinquance en témoignent. Aussi, dans les cinq minutes de temps de parole qui me sont imparties, je formulerai trois observatoires relatives à la délinquance des mineurs.
Première observation : autant il me paraît nécessaire d'intensifier la répression et l'action judiciaire à l'égard des mineurs récidivistes, autant je déplore la prise en charge insuffisante des primo-délinquants.
Des jeunes de douze, treize, quatorze ou quinze ans se laissent aller, un jour, à commettre un larcin, une incivilité, un certain nombre d'infractions légères. S'il pouvait exister, sur le plan local, une instance permettant de s'occuper de ces enfants, de leurs parents et des victimes dans les meilleurs délais, je suis persuadé que les récidivistes seraient moins nombreux et que les chefs de bande, qui sont la terreur des maires, seraient moins influents.
C'est la raison pour laquelle - je sais que ce n'est pas du domaine législatif - vous devriez, dans les circulaires et dans les instructions ministérielles que vous adressées au parquet, demander une plus grande attention en ce qui concerne le fonctionnement des comités locaux qui permettent de rassembler la police, la gendarmerie, les chefs d'établissements scolaires - car l'absentéisme est souvent l'une des causes préparatoires à la primo-délinquance - le représentant du parquet et le maire. Plus on améliorera le fonctionnement des comités locaux - dans la commune de Boulogne-Billancourt, que je représente, j'ai appelé ce comité « comité local de prévention de l'insécurité », car cela n'existe nulle part ailleurs et, par conséquent, je ne gêne personne - mieux on traitera les primo-délinquants. Dans la cinquantaine de cas de primo-délinquants examinés l'année dernière, j'ai constaté avec satisfaction que ceux-ci n'ont donné lieu à aucune récidive. En effet, ces primo-délinquants sont pris en charge dès le début. Ils sont convoqués devant ce comité dans les quinze jours ou trois semaines qui suivent l'infraction : ils ont tagué des cabines téléphoniques, abîmé du matériel municipal, etc. On leur rappelle alors ce qu'ils ont fait, on leur parle du droit. Ils constatent que l'ensemble des autorités publiques sont d'accord pour estimer qu'ils ont mal agi. Les parents sont convoqués en même temps que leurs enfants devant ces autorités et, le cas échéant, sont présentes les victimes, les vieilles dames à qui l'on a fait peur avec des chiens ou des objets dangereux.
Je vous demande, monsieur le garde des sceaux, de rappeler aux procureurs - ils ont en effet tendance à considérer que tout cela n'a aucun intérêt, qu'il s'agit de politique - que c'est le point de départ de la surveillance et du rappel au droit de l'ensemble des jeunes mineurs.
J'ai noté, avec satisfaction, que les chefs d'établissements scolaires, aussi bien publics que privés, étaient très ouverts à ce type de procédure. Ils l'ont d'ailleurs manifesté dans le cadre des contrats locaux de sécurité.
Ma deuxième observation concerne le rôle des maires. Ils sont bien officiers de police judiciaire,...
M. Jacques Peyrat. Cela ne sert à rien !
M. Jean-Pierre Fourcade. ... mais c'est un peu fictif. Pour ma part, j'ai connu un certain nombre d'expériences malheureuses au cours desquelles le constat d'un officier de police judiciaire, revêtu d'un uniforme ou non, avait beaucoup plus d'importance que l'opinion du maire.
Il faut rappeler au parquet que les maires existent et qu'ils sont les seuls généralistes sur le terrain ; vous le savez parfaitement, monsieur le garde des sceaux. Je demande non pas un renforcement de leurs pouvoirs, mais simplement qu'ils soient respectés et informés, car - et c'est le problème le plus grave du système actuel -, les maires ne reçoivent aucune information du parquet ou des tribunaux sur ce qui se passe dans leur commune. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Mme Nelly Olin. Tout à fait !
M. Jean-Pierre Fourcade. Grâce à des contacts permanents, nous réussissons à obtenir ces renseignements par la police et par la gendarmerie ; tout le monde se « débrouille », si je peux me permettre d'employer ce terme, mais nous ne recevons aucune information du parquet. Dans une commune comme la mienne, qui enregistre 10 000 plaintes par an, on me dit que 80 % sont classées sans suite. Je n'en sais rien ! Je ne dispose d'aucune statistique ni d'aucune information.
Je vous demande donc, monsieur le garde des sceaux, de rappeler au parquet que les maires existent, qu'ils sont élus, qu'ils ne sont pas des politiciens avides de gloire ou de médiatisation et qu'ils doivent être informés de ce qui se passe dans leur commune.
Ma troisième et dernière observation concerne le problème délicat de l'information des citoyens, auquel nous avons tous été confrontés. La presse nous informe des crimes ou des délits très graves qui sont commis grâce aux journalistes de l'AFP qui traînent dans les parquets et les greffes. Mais les citoyens ne savent pas ce qui se passe et je suis persuadé, pour l'avoir vérifié au moyen d'un certain nombre de sondages, que le sentiment d'insécurité naît de cette opacité de l'information.
Par conséquent, monsieur le garde des sceaux, si vous pouviez améliorer l'information des citoyens - je parle d'une information non pas personnalisée, statistique ou quantitative, mais régulière - en ce qui concerne la suite donnée par les parquets, les dossiers transmis aux juges d'instruction et les condamnations prononcées par les tribunaux, ce serait une bonne chose.
Si vous acceptiez, monsieur le garde des sceaux, de prendre en compte mes trois suggestions, je suis persuadé que nous améliorerions le comportement des mineurs dans la société, ce qui est notre objectif commun. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Jacques Peyrat.
M. Jacques Peyrat. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, le 16 octobre 2001, voilà neuf mois à peine, je développais à cette tribune, devant le ministre de l'intérieur de l'époque, M. Vaillant, un certain nombre de nécessités, telles que la construction de nouvelles prisons, la mise en oeuvre de structures spécialisées, même si cela ne relevait pas tout à fait de sa compétence, et je concluais ainsi : « Une sourde protestation monte du tréfonds de nos communes et de nos cantons, de la France tout entière. Tout le monde vous le demande : faites-nous des lois qui nous permettent de vivre en paix. Ayons, nous, le courage de voter les lois qui conviennent. »
Neuf mois après, monsieur le garde des sceaux, enfin, un gouvernement nous les propose. Ne gâchons pas notre soulagement et notre joie à vous aider dans votre action novatrice, à laquelle je souscris pleinement.
Il ne peut exister de sécurité sans une police efficace, sans une bonne justice et sans une adhésion populaire. L'adhésion populaire vous a donné un chèque en blanc. L'efficacité de la police sera examinée la semaine prochaine.
Avant d'examiner à mon tour les mesures que vous nous proposez, permettez-moi de vous exprimer ma satisfaction de constater que le ministère de la justice et le ministère de l'intérieur ont lié leurs actions, qui s'interpénètrent pour une action cruciale à entreprendre.
J'en viens aux effectifs, question fondamentale.
La création d'emplois nouveaux était une nécessité impérative. Merci de l'avoir compris et, surtout, merci d'avoir voulu rapprocher la justice des justiciables en créant, comme pour les juridictions statuant sur les conflits du travail ou les tribunaux de commerce, des juges issus de la société civile, 3 300 juges de proximité qui rempliront pour partie, maître Balarello (Sourires) des fonctions attribuées naguère aux juges de paix devant lesquels nous avons si souvent plaidé.
Il s'agit là d'un élément majeur et indispensable d'une politique pénale que vous avez résolument choisi d'adapter et de moderniser.
Les moyens doivent suivre. Ce matin, vous avez dit, monsieur le garde des sceaux, que vous nous présentiez un projet de loi de moyens. En effet, créer de nouveaux postes et de nouvelles fonctions en augmentant les effectifs ne suffirait pas s'il n'y avait pas les crédits pour les locaux, les matériels, les moyens des tribunaux qui sont parfois encore aussi misérables que le sont les commissariats de police et les bureaux de la police nationale.
Vous envisagez, face à l'accroissement de la délinquance sous toutes ses formes, de faire construire des établissements pénitentiaires, mais vous avez rappelé que vous envisagiez de moderniser aussi les établissements existants.
Ayant été, pendant trente-cinq ans, avocat pénaliste et visiteur, bon gré mal gré, de la quasi-totalité des prisons de France, je sais - et puis en témoigner - combien elles peuvent nuire à la réinsertion et combien elles sont génératrices de rancoeurs et de réactions de violence du fait de leur vétusté, de leur insalubrité, de l'insuffisance des installations sanitaires et des conditions de détention parfois inhumaines qu'elles offrent.
Non, la France n'a pas toujours eu les prisons dignes de ses grands principes. Je sais que vous en avez conscience, puisque vous envisagez la rénovation de 11 000 places.
Il faut humaniser nos prisons, les peines carcérales édictées, qui devront être appliquées dans toute leur rigueur, ne résidant que dans la privation de liberté, et rien d'autre.
A cet égard, monsieur le garde des sceaux, puis-je me permettre d'attirer votre attention sur la prison de Nice, aussi ancienne, désuète et inhumaine que les prisons Saint-Roch à Toulon ou Saint-Paul à Lyon ? Et, puisque je fais un arrêt sur images, soyez assuré que votre gouvernement s'honorerait, dans ce souci qui est le vôtre de rapprocher la justice du justiciable, en redonnant au département des Alpes-Maritimes la cour d'appel dont le royaume sarde l'avait doté avant que le comté de Nice ne choisisse, il y a cent quarante-deux ans, d'être rattaché à la France. Est-il raisonnable qu'un million d'habitants soient obligés d'attendre de deux à trois ans et de parcourir 360 kilomètres pour obtenir, qui le montant des salaires dont il a besoin et dont il a été privé après un licenciement abusif, qui la garde des enfants lorsque son couple se délite ? Ce n'est pas normal !
Enfin, vous avez voulu, bravant beaucoup d'interdits, apporter une réponse équilibrée et réfléchie au problème de l'écrasante augmentation de la délinquance juvénile. Nos collègues Jean-Pierre Schosteck et Jean-Claude Carle sont les coauteurs d'un rapport remarquable établi sur la base d'une série d'auditions qui viennent contredire en partie notre éminent collègue Robert Badinter. Ce dernier relevait ce matin l'apparente rapidité avec laquelle tout cela est décidé. Nos deux collègues ont entendu des directeurs de recherche, des médecins, des psychologues, des sociologues, des universitaires, et même un curé et le président de SOS Racisme ! Tous ont dit la même chose : oui, les délinquants mineurs sont plus jeunes ; oui, ils agissent davantage en réunion, dans une délinquance massifiée, et ils sont bien plus violents qu'au cours des dix dernières années. Tel est le problème majeur de la société actuelle.
Certains ajoutent que les autorités françaises ne savent plus appeler les choses par leur nom et que ne pas être capable d'évaluer les choses, c'est se condamner à les dévaluer.
D'autres stigmatisent une prévention inexistante, l'inapplication répétée d'une loi pénale qui existe pourtant, la crise d'un Etat qui ne fait plus peur à personne, le délabrement de la famille, l'effritement de l'école, autrefois sanctuaire.
D'autres encore évoquent la sur-délinquance des jeunes issus de l'immigration auxquels on n'aurait pas su donner les attentions et les réponses qu'ils attendaient.
D'autres, enfin, évoquent le pouvoir destructeur de l'isolement du moi, du désert des adultes, de l'absence d'être par défaut de représentation de soi-même annihilant la représentation des autres.
Un grand nombre d'intervenants se divisent sur l'ordonnance du 2 février 1945, vieille dame vénérable qui a connu seize modifications en cinquante-sept ans.
Certains souhaitent la laisser survivre, d'autres veulent carrément la supprimer, d'autres, enfin, veulent la modifier pour mieux l'adapter aux circonstances nouvelles.
C'est ce dernier choix que vous avez fait, face à notre opposition et à celle de certaines associations ; de certains syndicats de magistrats et d'avocats, « censeurs un peu fâcheux mais souvent nécessaires, plus enclins à blâmer que savants à bien faire ».
Les bus, cibles des incendiaires, comme les cars de police, les véhicules de secours des sapeurs-pompiers, les véhicules d'urgence du SAMU, voire les véhicules des médecins, des infirmiers ou des sages-femmes sont « grillés » tous les jours !
Les bandes de jeunes voyous dans les trains, les agressions de professeurs de banlieue - souvent des femmes - qui deviennent des cibles prioritaires, les insultes, les agressions quotidiennes subies par les policiers des zones dites sensibles, les bousculades dans les rues, les queues de poisson, le non-respect des handicapés, les injures, les crachats, les menaces sont souvent le fait de nouvelles couches de délinquants.
Alors, oui, réformons, adaptons, modifions l'ordonnance de 1945, comme vous nous le proposez, en conservant l'aspect éducatif très fort. Il faudra toutefois se donner les moyens d'en assurer réellement le plein développement, car, comme vous l'a dit Angus Mackay, lors de votre visite à Stamford House, en Grande-Bretagne, une équipe d'encadrement, un éducateur pour deux enfants, des enseignants qualifiés, des psychologues, voire des psychiatres, des médecins et des infirmières, tout cela coûte cher, tout cela exige beaucoup de patience.
Mais je sais que, parce que, comme vous l'avez dit ce matin, vous souhaitez une loi d'action, vous aurez à coeur de poursuivre sur la durée.
Cependant, si tous les magistrats devaient ne pas être conscients de l'accroissement de la violence dure, des débordements causés par des voyous « paumés » et dangereux dans leur inconséquence, du nombre croissant de victimes, de l'aggravation des dommages causés et de leur multiplication, des réactions angoissées de nos populations, qui réclament la protection de la loi, si tous les magistrats devaient ne pas comprendre la nécessité de sanctions fermes et rapides, alors, toutes les mesures que vous prenez, portées par l'argent public ne serviraient à rien.
Certains philosophes, magistrats, avocats ou autres affirment que les malfrats, jeunes ou moins jeunes, ne redoutent plus la répression quand les mesures éducatives ont cessé de produire leurs effets. Raison de plus pour leur appliquer la condamnation juste, à hauteur des forfaits commis, et organiser l'exécution réelle de la peine prononcée, après le réquisitoire du procureur de la République, les plaidoiries de la défense, le jugement du ou des magistrats du siège rendu dans l'indépendance et avec la rigueur et le talent qui sont leur apanage.
Enfin, j'ai entendu avec plaisir - car elle était belle - mais sans conviction la plaidoirie de notre collègue Robert Badinter. J'ai retenu sa conclusion : donnons-nous le temps, trois ou quatre ans, pour mettre en oeuvre un modèle français de procédure pénale qui sera un exemple pour l'Europe tout entière.
L'objectif est noble, comme il est noble de penser aux mineurs délinquants alors que nous n'avons ni les locaux pour les accueillir, ni les personnels pour les instruire et les encadrer en attendant que votre projet de loi, qui va devenir la loi nouvelle, ne porte ses effets bénéfiques.
Mais je lui pose une question : serait-il moins noble de penser à la population de notre pays, et d'y penser sans plus attendre ? N'est-il pas urgent, sans besoin de réfléchir ou d'ausculter trop longtemps - trois ou quatre ans ! - de mettre immédiatement à l'abri les victimes, actuelles et futures, qui ont le sentiment de crier dans le désert ? Elles aussi ont des droits !
Ne cherchons pas toujours à donner des leçons au monde. D'ailleurs, la meilleure façon de le faire ne consisterait-elle pas précisément à apaiser les craintes tant exprimées, à garantir la sécurité mise à mal et à protéger ainsi nos concitoyens, particulièrement ceux des quartiers populaires, les enseignants, les personnels de santé ou de protection publique, les personnes âgées et les mineurs eux-mêmes, entraînés au-delà de leur entendement par le flot de ceux qui les exploitent ? Ceux-là aussi ont des exigences que nous n'avons pas le droit d'ignorer ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Pierre Hérisson.
M. Pierre Hérisson. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, d'autres avant moi étant déjà intervenus longuement sur l'ensemble de ce projet de loi, je voudrais simplement rappeler qu'une lutte efficace contre l'insécurité et la délinquance est étroitement liée à la qualité de l'institution judiciaire qui, en application de la loi, fixe les limites de ce qui est faisable et de ce qui ne l'est pas.
La répression reste parfois la seule issue pour ceux qui sont les auteurs de manquements particulièrement graves et elle peut se traduire par de l'enfermement.
Est-il utile de le rappeler du haut de cette tribune, l'enfermement met la liberté d'un individu entre parenthèses parce qu'il menace la société, peut-être ses proches et probablement lui-même.
Cette privation de liberté doit protéger la société, mais nous avons aussi l'obligation de protéger les personnels assurant la surveillance des détenus. Une commission d'enquête sur les conditions de détention, dont le président était notre collègue Jean-Jacques Hyest et le rapporteur M. Guy-Pierre Cabanel, notre ancien collègue, a mis en évidence les carences du système pénitentiaire de notre pays : promiscuité, faiblesses des moyens d'accompagnement à la réinsertion et, surtout, personnels en sous-effectifs.
Monsieur le ministre, votre projet de loi affiche cette volonté de réforme, de modernisation et de prise en compte de l'ensemble des problèmes, ainsi que votre détermination à aller vite, à ne pas vous enliser dans la réflexion pour que la situation s'améliore rapidement dans notre pays.
Notre souci est aussi de veiller à la sécurité à l'intérieur des établissements pénitentiaires, c'est l'objet plus particulièrement de mon propos.
Les faits récents d'évasion ou de tentatives d'évasion, par hélicoptère, notamment, ont démontré que les détenus avaient la possibilité d'utiliser les nouvelles technologies, singulièrement la téléphonie mobile. Il n'est pas acceptable de laisser cette possibilité à ceux qui sont privés de liberté.
Lors de l'examen, en juin 2001, du texte portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, le DDOSEC, j'ai déposé un amendement, qui a été adopté par le Sénat puis par l'Assemblée nationale, permettant aux exploitants de salles de cinéma et de spectacle d'empêcher l'utilisation de la téléphonie mobile à l'intérieur de leurs espaces de manière à assurer le confort de leur clientèle.
Monsieur le garde des sceaux, votre texte prévoit l'installation de brouilleurs à l'intérieur des enceintes des établissements pénitentiaires. J'approuve totalement cette initiative, qui favorise la sécurité dans les prisons.
Il est normal d'interdire aux détenus l'accès aux technologies de l'information et de la communication, plus particulièrement à une époque où l'isolement est la garantie de la sérénité, de celle de l'instruction, notamment.
Aujourd'hui, les murs ne suffisent pas à arrêter cette forme nouvelle de liberté que constitue la communication par voie hertzienne. Je crois qu'il y a urgence à prendre des dispositions dans ce domaine.
Je tenais à le dire publiquement dans cette enceinte, en apportant mon soutien à l'ensemble de votre projet de loi, monsieur le garde des sceaux. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Paul Loridant.
M. Paul Loridant. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je n'interviendrai ni sur la délinquance des mineurs ni sur la justice de proximité : d'autres collègues l'ont fait et le feront.
Je parlerai de la prison pour exprimer un doute, souligner une évidence et vous faire part d'une expérience, celle que j'ai tirée de ma mission de contrôle, au nom de la commission des finances, sur le travail en prison.
Un doute, tout d'abord. Le seul angle sous lequel est abordée la prison dans le présent projet de loi est celui de la construction de nouveaux établissements pénitentiaires. Fort bien ! Tout le monde a pu constater l'état de vétusté de certains établissements et la surpopulation qui règne dans les maisons d'arrêt.
Votre programme de construction comportera, monsieur le garde des sceaux, 11 000 places, dont 7 000 seront consacrées à l'augmentation de la capacité du parc et 4 000 viendront en remplacement de places obsolètes. Je vous pose la question : cela sera-t-il suffisant ? J'en doute. En effet, au 1er janvier 2002, avec un nombre de 48 594 détenus pour 47 000 places, la surpopulation carcérale était déjà dramatique ; avec 56 835 détenus au 1er juillet, toujours pour 47 000 places, la situation est devenue explosive. Or, qu'en sera-t-il demain avec les procédures visant à accélérer la sanction pénale et à relancer la détention provisoire ? Vos 11 000 places, qui ne suffisent déjà pas aujourd'hui, ne suffiront vraisemblablement pas demain.
Comment les agents de l'administration pénitentiaire pourront-ils gérer la détention ? Faudra-t-il, dans deux ans, dans trois ans, créer une nouvelle commission d'enquête sur les prisons et dénoncer demain les mêmes maux que nous dénoncions hier ? Devrons-nous encore titrer : Prisons : une humiliation pour la République ?
L'évidence, ensuite : un détenu, mes chers collègues, ressort un jour ou l'autre de prison. Il faut se préoccuper autant de son entrée, et donc de l'exécution de la sanction, que de sa sortie, c'est-à-dire, évidemment, de sa réinsertion. Entre l'entrée et la sortie se déroule la peine, aujourd'hui trop souvent vide de sens ; après la sortie, faute de préparation, faute d'action significative en faveur d'une réinsertion sociale et professionnelle, se profilent la récidive et, souvent, la misère.
La réinsertion sociale et professionnelle du détenu, objectif assigné à l'administration pénitentiaire, en particulier par le travail pénitentiaire, doit enfin devenir une priorité. J'ai rencontré, à l'occasion de l'une de mes visites de prisons, un détenu devenu célèbre : François Besse. J'ai perçu la transformation de cet homme, métamorphosé par l'éducation, par la formation et par un travail qui a fait sens. Cet homme est aujourd'hui proche de la sagesse.
J'ai aussi vu - et je vous renvoie pour le détail à mon rapport d'information intitulé Prisons : le travail à la peine - la grande misère du travail pénitentiaire.
J'ai d'abord constaté que, malgré des améliorations récentes, le droit au travail des détenus était extrêmement limité : moins d'un détenu sur deux travaille. Selon mes estimations, il manque 10 000 postes de travail en prison, la situation étant plus dramatique en maison d'arrêt qu'en établissement pour peine.
Les conditions d'hygiène et de sécurité, ensuite, sont très inégalement respectées.
Surtout, les activités proposées ne préparent en rien à la réinsertion : travail à façon déqualifié et abrutissant, absence de formation professionnelle, secteurs d'activité confrontés à la mondialisation économique et n'offrant pas de perspectives d'emploi à l'extérieur, tels sont les principaux traits du travail pénitentiaire.
Enfin, les rémunérations sont dérisoires. Malgré des efforts récents, elles sont, en moyenne mensuelle brute, de l'ordre de 160 euros. Il convient d'en déduire différentes retenues qui peuvent représenter jusqu'à 50 % du revenu. Ces éléments sont à comparer avec le coût de la vie en prison, qui s'élève au minimum à 150 ou 200 euros par mois.
La situation actuelle est inacceptable.
Pour les parties civiles, d'abord, car les rémunérations obtenues par les détenus ne peuvent leur laisser espérer une indemnisation conforme à celle à laquelle elles ont droit. Pour les détenus eux-mêmes, ensuite, car, lorsqu'ils sont au chômage, leur situation est proche de la misère. Pour ceux qui travaillent, le pouvoir d'achat tiré des fruits de leur activité est insuffisant, le travail proposé parfois abrutissant, les offres de formation professionnelle limitées et les perspectives de réinsertion par ce biais quasi nulles. Pour la société, enfin, car l'absence, durant la peine de prison, d'actions significatives en faveur de la réinsertion socioprofessionnelle, durant la peine de prison, laisse craindre le pire à la sortie du détenu.
Il ne faudrait pas prétexter l'urgence et la précipitation pour refuser de résoudre le problème du travail pénitentiaire dans ce projet de loi, dont l'intitulé comporte le beau nom de « justice ». Je vous propose donc de réparer un oubli majeur, monsieur le garde des sceaux, celui de la réinsertion.
Pour les autres oublis, lisez, monsieur le ministre, et relisez, mes chers collègues, tous les travaux publiés par le Sénat depuis quelques mois : le rapport de la commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises, mon rapport sur le travail en prison, le rapport sur la délinquance des mineurs, le rapport sur les métiers de la justice ; ils devraient vous permettre de faire de ce texte, qui me paraît trop parcellaire, un vrai projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice.
C'est pourquoi, monsieur le garde des sceaux, je défendrai au cours de la discussion des articles seize amendements qui sont dans le droit-fil de mon rapport, accepté par la commission des finances. Je vous proposerai la création en cinq ans de 10 000 nouveaux emplois en détention, l'introduction d'une partie du droit du travail, adapté aux conditions pénitentiaires, ainsi que la création d'un salaire minimum pénitentiaire égal à la moitié du SMIC - ce n'est pas révolutionnaire ! - et la cotisation des détenus à l'assurance chômage. Je vous proposerai aussi l'instauration d'un droit du détenu à la formation professionnelle. Je vous demanderai enfin de faire cesser l'injustice que représentent les frais d'entretien pour détention, acquittés par les seuls détenus qui travaillent.
Ce sont des amendements réalistes, destinés à préparer la réinsertion des détenus et à donner tout leur sens aux termes d'« humanisme » et d'« exécution des peines » que le Gouvernement a chaque jour à la bouche, que je vous propose d'adopter. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Bernard Plasait. M. Bernard Plasait. Monsieur le président, je vous remercie de votre bienveillance, car je n'aurais pas voulu être privé du plaisir de féliciter MM. Schosteck et Fauchon, rapporteurs de la commission des lois, de leur remarquable travail, et M. Carle de la force et de la pertinence de ses convictions, que je partage.
Monsieur le garde des sceaux, si j'approuve sans réserve les orientations et le contenu de ce projet de loi, enfin à la hauteur des enjeux, je considère néanmoins qu'il est urgent de définir une véritable politique pénale et de remédier à ce cancer que constituent l'inflation législative et son corollaire, l'affaiblissement du droit, en particulier du droit pénal.
Vous avez décidé de favoriser une meilleure prise en charge des victimes, et vous avez raison. Cependant, ce que les victimes d'infraction sont en droit d'attendre, c'est bien que l'auteur soit appréhendé, poursuivi et sanctionné, en un mot, que justice soit rendue.
Pourtant, à considérer les chiffres, peu d'infractions font l'objet de poursuites et, partant, de réponses pénales : seules 12,45 % des infractions constatées en 2000 ont donné lieu à des poursuites.
S'il n'est pas dans mon intention de remettre en cause le principe de l'opportunité des poursuites, je pense néanmoins que l'on doit rechercher l'égalité de tous devant la loi en tout point du territoire. A cet égard, il ne paraît pas normal que, en 2001, pour un vol commis dans un grand magasin, le parquet ait renoncé aux poursuites lorsque le préjudice était inférieur à 1 000 francs à Strasbourg, 500 francs à Mulhouse et à seulement 200 francs à Saverne.
Par ailleurs, il est désormais incontestable que le vieil adage : « Nul n'est censé ignorer la loi » n'a plus aucun sens. Il faudra bien un jour endiguer les flots trop tumultueux du fleuve juridique !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Eh oui !
M. Bernard Plasait. Ce phénomène est particulièrement préoccupant en matière pénale, puisque personne ne connaît le nombre exact d'incriminations actuellement en vigueur. Certains avancent le chiffre de 13 000, dont 11 000 seraient réellement utilisées par les juridictions ; d'autres vont jusqu'à parler de 15 000. En fait, nul ne sait.
Un travail d'inventaire avait été commencé en 1985, à la suite d'une circulaire du Premier ministre, mais il ne fut jamais mené à son terme. Aujourd'hui, les dispositions pénales, dans leur grande majorité, se situent en dehors du code pénal. Prolifération et éclatement vont de pair, à tel point que certains auteurs en ont conclu à la République pénalisée.
Aussi, monsieur le ministre, ne devrions-nous pas engager un grand mouvement de dépénalisation au profit du droit civil si nous voulons éviter la paralysie de la vie commerciale comme de la vie sociale ?
« Voulez-vous avoir de bonnes lois ? Brûlez les vôtres et faites-en de nouvelles ! » C'est peut-être par ces mots que, toujours moderne, Voltaire nous traçait le chemin. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau. M. Gérard Delfau. Monsieur le garde des sceaux, nul ne vous reprochera d'avoir pris l'initiative de nous proposer un projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice. Jusqu'ici, c'étaient plutôt les gouvernements de gauche qui se préoccupaient de remédier au délabrement du système judiciaire et à l'insuffisance de ses moyens en personnels et équipements.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Voilà qui est nouveau !
M. Patrice Gélard. Et cette loi de programme ?
M. Gérard Delfau. Je parlais du Gouvernement et non du Sénat !
Vos amis concentraient leur intérêt sur le renforcement des forces de sécurité, au demeurant nécessaire. Vous avez trouvé votre chemin de Damas, fort bien ! La nation s'en réjouit. Mais sur quelle vision de notre société vous fondez-vous ? De quelle philosophie et de quelles méthodes vous réclamez-vous ? Là est désormais la question.
J'ai retenu du discours du Premier ministre, M. Raffarin, que deux principes devaient dicter son action : renouer le dialogue social, mis à mal, selon lui, par le précédent gouvernement, et s'inspirer de l'humanisme, cette conception de l'homme qui remonte à la philosophie des Lumières, à la croyance dans le progrès et dans la perfectibilité de chaque individu.
Pour ce qui est du dialogue social, s'agissant d'un univers aussi complexe que l'institution judiciaire, où des personnels très différents vivent une cohabitation souvent délicate, vous avez ostensiblement choisi, monsieur le garde des sceaux, de décider tout seul, sans - ou faudrait-il dire contre ? - les principaux acteurs : magistrats, avocats, éducateurs, policiers et gendarmes, animateurs bénévoles ou salariés du secteur associatif, etc. A dire vrai, cela devient pour ce gouvernement une habitude, qui se retrouve d'ailleurs dans l'ordre du jour de cette session extraordinaire : le Parlement examine à la chaîne et adopte à la hache une série de projets de loi encore mal dégrossis.
Pour ce qui est de l'humanisme, réprimer et punir semblent être votre seul horizon, et ce dans la plus totale bonne conscience, celle d'une société qui ne veut plus remettre en cause son fonctionnement de plus en plus inégalitaire.
Un syndicaliste me disait, à propos de ce texte : c'est comme si l'on s'acharnait à éponger l'eau d'une baignoire qui déborde au lieu de fermer le robinet... Pour être triviale, l'image n'en est pas moins juste. Elle signale la faiblesse majeure du projet de loi : il est univoque, il ne vise que les seuls symptômes, il ne prend pas la hauteur nécessaire, il ne juge pas une situation dégradée dans sa globalité.
Il est surtout unilatéral, presque exclusivement inspiré par la philosophie du « tout carcéral », comme le montrent l'absence à peu près totale du terme « prévention » et la faible part qu'il accorde à l'éducatif pour contenir ou empêcher la délinquance de certains mineurs.
Sur ce sujet sensible, qui doit effectivement être mieux pris en charge qu'il ne le fut ces dernières années, je préfère l'approche équilibrée qu'avaient exposée nos collègues MM. Schosteck et Carle dans le rapport intitulé La République en quête de respect . Un peu de temps, d'ici à l'automne, un va-et-vient avec les commissions du Parlement, une écoute et un dialogue avec les personnalités et les organisations représentatives, auraient permis d'aboutir à une position plus juste et plus efficace.
Ces problèmes doivent être résolus au fond, et sans angélisme, cela va de soi. Comme tous les maires, je vois bien les dégâts provoqués par une délinquance en hausse constante, je mesure les effets de la perte de repères d'une partie de la population.
Il faut agir, certes, mais avec prudence, sans prendre le risque d'accroître la dangerosité de jeunes précocement incarcérés, sans déséquilibrer davantage encore un parc pénitentiaire surpeuplé et parfois si vétuste qu'il en est dangereux pour le personnel et inhumain pour les détenus.
Oui, il faut casser le sentiment d'impunité que peuvent éprouver des adolescents et de jeunes adultes face à un système judiciaire lointain, lent, au fonctionnement parfois peu cohérent. Mais construire des prisons concédées au privé, créer des centres éducatifs fermés dont personne ne comprend ni la nature ni le mode de fonctionnement, inventer des juges de proximité - une bonne idée, au demeurant - dont on ne parvient pas à saisir en quoi ils seront des magistrats et en quoi ils resteront des « supplétifs » parce qu'ils sont mal identifiés et mal encadrés, tout cela ne suffit pas à fournir les bases d'une politique ambitieuse et adaptée qui renforcera la sûreté des biens et des personnes et fera reculer le sentiment d'insécurité.
Dans ce contexte, les nombreuses créations d'emplois que le Gouvernement s'engage à financer laissent dubitatifs. A quoi serviront, par exemple, les recrutements d'éducateurs et de personnels de la PJJ si l'on ne traite pas auparavant la crise d'identité que cette institution traverse depuis une dizaine d'années ? Sur les formes de cette crise et sur les solutions possibles, le rapport de nos collègues Jean-Pierre Schosteck et Jean-Claude Carle a le mérite d'apporter un éclairage que je ne retrouve absolument pas dans le projet de loi. J'aurais voulu parler aussi de la place des maires dans le dispositif que vous nous proposez, mais le temps m'est particulièrement compté. Vous aurez cependant d'ores et déjà compris que je juge le texte hâtif sur un sujet qui n'admet pas la précipitation et sommaire sur un thème de société qui mérite la nuance et la prudence.
Bref, je ne suis pas enclin à vous suivre, monsieur le garde des sceaux, quant aux solutions que vous proposez. Nous approuverons les moyens que vous prévoyez, qu'il s'agisse des 10 000 créations de postes ou du programme ambitieux concernant le parc immobilier, mais nous serons critiques sur vos orientations, notamment en matière de délinquance juvénile ou de justice de proximité.
Au demeurant, qui peut dire aujourd'hui quel sort sera réservé à votre loi d'orientation ? Au fond, le Gouvernement a commis une lourde erreur politique. Pour réformer, quand il est question de matières aussi sensibles, il faut s'appuyer sur un soutien très large, allant au-delà des clivages traditionnels du Parlement et sur l'adhésion de ceux qui auront à mettre en oeuvre la loi. Vous n'avez ni l'un ni l'autre parce que vous avez cru habile de donner très vite des gages à votre camp. Soyez sûr, monsieur le garde des sceaux, que vous le regretterez ! (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Patrice Gélard.
M. Patrice Gélard. Monsieur le garde des sceaux, je dois vous avouer que, au terme de ce débat, je n'aimerais pas être à votre place.
On vous demande en effet tout à la fois de refaire la justice, les prisons, la sécurité, les codes et, pour ne rien oublier, on vous demande de changer l'homme, le citoyen et la société ! C'est naturellement une tâche impossible.
En réalité, M. le garde des sceaux ne fait aujourd'hui que respecter l'engagement pris par le chef de l'Etat et confirmé par le chef du Gouvernement dans sa déclaration de politique générale : l'adoption à bref délai et en priorité d'une loi visant à améliorer le fonctionnement de la justice. L'enjeu de ce débat n'est rien d'autre.
Monsieur le garde des sceaux, la majorité présidentielle vous suivra et votera sans difficulté le projet de loi.
M. Paul Loridant. Godillots ! M. Patrice Gélard. Certes, nous n'avons pas toujours su comprendre que nous n'étions plus sous la majorité précédente et, partant, nous n'avons pas toujours contrôlé nos pulsions, croyant encore pouvoir tout remettre en cause par nos amendements successifs ! (Sourires sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
Mme Nicole Borvo. Excellent !
M. Claude Estier. Ah ! Il faut s'habituer à être dans la majorité !
M. Patrice Gélard. Nous étions simplement en libre conversation à l'intérieur de la commission,...
M. Robert Bret. Ce n'était pas beau à voir !
M. Patrice Gélard. ... ce qui n'a naturellement rien à voir avec la séance publique. Soyez assuré que nous ne nous engagerons pas dans cette voie ici.
Monsieur le garde des sceaux, ce projet de loi nous donne plusieurs motifs de satisfaction.
Nous apprécions d'abord que vous ayez témoigné votre reconnaissance à l'égard du Sénat pour les travaux qu'il a menés dans le passé, dans ses commissions d'enquête ou dans ses missions d'information, comme pour les amendements qu'il a déposés lors de l'examen de précédents projets de loi.
Vous avez rendu hommage au Sénat ; nous en sommes heureux. Nous continuerons dans cette voie pour que, grâce à nos missions d'information et à nos commissions d'enquête, le Gouvernement puisse disposer des moyens nécessaires à sa tâche.
Le deuxième motif de satisfaction, c'est naturellement l'ensemble des moyens mis à la disposition de la justice. M. Haenel, rapporteur pour avis de la commission des finances, l'a indiqué : il n'y a pas eu de précédent au cours des cinq dernières années, il faut remonter à la loi de programme de 1995 pour retrouver des moyens similaires.
Grâce à ces moyens, la justice fonctionnera mieux, plus vite et plus efficacement ; elle se rapprochera des citoyens.
Troisième motif de satisfaction : les juges de proximité. Je ne reviendrai pas sur l'excellent rapport de notre collègue Pierre Fauchon. Depuis longtemps, Pierre Fauchon et moi sommes sur la même longueur d'onde...
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Nous sommes un peu seuls !
M. Patrice Gélard. ... et estimons qu'il faut en France une justice de proximité pour traiter des conflits mineurs.
Je suis très satisfait également, même s'il faudra peut-être aller plus loin à l'avenir, des dispositions relatives aux tribunaux administratifs, lesquels manquent en effet de moyens. A ce propos, vous avez cité des délais moyens, monsieur le garde des sceaux. Je tiens à dire que, dans ma région, les délais sont largement supérieurs : il faut attendre quatre ans pour obtenir une décision de la cour administrative d'appel, et non pas trois ans. C'est très long, et, pour les collectivités locales que nous représentons, c'est parfois extrêmement gênant, par exemple lorsqu'il faut attendre, pour entreprendre une construction, l'issue du recours dont a fait l'objet le permis de construire.
Je dois par ailleurs vous féliciter, monsieur le garde des sceaux, de la façon dont vous avez abordé le problème de la délinquance des mineurs.
Plusieurs de mes collègues, et notamment M. Peyrat, se sont déjà excellement exprimés à ce sujet. Je me bornerai donc à dire que, contrairement à ce que certains voudraient faire accroire, l'ordonnance de 1945 subsiste : le traitement de la délinquance des mineurs reste tout à la fois fondé sur l'éducation et la réinsertion, mais aussi, hélas ! sur la sanction.
La société est un peu à l'image des visiteurs des parcs naturels qui prennent les ours sauvages pour des ours en peluche ! Par naïveté, par méconnaissance des problèmes, trop de gens, et je m'en étonne, croient que pour calmer un jeune tigre armé de dents et de griffes il suffit de le caresser comme un petit chaton.
Désolé : un délinquant brutal de treize ans n'est pas un bébé, un adolescent de seize ou de dix-sept ans n'est pas un enfant ! L'homme n'est pas naturellement bon, contrairement à ce que Jean-Jacques Rousseau a écrit. Tout n'est pas de la faute de la société, tout ne peut pas être absout sous prétexte que la société serait responsable.
C'est pourquoi l'orientation que vous avez choisie est la bonne, monsieur le garde des sceaux : l'éducation et la réinsertion sont indispensables pour remettre les délinquants sur le droit chemin, mais la sanction l'est aussi. A défaut, tôt ou tard, c'est la loi du plus fort qui s'appliquera.
A partir de ces constats de satisfaction, permettez-moi de me livrer à deux réflexions.
La première concerne la formation au sens large du terme, en commençant par la formation des personnels de justice, notamment, à terme, des juges de proximité.
Je partage l'opinion de M. Fauchon : il ne s'agit de recruter ni des maîtres ni des docteurs en droit pour en faire des juges de proximité.
M. Jacques Peyrat. Ce serait une mauvaise chose !
M. Patrice Gélard. Cependant, même si l'expérience acquise sur le terrain sera très utile, il leur faudra une formation juridique. Or le rapport sur les personnels de la justice fait apparaître que la formation actuelle des juristes n'est pas tout à fait adaptée à nos besoins. Certains aspects de la formation tant des magistrats que des avocats ou des commissaires de police doivent être repensés, en insistant peut-être sur la nécessité de connaître les réalités du terrain.
Dans cette optique, je vous suggère, monsieur le garde des sceaux, de passer des accords de partenariat avec les facultés de droit pour mieux préparer, dans le cadre de la formation de cinq ans qui se met partout en place, les étudiants en droit aux fonctions judiciaires comme à celles d'avocat ou de commissaire de police.
On pourrait par exemple proposer des stages ou des enseignements spécifiques qui n'existent pas à l'heure actuelle, généraliser l'apprentissage des sciences humaines, voire la pratique du sport, qui est souvent insuffisante.
Le partenariat pourrait par ailleurs s'étendre à d'autres domaines, notamment la santé et l'éducation nationale.
On insiste souvent sur la faiblesse du nombre de psychiatres et de psychologues exerçant en milieu carcéral. Des formations peuvent certainement être mises en place. Les psychiatres et psychologues spécialement formés à la délinquance juvénile, notamment, font trop souvent défaut, d'où l'idée d'un partenariat avec les services de santé.
De même, pour assurer la scolarité des jeunes placés en centre éducatif fermé et faire face à l'augmentation du nombre de mineurs faisant l'objet de mesures de suivi judiciaire, on peut envisager la conclusion d'accords de partenariat avec l'éducation nationale.
Il y a un trop grand fossé entre l'éducation nationale et la justice. Il faut le combler. Rares sont les professeurs qui sont préparés à la formation des jeunes incarcérés ou soumis à un contrôle judiciaire.
M. Jacques Peyrat. C'est très vrai !
M. Patrice Gélard. Rares sont les enseignants aptes à enseigner dans les écoles relais. Rares sont les enseignants qui comprennent les problèmes de la justice.
Un partenariat avec l'éducation nationale me semble donc s'imposer. J'irai même plus loin : il est sans doute nécessaire de repenser certains programmes de l'éducation nationale, en particulier ceux des lycées et de certaines formations de BTS et de DUT.
La formation en matière d'initiation au droit et à la justice est en effet quasiment inexistante dans tous nos établissements scolaires. La France est l'un des rares pays au monde où le citoyen titulaire du baccalauréat ignore ce que sont un crime, un délit ou une infraction, ne sait pas ce qu'est un juge ou un avocat.
M. Robert Bret. Et un sénateur ?
M. Patrice Gélard. Un sénateur, c'est moins grave ! (Sourires.)
Les programmes des lycées, notamment dans la filière ES, doivent être revus dans ce domaine. Par ailleurs, certains DUT et BTS devraient mieux préparer aux métiers d'auxiliaires de la justice.
J'en viens à une deuxième réflexion que m'inspire l'intervention de M. Badinter sur le code de procédure pénale.
Nous en sommes à la énième réforme en moins de dix ans. J'en ai compté dix-neuf, dont sept dans les cinq dernières années, avec celle d'aujourd'hui, cela fera bien vingt. (Sourires.)
M. Robert Badinter. Oui : vingt réformes !
M. Patrice Gélard. Il est vrai que, sur ce point, nous ne sommes pas les champions toutes catégories !
Que dire de notre code de procédure pénale ? Il est bien évident, monsieur le garde des sceaux, que l'on ne peut pas vous reprocher de ne pas nous proposer aujourd'hui la réforme du code de procédure pénale ! Mais le vrai problème n'est pas là. Le vrai problème, c'est que, progressivement, les métiers de la justice, les médias, les parlementaires ont été séduits par tel ou tel aspect de la procédure pénale anglo-saxonne.
M. Jacques Peyrat. C'est vrai !
M. Patrice Gélard. La solution qui semble désormais la plus viable consisterait ainsi à abandonner progressivement notre système de procédure pénale au profit d'un système à l'américaine ou à l'anglaise, système rendu populaire par les séries B de la télévision.
On ne nous présente cependant que les aspects positifs de la procédure pénale anglo-saxonne, en oubliant les aspects négatifs. On oublie de dire que notre culture juridique n'est pas celle de la common law . Nos voisins anglo-saxons ont parfois de bonnes initiatives, comme le bracelet électronique, qu'il est bon de leur emprunter, mais je ne suis pas certain que les droits de la défense soient mieux garantis par le système accusatoire !
M. Henri de Richemont. Mais si !
M. Patrice Gélard. Il faudra élaborer un système à la française avec lequel tout le monde se trouvera en harmonie, en y conservant les aspects positifs de notre tradition, en respectant, bien évidemment, les droits de la défense et en faisant en sorte que tous les acteurs de la justice, qu'il s'agisse des policiers, des juges ou des avocats verront leurs droits garantis.
Il s'agit d'une vaste tâche, monsieur le garde des sceaux. Vos prédécesseurs avaient commencé à s'y atteler. Ainsi, je me rappelle que M. Jacques Toubon avait confié à Mme Michèle-Laure Rassat le soin d'élaborer un avant-projet de code de procédure pénale. Il serait peut-être temps de poursuivre ce travail ! Je ne suis pas convaincu qu'il puisse être mené à bien en deux ou trois ans, à moins que nous ne consacrions tous nos efforts à cette seule entreprise. A cet égard, des priorités doivent être respectées : aujourd'hui, la sécurité des citoyens est la première d'entre elles, mais nous vous faisons confiance, monsieur le ministre, pour vous pencher demain sur le code de procédure pénale. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Laurent Béteille.
M. Laurent Béteille. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, quand j'ai fait mes débuts dans cette assemblée, le Parlement examinait, après déclaration d'urgence, un texte fondamental traitant d'un important problème de société et répondant aux attentes fortes de nos concitoyens : je veux parler de l'inversion du calendrier électoral. (Sourires.)
M. Jean-Claude Carle. Excellent !
M. Laurent Béteille. Pendant toute la durée de la législature, le précédent gouvernement nous a abreuvés de déclarations d'urgence, qui ont concerné une dizaine de textes. Certains d'entre eux traitaient de sujets fort complexes, comme la démocratie de proximité, tandis que d'autres n'ont même pas abouti à l'adoption définitive d'une loi.
Mme Nicole Borvo. Vous pouvez faire mieux !
M. Laurent Béteille. Pourtant, s'il est une préoccupation des Français qui exige que l'on agisse en urgence, c'est bien le fonctionnement de la justice. Monsieur le garde des sceaux, la réforme que vous nous proposez est attendue. Elle se caractérise par des mesures adaptées à une situation qui s'est dégradée.
En effet, dire que la situation n'est pas bonne est un euphémisme ! Nous avons déjà eu l'occasion de souligner - et nous l'aurons encore lors de la discussion des textes devant être étudiés au cours de cette session extraordinaire - à quel point la délinquance s'aggrave dans ce pays. Or, qu'a-t-on mis en oeuvre, s'agissant de la justice, au regard de cette aggravation ? Bien peu de choses, malheureusement.
Ainsi, l'effectif des magistrats, de même que celui des fonctionnaires des greffes ou de l'administration pénitentiaire, est resté stable ; il est, en tous cas, tout à fait insuffisant. Sans remonter au Second Empire, force est de constater que le nombre des magistrats n'évolue pas. Devant les problèmes que cela suscite, la seule réponse qui a été apportée, à compter de 1975 si ma mémoire est bonne, a consisté à renoncer à la collégialité pour un certain nombre d'affaires relevant du contentieux civil ou pénal.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
M. Laurent Béteille. Cette perte de collégialité n'a d'ailleurs pas toujours été frappée au coin de la logique en ce qui concerne le choix des textes.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien ! Et on continue avec ce texte !
M. Laurent Béteille. De plus, elle n'a pas constitué un progrès pour l'administration de la justice.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Très juste !
M. Laurent Béteille. Cette situation s'est encore aggravée du fait des conséquences prévisibles de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. Celle-ci permet certes une avancée importante au regard des droits des justiciables, mais elle pèse lourdement sur l'organisation de l'institution judiciaire.
A l'occasion de l'examen des crédits de la justice par la commission des lois lors de la discussion du dernier projet de loi de finances, notre éminent collègue Robert Badinter avait regretté que, jusqu'à présent, aucun gouvernement n'ait manifesté la volonté politique forte d'attribuer des moyens proportionnés aux défis que doit affronter la justice. Par ailleurs, il avait qualifié de « névrotiques » les rapports entretenus en France par le pouvoir politique et la justice, en relevant le décalage qui existe entre l'ampleur des missions dévolues à la justice et la faiblesse des moyens effectivement engagés.
La justice est encombrée, elle est paralysée par un manque de moyens. Comment s'étonner, dans ces conditions, qu'une très forte proportion de plaintes soient classées sans suite, que les victimes d'infractions s'estiment méprisées et ignorées par le système judiciaire ?
Je n'insisterai pas sur le fait que la situation est tout aussi inadmissible en ce qui concerne l'exécution des sentences : on a évoqué un taux de non-exécution de 40 %, ce qui se passe de commentaires...
Je ne m'attarderai pas davantage sur la nécessaire réforme du droit de l'exécution et de l'application des peines. Celui-ci est marqué par des incohérences liées aux bricolages successifs effectués depuis de nombreuses années. C'est à juste titre que M. Gélard a mis l'accent, à cette même tribune, voilà un instant, sur le nombre des réformes entreprises : la quantité n'implique pas nécessairement la qualité, non plus que la cohérence des textes entre eux. C'est bien là tout le problème, notamment dans ce domaine ! Une refonte complète du droit de l'exécution des peines est nécessaire et urgente, monsieur le ministre.
Faut-il également décrire une nouvelle fois la situation des prisons ? Nos commissions d'enquête ont suffisamment mis en évidence les dysfonctionnements et le malaise de l'institution, ainsi que l'état de délabrement du patrimoine !
J'achèverai ce tour d'horizon en évoquant la situation de la PJJ, la protection judiciaire de la jeunesse. La Cour des comptes en traite dans son dernier rapport, et les travaux de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, présidée par M. Schosteck, dépeignent de façon lumineuse les difficultés auxquelles est confrontée cette administration.
A cet égard, je voudrais exposer le cas, cité dans le rapport de la Cour des comptes, d'un centre d'éducation renforcée situé dans l'Essonne, département qui m'est cher ! Cet établissement est supposé accueillir huit mineurs délinquants, mais un seul était présent lors de la visite du magistrat de la Cour des comptes. Parmi les absents, l'un n'était resté que quelques heures dans les murs du centre, un autre manquait à l'appel depuis plus de quinze jours, sans que personne s'en soit inquiété... Comment peut-on se satisfaire de cette situation ?
MM. Jean-Claude Carle et Henri de Raincourt. Très bien !
M. Laurent Béteille. Il est facile de prétendre que la prison est l'école du crime, mais prenons garde aujourd'hui que la rue ne devienne, demain, une école encore plus efficace, pour un nombre d'élèves infiniment supérieur !
Ce sont là quelques aspects de la situation que vous aurez trouvée, monsieur le garde des sceaux, à votre arrivée au gouvernement. Peut-on, dans ces conditions, prétendre qu'il n'y a pas matière à réforme, qu'il n'y a pas urgence et que le Gouvernement doit rester l'arme au pied et admirer l'oeuvre de ses prédécesseurs, comme nous y invitent certains orateurs de l'opposition ?
Au contraire, vous avez choisi l'action, comme vous y incitaient le Président de la République et le Premier ministre et comme l'exigeait l'urgence de la situation.
Le premier volet de votre texte prévoit la programmation et la mise en place de moyens financiers et humains sans précédents. Ils étaient attendus et ils sont absolument nécessaires : je n'y insisterai pas davantage, mais chacun a compris qu'il s'agit d'un effort tout à fait remarquable, qui mérite d'être souligné.
J'évoquerai brièvement les droits des victimes, car une nouveauté se fait jour. Vous avez enfin pris de véritables mesures dans ce domaine, monsieur le ministre, où il y a énormément à faire.
En effet, les victimes d'infractions n'ont jamais été l'objet de la sollicitude à laquelle elles avaient pourtant droit. Alors que l'auteur de l'infraction bénéficie, avant même le début de la procédure et sa comparution devant le juge, de l'assistance d'un avocat, sa victime, après avoir patienté dans le hall du commissariat, parfois à côté de son agresseur, se retrouve, après son audition, abandonnée à son désespoir. Cela est si vrai que des associations de victimes ont dû se constituer afin de combler un vide incompréhensible. Or c'est un changement complet de culture que vous nous proposez : la victime a toujours été, jusqu'à présent, tenue pour quantité négligeable dans le procès pénal et il convient de lui rendre toute sa place, y compris dans les procédures concernant les mineurs.
Ces derniers se sont trouvés placés au centre d'une polémique. Dès que l'on aborde la question de la justice des mineurs et de la réforme de l'ordonnance de 1945, les passions se déchaînent et l'invective remplace la réflexion. Au fond, peu importe ce que vous proposez : toucher à l'ordonnance de 1945 est, par avance, insupportable pour certains. Or, cela a été souligné, ce texte ne revient sur aucun principe. S'il n'y est que rarement question de prévention, c'est tout simplement parce que les textes en vigueur ne sont pas du tout, sur ce point, remis en cause.
Mme Nicole Borvo. Ah !
M. Laurent Béteille. Vous proposez, monsieur le ministre, un certain nombre de mesures techniques destinées, en réalité, à rendre ce texte plus efficace et plus réaliste.
Ainsi, la possibilité de placer un mineur de treize ans sous contrôle judiciaire existe déjà.
En revanche, il n'existe, à ce jour, aucune possibilité de sanctionner, d'une façon ou d'une autre, le non-respect de ce contrôle et des obligations qui y sont liées. Par conséquent, à quoi sert ce contrôle ? Quel sens peut-il avoir pour le mineur ? On a beaucoup parlé avant moi d'éducation, mais quelle est la valeur éducative du contrôle judiciaire lorsque le mineur échappe à toute contrainte ? Enfin, comment un mineur peut-il ressentir une sanction qui intervient parfois deux ans après la commission des faits ? Je n'indique pas ce délai au hasard : nous l'avons plusieurs fois constaté.
M. Jean-Claude Carle. Tout à fait !
M. Laurent Béteille. S'agissant de la procédure pénale, je voudrais évoquer le problème soulevé par le référé-détention. Cette mesure est indispensable, malheureusement dirai-je. Des événements graves l'ont déjà démontré.
M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue.
M. Laurent Béteille. J'en arrive à ma conclusion, monsieur le président.
Il convient de faire une exception très limitée dans le temps au principe selon lequel la détention ne peut résulter que d'une décision du juge du siège. La commission des lois du Sénat a bien fait de réduire au plus juste un délai que votre texte, monsieur le ministre, avait déjà prévu très bref.
Monsieur le ministre, un candidat à l'élection présidentielle avait reconnu sa naïveté au regard du problème de la montée de la délinquance. Selon lui, le recul du chômage aurait dû se traduire par une baisse de la délinquance ; c'est le contraire qui s'est produit. Cet exemple montre les limites des beaux raisonnements sur les causes de la délinquance. En réalité, si la prévention est indispensable, si la lutte contre les situations sociales douloureuses est nécessaire, si nous sommes disposés et décidés à vous aider sur ce point, la société a également le droit de se défendre. C'est l'objectif que vous cherchez à atteindre. Nous serons à vos côtés. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Henri de Richemont.
M. Henri de Richemont. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, s'il est vrai, comme le disait Voltaire, que « le secret d'ennuyer est celui de tout dire », alors je serai très bref pour me féliciter de ce que vous nous présentiez ce texte, qui est conforme aux engagements du Président de la République et du Premier ministre.
Je suis heureux que vous nous donniez enfin les moyens budgétaires que nous attendions pour mettre en application la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, que nous sommes nombreux ici à considérer comme une bonne loi et qui avait d'ailleurs été adoptée quasiment à l'unanimité, mais sans que les moyens nécessaires à sa mise en oeuvre soient prévus.
Je souhaiterais mettre brièvement l'accent sur deux thèmes.
S'agissant tout d'abord du juge de proximité, je voudrais rendre hommage à la qualité du rapport de mes collègues Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon. Lorsque nous avions débattu dans cette enceinte de la loi relative à la sécurité quotidienne, j'avais préconisé la mise en place de juges de paix. Je me souviens également que, lors des entretiens de Saintes, j'avais abordé cette question, me heurtant alors au scepticisme général des avocats et des magistrats. Je me réjouis que l'ordre des avocats soit maintenant d'accord avec cette proposition, et je suis persuadé que les magistrats vous suivront à l'avenir, monsieur le ministre. J'espère que la presse, contrairement à mon journal local, Le Populaire du Centre, ne parlera pas demain de « 3 300 petits juges » et de « magistrats amateurs ».
Monsieur le garde des sceaux, il n'y a pas de petites affaires ou de petits délits, il n'y a pas de petits juges, et il n'est pas nécessaire d'être un magistrat ou un juge professionnel pour être un bon juge. Nous savons tous que les plus grosses affaires contentieuses sont arbitrées par des juges non professionnels. Je ne vois pas pour quelle raison il n'en irait pas ainsi des affaires qui préoccupent nos concitoyens et que nous, maires de petites communes rurales situées dans les zones défavorisées, traitons souvent parce qu'ils font appel à nous. Demain, le juge sera l'arbitre.
En ce qui concerne l'article 7, je dirai quelques mots sur un sujet qui nous a beaucoup occupés en commission : lorsque le magistrat, le juge de proximité, se considère comme incompétent, monsieur le garde des sceaux, vous préconisez qu'il se dessaisisse au profit du tribunal ou du juge d'instance. Nous considérons qu'il ne s'agit pas forcément d'une bonne formule et qu'il pourra en résulter un allongement des débats.
Pour ma part, j'avais préconisé une formule qui me semblait souple : le magistrat sursoit à statuer, il pose une question au juge d'instance et il est lié par la réponse de ce dernier. Mais M. Fauchon m'a dit que ma proposition était conceptuellement séduisante mais techniquement irréaliste. Comme il m'a demandé de m'en remettre à son expérience compte tenu de ma jeunesse (Sourires) , je ferai en sorte de ne rien proposer qui puisse entraver l'application de ce texte, que nous souhaitons prochaine.
M. Jean-Claude Carle. Quelle élégance !
M. Henri de Richemont. Le second thème que je veux évoquer - brièvement, et j'espère que vous ne m'en tiendrez pas rigueur, monsieur le garde des sceaux -,...
Un sénateur du RPR. Il y est sensible !
M. Henri de Richemont. ... c'est le référé-détention. Je salue l'équilibre de votre texte s'agissant des mineurs et des victimes. Toutefois, tolérance zéro, plus de sécurité, cela ne signifie pas moins de présomption d'innocence !
C'est la raison pour laquelle, lorsque vous présentez le référé-détention comme un équilibre entre la défense et le parquet, je ne peux vous suivre. Quand un juge d'instruction ou un juge des libertés prend la décision de mettre en liberté un individu qu'il avait placé auparavant en détention, il le fait après avoir écouté la défense et l'accusation, c'est-à-dire à la suite d'un débat contradictoire. Aussi, il ne me semble pas normal de prétendre que l'appel du parquet rétablirait l'équilibre.
MM. Gérard Delfau et Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
M. Henri de Richemont. Mais, si vous considérez qu'il faut le faire, je ne pense pas que le référé soit la bonne formule. Afin d'éviter l'opprobre de la presse ou de voir sa responsabilité mise en cause, le premier président de la cour d'appel ou son délégué n'aura-t-il pas tendance à suivre l'avis du parquet ? Un délai de vingt jours s'écoulera avant l'audience de la chambre d'accusation. Ne serait-il pas préférable, si vous estimez qu'il faut maintenir cet appel, de le rendre possible dans les trois jours devant la chambre d'accusation ?
On m'objectera qu'il n'est pas possible de réunir trois magistrats dans un délai de trois jours. J'ai la grande joie d'exercer en matière de droit maritime. Lorsque je ne peux obtenir la mainlevée de la saisie d'un navire devant le tribunal de commerce, je présente une requête à M. le premier président de la cour d'appel dans le ressort de laquelle la saisie a eu lieu. Je fais état du préjudice d'exploitation considérable que cette saisie représente pour demander un appel à jour fixe. Dans tous les cas, la cour d'appel trouve une juridiction et trois juges pour statuer. Ce qui est possible pour éviter les pertes d'exploitation des armateurs devrait être possible pour éviter le maintien en détention !
C'est la raison pour laquelle, si vous estimez que l'appel est nécessaire, il doit intervenir directement devant la chambre d'accusation, dans un délai de trois jours. Au cas où vous ne voudriez pas me suivre, je souhaiterais que la mesure soit limitée aux questions criminelles.
Je conclus. Comme mon collègue M. Patrice Gélard, je considère que nous ne pourrons pas faire l'économie d'une réforme du code de procédure pénale. Mais nous savons que, grâce à vous, monsieur le garde des sceaux, ce sera une bonne réforme. Pour reprendre le conseil de saint Augustin, « Ne dites pas : les temps sont bons, les temps sont mauvais. Soyez bons, et les temps seront bons. » (Applaudissements sur les travées du RPR des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux.
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Je voudrais d'abord remercier très sincèrement les rapporteurs MM. Schosteck et Fauchon, au nom de la commission des lois, ainsi que M. Haenel, rapporteur pour avis de la commission des finances, du travail qu'ils ont accompli.
Je vais m'efforcer de répondre à chaque orateur pour que le débat puisse effectivement se nourrir de nos échanges et pour que, lors de la discussion des articles, nous puissions améliorer, si vous en décidez ainsi, mesdames, messieurs les sénateurs, le texte que je vous propose.
S'agissant du juge de proximité, sujet longuement évoqué par la quasi-totalité des orateurs et qui représente aujourd'hui, semble-t-il, un objectif auquel se rallient même ceux qui, voilà encore peu de jours, considéraient que c'était une erreur d'aller dans ce sens, je voudrais revenir sur un certain nombre d'observations, et d'abord sur celles que M. Fauchon a formulées ce matin.
Nous devons en effet partir de ce constat de l'inadaptation de notre justice à répondre aux préoccupations des justiciables. Je partage votre analyse sur ce point, monsieur le rapporteur.
Le rapport que vous avez rédigé avec M. Jolibois dénonce, à juste titre, l'absence de réelle réponse judiciaire au contentieux de masse. Les conclusions des entretiens de Vendôme ont été décevantes à cet égard. Monsieur Fauchon, nous partageons la volonté d'agir, et d'agir vite.
Merci pour votre adhésion au principe du juge de proximité et pour votre enthousiasme, terme que vous avez vous-même employé.
Je suis d'accord avec vous sur le faux procès engagé contre l'absence de professionnalisme du juge de proximité. Je ne pense pas que nous puissions, de façon pertinente, continuer ce type de procès. Je le dis, bien sûr, à ceux qui s'expriment ainsi et qui distinguent les bons juges et les petits juges, ceux qui ont fait sept ans d'études et ceux qui n'en auraient fait que quatre, ceux qui auraient un certain type d'expérience et ceux qui en auraient d'autres. La société française mérite mieux que ce type de débat.
Si nous n'avons pas compris que la société française a précisément besoin d'ouverture, de capacité d'échanges et de l'expérience des uns et des autres pour faire évoluer ses institutions et ses comportements, nous n'avons pas compris grand-chose.
En tant que garde des sceaux, ministre de la justice, je suis convaincu que nous avons besoin des uns et des autres. Nous avons besoin non seulement de technicité et de professionnalisme, mais aussi de l'expérience humaine la plus diversifiée possible, en veillant, bien entendu, à ce que chacun, dans son rôle, puisse apporter le meilleur à l'ensemble de la collectivité.
Sur le plan technique, monsieur Fauchon, vous avez indiqué que vous auriez préféré un juge moins isolé que la formule proposée par le Gouvernement à travers mon projet de loi. Cela étant, nous aurons l'occasion de tester ce dispositif, et je le ferai avec détermination.
Vous avez souhaité la mise en place de moyens et une vraie volonté politique pour réussir. Si l'évolution constitutionnelle nous permet d'aller plus loin dans l'expérimentation, peut-être pourrons-nous, dans ce domaine, tenter effectivement une expérimentation différente autour de la justice d'instance afin d'améliorer dans la durée, si besoin est, le dispositif proposé aujourd'hui. Tel est d'ailleurs l'esprit des observations qui ont été faites ce matin par M. Haenel. Je partage son analyse sur l'intérêt de trouver une formule d'expérimentation.
M. Badinter a évoqué de nombreux sujets. Je vais m'efforcer de lui répondre le plus complètement possible.
Tout d'abord, j'évoquerai la concertation. Elle est toujours insuffisante aux yeux de ceux qui considèrent que l'on ne va pas dans la direction qu'ils auraient souhaitée ! Je dirai simplement, monsieur Badinter - et vous avez une longue expérience en la matière ! - que j'ai reçu, depuis mon installation Place Vendôme, soixante délégations, dont trente syndicats. Mon cabinet a reçu un peu plus de personnes que je ne l'ai fait moi-même. Je n'ai bien sûr pas entendu tout le monde, mais j'ai écouté et dialogué, j'ai essayé de tenir compte de ce qui m'était indiqué, en particulier par les représentants des différentes professions qui exercent sous l'autorité du ministère de la justice. D'ailleurs, un observateur éclairé a pu reconnaître, dans le texte lui-même, un certain nombre de choses qui m'avaient été suggérées par les uns ou les autres.
S'agissant du juge de proximité - j'ai commencé à en parler - vous avez exprimé un doute sur la constitutionnalité de la justice de proximité pénale. Ces doutes peuvent être facilement levés, en particulier à travers le statut que nous donnerons aux juges de proximité dans le projet de loi organique qui vous sera soumis à l'automne. Il s'agira - je tiens à rassurer le Sénat sur ce point - de magistrats statutaires, avec tout ce que cela signifie. Par ailleurs, je voudrais rappeler, avec modestie, qu'il existe des assesseurs non professionnels qui participent aux jugements en matière pénale. Outre le jury, je pense aux assesseurs des tribunaux pour enfants.
Vous avez rappelé l'importance de la conciliation ; je l'ai fait également ce matin. Les conciliateurs ont un rôle très important. Notre propos est non pas de contester ce travail, mais d'aller plus loin et de créer un juge à part entière.
Vous avez évoqué, en la critiquant, la possibilité de renvoi au juge en cas de difficultés sérieuses, et M. de Richemont l'a fait également voilà un instant. Je rappellerai simplement que cela existe déjà, en particulier pour les juges de l'exécution ou pour les juges aux affaires familiales, qui renvoient à une formation collégiale.
Vous avez évoqué la prison - j'y reviendrai sans doute en conclusion - comme élément de récidive. Je voudrais tout de même rappeler que le projet de loi que je vous propose introduit enfin des éducateurs en détention, en particulier pour les mineurs. Nous créons des prisons avec un contenu éducatif. M. Pierre Bédier aura sans doute, tout au long du débat, l'occasion de préciser ces points, puisqu'il m'apporte son concours dans ce projet de construction et de mise en place de réponses mieux adaptées, en particulier à la situation des mineurs.
Dans l'un de vos ouvrages, monsieur Badinter, vous avez employé la notion de « prison républicaine ». Le Gouvernement auquel j'appartiens veut mettre en place ce type de structure.
S'agissant des jeunes âgés de dix à treize ans, nous proposons non pas des sanctions pénales, mais des sanctions éducatives. Après tant d'années d'une politique visant au tout préventif, n'est-il pas, à l'évidence, nécessaire d'introduire la sanction comme élément de l'éducation ? Il s'agirait selon vous, monsieur Badinter, d'un retour au passé. Mais le passé, ce sont les quartiers pour mineurs qui existent aujourd'hui ! Ce sont les prisons que j'ai trouvées à mon arrivée au ministère ! Ce n'est pas le projet de loi que je défends qui a construit ces prisons à la Dickens ou qui les a laissées se développer ! Si nous créons des centres où un métier, un savoir-vivre et un savoir-faire seront appris aux jeunes, c'est justement pour répondre à cette situation.
Monsieur Carle, vous avez eu raison de souligner que ce projet de loi ne contient pas uniquement des dispositions répressives - c'est une évidence -, étant entendu que la délinquance des mineurs n'est pas un fantasme, comme le prouve d'ailleurs ce qui s'est passé il y a quelques heures encore.
S'agissant de la santé physique et mentale des mineurs, nous devons globalement, et bien au-delà de la justice, faire un effort plus important, notamment à l'école, par le biais de la médecine de prévention. En effet, il est indispensable d'améliorer le suivi sanitaire des plus jeunes de nos concitoyens.
En outre, vous avez suggéré, monsieur Carle, de procéder à un recrutement plus diversifié des éducateurs.
M. Jean-Claude Carle. Absolument !
M. Dominique Perben, garde des sceaux. La loi le permet. Toutefois, les créations de postes qui sont envisagées dans le projet de loi tant pour les éducateurs que pour les personnels de l'administration pénitentiaire vont poser quelques difficultés en termes de capacités de recrutement et de formation.
Nous allons mettre en oeuvre les moyens indispensables pour assurer cette formation, mais il va nous falloir rechercher les candidatures. Je suis sincèrement convaincu - j'ai d'ailleurs déjà commencé à en discuter avec les organisations syndicales - que nous allons rencontrer des difficultés pour trouver suffisamment de candidats susceptibles d'occuper les postes dont nous avons parlé ce matin. En effet, ces créations de postes vont s'ajouter aux départs à la retraite massifs que vont connaître les services de la justice à partir de 2004 et de 2005. Il va donc nous falloir faire passer dans l'opinion des images positives - ce sera un vrai travail - pour convaincre des jeunes de choisir les professions de la justice, en particulier l'éducation.
J'observe d'ailleurs que, dans le domaine éducatif, un problème de pyramide des âges se pose : en effet, nombre de jeunes éducateurs ne sont parfois guère plus âgés que les délinquants qu'ils sont chargés d'encadrer, d'où les énormes difficultés qu'ils éprouvent dans l'exercice de leur tâche. Lorsqu'ils ont la chance d'être encadrés, au sein de la structure dans laquelle ils travaillent, par des responsables ayant une vraie maturité, une grande expérience, les choses se passent bien ; mais parfois, tel n'est pas le cas, faute, justement, d'encadrement, d'où la nécessité de parvenir à une pyramide des âges plus équilibrée qu'elle ne l'est aujourd'hui : il est donc impératif de recruter en cours de carrière des personnes ayant déjà une certaine expérience de la vie et un certain acquis professionnel.
Monsieur Carle, la fermeture juridique des centres éducatifs fermés me semble pertinente.
Vous avez également évoqué le problème particulier - M. Pierre Bédier pourra vous en dire davantage si vous le souhaitez - de la prison de Lyon.
Je dirai deux choses sur ce point.
Tout d'abord, le quartier des mineurs de la maison d'arrêt de Lyon fonctionne dans des conditions inacceptables : nous allons donc tout faire pour le transférer le plus vite possible - c'est une question de mois - vers le quartier Saint-Joseph.
Par ailleurs, nous envisageons de créer un quartier réservé aux mineurs à la maison d'arrêt de Villefranche-sur-Saône pour soulager l'établissement de Lyon, où, je le répète, la situation est inacceptable.
M. Cointat a estimé intéressante l'expérimentation en matière juridictionnelle. Cette expérimentation demandera sans doute une ouverture constitutionnelle. Si, dans l'état actuel des choses, elle me paraît difficile à mettre en place, les projets de réforme constitutionnelle actuellement en préparation nous en offriront peut-être la possibilité.
M. Zocchetto a souhaité que nous réussissions à instaurer une justice de proximité. Nous allons tout faire à cette fin. Au sein de la Chancellerie, une structure des services judiciaires aura pour mission de suivre de bout en bout la mise en place de cette justice de proximité, mise en place qui nécessitera non seulement une volonté politique forte et continue, mais aussi une équipe opérationnelle : conjonction de moyens matériels, immobiliers, secrétariat, greffe, personnels, juges de proximité, etc.
En matière pénitentiaire, vous souhaitez que la priorité soit accordée aux centres de détention pour mineurs. Vous avez bien compris que tel était aussi notre propos.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le texte que je vous propose au nom du Gouvernement n'épuise bien évidemment pas le sujet de l'administration pénitentiaire. Il n'a pas du tout cette prétention, comme je l'ai d'ailleurs dit très clairement aux organisations syndicales et à l'ensemble des partenaires de justice concernés.
Le précédent gouvernement a préparé un projet de loi sur l'administration pénitentiaire. La question qui se pose à moi aujourd'hui est de savoir si nous prenons ce texte pour point de départ ou si nous entamons une démarche totalement différente. Ma décision n'est pas prise, et je n'ai pas eu l'occasion d'en parler au Premier ministre. Mais j'ai la conviction que nous devons prendre une initiative pour aller dans le sens souhaité par l'ensemble des partenaires.
M. Loridant a évoqué l'énorme travail réalisé aussi bien à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, et la très large concertation des différents partenaires de l'administration pénitentiaire à laquelle il a été procédé. Il ne faut pas laisser ce travail dans l'oubli, mais, au contraire, se remettre rapidement à l'ouvrage et proposer au Parlement un certain nombre d'orientations, dont je ne peux encore vous préciser la forme qu'elles prendront. J'ai bien conscience que nous devrons prendre une initiative dans ce domaine.
Madame Borvo, j'espère que vous avez bien compris, après une lecture attentive de ce projet de loi, que les centres éducatifs fermés n'ont rien à voir avec les maisons de corrections d'antan. Sans revenir trop longtemps sur ce point, je répète qu'il s'agit de centres vraiment éducatifs, de petites dimensions, où les éducateurs seront les seuls intervenants. Je ne vois donc pas très bien comment on peut encore comparer ce projet avec ce qui a pu exister voilà plus de cinquante ans !
Vous avez également dit, madame Borvo, que ce projet de loi portait atteinte à l'architecture de la justice des mineurs. Je crois au contraire qu'il repose sur les juridictions des mineurs, à travers le placement dans les centres fermés, la révocation éventuelle, les sanctions éducatives, toutes décisions qui pourront être prises par les juridictions des mineurs si ces dernières l'estiment utile. Nous voulons donner des moyens matériels et juridiques aux juges.
Il leur appartiendra ensuite de faire leur travail et de décider s'ils utilisent ou non ces nouveaux moyens mis à leur disposition.
Monsieur Balarello, je suis très heureux du soutien que vous avez bien voulu m'apporter : nous serons attentifs à vos remarques sur les conditions de la mise en place concrète du juge de proximité.
Monsieur Fourcade, vous avez évoqué trois points très précis.
Tout d'abord, M. Nicolas Sarkozy et moi-même avons signé le mois dernier un décret et une circulaire sur le dispositif local de sécurité, d'une part, et sur le dispositif départemental de sécurité, d'autre part. Ceux-ci prévoient une collaboration entre élus, magistrats, fonctionnaires, responsables d'associations, pour apporter des réponses concrètes et cette information partagée absolument indispensable.
Par ailleurs, vous revendiquez avec raison, pour les maires, une information sur la délinquance et sur le traitement pénal de la délinquance. Sachez que je serai personnellement très attentif - je suis d'ailleurs à votre disposition pour en parler - à ce que cesse cette espèce de culture du secret sur des informations concernant à l'évidence le maire. C'est en effet vers ce dernier que nos concitoyens se tournent lorsqu'ils se sentent en insécurité ou qu'ils la subissent. Il est donc bien normal que les services de l'Etat apportent au maire les informations indispensables sur les conditions de l'ordre public.
S'agissant enfin de la récidive des mineurs, je souhaite faire en sorte que la justice intervienne suffisamment fermement dès la tranche d'âges dix-treize ans. Les jugements doivent intervenir rapidement après la commission des faits. Tous les élus locaux savent bien, en effet, que le long délai séparant la commission des faits de l'éventuelle sanction est vécue par le jeune, par ses proches, par ses voisins et par tous les observateurs comme une absence de sanction. Il y a donc là une nécessité évidente à cet égard.
M. Peyrat a évoqué un certain nombre de sujets et m'a encouragé, ce dont je le remercie. Comme il l'imagine, je serai bien entendu attentif aux projets concernant Nice, notamment s'agissant de la prison.
Je tiens à remercier M. Hérisson de son soutien.
S'agissant du renforcement de la sécurité des personnels pénitentiaires, il faut cesser de se poser une multitude de questions en apparence techniques et répondre à l'attente des personnels pénitentiaires qui ne supportent plus de voir leur sécurité mise en cause à la suite de l'introduction, par de multiples moyens, de téléphones portables dans les prisons. Il y a là une exigence que nous devons satisfaire sans nous poser de questions complexes sur le fonctionnement des réseaux téléphoniques.
Monsieur Loridant, vous avez évoqué le fonctionnement de nos prisons, sujet que vous connaissez très bien pour l'avoir beaucoup étudié. Comme je l'ai dit tout à l'heure, je n'ai pas la prétention de tout régler par ce texte. Le nombre de 11 000 places ne vous paraît pas suffisant. En soutenant ce point de vue, vous m'apportez en quelque sorte un réconfort puisque j'ai lu dans de nombreux comptes rendus de presse que, avec 11 000 places, je suis un frénétique du « tout carcéral » !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Il y a pire que vous !
M. Dominique Perben, garde des sceaux. J'ai effectivement trouvé pire que moi, monsieur Dreyfus-Schmidt ! Nous allons donc pouvoir fonder un club des « carcéraux », monsieur Loridant !
Je ne sais pas si les 11 000 places prévues seront ou non suffisantes. Mais commençons déjà par cela ! Il faut mener à bien ce programme, et Pierre Bédier et moi-même ferons tout pour y parvenir, vous le savez bien : il faut une capacité technique, il faut trouver des terrains, ce qui n'est pas si simple, et j'ai conscience que l'objectif est ambitieux.
Sur le travail en prison et, plus généralement, sur les conditions de vie en prison, sur la réinsertion et l'action éducative, vous avez fait un certain nombre de propositions dont nous reparlerons certainement au cours de l'examen de ce texte.
Je n'ai pas la prétention, à travers ce texte, je le répète, de répondre à l'ensemble des problèmes des prisons. Nous aurons l'occasion d'en reparler ultérieurement.
M. Plasait a évoqué la nécessité de mettre en oeuvre une vraie politique pénale. Je partage complètement votre point de vue, monsieur le sénateur : c'est en effet indispensable.
C'est d'ailleurs l'une des raisons pour lesquelles j'ai bien l'intention d'exercer les responsabilités que me donne l'article 36 du code de procédure pénale. C'est aussi dans cet esprit que nous devrons être extrêmement attentifs, dans la mise en oeuvre de ces politiques pénales, à leur suivi.
Monsieur Delfau, en matière de prévention, nous créons 25 % de postes supplémentaires d'éducateurs. Nous voulons en particulier que, dans les centres éducatifs fermés et dans les centres de détention pour mineurs, il y ait enfin une action éducative. Nous voulons, comme cela nous a été suggéré par Patrice Gélard, travailler mieux et plus avec l'éducation nationale. J'ai déjà eu l'occasion d'en parler à plusieurs reprises avec Luc Ferry et Xavier Darcos.
S'agissant des centres éducatifs fermés, notre projet commun est que, dans chaque centre éducatif fermé, un enseignant de l'éducation nationale assure soit lui-même, soit avec des collègues de l'éducation nationale l'ensemble du travail de formation qui doit se poursuivre dans ces centres, voire y commencer. En effet, il faut donner l'occasion à ces mineurs de retrouver la possibilité d'entrer dans un cycle de formation digne de ce nom.
Nous avons également l'intention de développer au maximum les classes-relais, qui sont plutôt une réussite. MM. Ferry et Darcos auront sans doute l'occasion de vous en parler.
M. Béteille a évoqué un certain nombre de sujets. Je pense comme lui qu'il est urgent d'agir, comme le prouve bien ce qui se passe tous les jours.
Monsieur de Richemont, vous devriez avoir une plus grande confiance en l'indépendance d'esprit des magistrats ! Vous avez évoqué le risque que le magistrat du siège suive systématiquement le point de vue du parquet. Peut-être cette crainte est-elle nourrie par une expérience d'avocat que je n'ai pas, certes, mais elle m'a un peu étonné.
Le référé-détention permettra d'introduire la possibilité de porter un second regard sur la réalité. La commission des lois a souhaité modifier le projet de loi sur ce point. Nous y reviendrons lors de la discussion des articles.
A l'heure où notre pays s'inquiète de la montée de la délinquance juvénile et au lendemain d'évenements dramatiques qui impliquent de jeunes mineurs, je ne saurais conclure cette intervention sans répondre à quelques-unes des observations que j'entends depuis quelques jours.
Il est étonnant de constater combien ce projet de loi a pu donner lieu à l'émission de contrevérités, y compris de la part de personnes qui sont, je pense, parfaitement informées.
Premier mensonge : le projet du Gouvernement serait « tout répressif ».
Cette affirmation me paraît absolument stupéfiante. Comme je l'ai déjà dit, ce projet se veut d'abord éducatif. En effet, le Gouvernement prévoit une augmentation de 25 % du nombre des éducateurs de la PJJ. Par ailleurs, un effort massif est fait en direction des éducateurs du secteur associatif. Enfin, les mineurs incarcérés feront l'objet d'un suivi éducatif très dense.
Quelle est, selon un rapport de l'inspection des services judiciaires, la situation actuelle avant le vote éventuel du projet de loi ? « La présence et l'action tant de conseillers d'insertion et de probation que d'éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse auprès des mineurs détenus sont structurellement insuffisantes. Elles ne permettent que des contacts épisodiques avec chaque mineur alors qu'il serait nécessaire d'utiliser le temps de poursuivre une véritable démarche éducative. Dès lors, le placement en détention nuit nécessairement à la continuité éducative en amont et en aval. »
Deuxième mensonge : le projet du Gouvernement va accroître la récidive parce que les structures fermées sont génératrices de récidive.
Cette appréciation méconnaît le caractère incroyablement dégradé de la situation actuelle. L'absence de réponses adaptées pour les mineurs multirécidivistes conduit aujourd'hui les juges des enfants à les placer, notamment, dans les centre de placement immédiat, qui, je le rappelle, avaient été conçus pour donner une réponse aux jeunes primo-délinquants, dont M. Fourcade a parlé tout à l'heure. Ces derniers ne trouvent donc pas la solution adaptée à leur cas. Telle est la situation aujourd'hui. Un rapport de l'inspection générale des services judiciaires révèle que, dans leur immense majorité, les mineurs actuellement incarcérés ont connu, avant d'arriver en prison, une multitude d'arrestations et de passages devant la justice. En effet, 90 % de ces mineurs incarcérés avaient déjà été arrêtés avant les faits ayant entraîné leur incarcération, 60 % d'entre eux avaient fait l'objet de cinq interpellations, 31 % de plus de dix. Lors de leur première interpellation, ces jeunes incarcérés aujourd'hui avaient en moyenne treize ans, 77 % avaient déjà comparu devant un tribunal pour enfants, et, parmi eux, 40 % au moins cinq fois.
En d'autres termes, le système actuellement en vigueur conduit ces jeunes à traverser de multiples étapes purement éducatives, sans sanction, pour les voir aboutir finalement bien avant leurs dix-huit ans en prison, où ils sont aujourd'hui près de 1 000, dans des conditions que ce rapport juge absolument inacceptables.
Troisième mensonge : Mme Lebranchu, garde des sceaux du dernier gouvernement socialiste, affirme que mon projet de loi est « terrible » et annonce aujourd'hui dans la presse : « On va retirer du circuit 4 000 jeunes et après on n'en parlera plus. »
Je ne sais pas d'où vient ce chiffre de 4 000 alors que mon plan vise à sortir des prisons la majorité du millier de mineurs que j'y ai trouvés en prenant mes fonctions, grâce à la mise en place des établissements pénitentiaires spécialisés et des centres éducatifs fermés, qui accueilleront environ 1 000 jeunes.
Par ailleurs, il s'agit de développer des réponses éducatives plus traditionnelles, notamment en milieu ouvert. Il faut constater en réalité qu'au 1er mai de cette année, alors que Mme Lebranchu était ministre de la justice, 932 mineurs étaient détenus dans des conditions dont je vais donner quelques exemples : 122 mineurs étaient incarcérés à la prison de Fleury-Mérogis, où l'organisation en unité de vie est conçue pour une population maximale de 75 mineurs ; 23 mineurs étaient incarcérés à Lyon alors que le quartier des mineurs n'y compte que 14 cellules individuelles. Je demande donc à ceux qui s'expriment, surtout quand ils sont censés connaître la réalité, de faire peuve d'un peu de décence ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Quatrième mensonge : on m'accuse de vouloir mettre en prison des mineurs de treize à seize ans alors que ce serait aujourd'hui impossible. En réalité, vous le savez très bien, c'est parfaitement possible !
Chaque année, des centaines de décisions d'incarcération sont prononcées à l'encontre de jeunes âgés de treize à seize ans. En effet, l'ordonnance de 1945 permet, depuis toujours, de prononcer des peines de prison à l'encontre de ces jeunes. Elle permet également de les placer en détention provisoire lorsqu'ils sont accusé de crimes. Actuellement, une centaine de jeunes âgés de treize à seize ans sont en détention provisoire à ce titre. S'agit-il vraiment de criminels ? Il faut aussi évoquer ce point ! En réalité, bien souvent, on procède à une qualification criminelle un peu artificielle, précisément pour pouvoir les incarcérer. Lors de leur jugement, on en revient à une qualification correctionnelle. On est donc dans une véritable hypocrisie dont le projet de loi permettra enfin de sortir en pleine transparence. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que certaines travées du RDSE.)
Un groupe de travail mis en place par la direction de l'administration pénitentiaire et par la direction de la PJJ a d'ailleurs mis en lumière « l'existence d'une détention provisoire qui est tournée non pas vers les nécessités de l'enquête - voyez l'euphémisme et le langage administratif ! - , mais vers ce que l'on pourrait appeler l'incarcération à but éducatif ou l'incarcération d'affirmation d'autorité ». Voilà ce qui est écrit dans un rapport très officiel.
En toute transparence, le projet de loi prévoit que, lorsque l'on a un but éducatif, il vaut mieux être placé dans un centre éducatif qu'en prison.
Dévoiler ces contrevérités est certes intéressant, mais ce n'est peut-être pas le plus important. La véritable question est la suivante : pourquoi une telle accumulation de contrevérités est-elle apparue en si peu de jours ? Je n'ai pas la réponse, mais je me demande si, face à l'évidente faillite du dispositif de lutte contre la délinquance des mineurs, ceux qui l'ont défendu, qui l'ont façonné et qui y ont participé ne sont pas en train de « paniquer ».
En ce qui me concerne, je reste serein. L'essentiel du dispositif en place doit être conservé et renforcé. L'échec, en ce qui concerne l'institution judiciaire - car je n'aurais garde de croire que la justice est le seul élément de réponse - provient de trois faiblesses.

(M. le Premier ministre fait son entrée dans l'hémicycle.)
M. le président. Je salue la présence de M. le Premier ministre, présence qui montre l'intérêt qu'il porte à nos travaux. (Vifs applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Veuillez poursuivre, monsieur le garde des sceaux.
M. Dominique Perben, garde des sceaux. J'allais conclure, monsieur le Premier ministre.
Je disais que l'institution judiciaire pâtissait de trois faiblesses : des moyens globalement insuffisants une grave insuffisance des capacités de pilotage stratégique de la protection judiciaire de la jeunesse, enfin, l'absence de certains éléments de réponse judiciaire nécessaires dans certains cas et consistant à apporter une réponse contraignante tout en restant profondément éducative.
Ce sont précisément ces faiblesses que le projet s'emploie à réparer. Personnellement, j'ai confiance : les Français le comprennent malgré les cris de panique que certains poussent ici ou là. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.

Exception d'irrecevabilité

M. le président. Je suis saisi, par Mme Borvo, M. Bret, Mme Mathon, M. Fischer, Mmes Beaudeau, Beaufils et Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Foucaud et Le Cam, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar et Mme Terrade, d'une motion n° 18 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.
Cette motion est ainsi rédigée :
« En application de l'article 44, alinéa 2, du règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice (n° 362, 2001-2002). »
Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.
En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.
La parole est à M. Robert Bret, auteur de la motion.
M. Robert Bret. Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, monsieur le garde des sceaux, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, par cette motion, les sénateurs communistes entendent vous convaincre de l'irrecevabilité du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice.
Ce texte est en effet en contradiction avec nos principes constitutionnels relatifs tant au droit pénal et à la procédure pénale qu'à l'organisation judiciaire.
A bien des égards, dans son esprit même, ce texte, particulièrement régressif en matière de droits et libertés fondamentaux, contredit les principes de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, en particulier son article IX, mais aussi l'article 66 de la Constitution, qui fait de l'autorité judiciaire la gardienne de la liberté individuelle.
Par ailleurs, s'il adoptait le texte en l'état, le Sénat se déjugerait par rapport à l'ensemble du travail qu'il mène depuis plusieurs années pour se conformer aux exigences internationales et européennes en matière de droits de l'homme telles qu'énoncées dans la Convention européenne des droits de l'homme, dans la Convention internationale des droits de l'enfant ou dans le Pacte international des droits civils et politiques, textes auxquels la Constitution, en son article 55, donne une valeur supérieure à la loi.
Quasiment aucun des titres de votre projet de loi, monsieur le garde des sceaux, n'échappe à la critique, et vous me permettrez d'en apporter la démonstration par quelques exemples.
S'agissant du juge de proximité se pose avant tout le problème du respect des droits du Parlement. Il nous est en effet demandé de voter des dispositions déléguant une partie des compétences du juge d'instance à des juges non professionnels alors que nous n'avons pas encore été conduits à nous prononcer sur le statut de la magistrature. En effet, le projet de loi organique ne viendra en discussion qu'à l'automne après que le Conseil d'Etat a rendu, sur le fondement de l'article 64, alinéa 3, un avis contraire à l'insertion des dispositions relatives au recrutement de ces juges dans une loi ordinaire.
Nous refusons d'autant plus de nous prononcer sur la compétence du juge de proximité que les premiers éléments dont nous disposons posent un problème : en effet, le droit de tout citoyen à bénéficier d'un juge indépendant et impartial, qui constitue un des impératifs de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, ne semble pas complètement garanti.
Au sens de la Cour européenne, l'exigence d'indépendance et d'impartialité nécessite, d'une part, de s'attacher au mode de désignation et à la durée du mandat et, d'autre part, de vérifier l'existence de garanties suffisantes face aux pressions extérieures dont pourrait faire l'objet le juge.
Certes, le texte qui ressort du conseil des ministres se trouve amélioré par rapport aux dispositions de l'avant-projet : l'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature est requis ; les juges de proximité sont nommés pour sept ans non renouvelables et ils sont en partie rattachés au statut de la magistrature. Toutefois, aucune précision n'est apportée quant à l'autorité de présentation des candidats ni sur l'exercice du pouvoir disciplinaire.
Toutes ces questions ne sont pas indifférentes lorsqu'on se souvient que le recrutement des magistrats à titre temporaire prévu par M. Méhaignerie en 1995 avait conduit à la démission pour incompatibilité de certains « juges » : je rappelle pour mémoire qu'il s'agissait d'un général de gendarmerie et d'un commissaire en exercice.
Plus directement, le texte qui nous est présenté met en cause le principe d'égalité énoncé par l'article VI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon lequel la loi doit être la même pour tous, principe repris à l'article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958. Il institue de fait une sorte de justice de classe en réservant la compétence du juge de proximité aux plus pauvres.
La référence à la justice de paix n'est d'ailleurs pas indifférente si l'on se souvient que cette justice avait été qualifiée en son temps de « justice coloniale » parce qu'elle donnait une prime aux notables.
On peut également s'interroger sur la conformité de certaines dispositions avec l'article 66 de la Constitution, qui fait de l'autorité judiciaire la gardienne de la liberté individuelle. Tel est le cas de l'article 9 du projet, qui délègue la validation pénale au juge de proximité et qu'il convient de rapprocher de l'article 21, lequel étend très largement le champ de la composition pénale : je pense notamment au délit de recel et à la rétention jusqu'à six mois du permis de conduire.
Si ces mesures n'entraînent pas une privation de liberté stricto sensu , elles constituent de véritables peines puisqu'elles apparaîtront désormais au bulletin n° 1 du casier judiciaire. C'est une des raisons qui expliquent qu'aujourd'hui la validation de la composition pénale ne peut relever que de la compétence d'un haut magistrat : le président du tribunal de grande instance pour les délits ou le juge d'instance pour les contraventions.
On peut rapprocher cela des dispositions qui confient au juge de proximité le jugement des contraventions des quatre premières classes commises tant par les majeurs que par les mineurs. Ce sera, dans l'histoire contemporaine de notre droit pénal, la première fois que sera donné un rôle pénal à un juge unique non professionnel ; notre collègue Robert Badinter y a fait allusion ce matin.
S'agissant de la réforme du droit pénal des mineurs, on ne peut qu'être inquiet devant les options, privilégiées dans le texte, qui tendent à rapprocher le traitement des plus jeunes de celui des majeurs. Une telle orientation est à rebours de toutes les évolutions actuelles, tant nationales qu'internationales, en faveur des droits des enfants. La spécialisation de la justice des mineurs est, on le sait, l'un des principes fondamentaux de notre droit pénal, principe acquis dès le début du xxe siècle et consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision de 1993.
Il est également inscrit dans les textes internationaux régulièrement ratifiés par la France.
Ainsi l'article 14, alinéa 4, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques dispose que « la procédure applicable aux jeunes gens qui ne sont pas encore majeurs au regard de la loi pénale tiendra compte de leur âge et de l'intérêt que présente leur rééducation ».
Dans le même sens, la convention internationale des droits de l'enfant, dans son article 40, alinéa 3, invite les Etats parties à « promouvoir l'adoption de lois, de procédures, la mise en place d'autorités et d'institutions spécialement conçues pour les enfants suspectés, accusés ou convaincus d'infraction à la loi pénale ».
Si l'on a finalement renoncé, dans le projet qui nous est soumis, au non-sens qui consistait à confier les premières infractions commises par les mineurs au juge de proximité, la logique de la déspécialisation perdure, particulièrement à l'article 17 : telle qu'elle est conçue, la procédure de jugement à délai rapproché des mineurs tend à s'aligner sur la procédure de comparution immédiate pour les majeurs.
On notera, en outre, que la pénalisation systématique des comportements - je pense aux sanctions éducatives dès l'âge de dix ans - contrevient particulièrement à la convention internationale des droits de l'enfant, qui préconise toujours, en son article 40, alinéa 3, de « prendre des mesures, chaque fois que cela est possible et souhaitable, pour traiter ces enfants sans recourir à la procédure judiciaire, étant cependant entendu que les droits de l'homme et les garanties légales doivent être pleinement respectés ».
Quant à la logique de l'emprisonnement qui sous-tend l'ensemble de la réforme, elle ne respecte guère, elle non plus, la convention, dont l'article 37 édicte que l'emprisonnement doit « n'être qu'une mesure de dernier ressort, et être d'une durée aussi brève que possible ». J'en viens aux dispositions relatives à la procédure pénale, qui vont dans le sens d'une restriction de la présomption d'innocence.
Nous étions nombreux à souligner, lors du vote de la loi du 15 juin 2002 - vous vous en souvenez sûrement, monsieur le rapporteur -, que les nouvelles dispositions ne faisaient, à bien des égards, que mettre notre procédure pénale en conformité avec les exigences de la convention européenne des droits de l'homme.
Le nombre des condamnations prononcées contre la France dépasse maintenant soixante-dix, trente d'entre elles concernant la procédure pénale. Aujourd'hui encore, la France vient d'ajouter à son « palmarès » une nouvelle condamnation pour procès inéquitable, à propos du procès Papon.
La portée symbolique du retour en arrière que vous préconisez, monsieur le ministre, mesdames, messieurs de la droite, est, dans ce contexte, particulièrement désastreuse.
Les dispositions qui érigent la détention provisoire, en principe, peuvent faire l'objet de sérieuses critiques ; on peut notamment déplorer l'augmentation des délais maximaux de détention, l'unification des seuils de mise en détention provisoire sans distinction selon qu'il s'agit d'une atteinte aux biens ou aux personnes, la suppression des limitations du critère d'ordre public pour la prolongation, dont on connaît pourtant le caractère éminemment arbitraire.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est leur « tarte à la crème » !
M. Robert Bret. C'est le principe même de la présomption d'innocence qui est mis en péril puisque, avec les nouvelles dispositions, la mise en détention deviendra la règle. Pourtant, l'ensemble des textes supralégislatifs nous recommande le contraire : la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen indique que la détention doit être « absolument nécessaire » ; l'article 9, alinéa 3, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques dispose, dans le même sens, que « la détention de personnes qui attendent de passer en jugement ne doit pas être de règle ».
Le renforcement du rôle du parquet dans les décisions de détention provisoire est une rupture dans l'égalité des armes préconisée par la Convention européenne des droits de l'homme. Ainsi, le référé-détention permet au procureur de s'opposer à une mise en liberté alors même que la liberté devrait primer, surtout si elle est décidée par un magistrat du siège. Cette procédure, qui aboutit à ce que l'appel du parquet contre une ordonnance de mise en liberté puisse constituer un titre de détention, est contraire à nos principes constitutionnels : en application de l'article 66 de la Constitution, cette décision ne peut appartenir qu'au juge judiciaire.
Quant à la généralisation de la procédure du témoin anomyme, elle ne peut que contrevenir aux prescriptions de l'article 6, alinéa 3, qui prévoit la possibilité pour la défense d'interroger les témoins à charge. Si la jurisprudence européenne n'a pas totalement exclu la possibilité du recours à la procédure du témoin anonyme, on doit constater qu'elle ne la considère pas de façon très favorable.
Enfin, la question des délais dans lesquels il est statué sur une demande de mise en liberté soulève un problème. Ces délais sont allongés « au fur et à mesure qu'évolue la situation pénale de la personne concernée du fait des condamnations successives prononcées contre elle » ; dans l'avant-projet, il était même prévu que la présomption d'innocence « s'amenuisait » en fonction des condamnations successives.
Or l'article IX de la Déclaration des droits de l'homme dispose que « tout homme est présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable ». De même, aux termes de l'article 14, alinéa 2, du pacte des droits civils, « toute personne accusée d'une infraction pénale est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie », principe confirmé par l'article 6, alinéa 12, de la Convention européenne des droits de l'homme.
Dès lors, il est clair que la présomption d'innocence vaut tout au long du procès pénal : elle commence avec la mise en accusation, perdure pendant l'exercice des voies de recours et ne cesse qu'au moment où la condamnation est devenue définitive. Tel ne serait plus le cas si le projet de loi était adopté en l'état.
J'en viens, pour conclure, à l'article 32 du projet de loi, qui vise à supprimer les centres régionaux de détention. L'exposé des motifs du projet évoque une répartition des détenus fondée sur des critères de dangerosité. Une telle approche, qui met au second plan le critère du quantum de la peine, pose d'évidents problèmes de conformité à nos engagements internationaux : elle constitue une renonciation à l'objectif de réinsertion qui doit être au centre de la peine d'emprisonnement.
Ainsi, l'article 10, alinéa 3, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques prévoit que « le régime pénitentiaire comporte un traitement des condamnés dont le but essentiel est leur amendement et leur reclassement social ».
Je relève également que la commission nationale consultative des droits de l'homme s'est déclarée préoccupée par la « suppression de l'obligation légale de disposer d'un établissement spécialement réservé aux détenus dont la réinsertion dans la société est relativement proche ».
Ainsi, mes chers collègues, l'ensemble du texte semble aller à rebours du progrès des droits de l'homme. Un tel texte ne peut faire la fierté d'un pays qui se réclame de l'Etat de droit. Pour toutes ces raisons, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen vous demandent d'adopter leur motion tendant à reconnaître l'inconstitutionnalité du texte relatif à la justice. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes.) M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Mes observations seront à peine moins brèves que l'objet écrit de cette motion.
Je me bornerai à faire remarquer qu'il n'y a aucune inconstitutionnalité dans ce texte.
M. Jean-Claude Carle. Tout à fait !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. S'agissant de la justice de proximité, j'indique que le statut des juges figurera dans une loi organique. Il est tout à fait loisible au législateur de créer un nouvel ordre de juridiction !
En ce qui concerne les mineurs, il m'apparaît qu'aucune atteinte n'est portée au principe de spécialisation des juridictions.
Pour ce qui est de la procédure du référé-détention, le texte que vous proposera la commission des lois répondra à toutes les objections qui ont été formulées. Je vous recommande, mes chers collègues, la lecture de la décision du Conseil constitutionnel en date du 23 avril 1997, dans laquelle celui-ci a admis qu'une décision du juge du siège pouvait être suspendue pendant un très bref délai par une décision du parquet, notamment en matière de rétention des étrangers.
Pour ces raisons, la commission des lois est évidemment défavorable à cette motion.
M. Robert Bret. C'est un peu court, tout de même !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. La commission des lois n'en a même pas débattu !
M. le président. Le Gouvernement souhaite-t-il s'exprimer ?...
Je mets aux voix la motion n° 18, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.
Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des lois.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ? ...
Le scrutin est clos. (Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 63:

Nombre de votants	313
Nombre de suffrages exprimés	313
Majorité absolue des suffrages	157
Pour l'adoption	113
Contre	200

Question préalable

M. le président. Je suis saisi, par M. Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée, d'une motion n° 17 tendant à opposer la question préalable.
Cette motion est ainsi rédigée :
« En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice (n° 362, 2001-2002). »
Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.
En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.
La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt, auteur de la motion.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, « (...) les lois de programme ne sont opposables aux tiers que dans la limite des crédits inscrits chaque année dans la loi de finances, que le Parlement peut toujours revenir sur une intention annoncée précédemment et qu'il ne peut pas faire injonction au gouvernement d'inscrire certains crédits même antérieurement prévus.
« (...) les lois d'orientation (...) se veulent à la fois une nouvelle forme d'association du Parlement à la politique gouvernementale, qui méconnaît souvent la séparation entre domaine législatif et domaine réglementaire, et une méthode de concertation qui permet d'associer directement un secteur d'activité à l'élaboration de la loi. En réalité, elles sont d'abord un recueil de bonnes intentions et de déclarations très consensuelles dépourvues de toute valeur juridique immédiate. Sur le plan financier, elles n'engagent nullement le Gouvernement et le Parlement et sont parfois dépourvues de tout échéancier précis. Ce sont des lois symboliques qui ressemblent à des décisions mais ne sont souvent que des déclarations d'intention. De plus, il convient de se méfier de leurs annexes.
« (...) Il est clair ainsi que les lois quinquennales et les lois d'orientation traduisent une évolution particulièrement inquiétante de la conception de la loi.
« (...) La loi perd son autorité ; elle n'est plus cette règle obligatoire et générale dont le respect peut être exigé parce qu'elle est réputée être une norme d'intérêt général équitable et solennelle. De surcroît, la cascade de lois qui s'ensuit dévalorise l'acte législatif, complique la compréhension de la loi, empêche que se développe un véritable contrôle parlementaire et autorise la multiplication des effets d'annonce.
« (...) Sur le plan politique, cette pratique traduit un grand trouble. La loi doit décider et non se contenter d'effets d'annonce qui pourraient être considérés comme des alibis face aux difficultés du moment. Gouverner, c'est prévoir mais c'est aussi décider, souvent avec courage, parfois dans l'incertitude, toujours dans l'immédiat. En renvoyant sur d'autres les choix même difficiles qui doivent être faits aujourd'hui pour la France, ces lois qui s'apparentent à des symboles d'apaisement ressemblent plus à de fausses déclarations de consensus qu'à des règles normatives ou à des décisions courageuses.
« (...) Il faut redonner à la loi de la République sa force et sa solennité, ou bien choisir, une fois pour toutes, de légiférer à crédit. »
Ces phrases ne sont pas de moi. Elles sont - certains s'en souviennent peut-être - extraites d'un article de M. René Monory, alors président du Sénat, publié par le journal Le Monde le 1er juin 1994. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit.)
Je pourrais m'en tenir là. Cette condamnation des lois d'orientation et de programmation est une raison suffisante pour que vous votiez cette question préalable. Mais il en est d'autres, tant de forme que de fond.
Trois observations avant d'y arriver.
Il faut des moyens pour la justice. Nous en avons et j'en ai toujours réclamés. Pour rendre la justice, il faut des juges. Beaucoup d'autres pays ont beaucoup plus de juges que nous et nous avons un retard considérable sur eux.
Il faut des greffiers. Il faut des éducateurs. Il faut que la charge de travail des magistrats, des juges d'instruction, des juges des enfants, des juges aux affaires familiales soit beaucoup moins lourde et qu'ils aient chacun beaucoup moins de dossiers à traiter.
Nous avons toujours dénoncé, j'ai dénoncé, au civil comme au pénal, les « ersatz » : le recours au juge unique par exemple - et M. Béteille a eu tout à fait raison de le dire tout à l'heure - qui a entraîné l'extension de la compétence du tribunal d'instance, qui a amené le juge unique jusque dans les tribunaux de grande instance et devant les cours d'appel.
J'attire l'attention de notre collègue M. Béteille sur le fait que ce projet de loi lui-même prévoit une extension du juge unique en correctionnelle. J'espère qu'il sera d'accord avec nous pour supprimer cette disposition.
Quant aux procédures de masse, il est évident que les ordonnances pénales, dont certains proposent qu'elles soient maintenant rédigées par les greffiers, ne s'apparentent plus à de la justice : l'auteur de l'infraction ne peut pas se défendre et, s'il fait opposition, les juges, qui ont tellement de travail, n'y feront pas droit de crainte que les oppositions ne se multiplient.
Deuxième observation, rapide !
La gauche a beaucoup fait. Il faut se rappeler que, dès 1982, c'est de 28 % que le budget de la justice a augmenté. Le gouvernement de Lionel Jospin, auquel vous vous en prenez tant, a traité la justice en priorité. Mais les besoins sont énormes.
Vous avez, vous, monsieur le garde des sceaux, votre gouvernement et la majorité, de bonnes intentions. Je vous renvoie aux paroles du président Monory et au dicton : « L'enfer est pavé de bonnes intentions ! »
Vous avez de bonnes intentions, disais-je, et nous ne pouvons qu'espérer, comme Robert Badinter l'a dit ce matin, que vous obtiendrez que les crédits que vous annoncez soient budgétés année après année. Mais, pour l'instant, dans le projet de loi de finances rectificative, il n'y a pas un euro à cet égard. En 2003, combien de crédits seront-ils inscrits au budget ? Nul ne le sait.
Certes, dans son rapport, M. Haenel présente des tableaux qui indiquent, année après année, les dépenses et les postes qui seraient créés, mais il ne nous précise pas ses sources !
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. La commission des finances a travaillé avec les représentants du Gouvernement !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. La commission des finances, me dit-il, a travaillé avec le représentant du Gouvernement.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Ce n'est pas une surprise !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mais, M. Haenel ne fournit, dans son rapport, aucune explication et le projet de loi qui nous est soumis ne nous apporte absolument aucune précision de calendrier, ni en postes, ni en moyens financiers.
Nous verrons ce qu'il en sera. Espérons que vous obtiendrez les crédits nécessaires, car la justice en a grand besoin.
J'en arrive aux autres raisons de voter la question préalable.
Monsieur le garde des sceaux, vous avez, il y a un instant, décrit la situation actuelle, souvent en effet déplorable.
Mais, la semaine prochaine, monsieur le garde des sceaux, la situation sera la même ! Or vous prétendez modifier la procédure pénale sans attendre d'avoir commencé à réaliser quoi que ce soit. C'est dire que la situation sera pire demain qu'aujourd'hui !
Troisième observation : il faut dénoncer cette danse de Saint-Guy, comme dit Me Soulez-Larivière, cette insécurité juridique dont Robert Badinter parlait ce matin.
Il existe une loi, la loi renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes, qui est une loi de consensus, qui a tout de même été adoptée à l'unanimité, même si, bien entendu, d'un côté comme de l'autre, il y a eu des concessions.
Attendons de voir ce qu'elle donne à l'usage, une fois appliquée ! Certains craignaient qu'elle empêche les incarcérations : elles ont augmenté !
Dans votre projet de loi, il y a beaucoup de retours en arrière et nous le verrons. Mais ce texte mérite des conditions de travail acceptables, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
Le projet a été examiné en conseil des ministres le 17 juillet, c'est-à-dire la semaine dernière. Nous vous avons auditionné le même jour, monsieur le garde des sceaux. Et c'est seulement hier qu'en commission nous avons entendu nos rapporteurs et que leurs amendements ont été soumis à notre vote. En commission, il n'y a eu aucune audition.
Ah ! lorsque l'Assemblée nationale et le Gouvernement sont de gauche, le Sénat procède à des auditions et se bat pour que les textes ne viennent pas trop vite !
Nous pouvons faire, aujourd'hui, la comparaison ! (Exclamations sur les travées du RPR.)
Par ailleurs, aucune étude d'impact n'a été réalisée. Je pensais donc que vous ne vouliez plus appliquer une circulaire de M. Lionel Jospin qui prônait de telles études. Or le projet de loi relatif à la sécurité intérieure de M. Sarkozy a bénéficié d'une telle étude. Pourquoi n'y en a-t-il pas ici ? Je vous pose la question.
A cela s'ajoute que le rapport de la commission n'a été distribué que ce matin. Combien parmi vous, mes chers collègues qui siégez sur ces bancs, l'ont lu ? Je suis sûr que beaucoup n'ont pas pu le lire !
Alors, à quoi sert-il de faire un rapport - ce qui est extrêmement valeureux de la part des collaborateurs de la commission des lois, auxquels je tiens à rendre hommage, car ils accomplissent un travail considérable, comme nous, comme nos propres collaborateurs - s'il n'est pas rendu compte, dans ce rapport, des débats que nous avons eus en commission, ni des auditions auxquelles nos rapporteurs seuls - nous l'avons appris par le rapport lui-même - ont procédé le 18 juillet dernier ? Il n'y figure même pas les fiches qui ont été remises par les personnalités que, messieurs les rapporteurs, vous avez entendues. Je pense, notamment, à la note fournie par les premiers présidents de cours d'appel, note dont nous avons eu connaissance ce matin grâce à M. Robert Badinter.
Il aurait été bon, tout de même, que chacun connaisse les motifs pour lesquels tant de gens sont opposés à beaucoup de mesures que vous proposez, monsieur le garde des sceaux ! Le moins que l'on puisse dire, c'est que ces informations auraient servi à nourrir les débats.
Mais il y a pis : c'est la procédure d'urgence, qui ne permet qu'une seule lecture devant chaque assemblée. Non seulement il y a une précipation dans la venue du débat et dans sa préparation, mais discuter en urgence alors que le projet contient de nombreux textes de procédure pénale, cela ne s'est quasiment jamais vu, et ce n'est pas acceptable !
Si l'on compare avec la loi renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes, dont je parlais tout à l'heure, il faut savoir et se rappeler que la discussion de ce texte a duré quatorze mois.
Pour la première lecture à l'Assemblée nationale, le rapport date du 15 mars 1999, et la discussion a duré quatre jours à compter du 23 mars 1999. Pour la première lecture au Sénat, le rapport date du 10 juin, et la discussion s'est déroulée les 15, 16, 17, 24 et 25 juin 1999. Cinq jours pour étudier un rapport, c'est déjà peu, mais aujourd'hui, vous avez battu absolument tous les records, non seulement celui de l'épaisseur du rapport, mais aussi celui de sa mise à disposition des parlementaires.
La deuxième lecture à l'Assemblée nationale a duré deux jours, à partir du 3 février 2000 et, au Sénat, après le dépôt du rapport le 22 mars 2000, il y a eu encore quatre jours de débat, les 29 et 30 mars, et les 4 et 5 avril.
Quelle différence de méthode ! Il n'est pas étonnant que, s'il y a eu une bonne loi d'un côté - vous l'aviez acceptée, je le dis encore une fois -, une bonne loi sur laquelle il y avait eu un accord en commission mixte paritaire, la vôtre, si elle est votée, sera de mauvaise qualité.
La troisième raison pour que vous votiez la question préalable, c'est la nécessité d'approfondir la réflexion sur le fond. Je ne peux pas, bien évidemment, évoquer toutes les dispositions de votre texte. Notre collègue M. Bret vient de le faire très brillamment et très pertinemment.
Vous dites : ce n'est pas un texte tout répressif et ceux qui l'affirment mentent ! Mais, vous aviez déclaré auparavant : c'est un projet qui n'est pas « seulement » répressif !
M. Jacques Peyrat. Heureusement !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Il y a toutefois du répressif. Vous le reconnaissez. Non seulement vous le reconnaissez, mais vous le revendiquez !
En deux mots, je voudrais dire ce qu'est le principe de vos propositions. D'une part, il est urgent de juger vite, surtout si les faits sont graves - et plus les faits sont graves, plus la défense doit être préparée - et de condamner les intéressés à de lourdes peines. Mais d'autre part, dès qu'un jugement est rendu, les décisions peuvent attendre et vous retardez tous les délais, par exemple sur les demandes de mise en liberté. L'appel en matière criminelle, lui, peut attendre indéfiniment !
Mme Paulette Brisepierre. Il n'y a pas d'attentats si leurs auteurs sont en prison !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. De même, on l'a dit et cela vient d'être rappelé, la notion d'ordre public, cette « vieille tarte à la crème » dont on avait enfin décidé qu'elle ne pouvait pas être utilisée, sauf en matière criminelle, pour prolonger la détention provisoire, vous la réintégrez !
Le référé-détention aboutit à une détention du fait du procureur de la République qui fait échec à la décision de mettre le détenu en liberté préventive prise par le juge d'instruction ou même par le juge des libertés qui, précisément, avait à l'origine décidé la mise en détention. C'est non seulement impossible, car anticonstitutionnel, mais extrêmement choquant !
Et qui jugera ? Le président de la chambre d'accusation !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Non !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Si le président de la chambre d'accusation est d'accord, ce sera quinze jours après, la chambre d'accusation elle-même, car il est évident qu'elle ne donnera pas tort à son propre président !
Là aussi, il faudrait une étude d'impact. Si nous adoptions la question préalable, nous aurions le temps d'évaluer le référé-liberté, qui existe depuis 1993 et qui est une procédure très proche du référé-détention. Combien de fois a-t-il été utilisé ? Quelles sont les statistiques ? Nous l'ignorons !
Quand aux droits des victimes, je voudrais tout de même rappeler que la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes a prévu trente-cinq mesures en leur faveur ! Le projet de loi n'en contient qu'une ou deux. Vous nous proposez un texte sur les personnes disparues qui a été voté à l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Lebranchu, mais qui est en navette. Vous ne vous êtes pas donné trop de mal. Mais il y a mieux à faire pour les victimes : l'important, c'est de les indemniser de leurs préjudices, et donc de les diriger sur la commission d'indemnisation des victimes d'infraction, la CIVI, créée par Robert Badinter dès 1983.
Il faut tout de même le rappeler !
Et, en 1990, l'indemnisation a été étendue à de nombreux autres délits ; mais, dans ces cas-là, il y a des plafonds, alors que, pour les cas les plus graves, l'indemnisation est totale : les victimes doivent avoir des ressources réduites et l'indemnisation est, elle aussi, limitée. Les deux plafonds sont fixés par rapport au taux de l'aide juridictionnelle.
Nous vous proposerons, lorsque nous reviendrons dans des conditions plus sérieuses après que la question préalable aura été mise aux voix, un amendement - que nous avons d'ailleurs déjà déposé hier soir pour le cas où la question préalable ne serait pas votée - visant à vous demander l'augmentation notable de ces plafonds.
Pourquoi ne pas aller plus loin ? Parce que cela coûte extrêmement cher. Mais nous ne voyons aucun inconvénient à ce que vous décidiez une indemnisation intégrale du préjudice dans tous les cas.
Je conclus sur ce qui n'est pas dans votre projet.
Est-ce qu'en cinq ans vous n'avez pas l'intention de nous dire ce que vous comptez faire de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature ?
Que comptez-vous faire du statut du parquet ? Je sais bien que vous donnez maintenant des instructions aux procureurs, revenant sur ce qui a été fait par vos prédécesseurs de gauche. Nous espérons - et je vous connais assez pour le penser de vous, personnellement - que vous n'enverrez pas d'hélicoptère dans l'Himalaya ! (Protestations sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
Mais je vous rappelle quand même que M. le Président de la République, à une certaine époque, a dit : « Ce n'est pas la peine de donner des ordres aux procureurs, ils n'obéissent pas ! » (Sourires.) Je sais bien qu'il a tout dit et le contraire de tout ! (Exclamations sur les travées du RPR.) Mais, enfin, cela mérite tout de même que, dans les cinq ans, nous discutions de ce problème ! Qu'en est-il - je suis étonné que notre collègue Haenel ne le réclame plus - du rattachement de la police judiciaire à la Chancellerie au moment où l'on rattache la gendarmerie à l'intérieur ?
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Ce n'est pas l'objet du texte !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Cela mérite qu'au moins on en débatte ! N'avez-vous pas d'intention à cet égard pour les cinq ans à venir ?
Ces questions, je vous les pose, monsieur le garde des sceaux. Quant à vous, mes chers collègues, je pense vous avoir donné suffisamment de raisons pour adopter notre question préalable. Si vous ne le faites pas, vous ne ferez que confirmer que ce qui vous intéresse, c'est de délibérer dans des conditions qui sont indignes du Parlement ! (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Patrice Gélard, contre la motion.
M. Patrice Gélard. Nous avons, bien sûr, écouté avec beaucoup d'attention les propos de notre collègue Michel Dreyfus-Schmidt. Toutefois, je n'ai pas très bien compris, d'après les propos qu'il a tenus, ce qui justifiait le dépôt d'une question préalable. Il a cité, avec beaucoup d'intérêt pour nous et pour notre culture, les propos extraits d'un article de presse de notre ancien président, qui déclarait être contre les lois de programme.
Je suis désolé, mais les lois de programme figurent dans la Constitution ! Respectueux de la Constitution, tant qu'elle n'est pas modifiée, je suis pour les lois de programme.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Et les lois d'orientation ?
M. Patrice Gélard. Les lois d'orientation sont de même nature ; tout juriste l'apprend !
S'agissant des conditions de travail, une autre motion, qui sera examinée ultérieurement, a, de toute façon, été déposée sur ce sujet qui ne relève pas de la question préalable. La question préalable signifie qu'il n'y a pas lieu de débattre.
En même temps, à la fin, de son intervention, notre ami Michel Dreyfus-Schmidt nous propose de charger la barque et de demander au ministre quel est son programme législatif pour les cinq ans à venir. Il nous propose donc, dans la loi dont nous discutons aujourd'hui, d'aborder en fin de compte la totalité du champ juridique. Il y a là une espèce de contradiction !
Mais, surtout - on l'a dit tout à l'heure -, pour nous, le problème n'est pas là. Il y a eu un engagement du chef de l'Etat, un engagement du Premier ministre dans sa déclaration de politique générale. Pour nous, il y a le feu à la maison ! (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendantscentriste.) On ne peut pas continuer à oublier les problèmes, à les laisser courir, alors que la délinquance ne cesse de croître et que la première des libertés des citoyens, c'est-à-dire la sécurité, n'est pas respectée. Vous comprendrez que, pour ces motifs, nous refusions de voter la question préalable. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission des lois n'est évidemment pas favorable à cette question préalable. Je me bornerai à observer que, s'agissant de la précipitation, chacun doit rester modéré. On en a vu d'autres !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ah !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. J'ai rappelé ce matin, dans mon propos introductif, que nous avions voté dans l'urgence, pour ne pas dire dans la précipitation, un certain nombre de textes qui ne nécessitaient pas forcément une telle procédure,...
M. Claude Estier. Jamais à ce point !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur... en tout cas qui ne portaient pas sur des sujets d'une importance telle, comme l'a fort heureusement rappelé Patrice Gélard.
J'avoue ne pas comprendre le reproche qui nous est adressé sur le manque de concertation. Les rapporteurs de ce texte, aussi bien Pierre Fauchon que moi-même, ont reçu toutes les organisations de magistrats, d'avocats, les associations de victimes et des personnalités diverses.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Que vous ont-ils dit ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Je crois savoir que le garde des sceaux a lui aussi procédé à un certain nombre de consultations. Cet argument ne saurait donc, lui non plus, être retenu, pour reprendre une expression employée dans la jurisprudence administrative.
Si la question préalable était adoptée, le projet de loi serait rejeté et l'on en reviendrait à la législation précédente. Par voie de conséquence, nous nous priverions des crédits très importants qui sont annoncés et dont M. Dreyfus-Schmidt réclamait, dans son propos - fort intéressant, d'ailleurs - le détail.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Pas du tout ! C'est dans la loi de finances que figurent les crédits !
M. Claude Estier. Il n'y a pas de crédits dans ce projet de loi !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Ne boudons pas notre plaisir d'avoir à notre disposition des crédits extrêmement importants !
On nous reproche encore de remettre en cause la loi sur la présomption d'innocence.
Mme Nicole Borvo. Absolument !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Eh oui !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Comme je l'ai fait observer ce matin, ni nous ni le gouvernement actuel ne sont à l'origine de la loi du 4 mars 2002, qui a déjà remis en cause la loi sur la présomption d'innocence ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur les travées du RDSE.)
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'etait à votre demande, et vous l'avez votée !
M. le président. Le Gouvernement souhaite-t-il s'exprimer ?...
Je mets aux voix la motion n° 17, tendant à opposer la question préalable.
Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des lois.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.

(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 64:

Nombre de votants	314
Nombre de suffrages exprimés	312
Majorité absolue des suffrages	158
Pour l'adoption	112
Contre	200

Demande de renvoi à la commission

M. le président. Je suis saisi, par M. Mermaz et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée, d'une motion n° 20, tendant au renvoi à la commission.
Cette motion est ainsi rédigée :
« En application de l'article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice (n° 362, 2001-2002). »
Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.
Aucune explication de vote n'est admise.
La parole est à M. Louis Mermaz, auteur de la motion.
M. Louis Mermaz. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je défends cette motion de renvoi en commission pour les raisons que je vais brièvement exposer.
Le Gouvernement propose, certes, d'augmenter le budget de la justice dans les cinq années à venir. Nul ne contestera la nécessité de poursuivre l'effort financier entrepris par le précédent gouvernement depuis 1997, à condition, bien sûr, que la justice dispose réellement, dans chacune des années qui s'annoncent, des moyens financiers pour mieux exercer ses missions, mais aussi que lui soit donnée la possibilité d'appliquer une bonne législation.
Le texte qui nous est soumis dans l'urgence répond-il à cette exigence ? Tient-il vraiment compte des débats parlementaires de ces dernières années, des consensus qui se sont souvent manifestés de la gauche à la droite, des nombreux travaux qui ont eu lieu, de l'état de la société et de la crise sociale décrite et fouillée dans tous ses aspects depuis longtemps ?
Ne sommes-nous pas plutôt dans une phase de tentatives de réponses précipitées et sans concertation au sentiment d'insécurité présent dans notre pays, qui est sous-tendu, bien entendu, par des raisons tout à fait objectives, mais que la campagne électorale a exacerbé au risque d'ébranler davantage encore la cohésion sociale ?
La motion de renvoi en commission que je défends tend à tenir compte des critiques comme des suggestions qui, depuis ce matin, ont été formulées, afin d'éviter de bousculer des équilibres fragiles, de prendre vraiment en compte la volonté de défense des droits des justiciables et de servir la cause des libertés en évitant les dérives que plusieurs d'entre nous redoutent à travers ce texte.
Certes, la dispersion due aux vacances atténuera les réactions très vives que le projet de loi a immédiatement suscitées chez les professionnels et dans de nombreuses associations, mais le retour risque d'être dur.
Trois séries de dispositions nous paraissent dangereuses pour les droits de l'homme, préoccupation qui nous est commune, pour une bonne administration de la justice et pour l'ordre social : je veux parler des nouvelles mesures en matière de procédure pénale, de la réforme du droit pénal des mineurs et de la justice de proximité.
S'agissant de la procédure pénale, il est porté atteinte, sur plusieurs points, à la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes. La notion ô combien vague de trouble à l'ordre public est élargie à de nouveaux délits en fonction du quantum de peines. L'application d'une décision du juge d'instruction favorable à un prévenu pourra être, dans le meilleur des cas, retardée par un référé-détention, à la demande du parquet. Un plus grand nombre de mis en examen pourront être placés en détention provisoire. Les comparutions immédiates, souvent qualifiées de « justice à la chaîne », seront généralisées.
Ces dispositions aboutiront-elles à une bonne administration de la justice ?
Irons-nous ainsi dans le bon sens et serons-nous dans la ligne des législations européennes ? Nous conformerons-nous ainsi aux clauses de la Convention européenne des droits de l'homme ?
Faut-il rappeler que, sous la précédente législature, les députés de l'opposition - plusieurs d'entre eux siègent aujourd'hui sur les bancs du Gouvernement - se sont abstenus lors du vote de la loi du 15 juin 2000, parce qu'ils la jugeaient trop timorée ?
Le présent texte tient-il compte des conclusions de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises, conclusions adoptées à l'unanimité et selon lesquelles les présumés innocents étaient les détenus les moins bien traités de France, dans des maisons d'arrêt trop souvent sordides et dont le taux d'occupation dépasse fréquemment 120 %, maisons d'arrêts qualifiées par la commission d'enquête du Sénat d'« humiliation pour la République » ?
Oui, il faut raser les prisons insalubres : la Santé à Paris, Saint-Paul à Lyon, la prison de Basse-Terre en Guadeloupe, un véritable bouge, comme beaucoup d'autres. Il faut construire sur l'emplacement des anciennes prisons en se prémunissant contre les opérations de spéculation foncière.
Mme Nicole Borvo. Ah oui !
M. Louis Mermaz. Il faut construire mieux et pas forcément davantage, construire des établissements où les droits des détenus ne soient pas bafoués à longueur de temps, construire dans des villes pour permettre la visite des familles et la réinsertion.
Le projet de loi ne risque-t-il pas, au contraire, de provoquer un appel d'air par ses aspects les plus répressifs ?
La politique pénale doit tendre non pas à enfermer davantage de gens, mais à développer les alternatives à l'incarcération. Et, quand il y a emprisonnement, il faut préparer la sortie, meilleure façon de combattre la récidive. Vous nous avez dit, monsieur le garde des sceaux, que vous tiendriez compte des travaux des commissions d'enquête. Nous y veillerons de notre côté.
S'agissant de la réforme du droit pénal des mineurs, il aurait été préférable de tenir compte de tout ce que les meilleurs spécialistes disent et écrivent depuis longtemps. Le projet de loi risque, en effet, de conduire à l'incarcération d'un nombre plus important de mineurs, alors que les travaux des magistrats, des juristes, des sociologues, des éducateurs, aboutissent tous à la même conclusion : il faut éviter au maximum l'incarcération. Vous nous avez d'ailleurs fait frémir, monsieur le garde des sceaux, lorsque vous avez déclaré - mais vos propos ont peut-être dépassé votre pensée - que les procureurs qualifiaient abusivement de crimes des simples délits pour pouvoir procéder à une incarcération. Si tel était le cas, ce serait d'une exceptionnelle gravité. J'espère ne pas vous avoir bien compris.
Le projet de loi constitue une régression et tourne le dos à une évolution engagée au début du siècle précédent, évolution qui a abouti à la philosophie qui sous-tend l'ordonnance du 2 février 1945, date qui marque une renaissance pour la France. En vertu de ladite ordonnance, le mineur délinquant devra, en prorité, bénéficier de mesures de surveillance, de protection, d'assistance et d'éducation. Bien entendu, il faut sanctionner, mais toujours en éduquant !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Eh oui !
M. Louis Mermaz. Dans le présent projet de loi, il s'agit de placer en détention provisoire ou d'emprisonner des mineurs âgés de treize à seize ans qui se seraient soustraits au placement dans les futurs centres éducatifs fermés. Pourquoi ne pas généraliser plutôt les centres éducatifs renforcés, où l'éducation et la pédagogie doivent l'emporter sur toute autre formule ? Pourquoi renforcer la responsabilité pénale des mineurs âgés de dix à treize ans, qui peuvent désormais encourir des sanctions éducatives ? Et pourquoi faire intervenir des juges dits « de proximité » qui, pour certaines contraventions - à définir par décret en Conseil d'Etat -, seront compétents et pourront prononcer des mesures éducatives et préventives, ce qui constitue, plusieurs orateurs l'ont rappelé, une atteinte à la spécialisation de la justice des mineurs, comme si cette justice ne requérait pas des connaissances et une pratique bien particulières ?
Pour compléter le tableau, je citerai le placement du mineur par le tribunal pour enfants dès l'âge de dix ans en cas d'inobservation des sanctions éducatives et l'extension de la retenue judiciaire applicable aux mineurs âgés de dix à treize ans.
J'ajouterai un dernier mot sur l'instauration des juges de proximité : quelle étrange idée, en effet, alors qu'il aurait été plus simple, plus judicieux et plus sûr d'accroître les juges d'instance ! Nous aurions ainsi été assurés de leurs compétences et de leur indépendance. L'exemple de Pierre Fauchon se référant au roi Salomon et à Saint Louis ne m'a pas rassuré, car n'est pas Salomon ou Saint Louis le tout-venant.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Ce sont des exemples dont on peut s'inspirer !
M. Louis Mermaz. Effectivement !
Le budget comporte des crédits de fonctionnement et d'investissement. Davantage de magistrats, davantage de fonctionnaires de justice, davantage de surveillants dans les établissements pénitentiaires : qui n'accéderait pas à cette idée ? S'il ne s'était agi que de cela, nous serions d'accord. Nous veillerons à ce que ces promesses soient tenues dans les prochaines lois de finances. Mais pour faire quoi ? En effet, les commissions d'enquête sur les prisons de l'Assemblée nationale et du Sénat ont dressé un constat unanime : ce sont surtout les pauvres qui sont en prison.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. La France d'en bas !
M. Louis Mermaz. Dans un pays où l'abstention grandissante commence à donner au suffrage universel un goût de suffrage censitaire,...
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Eh oui ! Demandez-vous pourquoi !
M. Louis Mermaz. ... va-t-on, de dérive en dérive, aboutir à une justice de « classe » - je n'ai pas peur du mot -, à une justice à deux vitesses qui reproduirait les inégalités qui se creusent ?
Finalement, ce projet de loi, quelles que soient les intentions de ses auteurs, n'est pas dénué d'une certaine cruauté. Les menaces qu'il peut faire peser sur les libertés justifient amplement son renvoi à la commission, ne serait-ce, pour reprendre la formule de Michel Dreyfus-Schmidt, que pour nous permettre d'avoir le temps de lire le rapport. (Applaudissements sur les travées socialistes, sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, et sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. On serait tenté de dire, sous forme de boutade que vous me pardonnerez : pas de renvoi en commission, la commission n'en veut plus ! On serait plus encore tenté de s'interroger sur le caractère surréaliste de ces discours. Allons-nous enfin nous décider à regarder ce qui se passe autour de nous, ne serait-ce, hélas ! que la rubrique des faits divers ? On nous dit que les enfants âgés de moins de treize ans ne doivent pas être mis en cause ! Pourtant, hier, trois policiers ont été matraqués par plusieurs jeunes, dont un de onze ans ! Ce n'est pas convenable, et il faudra bien le dire !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vous avez vu le dossier ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Je lis simplement les journaux !
De tels faits divers justifient pleinement l'action que M. le garde des sceaux a courageusement entreprise ! (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
C'est la raison pour laquelle, sans développer plus d'arguments, parce qu'ils sont si convenus qu'il est inutile d'insister, nous émettons, bien entendu, un avis défavorable sur cette motion de renvoi à la commission.
M. le président. Le Gouvernement souhaite-t-il s'exprimer ?...
Je mets aux voix la motion n° 20, tendant au renvoi à la commission.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des lois.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.

(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 65:

Nombre de votants	314
Nombre de suffrages exprimés	312
Majorité absolue des suffrages	157
Pour l'adoption	112
Contre	200

Mes chers collègues, afin de permettre à la commission de se réunir, nous allons maintenant interrompre nos travaux, pour les reprendre à vingt-deux heures.
La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures quarante-cinq, est reprise à vingt-deux heures, sous la présidence de M. Guy Fischer.)

PRÉSIDENCE DE M. GUY FISCHER
vice-président

M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons la discussion, après déclaration d'urgence du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice.
Je rappelle que la discussion générale a été close et que le Sénat a successivement rejeté trois motions de procédure.
En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

TITRE Ier

DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION

Article 1er et rapport annexé

M. le président. « Art. 1er. - Les orientations et la programmation des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 figurant dans le rapport annexé à la présente loi sont approuvées. »
Je donne lecture du rapport annexé :
« La loi d'orientation et de programmation a pour objectifs d'améliorer l'efficacité de la justice en renforçant ses moyens, de faciliter l'accès au juge et de développer l'effectivité de la réponse pénale à la délinquance des majeurs comme des mineurs.
« Ces objectifs sont fixés par le présent rapport.

« I. - AMÉLIORER L'EFFICACITÉ DE LA JUSTICE
AU SERVICE DES CITOYENS

« A. - Permettre à la justice de faire face à l'accroissement de ses charges et au développement de ses missions
« 1. Réduire les délais de traitement des affaires civiles et pénales.
« Répondant à une attente essentielle des Français, les moyens des juridictions seront développés afin de réduire les délais de jugement et les stocks d'affaires en attente.
« L'objectif visé consiste à ramener les délais moyens de traitement des affaires civiles à douze mois dans les cours d'appel, six mois dans les tribunaux de grande instance et trois mois dans les tribunaux d'instance. De même, les effectifs des juridictions seront adaptés afin de supprimer les goulets d'étranglement qui affectent la chaîne de traitement des affaires pénales, dont les moyens spécifiques seront désormais précisément identifiés.
« Il est parallèlement nécessaire d'accroître de façon significative le nombre d'agents placés, qu'il s'agisse de magistrats, de greffiers en chef ou de greffiers afin de pallier les vacances d'emploi et d'assurer la continuité du service dans l'ensemble des cours et tribunaux.
« La création de ces emplois s'accompagnera d'une modernisation de l'organisation et des méthodes de travail des juridictions :
« - la politique de contractualisation par objectifs avec les juridictions, initiée avec les contrats de résorption de stocks dans les cours d'appel, sera généralisée ;
« - la participation des magistrats de l'ordre judiciaire à des commissions administratives représente une charge lourde, correspondant à environ 130 000 heures de travail par an. Il est ainsi prévu d'engager une démarche de retrait de ces magistrats des commissions à caractère purement administratif ou dans lesquelles l'institution judiciaire n'a pas vocation à figurer, eu égard à ses missions ;
« - le magistrat doit se recentrer sur ses tâches juridictionnelles et être entouré d'une équipe. C'est pourquoi les missions des greffiers seront étendues, pour assister véritablement le magistrat dans le cadre de la mise en état des dossiers et des recherches documentaires. Ces greffiers rédigeront également des projets de décisions et de réquisitoires selon les indications des magistrats ;
« - par ailleurs, sans porter atteinte au maillage territorial des implantations judiciaires, il est envisagé de mutualiser les ressources humaines et les moyens budgétaires, dans le cadre d'un futur "tribunal de première instance", pour parvenir à une gestion plus cohérente des juridictions de grande instance, d'instance et de proximité.
« 2. Maîtriser les politiques publiques appelant l'intervention de l'autorité judiciaire.
« Phénomène récent, la conduite de politiques publiques par l'institution judiciaire, et notamment par les parquets, s'est fortement développée ces dernières années. Il s'agit là d'une condition essentielle de l'action de la justice et spécialement de la politique d'action publique des parquets liée à ses missions de lutte contre la délinquance.
« Qu'elles soient menées par la justice ou en partenariat avec d'autres institutions, le maintien et le développement de ces actions requièrent la création d'emplois de magistrats et de fonctionnaires à défaut desquels, soit elles ne peuvent être pleinement remplies, soit le traitement du contentieux en est affecté.
« B. - Rapprocher la justice du citoyen et créer une véritable justice de proximité
« Afin de répondre au besoin d'une justice plus accessible, plus simple et capable de résoudre plus efficacement les litiges de la vie quotidienne en matière tant civile que pénale, il est prévu de créer une nouvelle juridiction de proximité.
« Il ne s'agira pas de juges de carrière, mais de personnes disposant d'une compétence et d'une expérience professionnelle les qualifiant tout particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires.
« La juridiction d'instance verra ses compétences élargies.
« La généralisation des guichets uniques de greffe améliorera l'accueil personnalisé du justiciable en lui offrant un seul point d'entrée commun à plusieurs juridictions.
« Par ailleurs, les courriers et requêtes des justiciables, appelant l'attention du garde des Sceaux sur les problèmes de fonctionnement des juridictions méritent une attention particulière ainsi qu'un traitement rapide, cohérent et adapté. La création à la Chancellerie d'un service centralisé traitant l'ensemble des requêtes des particuliers aura pour effet d'apporter une réponse précise aux requérants dans les meilleurs délais. Elle permettra également de définir les actions générales à engager pour améliorer le fonctionnement de la justice sur la base de l'analyse des problèmes rencontrés et des dysfonctionnements éventuels.
« C. - Renforcer la justice administrative dans le sens de la célérité
« L'augmentation continue du contentieux devant les juridictions administratives (plus de 20 % durant les cinq dernières années) engendre des délais de jugement trop longs : 1 an et 9 mois devant les tribunaux administratifs et 3 ans et 1 mois devant les cours d'appel.
« Les juridictions administratives doivent être dotées des moyens nécessaires pour résorber le retard actuel et faire face à l'afflux prévisible du contentieux dans les années à venir.
« L'objectif est de ramener à un an l'ensemble des délais de jugement à l'issue de la période de programmation, comme c'est le cas devant le Conseil d'Etat.
« Trois volets sont prévus :
« 1. Augmenter les effectifs.
« Les effectifs seront renforcés par le recrutement de magistrats et par la création d'emplois de fonctionnaires destinés à renforcer les greffes des juridictions et les services administratifs du Conseil d'Etat. Des assistants de justice seront en outre recrutés afin d'apporter leurs concours aux tâches juridictionnelles des membres du Conseil d'Etat et des magistrats des cours et tribunaux administratifs.
« L'attractivité du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sera renforcée.
« 2. Renforcer les moyens en fonctionnement et en investissement.
« Des investissements seront engagés afin de permettre la réhabilitation, l'extension ou le relogement des juridictions existantes, ainsi que la création de trois nouvelles juridictions (une cour administrative d'appel en région parisienne et deux tribunaux administratifs).
« Des moyens nouveaux seront affectés au fonctionnement des juridictions administratives ainsi qu'à l'amélioration de l'outil informatique.
« 3. Engager des réformes.
« D'ores et déjà, le projet de loi comporte des dispositions nécessaires à la réalisation de ces objectifs : prorogation pendant la durée de la loi de programmation du régime du concours de recrutement complémentaire et pérennisation de la possibilité pour les magistrats administratifs d'être maintenus en surnombre au-delà de la limite d'âge ; création d'un cadre juridique permettant le recrutement des assistants de justice.
« D'autres réformes devront être mises en oeuvre pour améliorer l'efficacité de la justice administrative et, en particulier, pour lutter contre l'encombrement des cours administratives d'appel.
« En outre, après la création, en région parisienne, d'une nouvelle cour administrative d'appel, interviendra le transfert du Conseil d'Etat aux cours administratives d'appel, de l'appel contre les jugements relatifs aux arrêtés de reconduites à la frontière, dont le principe a été posé par l'article 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.
« D. - Développer l'efficacité de l'administration judiciaire
« 1. Efficacité des services centraux.
« L'administration centrale n'est pas en capacité suffisante de faire face aux tâches de préparation de textes ou de suivi de négociations internationales alors que la complexité de ces champs d'intervention ne cesse de croître. De même, les moyens de gestion dont elle est dotée n'ont pas suivi ceux qu'elle est chargée globalement d'administrer. Les études d'impact des projets de textes législatifs et réglementaires sont encore insuffisantes de même que les fonctions de pilotage des services d'administration déconcentrée.
« De façon à atteindre les objectifs énoncés par la présente loi de programmation, l'organisation de l'administration centrale du ministère de la justice doit être adaptée mais également renforcée.
« Les fonctions de gestion et d'expertise technique et juridique seront renforcées quantitativement et qualitativement de même que l'attractivité des fonctions d'administration centrale. Ces renforts seront en grande partie affectés aux fonctions de support des juridictions et des services déconcentrés (immobilier, informatique). Les conditions de travail de ses agents seront améliorées. La politique immobilière du ministère, ainsi que la politique de développement informatique seront réévaluées et développées.
« 2. Mettre à niveau les services de formation et d'administration des juridictions judiciaires.
« Pour répondre à l'élargissement de ses missions et à l'accroissement des effectifs à former, l'Ecole nationale de la magistrature verra son encadrement pédagogique et administratif ainsi que ses moyens logistiques et financiers renforcés. Ses implantations à Bordeaux et à Paris seront adaptées en conséquence. Un contrat d'objectif sur cinq ans sera établi à cette fin.
« L'Ecole nationale des greffes disposera de moyens accrus afin d'être en mesure de former les personnels dans le cadre de départs massifs à la retraite (60 % des corps de catégorie A et B entre 2002 et 2020) et d'assurer en sus la formation initiale de plus de 3 500 stagiaires environ dans les cinq prochaines années. Dans le même temps, une réforme statutaire redéfinira la durée et le contenu des formations dispensées.
« Pour conduire efficacement la gestion d'un parc immobilier dont l'ensemble représente 1 800 000 mètres carrés, les cours d'appel bénéficieront de l'expertise de techniciens de haut niveau.
« Dans le cadre de la déconcentration mise en oeuvre au sein des services judiciaires pour les personnels et les crédits, les services administratifs régionaux et les cellules budgétaires d'arrondissement judiciaire seront développés en tenant compte de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
« La professionnalisation des personnels et le renforcement des moyens des services administratifs régionaux en matière budgétaire, immobilière et informatique, seront poursuivis.
« 3. Mesures intéressant le traitement financier et le déroulement de carrière des agents en juridiction
« La formation, les responsabilités et le professionnalisme des magistrats et fonctionnaires des juridictions doivent être mieux reconnus et pris en compte.
« Pour les fonctionnaires des greffes, la spécificité de leurs fonctions liées aux contraintes de l'activité juridictionnelle sera également reconnue.
« Une meilleure cohérence entre les métiers de greffe et les statuts des personnels concernés sera recherchée.
« La prise en compte de la charge effective de l'activité exercée sera assurée par une modulation des régimes indemnitaires.
« E. - Equipement et fonctionnement matériel, notamment informatique, des juridictions judiciaires
« 1. Immobilier.
« Le patrimoine des juridictions représente un million de mètres carrés de surface utile judiciaire, soit 1 800 000 mètres carrés SHON (surface hors oeuvre nette), répartis sur plus de mille juridictions et près de huit cents sites.
« Malgré un premier programme de constructions neuves réalisé au cours de la dernière décennie, il demeure vétuste et insuffisant, et trop souvent en deçà des normes de sécurité et d'accessibilité des bâtiments publics.
« En outre, le déficit des surfaces judiciaires reste important. Un renforcement significatif des crédits affectés à cette fin sera prévu.
« Les mesures de protection et, en particulier, celles relatives au gardiennage des palais de justice, notamment grâce à une externalisation accrue de la prestation à des entreprises spécialisées, doivent également bénéficier de crédits supplémentaires. Il en va de la protection des personnels, des usagers et du patrimoine immobilier de l'Etat.
« 2. Fonctionnement.
« L'installation des nouveaux magistrats et fonctionnaires induit des besoins de premier équipement mobilier et informatique et engendre des dépenses de fonctionnement pérennes, liées à leur activité. Ces moyens, indissociables des créations d'emplois, sont indispensables pour garantir l'efficacité de l'activité judiciaire.
« 3. Informatique.
« Les juridictions doivent être dotées de moyens informatiques modernes et performants.
« Le développement des réseaux informatiques internes et externes favorisera la communication électronique avec les auxiliaires de justice, tant en matière civile que pénale, les échanges avec les autres administrations, en particulier avec les services de police et de gendarmerie, ainsi que le partage d'informations entre l'administration centrale et les juridictions.
« La réalisation de ces objectifs, permettant à la justice de faire face à l'accroissement de ses charges et au développement de ses missions, se traduira par la création de 4 397 emplois dont 3 737 pour les services judiciaires, 480 pour les juridictions administratives et 180 pour l'administration centrale ; 1 329 MEUR (coût des emplois compris) seront consacrés à ces objectifs en dépenses ordinaires ainsi que, pour les investissements, 382 MEUR en autorisations de programme.
« Les crédits de fonctionnement comprendront les crédits de vacations, permettant le recrutement de 3 300 juges de proximité.
« II. - ADAPTER LE DROIT PÉNAL A L'ÉVOLUTION DE LA DÉLINQUANCE ET DÉVELOPPER L'EFFECTIVITÉ DE LA RÉPONSE PÉNALE
« A. - Adapter le droit pénal et la procédure pénale à l'évolution de la délinquance
« Les réformes successives de la procédure pénale introduites au cours des dernières années ont conduit à une complexité croissante des règles applicables qui, dans de nombreux cas, affaiblissent l'efficacité de la répression et compromettent largement l'autorité de l'Etat en laissant se développer un sentiment d'impunité chez les auteurs d'infractions et d'exaspération chez nos concitoyens.
« Il importe d'ores et déjà de procéder à des simplifications pour permettre de recentrer les magistrats intervenant en matière pénale sur leurs missions premières. Il conviendra également de faciliter l'exercice des poursuites pénales et de mieux prendre en compte les formes nouvelles de criminalité.
« B. - Mettre en place les conditions d'un traitement judiciaire rénové de la réponse pénale
« 1. Réduire les délais de jugement des affaires pénales.
« Une forte augmentation du nombre de magistrats et de greffiers nécessaires pour renforcer de manière significative les délais de traitement des affaires sera prise en compte dans le renforcement des moyens en personnel des services judiciaires.
« Ces renforts permettront d'augmenter le nombre des poursuites et d'améliorer le délai de traitement du contentieux pénal.
« 2. Accroître le soutien aux associations oeuvrant en amont des condamnations pénales.
« Ce renforcement permettra le développement des enquêtes sociales rapides, des enquêtes de personnalité et des mesures de contrôle judiciaire socio-éducatives afin de donner aux juridictions pénales les moyens de mieux ajuster la sanction.
« 3. Réduire les délais d'exécution des peines.
« Les emplois de magistrats du parquet et de fonctionnaires créés pour contribuer à réduire les délais de jugement pénaux seront utilisés, pour partie, pour renforcer les services de l'exécution des peines, afin de mettre rapidement à exécution les peines prononcées et, notamment, de ramener à environ trois mois le délai d'exécution des jugements contradictoires. Afin de mieux cerner les besoins, une grille d'évaluation et des indicateurs de résultats et de délais seront développés.
« C. - Développer la capacité de mise à exécution des peines en milieu pénitentiaire
« 1. Augmenter la capacité des établissements pénitentiaires et améliorer les conditions de détention
« Le parc pénitentiaire souffre d'une capacité d'accueil insuffisante et de la vétusté de certains de ses établissements. Pour remédier à ces difficultés, un programme de construction des établissements pénitentiaires sera mis en oeuvre. Il comportera 11 000 places, dont 7 000 consacrées à l'augmentation de la capacité du parc et 4 000 en remplacement de places obsolètes. En outre, la réalisation des établissements pourra être fortement accélérée grâce à des dispositions prévues par la présente loi.
« 2. Développer fortement le placement sous surveillance électronique.
« Le dispositif de placement sous surveillance électronique de personnes condamnées à une peine d'emprisonnement ferme a été mis en oeuvre de façon expérimentale depuis plus de dix-huit mois dans quatre, puis neuf sites.
« Ce dispositif doit maintenant être généralisé, ce qui suppose l'externalisation d'une partie des fonctions de gestion des alarmes. L'objectif est de permettre, à l'échéance d'un délai de cinq ans, le placement simultané sous surveillance électronique de 3 000 personnes.
« 3. Renforcer les services pénitentiaires d'insertion et de probation.
« Pour assurer le suivi et le contrôle de l'ensemble des 180 000 personnes dont ils ont la charge, les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) de l'administration pénitentiaire disposent aujourd'hui de 2 000 agents directement au contact du public placé sous main de Justice. Pour raccourcir les délais de prise en charge et intensifier le suivi des personnes prévenues et condamnées à l'égard desquelles les risques de récidive sont les plus importants, il est nécessaire de renforcer les effectifs de ces services.
« D. - Améliorer le fonctionnement des services pénitentiaires
« 1. Accroître le niveau de sécurité des établissements.
« Les évasions et tentatives d'évasion survenues au cours de l'année 2001 sont venues rappeler la nécessité de renforcer les dispositifs de sécurité dans les établissements pénitentiaires.
« L'administration pénitentiaire devra, au cours de la période des cinq prochaines années, mettre en place, dans les établissements pénitentiaires les plus exposés, un dispositif de brouillage des communications par téléphones portables et un tunnel d'inspection à rayons X pour éviter des contacts non contrôlés avec l'extérieur. Les miradors et les dispositifs de filins anti-hélicoptères seront adaptés pour prévenir les risques d'évasion et préserver la sécurité des personnels. Un programme spécifique de renforcement de la sécurité dans les maisons centrales sera mis en place.
« 2. Améliorer la prise en charge et le taux d'activité des détenus.
« Afin d'améliorer la prise en charge des personnes détenues et de préparer leur sortie dans un souci de réinsertion et de prévention de la récidive, il est primordial de renforcer la lutte contre l'indigence, de veiller au maintien des liens familiaux, d'améliorer les conditions d'exercice du travail des personnes détenues et de valoriser leurs acquis sociaux et professionnels.
« 3. Favoriser l'accès des détenus aux soins médicaux et psychologiques.
« Les personnes détenues doivent pouvoir bénéficier du même accès aux soins que celui qui est donné à la population générale tout en respectant les règles de sécurité liées à leur condition de détenus.
« Les hospitalisations d'urgence et de très courte durée des personnes incarcérées ont lieu dans les hôpitaux de rattachement qui ne sont toutefois pas encore tous dotés des équipements de sécurité nécessaires. Il convient de parfaire les conditions de sécurité pendant les transferts et le séjour des personnes détenues hospitalisées.
« Les contraintes carcérales ne permettent pas un suivi médical continu des patients atteints de troubles mentaux. Pour répondre à ce besoin seront créées des unités hospitalières sécurisées psychiatriques en établissements de santé.
« S'agissant de l'incarcération des personnes âgées et des personnes handicapées, il convient d'accroître le nombre de cellules aménagées et d'améliorer leur prise en charge socio-sanitaire.
« Les conditions de transfert à l'administration pénitentiaire de missions nouvelles (surveillance des détenus hospitalisés et, plus généralement, gardes et escortes des détenus) feront l'objet d'une réflexion interministérielle.
« 4. Mettre à niveau les services d'administration déconcentrée et de formation.
« Il est impératif que les directions régionales soient en mesure de mettre en oeuvre les politiques publiques, de gérer les moyens financiers qui leur sont délégués et d'assurer la gestion des ressources humaines de leurs services.
« Par ailleurs, la capacité de formation de l'école nationale de l'administration pénitentiaire sera accrue pour pourvoir aux besoins de recrutement dans les prochaines années.
« 5. Revaloriser le statut des personnels pénitentiaires et améliorer les conditions d'exercice de leur mission.
« Le statut des personnels pénitentiaires devra mieux prendre en compte les obligations particulières auxquelles ces personnels sont astreints.
« La réalisation de l'ensemble des actions consacrées à l'effectivité de la réponse pénale se traduira par la création de 3 600 emplois dont 410 dans les services judiciaires et 3 190 dans les services pénitentiaires.
« 762 MEUR seront affectés à cet objectif en dépenses ordinaires ainsi que, pour l'investissement, 1 198 MEUR en autorisations de programme.

« III. - TRAITER PLUS EFFICACEMENT
LA DÉLINQUANCE DES MINEURS

« Le nombre des mineurs mis en cause par les services de police et de gendarmerie a augmenté de 14,95 % entre 1997 et 2001, passant de 154 037 à 177 017. Ils représentent à eux seuls 21 % du total des mis en cause.
« La délinquance des mineurs est principalement une délinquance de voie publique, donc une délinquance visible. Elle se caractérise notamment par une augmentation significative des faits de violence (+ 16,4 % de vols avec violences entre 1997 et 2000, + 39,5 % d'atteintes aux personnes) et d'atteintes aux moeurs (+ 18,5 %).
« Ces caractéristiques appellent des réponses fortes de la part des pouvoirs publics. Il convient donc d'adapter les conditions procédurales de la réponse pénale à cette délinquance ainsi que de réaffirmer la valeur de la sanction, tout en poursuivant et en développant les actions de prévention et de réinsertion.
« Il est ainsi nécessaire d'adapter l'ordonnance du 2 février 1945 aux nouvelles caractéristiques de cette délinquance dans le respect de ses principes directeurs, à savoir la spécialisation des magistrats et la primauté de l'action éducative, en diversifiant les sanctions éducatives pour les mineurs de 10 à 13 ans, en permettant aux magistrats de la jeunesse de placer les mineurs délinquants, y compris les moins de 16 ans, dans des centres éducatifs fermés dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve dont la révocation peut entraîner la détention, et en instaurant une procédure de jugement à délai rapproché.
« Pour permettre la mise en oeuvre et rendre effectives ces dispositions, il est prévu de développer, d'une part, un dispositif de prise en charge fortement renforcé pour les mineurs récidivistes, dans un double souci de protection de l'ordre public et de traitement des difficultés des mineurs concernés, d'autre part, des actions de prévention et de réinsertion.
« A. - Renforcer et encadrer le dispositif de traitement des mineurs récidivistes ou violents
« 1. Sous la responsabilité de la protection judiciaire de la jeunesse, créer des centres éducatifs fermés destinés à accueillir les mineurs délinquants dans un cadre permettant de s'assurer de leur présence effective.
« Sur les 65 000 mineurs jugés en matière pénale en 2001, 3 800 ont fait l'objet d'une mesure de placement dans les établissements du secteur public et du secteur associatif habilité, 3 200 ont été incarcérés. Il est parfois difficile, notamment dans les régions les plus concernées par la délinquance juvénile (Ile-de-France, Nord, Rhône-Alpes, PACA) de trouver dans les délais très brefs imposés par la procédure pénale, notamment en alternative à l'incarcération, un lieu de placement adapté pour les mineurs multirécidivistes.
« Il convient d'augmenter les capacités d'accueil des centres éducatifs renforcés tout en développant un contrôle plus strict de ces mineurs délinquants de manière à prévenir les fugues afin de mieux répondre aux demandes des magistrats. Les moyens des centres éducatifs existants devront être renforcés et leur action éducative développée.
« Par ailleurs, le présent projet créée des centres éducatifs fermés dans le secteur public et dans le secteur associatif habilité en vue d'accueillir, d'une part, des mineurs placés sous contrôle judiciaire, d'autre part, des mineurs ayant fait l'objet d'une peine de prison avec sursis et mise à l'épreuve. En outre, il prévoit que les mineurs placés au sein des centres éducatifs fermés, dont ceux âgés de 13 à 16 ans, pourront être mis en détention en cas de violation des conditions du placement, et notamment en cas de fugue. Le placement au sein des centres éducatifs fermés répondra ainsi à la nécessité d'une prise en charge renforcée des mineurs multiréitérants. Parallèlement, une prise en charge éducative, fondée sur l'enseignement et l'insertion professionnelle sera mise en oeuvre sur la base d'un programme rigoureux élaboré en étroite collaboration avec les autres départements ministériels concernés et notamment le ministère de l'éducation nationale. 600 places seront créées dans les centres éducatifs fermés.
« Des outils d'évaluation de l'action éducative et de suivi de la trajectoire des mineurs suivis seront élaborés conformément aux orientations de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances et de celle du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.
« 2. Sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire et avec la protection judiciaire de la jeunesse, créer de nouveaux quartiers mineurs dans les établissements pénitentiaires et créer des établissements pénitentiaires autonomes pour mineurs.
« Le nombre de places dans les établissements pénitentiaires pour l'accueil des mineurs détenus est insuffisant. De nombreux quartiers mineurs sont très dégradés. 500 places devront être créées dans les quartiers mineurs et des travaux de rénovation vont être engagés. 400 places seront créées dans de nouveaux établissements pénitentiaires spécialisés pour l'accueil des mineurs.
« L'intervention continue des services de la protection judiciaire de la jeunesse sera organisée auprès de l'ensemble des mineurs incarcérés, car ceux-ci justifient d'une prise en charge pluridisciplinaire et d'un soutien personnalisé.

« B. - Développer la prévention de la récidive

« La justice des mineurs doit apporter une contribution majeure à la prévention de la récidive et de la réitération des infractions commises par les mineurs.
« Cet objectif doit être atteint grâce à trois réformes de procédure opérées par le présent projet, ainsi que par un plan de relance de mesures de milieu ouvert :
« 1. L'intervention du juge de proximité en matière de répression de la délinquance des mineurs.
« Le juge de proximité, dont la spécialisation sera garantie à l'instar des assesseurs des tribunaux pour enfants, pourra connaître de certaines contraventions des quatre premières classes commises par les mineurs.
« A l'initiative du procureur de la République, il pourra ainsi intervenir rapidement dans le champ des petites infractions commises par des primo-délinquants, et dans un cadre plus solennel et ferme que celui de l'alternative aux poursuites, prononcer des mesures éducatives et préventives telles que l'admonestation, la remise à parents et l'aide ou réparation. S'il estime qu'une autre mesure ou une peine sont nécessaires, il renverra le dossier au parquet pour qu'il saisisse le juge des enfants.
« 2. La procédure de jugement à délai rapproché.
« De la rapidité de l'intervention du juge des enfants dépend souvent l'efficacité répressive et préventive de sa décision. Le présent projet permet ainsi au procureur de la République, dès lors que des investigations suffisantes auront été opérées quant aux faits et à la personnalité du mineur, de saisir le juge des enfants afin qu'il comparaisse devant le tribunal pour enfants dans un délai rapproché pour y être jugé.
« Ainsi la comparution en justice et la décision du tribunal pour enfants seront en raison de leur proximité dans le temps avec les infractions commises, de nature à dissuader effectivement le mineur de réitérer ou récidiver.
« 3. La retenue et les sanction éducatives pour les mineurs de 10 à 13 ans.
« La délinquance des mineurs de 10 à 13 ans connaît depuis quelques années une progression importante et inquiétante (augmentation de 8 % du nombre de mineurs de 12 ans déférés devant les juges des enfants en 2001). Il est donc indispensable de faciliter les conditions de l'enquête en portant de dix à douze heures renouvelables une seule fois la retenue dont ils peuvent faire l'objet et en diminuant le seuil des sanctions permettant cette retenue. Il convient aussi de créer pour cette classe d'âge très jeune une réponse pénale originale à vocation éducative et préventive, le cas échéant plus ferme et dissuasive qu'une simple mesure éducative.
« Ces sanctions éducatives sont la confiscation de l'objet ayant servi à la commission de l'infraction, l'interdiction de paraître en certains lieux et notamment celui de l'infraction, l'interdiction d'entrer en rapport avec la victime, l'accomplissement d'un stage de formation civique, une mesure d'aide ou de réparation.
« 4. Améliorer la prise en charge en milieu ouvert (relance des mesures de réparation, augmentation des classes-relais).
« Le renforcement d'une politique pénale tendant à traiter de manière immédiate et systématique les infractions commises par les mineurs, l'accélération des procédures devant les juridictions ont créé un goulet d'étranglement au moment de la mise à exécution des mesures et des peines prononcées par les tribunaux. Le délai moyen des prises en charge des mesures éducatives et des peines est de 51,9 jours.
« Les objectifs sont donc pour fin 2007 de réduire les délais de prise en charge des mesures éducatives et des peines de 51,9 jours à 15 jours, d'augmenter le nombre de mesures de réparation, et d'accroître la participation de la protection judiciaire de la jeunesse aux 200 classes-relais supplémentaires qui seront créées.

« C. - Mise à niveau des services de formation et d'administration des services de la protection judiciaire de la jeunesse
« 1. Renforcer les capacités de pilotage et d'administration des services de la protection judiciaire de la jeunesse au niveau territorial.
« La direction de la protection judiciaire de la jeunesse doit renforcer l'inscription de son action dans les politiques publiques concernant l'enfance et la coordination avec les responsables territoriaux (notamment conseils régionaux et départementaux). Elle doit aussi améliorer ses capacités de gestion au plan local afin de renforcer son expertise et poursuivre le processus de déconcentration qui n'est réalisé actuellement que pour les crédits de fonctionnement. Cela nécessite un renforcement quantitatif et qualitatif de la filière administrative.
« 2. Adapter le dispositif de formation aux besoins.
« Pour faire face aux besoins de recrutement dans les prochaines années, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse devra adapter ses moyens de formation et de recrutement.
« Les objectifs sont de renforcer la professionnalisation de la formation, d'allonger la formation initiale et continue des directeurs de service et de développer la formation des directeurs territoriaux notamment en matière de gestion, de transformer le Centre national de formation et d'étude de la protection judiciaire de la jeunesse en établissement public administratif et de mener à bien sa délocalisation.
« 3. Améliorer le patrimoine immobilier des établissements qui accueillent des mineurs de la protection judiciaire de la jeunesse
« Il est indispensable de développer au sein des structures régionales l'expertise et les capacités en termes de conduite de projets immobiliers pour réaliser les opérations d'entretien et de maintenance des installations ainsi que la réalisation des nouveaux dispositifs prévus par la loi de programmation.
« 1 988 emplois seront créés pour la mise en oeuvre de cet objectif de traitement plus efficace de la délinquance des mineurs, dont 188 dans les services judiciaires, 550 dans les services pénitentiaires et 1 250 dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse. 423 MEUR seront affectés à cet effet sur la période couverte par la loi de programme, ainsi que 170 MEUR en autorisations de programme.

« IV. - AMÉLIORER L'ACCÈS DES CITOYENS
AU DROIT ET A LA JUSTICE

« 1. Améliorer l'aide aux victimes.
« Un plan national d'aide aux victimes sera mis en oeuvre.
« Il comprend les volets suivants dont les deux premiers figurent d'ores et déjà dans le présent projet :
« - informer la victime, dès son audition par les services de police et de gendarmerie, de la possibilité de se voir désigner immédiatement un avocat d'office par le bâtonnier ;
« - accorder de droit l'aide juridictionnelle sans condition de ressources aux victimes des atteintes les plus graves à la personne ou à leurs ayants droit. Les personnes, gravement blessées et psychologiquement fragilisées ou qui viennent de perdre un proche dans des circonstances dramatiques à la suite des infractions criminelles les plus graves telles que le meurtre, les violences et viols aggravés bénéficieront systématiquement de l'aide juridictionnelle, quel que soit le montant de leurs ressources ;
« - informer plus largement et plus rapidement la victime sur ses droits et sur le déroulement de l'ensemble de la procédure ;
« - indemniser les préjudices de façon plus juste et plus transparente en améliorant notamment le déroulement des expertises et en harmonisant les méthodes d'évaluation.
« 2. Faciliter l'accès au droit.
« La loi de programmation permettra de rationaliser et de compléter l'implantation des différentes structures oeuvrant en faveur de l'accès au droit (maisons de justice et du droit, antennes de justice).
« 3. Permettre un accès effectif à la justice.
« A cette fin, l'amélioration du dispositif d'aide juridictionnelle doit être recherchée de telle sorte que l'accès à la justice soit mieux garanti.
« Cet objectif doit tout à la fois prendre en considération les seuils d'admission et la rémunération des auxiliaires de justice intervenant en matière d'aide juridictionnelle.
« 262 MEUR et 115 emplois seront mis en place sur la période de la loi pour la mise en oeuvre de ces objectifs d'amélioration de l'accès au droit et à la justice.
« Au total, la loi d'orientation et de programmation pour la justice prévoit la création de 10 100 emplois, et de 2 775 MEUR en dépenses ordinaires (coût des emplois compris). Pour financer les investissements correspondants, 1 750 MEUR d'autorisations de programme viendront s'ajouter au niveau actuel des autorisations de programme du ministère de la Justice.
« En dépenses ordinaires et en crédits de paiement, la ressource totale consacrée à la loi s'élèvera à 3 650 MEUR.
« Les services judiciaires bénéficieront de 4 450 emplois (950 magistrats et 3 500 fonctionnaires), de 1 207 MEUR en dépenses ordinaires et de 277 MEUR d'autorisations de programme.
« Le Conseil d'Etat et les juridictions administratives bénéficieront de 480 emplois, de 114 MEUR en dépenses de fonctionnement et de 60 MEUR en autorisations de programme.
« L'administration pénitentiaire bénéficiera de 3 740 emplois, de 801 MEUR en dépenses de fonctionnement et de 1 313 MEUR en autorisations de programme.
« Les services de la protection judiciaire de la jeunesse bénéficieront de 1 250 emplois, de 293 MEUR en dépenses de fonctionnement et de 55 MEUR en autorisations de programme.
« L'administration centrale bénéficiera de 180 emplois, de 360 MEUR en dépenses de fonctionnement et de 45 MEUR en autorisations de programme. »
Sur l'article, la parole est à M. Aymeri de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, il y a sept ans jour pour jour, à quelques centaines de mètres du Sénat, un attentat aveugle faisait huit morts et deux cents blessés. Le procès s'ouvrira le 1er octobre prochain devant la cour d'assises spéciale de Paris.
Si le projet de loi qui nous est soumis est une réponse claire et forte aux attentes de nos concitoyens et engage la rénovation d'un appareil judiciaire qui n'est plus digne de notre pays, il ignore une forme de violence qui n'a jamais atteint un tel paroxysme : le terrorisme. Néanmoins, il constitue le volet complémentaire au projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.
Pascal avait déjà défini les rapports entre la police et la justice : « La justice sans la force est impuissante, la force sans la justice est tyrannique. La justice sans force est contredite, parce qu'il y a toujours des méchants ; la force sans la justice est accusée. Il faut donc mettre ensemble la justice et la force et, pour cela, faire que ce qui est juste soit fort, ou que ce qui est fort soit juste. »
Gageons - ou espérons - que désormais les magistrats seront enfin considérés, les victimes écoutées, les auteurs de crimes et de délits rapidement et systématiquement poursuivis et condamnés.
Cependant, je le répète, le projet de loi ne traite pas du terrorisme, qui n'a jamais atteint un tel niveau.
Le 11 septembre dernier, les terroristes nous ont déclaré la guerre. Depuis, les forces de sécurité françaises sont engagées plus fortement dans cette lutte, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de notre territoire.
Si nous avons su construire la juste voie de la démocratie et de l'Etat de droit, nous devons aussi pouvoir riposter dans le cadre du droit et de la justice. Nous devons nous doter d'instruments juridiques suffisamment forts pour dissuader et pour sanctionner.
Soyons lucides : la France est menacée, la France est vulnérable. Si, depuis les attentats du 11 septembre, notre territoire a été épargné, il demeure néanmoins exposé à la menace terroriste. Je rappelle qu'un militant islamiste, formé et entraîné en Afghanistan, proche de Zacarias Moussaoui, militant affirmé d'Al-Qaïda actuellement jugé aux Etats-Unis, a été arrêté en France en décembre 2000, alors qu'il fomentait un attentat contre la synagogue, la cathédrale ou le marché de Noël de Strasbourg.
Depuis le 11 septembre, aucun de nos concitoyens n'a été victime d'un attentat sur notre territoire, mais chacun de nous a en mémoire l'attentat de Karachi contre l'autobus de la marine pakistanaise transportant des employés de la DCN, qui a causé la mort de dix Français et en a blessé vingt-deux autres.
Aujourd'hui, le risque d'attentat demeure entier, si l'on s'en tient aux déclarations des membres d'Al-Qaïda et aux renseignements de tous les services secrets occidentaux.
Nous savons tous que ce combat passe par une prévention des attentats grâce au renseignement. Nous devons aussi être convaincus de l'efficacité d'une action en justice sans faille.
Quelle que soit la longueur de l'enquête, quel que soit le temps écoulé depuis leurs crimes, les terroristes doivent être certains que, une fois arrêtés, ils seront jugés et effectivement condamnés. C'est pourquoi je souhaite que puissent être rendus imprescriptibles les actes terroristes, au-delà même des trente ans de prescription actuellement en vigueur dans notre législation. Sinon, pourquoi poursuivre Pinochet plusieurs décennies après sa répression brutale ? Nous devons être cohérents dans nos réactions et dans nos sanctions.
Il est patent que tyrans et tortionnaires hésiteront avant de commettre leurs crimes s'ils sont persuadés qu'ils seront poursuivis jusqu'à la fin de leurs jours. Il en est de même des terroristes. Un haut responsable de la sécurité m'affirmait qu'une telle disposition aurait un impact réel.
Il importe aussi que notre appareil judiciaire soit d'une sévérité exemplaire, afin que notre réponse soit adaptée aux actes de ceux qui tuent aveuglément et visent à détruire nos institutions. La condamnation la plus longue est la seule réponse possible face à de tels actes de barbarie aveugle. La sanction à leur encontre doit être vraiment dissuasive. C'est pourquoi je préconise l'incompressibilité des peines prononcées à l'encontre des terroristes.
Les législateurs que nous sommes ne peuvent plus se contenter d'invoquer le droit existant et s'en tenir à ses grands principes. Ils ont le devoir de s'adapter à la menace et d'innover. Notre droit doit être à la mesure de notre combat contre le terrorisme : radical.
Monsieur le garde des sceaux, vous ne pouvez ignorer la menace que représentent les terroristes. Ceux-ci doivent répondre de leurs actes. Donnez un signe fort à ceux qui les poursuivent, pour qu'ils agissent sans relâche. Donnez un signe fort à ceux qui les jugeront, afin, surtout, que les victimes soient convaincues que justice leur sera rendue.
Je souhaite que notre droit prenne en compte cette menace contemporaine et fasse preuve de sa capacité d'adaptation et de réaction au terrorisme. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, mon propos portera sur les moyens.
D'abord, je tiens à répéter ce que je disais lors de la discussion générale : s'il s'agissait uniquement de voter aujourd'hui, en urgence, des moyens considérables pour la justice, nous voterions des deux mains, tant notre justice a besoin de moyens supplémentaires importants.
L'effort budgétaire que traduit le projet de loi d'orientation et de programmation que vous nous présentez aujourd'hui, monsieur le garde des sceaux, semble important, eu égard au programme à la fois de création d'emplois et de réalisation de nouveaux équipements, puisque 3,65 milliards d'euros sont prévus à cet effet.
Permettez-moi cependant de formuler trois observations.
D'abord, il faudra évidemment replacer cet effort dans l'ensemble des dépenses publiques de l'Etat, et l'on ne peut que redouter que les augmentations de moyens pour la justice ne se fassent au détriment d'autres budgets, pourtant ô combien nécessaires.
Ensuite, je ne voudrais pas que cette programmation ne soit qu'un effet d'affichage. M. le rapporteur pour avis le faisait observer, l'expérience a montré que si, au cours des cinq dernières années, les crédits de paiement avaient été multipliés par trois, en réalité, leur taux de consommation a constamment diminué entre 1997 et 2002. Il nous faut espérer que la programmation qui nous occupe aujourd'hui aura des suites effectives non seulement dans les lois de finances, mais aussi, ensuite, dans la consommation des crédits.
Enfin, il est bien évident que la question des moyens alloués ne peut être séparée des orientations de ce projet de loi de programmation.
Je le disais tout à l'heure, il est éclairant que l'administration pénitentiaire bénéficie de la plus grande part des engagements de crédits prévus, soit environ les trois quarts de l'effort d'équipement inscrit dans le programme. Or, monsieur le ministre, si la rénovation des établissements pénitentiaires est une nécessité, et même une urgence, bien d'autres orientations du projet de loi nous font douter de l'efficacité des moyens programmés.
M. le président. Le vote de l'article 1er est réservé jusqu'après l'examen du rapport annexé.
Sur le rapport annexé, je suis saisi d'un certain nombre d'amendements.
L'amendement n° 123, présenté par M. Cointat, est ainsi libellé :
« Compléter le B du II du rapport annexé à l'article 1er par un paragraphe ainsi rédigé :
« 4. Prévenir la multiplication des transferts de détenus ou condamnés.
« Il est indispensable, dans un souci de sécurité publique, d'économies budgétaires et de meilleure disponibilité des services de police et de gendarmerie, de prévenir la multiplication des transfèrements de détenus ou de condamnés mis en examen pour d'autres infractions. A cet effet, la compétence de la juridiction du lieu de détention ou d'exécution de la peine pourrait être instituée, sans préjudice des circonstances particulières tenant à la nature de l'infraction, telles que les infractions en matière de terrorisme ou de trafic de stupéfiants. »
La parole est à M. Christian Cointat.
M. Christian Cointat. Cet amendement concerne le transfèrement de détenus - que l'on appelle de manière un peu folklorique, même si le terme n'est pas très juste, le « tourisme carcéral » - qui pose de très grosses difficultés, qui mobilise les forces de l'ordre et qui est dangereux. Il a d'ailleurs été l'occasion d'incidents non négligeables.
L'amendement n° 123 a pour véritable objet d'inviter le Gouvernement à retenir l'idée que des mesures doivent être prises pour simplifier la procédure d'examen de ces cas et pour éviter les déplacements par trop fréquents d'un pénitencier à l'autre, à travers la France, de condamnés qui doivent participer à des audiences de tribunaux ou rencontrer des magistrats instructeurs.
Cela étant dit, la commission des lois ne souhaitant pas que le rapport annexé soit amendé dans la mesure où il n'a pas valeur législative, je suis tout à fait disposé à retirer cet amendement. Je désirerais néanmoins, si vous n'y voyez pas d'inconvénient, monsieur le président, entendre M. le garde des sceaux.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission souhaiterait elle aussi entendre le Gouvernement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Monsieur le sénateur, alors que nous sommes tous désireux de voir les forces de police et de gendarmerie se consacrer le plus possible à la lutte contre l'insécurité, nous avons parfois le sentiment que les transfèrements les mobilisent à l'excès. L'objectif que vous cherchez à atteindre au travers de l'amendement n° 123 est donc tout à fait légitime.
Cependant, vous savez que le code de procédure pénale prévoit d'ores et déjà que les prévenus sont écroués dans la maison d'arrêt située dans le ressort de la juridiction qui a délivré le mandat de dépôt, donc, en principe, à proximité des juges. En outre, pour les condamnés, le juge d'application des peines compétent est toujours celui dans le ressort duquel se situe l'établissement pénitentiaire.
Il n'en reste pas moins que votre souci est légitime, et je vous remercie d'avoir soulevé la question. Sachez que, avec M. Bédier et avec M. le ministre de l'intérieur, nous étudions la façon pratique de limiter le plus possible les transfèrements. Il faudra notamment accorder beaucoup d'attention à l'affectation des détenus dans les établissements pénitentiaires.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission fait siennes les observations de M. le garde des sceaux.
M. le président. Monsieur Cointat, l'amendement n° 123 est-il maintenu ?
M. Christian Cointat. Je retire non seulement l'amendement n° 123, monsieur le président, mais aussi les amendements n°s 133 et 134, déposés après l'article 28.
M. le président. L'amendement n° 123 est retiré.
L'amendement n° 1, présenté par M. Loridant, est ainsi libellé :
« Compléter, in fine , l'alinéa unique du 1 du C du II du rapport annexé à l'article 1er par une phrase ainsi rédigée :
« Le programme de construction des établissements pénitentiaires prévoira des espaces de travail de manière qu'une activité professionnelle adaptée puisse être proposée à toute personne qui en fait la demande. »
La parole est à M. Paul Loridant.
M. Paul Loridant. Monsieur le garde des sceaux, cet amendement porte, certes, sur le rapport annexé, mais il me paraît important de rappeler, dans ce projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, qu'il est absolument nécessaire de fournir la possibilité de travailler, et donc de se réinsérer, aux détenus.
Les précédents programmes de construction d'établissements pénitentiaires ont trop souvent négligé les espaces dédiés au travail des détenus. Locaux inconfortables, lieux de stockage insuffisants et mal situés, espaces inadaptés à une activité productive moderne caractérisent nombre d'établissements, même parmi les plus récents.
Dans l'élaboration du nouveau programme de construction, la fonction « travail » ne doit plus être négligée. Les implications architecturales de celle-ci doivent être étudiées avec soin. Les erreurs commises dès le stade de conception de la prison sont en partie responsables du chômage des détenus.
Alors que votre gouvernement souhaite mettre en place de nouveaux programmes, il faut, dès leur conception, tenir compte de cette exigence, monsieur le garde des sceaux.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. L'article 720 du code de procédure pénale reconnaît au détenu un droit au travail, mais la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires avait déjà souligné en 2000 la difficulté de mettre en oeuvre ces dispositions en raison de la vétusté des bâtiments.
Certains établissements ne sont pas équipés d'ateliers, ce qui oblige les détenus à travailler dans leur cellule. Lorsqu'ils existent, les ateliers ne répondent souvent ni aux normes d'hygiène et de sécurité ni aux exigences de l'activité économique, de sorte qu'un peu moins d'un détenu sur deux exerce actuellement un travail.
Le rapport établi par M. Loridant au nom de la commission des finances du Sénat dans le cadre de la mission de contrôle sur le compte de commerce de la régie industrielle des établissements pénitentiaires a confirmé ce constat.
Il serait donc en effet souhaitable que le programme de construction d'établissements pénitentiaires prévoie la construction d'espaces de travail.
La commission est néanmoins partagée parce que, comme je l'ai dit à propos de l'amendement précédent, il ne lui paraît pas souhaitable d'introduire des dispositions dans un texte dénué de caractère normatif.
Sur le principe, c'est une idée intéressante, mais, comme pour d'autres propositions de M. Loridant, nous souhaiterions entendre le Gouvernement avant de nous prononcer.
Mme Nicole Borvo. J'avais cru comprendre que la commission était favorable à cet amendement !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice. Il est vrai que, dans le principe, M. Loridant a démontré dans son rapport qu'il fallait développer les possibilités de travail dans les établissements, mais ces derniers sont très différents les uns des autres.
Je n'apprendrai pas à votre assemblée qu'on ne peut pas confier aux détenus n'importe quel travail. Nous allons réunir, dans les semaines qui viennent, une commission qui sera chargée de définir le nouveau programme. J'invite la Haute Assemblée à associer certains de ses membres au travail de cette commission pour insister sur la nécessité d'intégrer, dans le programme, des ateliers.
J'ajouterai que, pour les mineurs, nous serons, hélas ! soumis à d'autres contraintes. On ne peut en effet imaginer de les faire travailler dans n'importe quelles conditions. Il nous faut faire du cas par cas, comme vous l'avez fort justement souligné, monsieur le rapporteur.
Je m'en remets donc à la sagesse du Sénat sur cet amendement, en précisant qu'il ne suscite pas un grand enthousiasme de notre part.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission est plutôt favorable à cet amendement.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je constate que cet amendement a été adopté à l'unanimité.
L'amendement n° 2, présenté par M. Loridant, est ainsi libellé :
« Rédiger ainsi le 2 du D du II du rapport annexé à l'article 1er :
« 2. Favoriser la réinsertion des détenus.
« Afin d'améliorer la prise en charge des personnes détenues et de préparer leur sortie dans un souci de réinsertion et de prévention de la récidive, l'administration pénitentiaire devra veiller au maintien des liens familiaux, mettre en place un dispositif de lutte contre l'indigence et élaborer un plan quinquennal portant sur 10 000 emplois supplémentaires pour les détenus. Ces emplois devront concilier travail et formation et être en mesure de préparer la sortie de prison.
« Pour normaliser les conditions de travail des détenus, une introduction mesurée du droit du travail sera recherchée. Pour mettre en valeur l'expérience des détenus, leurs acquis professionnels feront l'objet de validations. »
La parole est à M. Paul Loridant.
M. Paul Loridant. L'administration pénitentiaire a parmi ses fonctions, bien sûr, de garder les condamnés et les prévenus, mais aussi de favoriser leur réinsertion. Pour y parvenir, deux voies sont à privilégier : la formation professionnelle et le travail.
Or, à l'heure où la plus grande sévérité pénale conduit à une augmentation du nombre de détenus, les difficultés rencontrées pour organiser le travail pénitentiaire - dont la mission principale, je le redis, est de préparer la réinsertion sociale et professionnelle des détenus - ne laissent pas d'inquiéter.
Le rapport annexé se contente de vagues intentions alors que la réinsertion devrait constituer une exigence pour notre société. C'est en effet un facteur majeur de la prévention de la récidive.
Les deux premiers piliers de la réinsertion sont le maintien des liens familiaux et la lutte contre l'indigence. Le troisième pilier est le travail, lequel doit jouer un rôle accru dans la préparation à la réinsertion professionnelle.
Or, M. le rapporteur le disait à l'instant, seul un détenu sur deux travaille en prison. Selon les calculs qui figurent dans le rapport réalisé par la commission des finances du Sénat sur le travail en prison, il manque environ 10 000 emplois en prison. Le Gouvernement propose de créer 7 000 nouvelles places de prison. Il faudrait donc créer, sur cinq ans, environ 10 000 emplois supplémentaires.
Ces emplois ne doivent pas avoir une valeur uniquement occupationnelle. Ils doivent réellement préparer la sortie du détenu. Les conditions de travail doivent être proches de celles qui prévalent à l'extérieur, d'où ma proposition d'une introduction mesurée du droit du travail en prison. La validation des acquis professionnels, notamment, doit être recherchée.
Je propose donc d'inscrire dans le rapport annexé l'objectif de réinsertion des détenus en prévoyant la création de 10 000 emplois dans les cinq ans à venir.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Cet amendement reprend une mesure que M. Loridant avait déjà proposée dans le cadre de la mission de contrôle qu'il a réalisée au nom de la commission des finances.
Le nombre de 10 000 emplois manquants a été calculé en soustrayant du nombre de détenus n'ayant pas de travail le nombre de ceux qui ne peuvent ou ne souhaitent pas travailler. Au 1er janvier 2001, la moitié des 45 000 détenus travaillaient.
La fiabilité de ce mode de calcul peut légitimement prêter le flanc à la critique et la mesure proposée, aussi louable soit-elle, est lourde de conséquences quant à l'organisation et au financement des établissement pénitentiaires.
Il ne nous a donc pas paru possible d'émettre un avis favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Pierre Bédier secrétaire d'Etat Nous émettons un avis défavorable, cette mesure nous paraissant, comme à M. le rapporteur, impossible à mettre en oeuvre.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 2.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. L'amendement n° 22, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Compléter le 2 du A du III du rapport annexé à l'article 1er par un alinéa ainsi rédigé :
« La réflexion sera engagée sur la possibilité de faire du juge des enfants le juge de l'application des peines en matière de détention. En effet, l'une des difficultés actuelles est que le juge des enfants n'est pas juge de l'application des peines lorsqu'un mineur est incarcéré, cette fonction revenant au juge de l'application des peines. »
La parole est à M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. L'objectif est que le juge des enfants devienne, à terme, juge de l'application des peines pour les mineurs, en milieu fermé comme en milieu ouvert.
Cet amendement reprend une des propositions de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs et de la mission d'information de la commission des lois sur l'évolution des métiers de la justice.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 22.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 82, présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« Au début de la dernière phrase du dernier alinéa du III du rapport annexé à l'article 1er, après la somme : "423 MEUR", insérer les mots : "en dépenses ordinaires". »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Cet amendement est purement rédactionnel, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 82.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 106, présenté par M. Cointat, est ainsi libellé :
« Après le 3 du IV du rapport annexé à l'article 1er, insérer un paragraphe ainsi rédigé :
« 4. Expérimentations en matière d'échevinage.
« L'échevinage permet d'associer davantage les citoyens à l'organisation des tribunaux, en faisant entendre en leur sein la voix de personnes qui ne sont pas des professionnels mais qui ont le sens du terrain, de la proximité, et qui offrent des compétences techniques particulières dans des domaines bien ciblés. Leur association à des magistrats professionnels bénéficiant des garanties d'indépendance et de compétence prévues par la Constitution et du statut de la magistrature contribuerait, par l'ouverture sur l'extérieur et la comparaison des points de vue, à instaurer davantage de démocratie et d'efficacité dans l'exercice de la justice.
« Le Gouvernement déposera, avant le 1er octobre 2003, un rapport déterminant les domaines particuliers où un échevinage pourrait intervenir.
« En outre, des expérimentations pourraient d'ores et déjà être tentées en matière de délits passibles d'une peine privative de liberté de cinq ans au plus, lorsqu'elles concernent la circulation routière (infractions au code de la route) ou le droit de la presse ou de la communication audiovisuelle, lorsque le tribunal correctionnel statuant en formation collégiale est compétent. Le droit pénal de la presse a d'ailleurs connu l'institution du jury sous la IIIe République.
« Les assesseurs devraient bénéficier, en matière de recrutement, de rémunération et d'indépendance, des mêmes garanties que celles prévues par le code de l'organisation judiciaire outre-mer. »
La parole est à M. Christian Cointat.
M. Christian Cointat. Cet amendement concerne l'échevinage. Il reprend une recommandation figurant dans le rapport de la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, laquelle s'est montrée intéressée par ce moyen d'améliorer la prise en compte du citoyen, et donc de rapprocher celui-ci de la justice.
En effet, dans les nombreux secteurs où il est pratiqué, l'échevinage a apporté des éléments extrêmement positifs. Il a ainsi permis aux magistrats, par une ouverture sur l'extérieur, de bénéficier d'une possibilité d'information supplémentaire et de s'extraire d'un environnement qui peut parfois peser sur les décisions. Il s'agit non pas d'instaurer un échevinage dans n'importe quel domaine, mais d'essayer, par le biais d'une expérimentation de portée limitée, de progresser en ce sens, car si l'on veut rapprocher la justice du citoyen, il faut aussi rapprocher ce dernier de la justice.
Tel est l'objet de cet amendement. Toutefois, fidèle à la logique que j'ai exposée tout à l'heure, je suis prêt à le retirer si M. le ministre veut bien me donner des indications sur les intentions du Gouvernement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Le principe exposé nous séduit. Nous saluons l'idée, mais, dans la mesure où le Gouvernement doit déposer un rapport sur ce sujet avant le 1er octobre 2003, il conviendrait d'attendre d'en connaître les conclusions. Je suggère donc à M. Cointat de retirer son amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Je comprends l'intérêt de M. Cointat pour la formule de l'échevinage. Toutefois, cet amendement porte sur un très vaste sujet, qui suppose un débat complexe. La question soulevée ne peut être traitée au début d'une discussion dont l'objet est tout à fait différent. L'échevinage est une idée certes intéressante, mais elle doit être étudiée en fonction de domaines d'application précis, et non pas d'une manière aussi générale.
C'est la raison pour laquelle je ne souhaiterais pas que cet amendement soit adopté s'il devait être maintenu, car j'ignore quelle pourrait être sa traduction concrète, puisqu'il tend seulement à affirmer un principe. Je ne suis personnellement pas hostile à celui-ci, dont l'application est d'ailleurs beaucoup plus fréquente dans d'autres pays que le nôtre, mais je n'ai pas la prétention d'être en mesure d'engager le Gouvernement et la Chancellerie dans cette voie au détour de l'examen d'un amendement.
M. le président. L'amendement n° 106 est-il maintenu, monsieur Cointat ?
M. Christian Cointat. Devant l'invitation amicalement pressante de M. le rapporteur et de M. le ministre, je me fais un plaisir de retirer l'amendement n° 106. Je vous informe, monsieur le président, que je retire également dès à présent les amendements n°s 128 et 129, après l'article 9, qui visaient des cas très concrets où l'échevinage pourrait se révéler utile. Vous pourrez très certainement, le moment venu, en tirer des éléments de réflexion, monsieur le ministre.
M. le président. L'amendement n° 106 est retiré.
L'amendement n° 83, présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« Dans le troisième alinéa du 3 du IV du rapport annexé à l'article 1er, après la somme : "262 M EUR", insérer les mots : "en dépenses ordinaires". »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Cet amendement est purement rédactionnel.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 83.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 214, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
« Après le troisième paragraphe du 3° du IV, insérer un paragraphe ainsi rédigé :
« Le rôle des assistants spécialisés qui travaillent au sein des pôles économiques et financiers et des pôles de santé publique fera l'objet d'une évaluation approfondie afin d'apprécier les conditions dans lesquelles il est possible d'accroître leur efficacité. »
La parole est à M. le garde des sceaux.
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Je soumets cet amendement au Sénat afin de répondre au souhait de M. Cointat de nous voir réfléchir à l'efficacité des pôles économiques et financiers et des pôles de santé publique, ainsi qu'à la manière dont sont associés au travail des magistrats les assistants spécialisés. Il s'agit d'une collaboration dont il convient d'évaluer l'efficacité avant de renforcer éventuellement ces pôles et d'augmenter le nombre des assistants spécialisés.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Favorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 214.
M. Jean-Pierre Sueur. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le garde des sceaux, nous sommes quelque peu étonnés par la méthode qui est ici employée.
Vous aurez remarqué que notre groupe n'a déposé aucun amendement sur les annexes, qui n'ont pas de valeur normative mais qui marquent simplement des orientations à caractère général. Il ne faudrait cependant pas tomber dans l'absurde. Nous examinerons la semaine prochaine le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, et une phrase du rapport annexe me revient à l'esprit, selon laquelle les maires peuvent faire des suggestions au préfet. Cela est très bien, mais est-il nécessaire de rédiger un rapport et de le soumettre au Parlement pour découvrir que les élus peuvent, humblement, modestement, adresser des suggestions à M. le préfet ?
Cela étant, nous n'étions pas informés des souhaits de M. Cointat, qui s'exprime d'ailleurs de manière très explicite par le biais de très nombreux amendements. Nous regrettons cependant qu'il les retire aussi souvent, après que chacun a jugé qu'ils étaient excellents !
Quoi qu'il en soit, considérez la situation dans laquelle nous nous trouvons, monsieur le garde des sceaux : vous nous proposez de légiférer à partir d'un rapport annexe, dans lequel vous nous expliquez que votre ministère va procéder à une évaluation approfondie ; or vous pouvez procéder à toutes les évaluations que vous souhaitez, fussent-elles approfondies, sans qu'un texte de loi vous y autorise, afin d'apprécier les conditions dans lesquelles il est possible d'accroître l'efficacité d'un dispositif ! Je vous assure, monsieur le ministre, que vous pouvez travailler en permanence, matin, soir et nuit, afin d'apprécier les conditions dans lesquelles il vous est possible d'accroître l'efficacité des services publics dont vous avez la responsabilité. Mais pourquoi nous demander de voter une disposition allant dans ce sens ? Je vous garantis, monsieur le garde des sceaux, que vous en avez le droit, et ne vous privez pas de l'exercer, mais sans nous solliciter !
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Michel Charasse.
M. Michel Charasse. Je fais bien entendu miens les propos que vient de tenir mon collègue et ami Jean-Pierre Sueur, mais je voudrais apporter quelques précisions complémentaires.
Je crois que les assistants spécialisés représentent une expérience qui est jugée globalement plutôt positive, mais que d'emblée quelques questions se sont posées, qui restent en suspens aujourd'hui. Ils ne sont pas toujours bien utilisés ou utilisés à bon escient, et il existe des variations dans le recours à leurs services selon les juges d'instruction : certains leur font faire certaines choses, d'autres ne veulent pas les leur faire faire. En outre, il y a des incertitudes sur les limites de leurs missions au regard des compétences que la loi réserve exclusivement à l'autorité judiciaire, c'est-à-dire aux magistrats et à la police judiciaire.
Ce qui m'inquiète dans la proposition du Gouvernement, étant entendu que je ne pense pas que, sous la plume du garde des sceaux, accroître l'efficacité des assistants spécialisés signifie qu'ils n'ont pas été efficaces jusqu'à présent - ils ont été aussi efficaces qu'ils le pouvaient, compte tenu des missions qu'on leur a données et des moyens qui étaient les leurs - c'est que, en faisant figurer ces dispositions dans le rapport annexé, on donne l'impression que l'on dispose des quatre ou cinq années de la loi de programmation pour procéder à l'évaluation, alors que la question se pose d'une façon beaucoup plus urgente.
Par conséquent, si l'inclusion dans le rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation devait conduire à prendre son temps pour régler ce problème alors que ces assistants spécialisés ont montré que, dans un certain nombre de cas, ils étaient vraiment indispensables pour soutenir les magistrats dans leur travail, ce serait du temps perdu. C'est pourquoi je ne voudrais pas que, si cet amendement est adopté, il soit le signe que l'on peut mettre trois, quatre ou cinq ans pour réfléchir à un problème qui, à mon avis, doit être réglé de façon beaucoup plus urgente.
M. Pierre Fauchon. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon.
M. Pierre Fauchon. Je suis désolé de devoir dire que ce texte me paraît bizarre, ...
M. Paul Loridant. Vous avez dit « bizarre » ?
M. Pierre Fauchon. ... et même vexatoire.
D'une manière générale, vous pouvez bien entendu - nous en sommes d'accord - faire procéder aux évaluations qui vous paraissent souhaitables. Mais le fait de viser particulièrement dans une loi une seule catégorie de personnel et de demander qu'elle fasse l'objet d'une évalution approfondie sera perçu négativement par les intéressés : ils vont considérer qu'on les soupçonne de ne servir à rien ou de ne pas faire leur travail, et donc que l'on se méfie d'eux. Ou alors, il faudrait prévoir une telle disposition législative pour tous les autres emplois.
Je souffre donc pour ces personnels, qui, en vertu d'une disposition législative expressément prévue pour eux, devront faire l'objet d'une évaluation approfondie. Je trouve cela injuste, désagréable, vexatoire, et je ne vois pas bien quel intérêt il y a à faire figurer cela dans la loi !
M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux.
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Il n'y a absolument rien de vexatoire dans le fait d'évaluer.
Nous sommes dans une société où il faudra bien que chacune et chacun, qu'il soit ou non fonctionnaire, accepte d'être évalué dans son travail. Par conséquent, le fait de prévoir une évaluation signifie non pas que le travail est mal fait, mais que l'on va se poser la question de savoir comment améliorer éventuellement les choses.
Ce qui s'est passé en matière de santé publique montre à l'évidence que nous devons, par exemple dans ce domaine, nous interroger sur les moyens mis à la disposition des magistrats pour assumer leurs responsabilités extrêmement difficiles dans des dossiers où la recherche scientifique évolue très vite, où les conditions d'exercice d'un certain nombre de métiers sont devenues extrêmement difficiles et à haut risque. Il est donc indispensable que nous réfléchissions à la façon de doter d'experts un certain nombre de pôles de magistrats qui ont devant eux des dossiers très délicats à examiner.
C'est dans cet esprit, et dans cet esprit seulement, c'est-à-dire dans un esprit positif, monsieur Fauchon, que je propose cet amendement à la suite d'une discussion avec un parlementaire - et cela paraît normal dans le cadre d'une discussion au Parlement ! -, en l'occurrence M. Cointat, qui s'inquiètait de ces dispositifs.
Tels sont à la fois le fond du débat - et cela me paraît un vrai débat, très important pour la réussite d'un certain nombre d'investigations judiciaires en cours - et la raison technique liée au débat parlementaire qui nous réunit ce soir.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je remercie M. le garde des sceaux de ses explications, car nous nous demandions en effet d'où venaient les souhaits de M. Cointat : nous avions lu tous ses amendements et n'avions pas vu celui-là !
M. le garde des sceaux nous dit que M. Cointat et lui-même ont discuté de ce point tous les deux : voilà qui va encourager chacun à aller discuter avec M. le garde des sceaux ! (Sourires.)
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Vous n'allez pas lui reprocher d'être ouvert à la discussion, tout de même !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Sur la méthode, monsieur le garde des sceaux, je considère qu'il vaudrait mieux que le Gouvernement ne recommence pas à agir ainsi. Certes, vous pourriez prétendre que le Gouvernement n'a pas eu beaucoup de temps pour préparer son texte. Mais comme l'urgence a été déclarée sur ce dernier et qu'il n'y aura donc qu'une seule lecture devant le Sénat et devant l'Assemblée nationale, mieux vaudrait, si vous avez encore beaucoup d'amendements à déposer, le faire tout de suite !
Soyez gentil, donc, si vous devez déposez de nouveaux amendements, de ne pas le faire au tout dernier moment, surtout lorsque cela n'a pas une importance considérable.
En tout cas, convaincus que vous pouvez faire tout ce que vous voulez, quand vous voulez, en matière d'évaluation de qui vous voulez, comme vous l'a très bien dit Jean-Pierre Sueur, nous ne voterons pas cet amendement qui nous paraît inutile. Nous perdons du temps avec des amendements comme celui-là !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 214.

(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, n'adopte pas l'amendement.)
M. le président. L'amendement n° 84, présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« Dans les quatre derniers alinéas du rapport annexé à cet article, remplacer (quatre fois) les mots : "de fonctionnement" par les mots : "ordinaires". »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. C'est un amendement rédactionnel, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 84.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'ensemble de l'article 1er et du rapport annexé, modifié.

(L'article 1er et le rapport annexé sont adoptés.)

Article 2

M. le président. « Art. 2. - Pour la mise en oeuvre de ces orientations, il est prévu d'allouer 3,65 milliards d'euros sur les années 2003 à 2007 au titre des créations d'emplois, des mesures relatives à la situation des personnels, du fonctionnement, des actions d'intervention et des équipements des juridictions de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ainsi que des services chargés de l'exécution des décisions de justice.
« Le montant des autorisations de programme prévues pour l'exécution de cette programmation est fixé à 1 750 millions d'euros en masse.
« Les crédits prévus par la présente loi s'ajoutent à la reconduction annuelle des moyens d'engagement et de paiement ouverts en 2002, à l'évolution du point fonction publique et aux effets du glissement-vieillesse technicité sur le coût des rémunérations.
« Seront créés sur la période 2003-2007, 10 100 emplois budgétaires permanents.
« Par ailleurs, il est prévu le recrutement sur crédits de vacations de juges de proximité et d'assistants de justice pour un équivalent à temps plein de 580 emplois. »
L'amendement n° 85, présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« Rédiger ainsi le début du premier alinéa de l'article 2 :
« Les crédits nécessaires à la mise en oeuvre des orientations figurant dans le rapport annexé à la présente loi, qui seront ouverts par les lois de finances entre 2003 et 2007, sont fixés à 3,65 milliards d'euros. Ils couvrent le coût des créations d'emplois, des mesures... »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. C'est un amendement rédactionnel.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 85.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 86, présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« Dans le premier alinéa de l'article 2, après les mots : "et des équipements", insérer les mots : "de l'administration centrale du ministère de la justice". »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Cet amendement vise tout simplement à réintégrer l'administration centrale dans la liste des bénéficiaires des crédits programmés.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 86.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 87, présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« A la fin du deuxième alinéa de l'article 2, supprimer les mots : "en masse". »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 87.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 88 rectifié, présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« Après les mots : "des moyens d'engagement et de paiement ouverts", rédiger ainsi la fin du troisième alinéa de cet article : "par la loi de finances initiale pour 2002 et à ceux nécessaires pour faire face aux conséquences, sur le coût des rémunérations, des mesures générales d'augmentation et des ajustements pour tenir compte de la situation réelle des personnels". »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. C'est un amendement rédactionnel.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 88 rectifié.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Michel Charasse.
M. Michel Charasse. Je m'inquiète de la rédaction non pas tant de l'amendement n° 88 rectifié que du texte de l'article 2 que cet amendement vise à modifier.
En fait, mes chers collègues, nous vivons, en matière budgétaire, sous l'empire d'une loi organique relative aux lois de finances : celle du 2 janvier 1959, qui est toujours en vigueur, et celle du 1er août 2001, qui entrera en vigueur en 2006 - mais sur ce plan-là, cela ne change rien à mon raisonnement.
Or - et je le dis amicalement à mon collègue et ami Hubert Haenel - je suis désolé que la commission des finances n'ait pas vu que, dans un article de portée normative, ce qui est le cas de l'article 2 puisque nous ne sommes plus dans le rapport annexé, comme le disait tout à l'heure Jean-Pierre Sueur, il est du seul domaine de la loi de finances de décider ou de ne pas décider la reconduction des crédits ouverts par loi de finances de 2002. La loi organique prévoit que les seuls crédits reconductibles sont les services votés.
Par conséquent, si le Conseil constitutionnel devait être saisi de ce texte - et il le sera sans doute -, j'ai bien peur, comme il examine désormais systématiquement toutes les dispositions de portée budgétaire qui sont incluses dans des textes non budgétaires, que cette disposition, que l'on retrouve d'ailleurs exactement sous le même libellé dans le texte que M. Sarkozy présentera la semaine prochaine, ne soit déclarée non conforme.
Je souhaitais donc appeler l'attention sur ce point.
Je pense qu'il serait prudent de prévoir, lors de la commission mixte paritaire, une modification de cette rédaction pour qu'elle ne risque pas la censure du Conseil constitutionnel. En d'autres termes, ce qui est écrit dans l'article 2 pourrait fort bien figurer dans le rapport annexé à l'article 1er qui a été voté à l'instant, mais en aucun cas dans l'article 2 du texte, puisque cela contrevient à la loi organique.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 88 rectifié.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

Article 3

M. le président. « Art. 3. - L'article 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire est ainsi rédigé :
« Art. 2 . - Par dérogation aux dispositions des articles 7 et 18 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, l'Etat peut confier à une personne ou à un groupement de personnes, de droit public ou de droit privé, une mission portant à la fois sur la conception, la construction et l'aménagement d'établissements pénitentiaires.
« L'exécution de cette mission résulte d'un marché passé entre l'Etat et la personne ou le groupement de personnes selon les procédures prévues par le code des marchés publics. Si le marché est alloti, les offres portant simultanément sur plusieurs lots peuvent faire l'objet d'un jugement global.
« Les marchés passés par l'Etat pour l'exécution de cette mission ne peuvent comporter de stipulations relevant des conventions mentionnées aux articles L. 34-3-1 et L. 34-7-1 du code du domaine de l'Etat et à l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales.
« Dans les établissements pénitentiaires, les fonctions autres que celles de direction, de greffe et de surveillance peuvent être confiées à des personnes de droit public ou de droit privé habilitées, dans des conditions définies par un décret en Conseil d'Etat. Ces personnes peuvent être choisies dans le cadre des marchés prévus au deuxième alinéa. »
Sur l'article, la parole est à M. Paul Loridant.
M. Paul Loridant. Le Gouvernement souhaite construire des prisons. Tel est son choix ! A cette fin, il propose d'étendre la palette des instruments disponibles pour construire ces établissements, en faisant appel, le cas échéant, aux collectivités territoriales.
La participation financière des collectivités territoriales à la construction des bâtiments mis à la disposition de l'Etat est déjà possible, notamment - et j'en sais quelque chose - pour les commissariats. Dans ce cas, les bâtiments sont mis à la disposition de l'Etat : soit l'Etat achète ces bâtiments à la collectivité, soit l'Etat, en contrepartie, verse un loyer.
Aujourd'hui - et je m'étonne que le Sénat ne soit pas plus vigilant -, le Gouvernement souhaite aller plus loin en prévoyant que les collectivités locales pourront construire des prisons, des commissariats ou des maisons du droit, et mettre ces bâtiments à la disposition de l'Etat à titre gratuit. Vous noterez la différence, mes chers collègues ! En contrepartie, outre les traditionnelles subventions d'investissement, les collectivités locales pourront recevoir des attributions du Fonds de compensation de la TVA, soit environ 17 % du coût de l'investissement.
Cette disposition figure dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure qui viendra en discussion la semaine prochaine ; mais comme elle s'applique également à la justice, je tenais à l'évoquer ici.
Les collectivités locales pourront donc mettre les bâtiments construits à la disposition de l'Etat « à titre gratuit », mes chers collègues ! Vous qui êtes les élus du Sénat, défenseur des collectivités locales, j'attire votre attention sur ceci : la politique du Gouvernement, c'est de faire financer la politique d'investissement de l'Etat par les collectivités locales !
M. Jean Chérioux. Ce n'est pas nouveau !
M. Paul Loridant. Ce n'est pas nouveau, en effet ! Ce qui est nouveau, c'est qu'on a l'habitude d'appeler cela « un transfert de charges non compensé », à propos duquel je pensais le Sénat particulièrement vigilant.
M. Jean Chérioux. Vous l'étiez moins auparavant !
M. Paul Loridant. On peut y voir une atteinte à l'esprit de décentralisation et au principe de libre administration des collectivités locales.
Il ne s'agit pas pour moi de considérer que les collectivités locales ne doivent pas participer à la construction de prisons, de commissariats, de maisons du droit... D'ailleurs, rien dans le projet de loi ne les oblige à être candidates à la construction d'une prison ou d'un commissariat.
Ce qui est choquant, mes chers collègues, c'est plutôt la politique du fait accompli pratiquée par le Gouvernement. Laissez-moi vous décrire ce qui va se passer : un ministre ou un préfet ira trouver tel élu local pour lui faire comprendre que, soit il participe à la construction de tel commissariat ou telle maison du droit, soit il lui faudra attendre ce bâtiment au-delà d'un délai raisonnable. En pratique, il n'y a aucune place pour la négociation. Une convention est prévue, mais on se demande bien ce qu'elle pourra contenir ! La convention, c'est précisement le document qui aurait dû acter les conditions de mise à disposition de l'Etat.
Si les collectivités locales veulent financer des commissariats ou des prisons et les mettre à disposition de l'Etat à titre gratuit, c'est leur affaire ! Mais si d'autres veulent négocier un loyer, elles devraient pouvoir le faire. C'est cela, la libre administration des collectivités territoriales ! S'agissant des prisons, je me demande d'ailleurs quels élus locaux seront candidats pour construire des prisons ! Le problème, aujourd'hui, tient plutôt au fait que les communes ne veulent pas de prison sur leur territoire. Comment le Gouvernement entend-t-il s'y prendre pour convaincre les élus ?
J'ajoute que, sur ce point, la désinvolture du Gouvernement me sidère. Dans le rapport que j'ai rédigé au nom de la commission des finances, j'ai montré que le lieu géographique d'implantation des prisons était fondamental pour la réinsertion des prisonniers. Si une prison est située au milieu de nulle part - et nous en connaissons tous qui sont situées en pleine campagne, ce qui ne manque pas de poser problème - quelles entreprises vont venir y offrir du travail aux détenus ?
La carte des prisons, comme celle des commissariats d'ailleurs, présente une dimension stratégique très forte. Or, que fait le Gouvernement ? Il « vend » des prisons et des commissariats au plus offrant.
Certes, vous me direz que l'Etat ne renoncera pas à sa politique traditionnelle de construction et d'implantation de prisons, que là, où c'est nécessaire, il concentrera ses capacités propres d'intervention. Mais tout de même, qu'aurait-on entendu si le Gouvernement précédent s'était livré à la même opération ? (Protestations sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
Quoi qu'il en soit, mes chers collègues, rendez-vous est pris lors de la discussion de la loi sur la sécurité. Vous me permettrez tout de même de dire que ce n'est pas tous les jours que l'on voit le Sénat voter un transfert de charges vers les collectivités territoriales !
M. René Garrec, président de la commission des lois. Cela s'est déjà vu !
M. le président. L'amendement n° 3 rectifié, présenté par M. Loridant, est ainsi libellé :
« Compléter le deuxième alinéa du texte proposé par l'article 3 pour l'article 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire par une phrase ainsi rédigée :
« Une clause du marché vise à promouvoir l'emploi des personnes détenues. »
La parole est à M. Paul Loridant.
M. Paul Loridant. Cet amendement est un amendement de repli puisque j'ai cru comprendre que la majorité sénatoriale allait voter l'article 3. Je voudrais appeler l'attention de M. le garde des sceaux et de la majorité sénatoriale sur un problème particulier : le problème des marchés de construction.
Je propose, par cet amendement, d'insérer une clause qui prévoit que les marchés de construction soient l'occasion de promouvoir l'emploi des personnes détenues. En effet, la Régie industrielle des établissements pénitentiaires, la RIEP, qui est gérée par le ministère de la justice, fournit du travail aux détenus.
Elle a, dans son catalogue, de nombreux produits concernant l'équipement des cellules et la sécurité des établissements. Cette production correspond à un axe stratégique qui lui a été imposé par les gouvernements successifs depuis des dizaines d'années. C'est ainsi que c'est dans les prisons que l'on construit les portes de prisons, les lits de prisonniers, les placards de prisonniers, etc.
Pourtant, je me suis aperçu, au cours de ma mission sur les prisons, que, lors des commandes et des appels d'offres lancés par l'administration pénitentiaire, la RIEP n'était parfois - c'est de plus en plus souvent le cas - pas consultée, ce qui est regrettable. Certains lots de marchés sont même conçus de telle manière que la RIEP ne puisse pas répondre parce que plusieurs lots sont groupés.
Cet amendement vise donc à adapter la clause sociale qui est prévue à l'article 14 du nouveau code des marchés publics en instaurant pour les marchés de construction de prison une clause de recours au travail des détenus. Cette clause serait de nature à assurer un chiffre d'affaires minimal à la RIEP, qui connaît, par ailleurs, des difficultés financières, et à résoudre en partie le problème de l'inactivité des détenus. Je ne doute pas que M. le secrétaire d'Etat sera sensible à ma préoccupation.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. La commission est évidemment sensible à la préoccupation exprimée par notre collègue Paul Loridant. Toutefois, le nouveau code des marchés publics dispose, dans son article 14, que : « La définition des conditions d'exécution d'un marché dans les cahiers des charges peut viser à promouvoir l'emploi de personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion, à lutter contre le chômage ou à protéger l'environnement ». Rendre obligatoire l'insertion d'une telle clause n'est pas souhaitable parce que les contours en sont imprécis. Cela risquerait bien évidemment de nourrir un éventuel contentieux et d'entraîner des annulations.
Ainsi, prévoir l'insertion d'une telle clause serait fâcheux en soi, mais encore inopportun, compte tenu de l'urgence avec laquelle l'administration de la justice va devoir réaliser les équipements que nous attendons tous. Il faut faire un effort de simplification pour ne pas trop compliquer la tâche de M. le secrétaire d'Etat.
Je rappellerai, en outre, que c'est une affaire qui intéresse l'administration pénitentiaire, et elle seule. Il lui appartient de confier des marchés à la régie industrielle des établissements pénitentiaires, comme le code des marchés publics le permet. Laissons-la travailler ; je ne pense pas qu'une intervention législative soit nécessaire dans ce domaine.
La commission émet donc un avis défavorable sur l'amendement n° 3 rectifié.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Le ministre peut faire des circulaires !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat. Monsieur le rapporteur, je vous remercie de votre excellente démonstration.
En effet, le problème est traité dans le nouveau code des marchés publics. J'ajoute qu'une circulaire du ministère de l'équipement, en date du 14 décembre 1994, vise à intégrer justement dans les contrats des clauses sociales.
Il n'y a donc pas lieu de le prévoir dans la loi.
Au demeurant, nous veillerons, puisque nous partageons le souci de M. Loridant, à ce que les futurs marchés contiennent effectivement des clauses sociales permettant d'employer des détenus.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 3 rectifié.
M. Paul Loridant. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Paul Loridant.
M. Paul Loridant. Je savais bien que l'article 14 du nouveau code des marchés publics faisait référence à une clause sociale puisque j'y ai moi-même fait allusion dans la défense de mon amendement !
Permettez-moi simplement, mes chers collègues, de faire état de mon travail de membre de la commission des finances. Je suis allé contrôler, sur pièces et sur place, la RIEP. J'ai constaté que, sur plusieurs marchés concernant l'administration pénitentaire, elle n'avait pas été consultée.
Je trouve donc singulier, monsieur le rapporteur, que vous me rappeliez à l'ordre en critiquant le manque de sérieux de mes arguments, alors même que j'ai montré, dans mon travail de parlementaire, que l'administration de la justice n'avait pas fait appel aux services de la RIEP !
Mon amendement n'est pas superfétatoire, notamment en ce qu'il constitue une piqûre de rappel pour le Gouvernement. Comme ce dernier est nouveau, cette piqûre de rappel est doublement nécessaire.
Par conséquent, mes chers collègues, non seulement je maintiens mon amendement, mais je vous invite à le voter, parce qu'il me semble de nature à aider le ministère de la justice lui-même à fournir du travail à ses propres détenus.
M. Jacques Peyrat. Maintenant, cela va bien marcher !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 3.

(L'article 3 est adopté.)

Articles 4 et 5

M. le président. « Art. 4. - La procédure prévue à l'article L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique pourra être appliquée en vue de la prise de possession immédiate par l'Etat des terrains bâtis ou non bâtis dont l'acquisition est nécessaire aux opérations de construction ou d'extension d'établissements pénitentiaires réalisées en application de la présente loi.
« Les décrets sur avis conforme du Conseil d'Etat prévus au premier alinéa de l'article L. 15-9 de ce code devront être pris au plus tard le 30 juin 2007. » - (Adopté.)
« Art. 5. - Les dispositions des articles L. 314-1 à L. 314-8 du code de l'urbanisme s'appliquent, le cas échéant, aux opérations de construction ou d'extension d'établissements pénitentiaires réalisées en application de la présente loi. » - (Adopté.)

Article 6

M. le président. « Art. 6. - Les dispositions de la présente loi feront l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés, permettant de mesurer les résultats obtenus par rapport aux objectifs retenus et de les rapporter aux moyens engagés.
« Cette évaluation portera notamment sur :
« 1° L'instauration de la justice de proximité ;
« 2° La réduction des délais de traitement des affaires civiles et pénales et la résorption du stock des affaires à juger ;
« 3° L'efficacité de la réponse pénale à la délinquance et en particulier celle des mineurs ;
« 4° L'effectivité de la mise à exécution des décisions de justice ;
« 5° Le développement de l'aide aux victimes ;
« 6° L'amélioration du fonctionnement et de la sécurité des établissements pénitentiaires. »
Je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 23 rectifié, présenté par M. Schosteck, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit l'article 6 :
« A compter de 2004, le Gouvernement déposera chaque année sur le bureau de l'Assemblée nationale et sur celui du Sénat, à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement afférent à l'année précédente, un rapport ayant pour objet, d'une part, de retracer l'exécution de la présente loi, d'autre part, d'évaluer les résultats obtenus au regard des objectifs fixés dans son rapport annexé et des moyens affectés à la réalisation de ces objectifs. Ce rapport sera préparé par une instance extérieure aux services concernés. »
L'amendement n° 89, présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit l'article 6 :
« Dans le cadre de la présentation du projet de loi de finances initiale et jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le Gouvernement présentera au Parlement les objectifs de performances assignés à la justice.
« Les résultats obtenus au regard de ces objectifs seront évalués chaque année et feront l'objet, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, d'une communication au Parlement à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement.
« A compter de 2003, le Gouvernement déposera également chaque année sur le bureau de l'Assemblée nationale et du Sénat, avant l'ouverture de la session ordinaire, un rapport sur l'exécution de la présente loi. »
L'amendement n° 4, présenté par M. Loridant, est ainsi libellé :
« Compléter in fine l'article 6 par un alinéa ainsi rédigé :
« ... ° La réinsertion sociale et professionnelle des détenus. »
La parole est à M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, pour présenter l'amendement n° 23 rectifié.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Cette proposition de réécriture de l'article 6, relatif à l'évaluation de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation, vise à supprimer une énumération inutile et à rendre le Parlement destinataire des rapports annuels d'évaluation.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° 89.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. L'amendement n° 23 rectifié que vient de nous présenter M. Schosteck étant meilleur, plus pragmatique que celui de la commission des finances, je retire ce dernier.
M. le président. L'amendement n° 89 est retiré.
La parole est à M. Paul Loridant, pour présenter l'amendement n° 4.
M. Paul Loridant. L'article 6 énonce les critères d'évaluation de la présente loi. Or, parmi eux ne figure pas la réinsertion sociale et professionnelle des détenus, alors que, si l'administration pénitentiaire a pour mission fondamentale de garder les prévenus et les condamnés par les tribunaux, elle a aussi celle d'assurer la réinsertion au travers de la formation professionnelle et, éventuellement, du travail.
Ainsi, la réinsertion du détenu est la grande oubliée du présent texte en matière d'évaluation.
Nous proposons donc que la politique de l'administration pénitentiaire soit évaluée non pas seulement en fonction de légitimes considérations de sécurité, mais aussi en fonction des efforts réalisés pour la réinsertion des détenus, efforts, qui, à ma connaissance, n'ont jamais fait l'objet d'aucune évaluation.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 4 ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. L'amendement n° 4 n'est pas compatible avec l'amendement n° 23 rectifié, qui vise à réécrire l'article. Au demeurant, la préoccupation légitime de son auteur sera de toute façon prise en compte puisque la réinsertion des détenus constitue l'une des missions essentielles de l'administration pénitentiaire, ce qui est rappelé dans le rapport annexé au projet de loi, au 2 du D du II, intitulé « Améliorer la prise en charge et le taux d'activité des détenus ».
Par conséquent, je demande à M. Loridant de bien vouloir retirer son amendement.
M. le président. Monsieur Loridant, l'amendement est-il maintenu ?
M. Paul Loridant. Oui, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 23 rectifié et 4 ?
M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat. Tout étant dit dans l'amendement présenté par la commission, l'amendement de M. Loridant n'a pas lieu d'être. Le Gouvernement est donc défavorable à l'amendement n° 4 et favorable à l'amendement n° 23 rectifié.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 23 rectifié.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence l'article 6 est ainsi rédigé et l'amendement n° 4 n'a plus d'objet.

Article additionnel après l'article 6

M. le président. L'amendement n° 90, présenté par M. Haenel, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
« Après l'article 6, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Jusqu'au 30 décembre 2007, des actions expérimentales peuvent être menées dans le domaine de la justice judiciaire, en vue de promouvoir une organisation plus rationnelle des implantations et d'optimiser l'emploi des ressources humaines et budgétaires affectées à la justice. Ces actions consistent à mettre en oeuvre des réformes de l'organisation judiciaire. Les projets d'expérimentation sont agréés par l'autorité compétente de l'Etat, compte tenu de leur intérêt.
« II. - Pour la mise en oeuvre des actions décrites au I, il peut être dérogé aux dispositions du code de l'organisation judiciaire.
« III. - Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat. »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. J'ai souvent eu l'occasion ici même d'exprimer le souhait qu'avant de procéder à certaines réformes dans le domaine de la justice, notamment en matière d'organisation judiciaire, on puisse procéder à des expérimentations.
Avant de présenter cet amendement n° 90, permettez-moi, monsieur le président, de le rectifier en supprimant, dans le paragraphe I, la phrase : « Les projets d'expérimentation sont agréés par l'autorité compétente de l'Etat, compte tenu de leur intérêt. »
M. le président. Il s'agit donc de l'amendement n° 90 rectifié.
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur pour avis.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Dans le même esprit que celui auquel M. le Premier ministre a fait référence s'agissant des expérimentations en matière constitutionnelle, je pense qu'il n'est plus possible d'imposer du jour au lendemain aux territoires des réformes imaginées dans les administrations centrales. Il serait préférable d'expérimenter de telles réformes en s'appuyant sur des juridictions, des barreaux et des collectivités locales volontaires.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Je suis un peu embarrassé. La commission des lois a émis un avis défavorable sur cet amendement car elle s'est interrogée sur sa constitutionnalité. Elle aurait préféré qu'il figurât dans le rapport annexé, ce qui aurait permis d'examiner ce sujet dans le cadre de la révision constitutionnelle qui a été annoncée.
Toutefois, dans la mesure où M. Haenel vient de modifier son texte, je me trouve moins contraint par la position de la commission.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Cela ne change rien !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Je souhaiterais entendre M. le garde des sceaux. Je m'en remettrai éventuellement, après ses explications, à la sagesse du Sénat.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Le sujet est très important et très intéressant, mais cet amendement pose peut-être quelques difficultés ; je m'en explique.
Si l'on se situe dans le domaine réglementaire, le garde des sceaux n'a pas besoin d'une habilitation législative pour faire une expérimentation en matière d'organisation de l'administration de la justice. Si l'on se situe dans le domaine législatif, en revanche, il faut tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui nous astreint à respecter des règles très précises. Si tel est le cas, cet amendement ne me paraît pas assez précis et il risquerait d'enfeindre cette jurisprudence.
Monsieur le rapporteur pour avis, je crois, comme vous - je l'ai d'ailleurs dit ce matin à M. le président de la commission - qu'il nous faudra effectivement mener un certain nombre d'expériences en termes d'organisation des juridictions.
Nous tenterons de faire ce qui est possible dans le cadre réglementaire ; pour le reste, il nous faut réfléchir et nous présenterons peut-être des dispositions dans le cadre de la réforme constitutionnelle en préparation. Cette réforme porte sur la décentralisation, donc sur la vie des collectivités locales, mais elle pourrait être l'occasion d'ouvrir des possibilités d'expérimentation en termes d'organisation de l'Etat.
La décision n'est pas encore prise, mais cela pourrait constituer une ouverture qui nous permettrait d'aller plus loin que ce qui est aujourd'hui possible réglementairement.
M. le président. L'amendement n° 90 rectifié est-il maintenu, monsieur le rapporteur pour avis ?
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Je suis satisfait par la réponse de M. le garde des sceaux.
D'abord, je suis content de l'avoir entendu dire que nous pourrons examiner la question des expérimentations dans le domaine judiciaire lors de la réforme constitutionnelle.
Ensuite, monsieur le garde des sceaux, je crois avoir compris que, dans le cadre réglementaire, vous tenterez d'initier des expérimentations. Nous pourrions dès lors peut-être faire le point sur cette question au moment de l'examen du budget.
Il serait intéressant de solliciter les barreaux et les collectivités locales. Nous pourrions leur proposer d'imaginer avec eux de mieux positionner les services publics de la justice sur les territoires ?
Compte tenu de ces deux engagements de M. le garde des sceaux, je retire l'amendement.
M. le président. L'amendement n° 90 rectifié est retiré.

TITRE II

DISPOSITIONS INSTITUANT UNE JUSTICE
DE PROXIMITÉ

M. le président. L'amendement n° 107, présenté par Mme Borvo, M. Bret, Mmes Mathon, Beaudeau, Beaufils et Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud et Le Cam, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar et Mme Terrade, est ainsi libellé :
« Supprimer cette division et son intitulé. »
La parole est à Mme Nicole Borvo.
Mme Nicole Borvo. Mon intervention portera sur les amendements n°s 107, 108, 109 et 110. Mais je serai brève car j'ai déjà eu l'occasion d'expliquer les raisons pour lesquelles j'étais défavorable à l'instauration, dès cette loi de programmation, d'une justice de proximité.
Il ne s'agit pas, loin s'en faut, d'une hostilité de principe à la justice de proximité. Toutefois, comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire, il me semble que l'on passe ainsi à côté des enjeux véritables de la lutte contre la judiciarisation de notre société. Le développement de la médiation, l'échevinage ou la mixité, sont des pistes à explorer.
Vous annoncez la création de 3 500 juges de proximité correspondant à trois cents équivalents plein temps, ce qui, il faut bien le reconnaître, compte tenu du nombre de départements, est peu.
Cela dit, j'ai été confortée dans mon opinion quand j'ai entendu les débats qui se sont déroulés en commission des lois au sein de la majorité sénatoriale. Je ne sais pas si M. Cointat maintiendra ses amendements ou s'il a déjà décidé de les retirer, mais nous voyons bien que l'instauration de cette justice de proximité ne va pas sans poser des problèmes !
J'ajoute que la compétence donnée aux juges de proximité en matière d'infractions commises par des mineurs, même si elle est restreinte, pose également un problème, puisqu'elle porte atteinte à la spécificité de la justice des mineurs.
Tout cela, pour l'instant, est pour le moins confus.
J'ajoute que ce que j'ai pu lire de la loi organique, dont vous avez été contraint de repousser l'examen à la rentrée compte tenu de l'avis du Conseil d'Etat, suscite quelques inquiétudes : qui fera les propositions concernant la nomination de ces juges ? Cette question recouvre celle, essentielle, de leur indépendance, une indépendance qui est menacée par les dispositions qui permettent aux juges de proximité de valider les compositions pénales décidées par le Parquet.
De même, qui décidera des vacations ? Est-ce le Parquet ? Nous assistons là à un recul de la séparation des pouvoirs.
Nous l'avons dit, la justice a besoin de véritables moyens pour faire face à l'ensemble de ses obligations, mais cela ne saurait justifier une remise en cause des principes.
Nous proposons donc aujourd'hui de supprimer ce titre et de remettre à l'automne l'ensemble de la discussion sur ces questions relatives à la justice de proximité.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Il est défavorable, évidemment ! (Mme Nicole Borvo proteste.)
Ces amendements sont la négation d'un texte que nous avons approuvé et que j'ai défendu assez longuement ce matin. Je suis donc contre, mais je ne vais pas vous infliger de nouvelles démonstrations. J'économise le temps de sommeil des membres de notre assemblée ! (Sourires.)
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Je vous confirme que le Gouvernement n'est pas favorable à la disparition de son texte. (Nouveaux sourires.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 107.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Article 7

M. le président. « Art. 7. - I. - L'intitulé du livre III du code de l'organisation judiciaire (partie Législative) est ainsi rédigé :

« LIVRE III

« LE TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE,
LE TRIBUNAL D'INSTANCE
ET LA JURIDICTION DE PROXIMITÉ

« II. - Il est inséré, après le titre II du livre III du code de l'organisation judiciaire (partie Législative), un titre III ainsi rédigé :

« TITRE III

« LA JURIDICTION DE PROXIMITÉ

« Chapitre UNIQUE

« Dispositions générales

« Section 1

« Institution, compétence et fonctionnement

« Art. L. 331-1 . - Il est institué, dans le ressort de chaque cour d'appel, des juridictions de première instance dénommées juridictions de proximité.
« Art. L. 331-2 . - En matière civile, la juridiction de proximité connaît en dernier ressort des affaires personnelles mobilières dont elle est saisie par une personne physique pour les besoins de sa vie non professionnelle, jusqu'à la valeur de 1 500 EUR ou d'une valeur indéterminée mais qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 1 500 EUR.
« Elle connaît aussi des procédures d'injonction de payer ou de faire, dans les limites prévues à l'alinéa précédent.
« Art. L. 331-3 . - En matière civile, la juridiction de proximité statue selon les règles de procédure applicables devant le tribunal d'instance. Elle se prononce après avoir cherché à concilier les parties.
« Les parties peuvent se faire assister et représenter devant elle dans les mêmes conditions que devant le tribunal d'instance.
« Art. L. 331-4 . - Lorsque, en matière civile, le juge de proximité se heurte à une difficulté juridique sérieuse portant sur l'application d'une règle de droit ou sur l'interprétation de l'obligation liant les parties, il peut, à la demande d'une partie ou d'office, après avoir recueilli préalablement l'avis, selon le cas, de l'autre ou des autres parties, renvoyer l'affaire au tribunal d'instance qui statue alors en tant que juridiction de proximité.
« Art. L. 331-5 . - En matière pénale, les règles concernant la compétence et le fonctionnement de la juridiction de proximité ainsi que celles relatives au ministère public près cette juridiction sont fixées par l'article 706-72 du code de procédure pénale et, en ce qui concerne les mineurs, par l'article 20-1-1 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante.

« Section 2

« Organisation

« Art. L. 331-6 . - Le siège et le ressort de la juridiction de proximité sont fixés par décret en Conseil d'Etat.
« Art. L. 331-7 . - La juridiction de proximité statue à juge unique.
« Art. L. 331-8 . - La juridiction de proximité peut tenir des audiences foraines en tout lieu public approprié dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.
« Art. L. 331-9 . - En cas d'absence ou d'empêchement du juge de proximité ou lorsque le nombre de juges de proximité se révèle insuffisant, les fonctions de ce juge sont exercées par un juge du tribunal d'instance territorialement compétent, désigné à cet effet par le président du tribunal de grande instance. »
Sur l'article 7, la parole est à M. Robert Badinter.
M. Robert Badinter. Je ne reprendrai pas les thèmes que j'ai eu l'occasion de développer lors de la discussion générale. J'attirerai maintenant votre attention sur un point différent, mais extrêmement important, dont j'ai saisi notre ami M. Haenel : la rémunération des magistrats de proximité.
J'ai gardé de mon expérience de professeur d'université un souvenir très précis sur le peu de rémunération qu'accordait l'Etat à ceux qui faisaient des heures supplémentaires, ce qui était mon cas, à l'Institut d'études judiciaires. J'ai donc eu la curiosité de savoir à combien on apprécie, dans notre société, la valeur horaire de l'acte de jugement, ce qui n'est pas indifférent.
Je note à cet égard que nous vivons aujourd'hui dans une société où la compétence professionnelle peut varier en fonction de la rémunération proposée. Ainsi vont les choses à notre époque !
Faute de trouver dans les textes la réponse précise, j'ai posé la question et j'ai trouvé des chiffres. Une enveloppe globale est prévue, qui correspond à 340 emplois. Selon moi, ces emplois pourraient être mieux utilisés autrement, mais ce n'était pas le fond de la question. La question précise est combien vont être rémunérés ces juges de proximité ?
Dans le rapport de M. Haenel, que nous avons eu bien du mal à nous procurer - la responsabilité n'en incombe pas à son auteur, mais à la déclaration d'urgence - figurait une précision très importante. A la page 50, le principe de la rémunération est décrit : trois vacations pour une audience, une audience durant une demi-journée : matin ou après-midi.
Chacune de ces audiences est donc rémunérée par trois vacations, ce qui est légitime si l'on veut bien considérer qu'au temps d'audience s'ajoutent le temps de la préparation des dossiers et le temps éventuel de l'élaboration du jugement.
Comme chaque juge de proximité travaillera très exactement quarante-quatre demi-journées, point n'est besoin d'être un grand calculateur pour arriver à 132 vacations par an.
Le montant de la vacation étant de 1 000 à 1 500 francs - vous me pardonnerez de toujours m'exprimer en francs - cela fait de 132 000 francs à 298 000 francs par an.
J'aimerais dès lors comparer la rémunération du juge de proximité, qui a une audience par semaine, à la rémunération perçue par un juge d'instance. Je pose donc la question à M. Haenel et à M. Schosteck : combien gagne, par an, un juge d'instance qui, lui, travaille tous les jours d'audience ?
Je pose cette question avec d'autant plus d'insistance que le métier de juge d'instance est très difficile et qu'il requiert beaucoup de compétences et de foi dans son travail.
Ma question porte, bien sûr, sur la rémunération d'un juge d'instance débutant.
Il s'agit là d'un élément très important du débat. On parle toujours d'économie de la justice, c'est une discipline qui naît. Mais si l'on recrute des juges non professionnels pour travailler une demi-journée par semaine et qu'on les rémunère à un tarif à peu près équivalent à celui des juges professionnels, imaginez les réactions que cela va susciter !
Je suis à la recherche de cette précision depuis deux jours. Je n'ai malheureusement pas pu assister à l'audition de M. le garde des sceaux par la commission des lois, j'étais alors à l'étranger. Depuis lors - les services du Sénat le savent -, je n'ai cessé de courir après cette information. Il me semble que maintenant je l'ai.
Je le répète encore une fois, pour un juge de proximité, la vacation serait de 1 000 francs à 1 500 francs. Mais, monsieur Haenel, quel est le montant de la rémunération que perçoit aujourd'hui un juge d'instance ? il n'y a pas de piège dans ma question ! Il m'a été dit qu'elle est de l'ordre de 14 000 francs par mois, mais je n'en suis pas sûr.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Vous le savez mieux que moi, vous avez été garde des sceaux !
M. Robert Badinter. Cela a beaucoup augmenté depuis - enfin, je l'espère ! - et, à l'époque, ce n'était pas grand-chose, je suis navré de le dire.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis. Ecoutez, monsieur Badinter, vous avez été garde des sceaux il y a quelques années, vous savez combien gagnait un juge d'instance à cette époque. Faites le calcul !
M. Robert Badinter. Je peux vous dire combien gagnait un juge d'instruction lorsque j'ai été nommé : c'était environ 12 000 à 13 000 francs par mois.
Par ailleurs, pardonnez-moi de le dire, monsieur le ministre, j'étais à la place que vous occupez voilà vingt ans ! Depuis, il y a eu des augmentations dans la fonction publique !
Messieurs, je ne vous demande pas de révéler un secret d'Etat ! Je vous demande simplement combien gagne aujourd'hui un juge d'instance par mois. Est-ce 15 000 francs, comme on me l'a dit ?
M. Jacques Peyrat. Ce sont 15 000 francs plus les charges, c'est-à-dire 25 000 francs.
M. Robert Badinter. C'est le point de vue de l'Etat, ce n'est pas le point de vue de celui qui reçoit son salaire.
La magistrature, c'est une totalité, c'est un corps. Comment voulez-vous qu'on explique à des jeunes juges qui sortent de l'école et entrent en fonctions que, pour un travail à temps plein extraordinairement difficile et accaparant, ils vont toucher la même chose qu'un juge de proximité, parfaitement honorable, je le veux bien, mais qui travaillera une demi-journée par semaine !
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux.
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Monsieur Badinter, je n'ai pas à répondre de ce qui est écrit dans le rapport de M. Haenel. Ce n'est donc pas de cela que je parlerai. Je vais seulement vous donner mon point de vue personnel dans cette affaire.
La rémunération des juges de proximité - qui relève, je vous le rappelle, du domaine réglementaire - sera fixée le plus vite possible, nous en déciderons en liaison avec le ministère du budget avant que la loi organique ne soit votée, c'est-à-dire avant que l'ensemble du dispositif juridique ne soit mis en place.
Il est bien évident, monsieur le garde des sceaux, qu'elle le sera en fonction d'une rémunération normale pour un travail de magistrat professionnel équivalent, afin qu'il y ait un équilibre entre la rémunération des uns et des autres. Vous avez cité des données que je n'ai pas étudiées précisément et que je n'avais d'ailleurs pas lues, je vous l'avoue, dans le rapport auquel vous avez fait allusion, mais il serait absurde, en effet, d'en arriver à des comparaisons comme celles que vous avez vous-même soulignées à juste titre.
M. Robert Badinter. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Robert Badinter.
M. Robert Badinter. On reconnaîtra que c'est un point tout à fait essentiel.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Pas vraiment !
M. Robert Badinter. Vous dites que l'on va calculer la rémunération par rapport à celle du magistrat correspondant. Mais ce dernier travaille, lui, toute la semaine !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Trois vacations !
M. Robert Badinter. Si vous ramenez la rémunération à l'heure, vous obtiendrez, comme c'était le cas pour les universitaires, un chiffre dérisoire. Dès lors, vous le savez très bien, seuls ceux qui ont une immense vocation ou ceux qui sont à la retraite accepteront d'être des magistrats de proximité, les autres refuseront de le faire !
Au contraire, si vous conservez le chiffre qui m'a été donné - je ne l'ai pas cherché, je le tiens de M. Haenel, et je l'en remercie - alors vous privilégiez - je n'exagère pas - le magistrat de proximité, recruté pour une vacation, par rapport au juge professionnel. Vous imaginez la réaction que cela suscitera dans le corps !
Ces magistrats, qui sortent de l'école, qui y ont passé des années, qui se destinent à la magistrature, qui vont assumer des responsabilités considérables, auront un niveau de rémunération qui leur paraîtra presque dérisoire au regard de ceux qui viendront travailler une fois par semaine ! C'est une question clé, croyez-moi, monsieur le garde des sceaux. Réfléchissez-y !
M. le président. Nous avons compris, monsieur Badinter, que vous étiez très soucieux des distorsions qui pourraient exister, et je suis convaincu que vous serez très vigilant quant aux propositions qui pourront être formulées dans ce domaine.
Sur l'article 7, je suis saisi de dix-huit amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Les deux premiers sont identiques.
L'amendement n° 108 est présenté par Mme Borvo, M. Bret, Mmes Mathon, Beaudeau, Beaufils et Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud et Le Cam, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renard et Mme Terrade.
L'amendement n° 146 est présenté par M. Estier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée.
« Ces amendements sont ainsi libellés :
« Supprimer l'article 7. »
L'amendement n° 124, présenté par MM. Cointat et Balarello, est ainsi libellé :
« Compléter le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-1 du code de l'organisation judiciaire par les mots : "dont le président est un juge d'instance désigné par le président du tribunal de grande instance". »
L'amendement n° 125, présenté par M. Cointat, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire :
« En matière civile, le juge de proximité connaît des actions personnelles mobilières dont il est saisi par une personne physique pour les besoins de sa vie non professionnelle, jusqu'à la valeur de 3 800 euros ou d'une valeur indéterminée mais qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 3 800 euros. »
L'amendement n° 147, présenté par M. Estier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée, est ainsi libellé :
« Dans le premier alinéa du texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire, supprimer les mots : "en dernier ressort". »
L'amendement n° 24, présenté par M. Fauchon, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Au premier alinéa du texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire, remplacer le mot : "affaires" par le mot : "actions". »
L'amendement n° 25, présenté par M. Fauchon, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Au second alinéa du texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire, remplacer le mot : "limites" par le mot : "conditions". »
L'amendement n° 26, présenté par M. Fauchon, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« A la fin du second alinéa du texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire, remplacer les mots : "à l'alinéa précédent" par les mots : "au premier alinéa". »
L'amendement n° 27, présenté par M. Fauchon, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« I. - Compléter le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire par un alinéa ainsi rédigé :
« Elle connaît aussi, dans les mêmes conditions, en vue de lui donner force exécutoire, de la demande d'homologation du constat d'accord formée par les parties, à l'issue d'une tentative préalable de conciliation menée en application de l'article 21 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.
« II. - En conséquence, dans le second alinéa du texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire, supprimer le mot : "aussi". »
L'amendement n° 126, présenté par M. Cointat, est ainsi libellé :
« Compléter le premier alinéa du texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-3 du code de l'organisation judiciaire par une phrase ainsi rédigée : "Ses décisions peuvent être déférées au juge d'instance". »
L'amendement n° 127, présenté par MM. Cointat et Balarello, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-4 du code de l'organisation judiciaire :
« Art. L. 331-4. - Lorsque, en matière civile, il se heurte à une difficulté juridique sérieuse portant sur l'application d'une règle de droit ou sur l'interprétation du contrat liant les parties, le juge de proximité, après avoir recueilli préalablement l'avis des parties, renvoie l'affaire au président de la juridiction de proximité afin que celui-ci statue. »
L'amendement n° 28, présenté par M. Fauchon, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« I. - Dans le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-4 du code de l'organisation judiciaire, remplacer les mots : "de l'obligation" par les mots : "du contrat".
« II. - Dans le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-4 du code de l'organisation judiciaire, remplacer les mots : "des autres parties" par les mots : "des deux parties".
« III. - Dans le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-4 du code de l'organisation judiciaire, supprimer le mot : "alors". »
L'amendement n° 139, présenté par M. de Richemont, est ainsi libellé :
« I. - Dans le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-4 du code de l'organisation judiciaire, remplacer les mots : "renvoyer l'affaire au tribunal d'instance qui statue alors en tant que juridiction de proximité." par les mots : "décider de surseoir à statuer et poser une question préjudicielle au président du tribunal d'instance qui répondra sur le point de droit soulevé dans les huit jours".
« II. - Compléter, in fine , ledit texte par un alinéa ainsi rédigé :
« Le juge de proximité statue alors conformément à la réponse transmise par le président du tribunal d'instance. »
L'amendement n° 148, présenté par M. Estier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée, est ainsi libellé :
« Supprimer le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire. »
L'amendement n° 149, présenté par M. Estier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée, est ainsi libellé :
« Après les mots : "fixées par l'article 706-72 du code de procédure pénale", supprimer la fin du texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire. »
L'amendement n° 29, présenté par M. Fauchon, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Dans le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire, remplacer la référence : "20-1-1" par la référence : "21".
L'amendement n° 30, présenté par M. Fauchon, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Dans le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-6 du code de l'organisation judiciaire, remplacer les mots : "de la juridiction" par les mots : "des juridictions". »
L'amendement n° 31, présenté par M. Fauchon, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« I. - Dans le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-9 du code de l'organisation judiciaire, supprimer les mots : "territorialement compétent".
« II. - Dans le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-9 du code de l'organisation judiciaire, après les mots : "à cet effet", insérer les mots : "par ordonnance prise". »
La parole est à Mme Nicole Borvo, pour défendre l'amendement n° 108.
Mme Nicole Borvo. Cet amendement a déjà été soutenu, monsieur le président.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour défendre l'amendement n° 146.
M. Jean-Pierre Sueur. Avec cet amendement, notre groupe propose de supprimer l'article 7 en raison de l'état d'impréparation - le débat qui vient d'avoir lieu l'a montré - de ce texte.
En effet, Robert Badinter vient de poser des questions extrêmement précises sur un sujet d'une importance considérable : la rémunération des juges de proximité et la cohérence entre cette rémunération et celle des autres magistrats. Vous-même, monsieur le garde des sceaux, n'aviez pas de réponse à apporter, si ce n'est que l'on verra bien ! Par conséquent, force est de constater une très grande impréparation du sujet.
Lors des travaux de la commission, nous nous sommes rendu compte que cette question de la justice de proximité faisait l'objet d'une sorte de bricolage. Nous sommes favorables à la justice de proximité, mais si ledit juge de proximité considère que le sujet est trop complexe, voire trop délicat, ou si l'une des parties elle-même estime que l'affaire est trop difficile pour ce dernier, il faudra dans ce cas-là se retourner vers le juge d'instance. On voit bien que cela ne fonctionne pas !
D'ailleurs, en commission, M. Gélard, dont je regrette l'absence ce soir, a dit - et je ne pense pas le trahir - que ce qui était important finalement dans cette affaire-là, c'était de fixer le principe. Nous, nous serions tout à fait d'accord si ce titre entier, monsieur le président, se résumait en une seule phrase ainsi rédigée : « Le principe de la mise en oeuvre d'une justice de proximité est approuvé ». Cela mettrait en évidence l'accord sur un principe. Mais nous ne sommes pas prêts pour adopter une disposition totalement improvisée, et qui n'a donné lieu à aucune concertation !
Mes chers collègues, voilà pourquoi nous pensons qu'en l'état actuel des choses la sagesse serait de ne pas adopter cet article.
M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour défendre les amendements n°s 124 et 125.
M. Christian Cointat. Lors de la réunion de la commission des lois, les arguments présentés par le rapporteur Pierre Fauchon ont fait leur chemin et me conduisent à modifier ma position. (Exclamations sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.) Je retire donc les amendements n°s 124, 125 et 126. En revanche, je maintiens l'amendement n° 127.
M. le président. Les amendements n°s 124, 125 et 126 sont retirés.
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour défendre l'amendement n° 147.
M. Jean-Pierre Sueur. J'ai déjà abordé cette question. Les mots « en dernier ressort » sous-entendent que l'appel n'est pas possible ; nous savons très bien que cela vaut aussi pour les juges d'instance. Mais, à partir du moment où un alinéa que nous examinerons plus tard permet explicitement dans un certain nombre de circonstances, pas très précises d'ailleurs - audit juge de se dessaisir en faveur d'un autre niveau de juridiction, on voit bien qu'il existe une sorte d'appel en pointillé, non défini. Il est donc difficile d'admettre que le juge de proximité, qui, dans le texte que vous nous présentez, n'est pas défini, juge en dernier ressort ! D'où notre amendement.
M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon, rapporteur, pour défendre les amendements n°s 24 à 27.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. L'amendement n° 24 est rédactionnel. Le mot « actions » nous paraît plus conforme à la terminologie du code de l'organisation judiciaire que le mot « affaires ».
S'agissant de l'amendement n° 25, le terme « conditions » est préférable à celui de « limites », car il englobe, au-delà de la notion stricte des limites, le fait qu'il doit s'agir de contentieux personnels, non professionnels...
L'amendement n° 26 est rédactionnel.
L'amendement n° 27, enfin, consiste, par cohérence, à prévoir que, lorsqu'il y aura lieu à homologation d'un accord intervenu devant le conciliateur, dès lors que cet accord se situera dans la zone de compétence du juge de proximité, c'est lui qui pourra homologuer cet accord, afin que les choses soient cohérentes, tout simplement.
M. Robert Badinter. Je demande la parole pour un rappel au règlement.
M. le président. La parole est à M. Robert Badinter.
M. Robert Badinter. Monsieur le président, je m'interroge sur la cohérence de cette discussion commune. Puisque nous sommes en présence d'amendements de suppression, pourquoi ne votons-nous pas amendement par amendement ?
M. le président. Précisément parce que nous sommes dans le cadre d'une discussion commune. En effet, si les amendements de suppression étaient adoptés, les auteurs des différents autres amendements ne pourraient s'exprimer.
Chacun va donc présenter son amendement, puis nous entendrons les avis de la commission et du Gouvernement, et le Sénat se prononcera.
La parole est à M. Christian Cointat, pour présenter l'amendement n° 127.
M. Christian Cointat. La rédaction proposée par le Gouvernement pour l'article L. 331-4 me paraît dangereuse. Elle résulte d'une volonté de souplesse que je comprends parfaitement, mais, comme l'a rappelé tout à l'heure M. Sueur, en laissant le soin aux parties d'évaluer une éventuelle difficulté juridique, on risque de vider de sa substance la réforme en multipliant les contentieux.
Tout en conservant le texte du Gouvernement, nous supprimons, par cet amendement, la référence aux possibilités pour les parties de saisir le juge de cette difficulté d'interprétation juridique, car cela ne me paraît pas convenable. En effet, si le juge a capacité pour trancher, et donc pour décider si, éventuellement, il faut un renvoi au juge d'instance, les parties ne l'ont pas. Si elles l'avaient, il y aurait déjà un doute sur les compétences du juge.
C'est la raison pour laquelle je souhaite rectifier cet amendement, qui avait été rédigé à la lumière des trois amendements que je viens de retirer, pour préciser que le juge de proximité, après avoir recueilli préalablement l'avis des parties, renvoie l'affaire au tribunal d'instance qui statue alors en tant que juridiction de proximité et non pas au président de la juridiction de proximité. C'est la reprise du texte du Gouvernement.
Il faut donner au juge de proximité les compétences nécessaires pour savoir ce qu'il est en droit de faire et s'il doit, le cas échéant, décider de lui-même, après avoir recueilli l'avis des parties, de saisir le juge d'instance compétent.
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 127 rectifié, présenté par MM. Cointat et Balarello, et ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le texte proposé par le II de l'article 7 pour l'article L. 331-4 du code de l'organisation judiciaire :
« Art. L. 331-4 . - Lorsque, en matière civile, il se heurte à une difficulté juridique sérieuse portant sur l'application d'une règle de droit ou sur l'interprétation du contrat liant les parties, le juge de proximité, après avoir recueilli préalablement l'avis des parties, renvoie l'affaire au tribunal d'instance qui statue alors en tant que juridiction de proximité. »
La parole est à M. Pierre Fauchon, rapporteur, pour présenter l'amendement n° 28.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel. Il vaut mieux parler de « contrat » plutôt que d'« obligation », puisque nous avons tous appris à l'école qu'il existe différentes sortes d'obligations. Dans l'hypothèse que nous avons émise, comme le montant de cette obligation est connu, ce ne peut être, me semble-t-il, qu'une obligation de caractère contractuel.
M. le président. La parole est à M. Henri de Richemont, pour présenter l'amendement n° 139.
M. Henri de Richemont. Mon amendement s'inscrit dans la logique de ce qu'a expliqué notre collègue Christian Cointat à la différence qu'il va dans le sens du texte proposé par le Gouvernement, à savoir permettre au juge de proximité de se prononcer rapidement. Si celui-ci considère qu'il se trouve face à une difficulté qu'il ne peut pas trancher lui-même, il la soulève soit d'office soit à la demande de l'une des parties. S'il doit se déclarer incompétent et renvoyer l'affaire devant un autre tribunal, cela prolongera les débats.
C'est la raison pour laquelle je propose qu'il surseoie alors à statuer, de façon à interroger le président du tribunal d'instance, qui répondra dans les huit jours sur le point de droit soulevé. Le juge de proximité sera alors lié par la réponse du président du tribunal d'instance et il statuera en conséquence.
Encore une fois nous avons longuement débattu de cette question en commission. Notre collègue Pierre Fauchon m'a dit que l'idée était bonne dans les principes, mais mauvaise dans la pratique. Comme il a sur moi l'avantage de l'expérience et de la sagesse,...
Mme Nicole Borvo. Le privilège de l'âge ! (Sourires.)
M. Henri de Richemont. ... s'il me demande de retirer cet amendement, je le ferai, mais avec beaucoup de regret.
M. le président. En attendant, mon cher collègue, l'amendement est maintenu ?
M. Henri de Richemont. Comme il n'a aucune chance d'être adopté, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 139 est retiré.
La parole est à M. Robert Badinter, pour présenter les amendements n°s 148 et 149.
M. Robert Badinter. Ce matin, j'ai indiqué que, s'agissant de juges non professionnels, il ne me paraissait pas possible de confier aux juges de proximité des décisions en matière pénale, même s'il ne s'agit que de contraventions. Cela ne me paraît pas compatible avec l'exigence constitutionnelle en matière de liberté individuelle : le prononcé de peine ne peut appartenir à un juge non professionnel, quel qu'il soit.
On a évoqué le cas des jurés. Je rappellerai que les jurés délibèrent en formation collégiale avec des magistrats professionnels. Ils ne sont pas seuls comme le seraient ces magistrats. Nous ne sommes pas en présence d'un échevinage, ce que je concevrais tout à fait. Il faudrait d'ailleurs creuser dans cette direction, s'agissant des formations de jugement en matière pénale. Ce n'est pas non plus le cas en ce qui concerne les juridictions de mineurs, car, les assesseurs participent à une juridiction où siège un juge professionnel.
Par conséquent, il n'existe pas d'exemple, que je sache, dans notre justice, de peine - il faut bien l'appeler ainsi - qui puisse être prononcée par quelqu'un d'autre qu'un magistrat, avec toutes les conséquences possibles en matière de casier judiciaire, y compris s'agissant de certaines contraventions.
La vision que j'ai développée ce matin était d'abord celle de la conciliation, de la médiation, avec des centres multiples qui permettent de résoudre les conflits au sein des corps sociaux. Mais ce n'est pas la voie dans laquelle on s'engage.
Je conçois que l'on puisse s'interroger sur une méthode concernant le domaine de la compétence civile. Mais, s'agissant du pouvoir de prononcer des sanctions, je rappelle que le symbole de la justice pénale, c'est le glaive : depuis toujours, dans la symbolique judiciaire, le glaive représente la souveraineté : le roi le reçoit au moment du sacre. C'est l'épée de justice ! Eh bien ! l'épée de justice, c'est-à-dire le pouvoir de prononcer une sanction pénale à l'encontre des justiciables, cela ne peut être que le devoir, donc en contrepartie le monopole, du magistrat.
Nous ne sommes pas ici en présence de juges professionnels. A l'évidence, une loi organique sera votée - c'est une nécessité constitutionnelle - mais elle ne suppléera pas ce qui constitue, à mon sens, une sorte d'incompétence par nature : la sanction pénale ne peut pas être prononcée par une personne autre qu'un magistrat.
A fortiori , s'agissant de la justice les mineurs - j'en viens à l'amendement n° 149 - le principe de l'ordonnance de 1945 - mais il est également inscrit profondément dans la tradition de notre justice - est que celle-ci doit être réservée à des magistrats spécialisés. Nous connaissons tous les responsabilités difficiles que ceux-ci assument, le dévouement dont ils font preuve, les critiques qu'ils essuient, et nous leur devons tous, je dois le dire, une très grande reconnaissance.
Je le dis clairement : les magistrats qui ont le devoir de s'occuper de l'enfance, qu'il s'agisse de la prévention, de la protection de l'enfance ou des dispositions de l'ordonnance de 1945 qui emportent des sanctions, ne peuvent être que des magistrats spécialisés qui appartiennent au corps que nous connaissons.
Cette spécialisation de la justice des mineurs est consacrée sur le plan international par une convention que la France a ratifiée. Il est un seuil que l'on ne peut pas dépasser.
Je sais qu'en ce moment le vent souffle dans la direction de cette justice de proximité. Je sais que cela a été évoqué par le Président de la République. Mais s'imposent à nous tous les limites de l'interprétation constitutionnelle en la matière.
M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon, rapporteur, pour présenter les amendement n°s 29, 30 et 31.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Les amendements n°s 29, 30 et 31 sont des amendements rédactionnels, qui vous permettent de mesurer sinon l'importance de l'enjeu du moins la vigilance des services de la commission.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements identiques n°s 108 et 146, ainsi que sur les amendements n°s 147, 127 rectifié, 148 et 149 ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je suis chagriné de ne pas pouvoir être favorable aux amendements n°s 108 et 146, mais j'ai le sentiment que Mme Borvo et ses amis se livrent à une sorte de harcèlement en revenant toujours sur le même sujet, ce qui, à cette heure avancée de la journée, est un peu épuisant.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est le risque de la proximité !
Mme Nicole Borvo. C'est incroyable ! On est visé en permanence par M. Fauchon ! C'est presque du harcèlement !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. J'en viens à l'amendement n° 147, qui tend à prévoir un appel possible des décisions du juge de proximité. Tous ces amendements nous ramènent au même débat : il y a ceux qui croient au juge de proximité et ceux qui n'y croient pas. Ces derniers essaient de faire en sorte qu'il ne puisse pas jouer son rôle. Il en va également ainsi en ce qui concerne l'étendue de ses pouvoirs au domaine pénal.
Comme nous l'avons dit et répété, dans des affaires de cette nature, un juge de ce type, qui n'est pas de niveau inférieur mais qui présente des caractéristiques différentes, que nous croyons aussi capable, j'ose même dire plus capable,...
M. Robert Badinter. Oh !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. ... ne serait-ce que parce qu'il a plus de temps, ce qui est essentiel dans ce domaine, car il peut écouter les parties et tenter de les concilier...
M. Jean-Pierre Sueur. Les juges d'instance vont apprécier !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Monsieur Sueur, vous vous départissez de votre patience et de votre modération habituelles ! Attendez la fin de la phrase !
Je dis que ce juge est plus capable parce qu'il a plus de temps : c'est une constatation matérielle qui n'offense personne. Si tel n'était pas le cas, le résultat que nous recherchons ne serait pas atteint.
Je considère, par ailleurs, qu'un tel juge est également capable d'apprécier avec sagesse et psychologie les cas qui lui sont soumis. Là, je ne me risquerai pas à dire qu'il est plus ou moins capable. Hélas ! cela dépend des hommes et varie beaucoup de l'un à l'autre.
Par conséquent, pour notre part, nous lui faisons confiance dans sa zone de compétence qui, disons-le, ne comporte que des enjeux très limités. Nous pensons qu'il peut assumer cette mission.
Ce système existe dans nombre de pays et il fonctionne fort bien. Il n'y a pas de raison que la France n'y accède pas ! C'est le seul système qui permette de traiter d'autant plus convenablement le contentieux de masse que les magistrats professionnels évoqués tout à l'heure par M. Sueur ont manifesté, voilà un an, place Vendôme, contre l'« abattage » auquel ils étaient contraints de se livrer. Eh bien ! l'abattage, fût-il celui de professionnels, est la pire des façons de rendre la justice !
Nous voulons justement sortir de ce contentieux et de cet abattage. Vous pouvez dire à vos amis magistrats que ce sont eux qui ont osé employer ce mot et nous éclairer ainsi sur leur façon de vivre les affaires. Je les comprends d'ailleurs parfaitement : je rappelle que certaines audiences commencent au début de l'après-midi et finissent dans la nuit. Telle est la réalité, et il ne faut l'oublier ! Certes, au Sénat, cela peut nous arriver, mais c'est quand même beaucoup plus rare. Pour eux, cela se reproduit toutes les semaines.
Je suis donc au regret de dire que je ne peux pas souscrire à ces amendements, car nous faisons confiance à la formule qui nous est proposée. Nous en avons décidé le principe et la commission souhaite aller de l'avant, dans les conditions prévues par le texte et qui restent d'ailleurs très raisonnables.
Dès lors que, compte tenu de l'intérêt financier modeste du litige, il n'est pas possible de faire appel de la décision du juge d'instance, pour la même raison, il ne sera pas possible de faire appel des jugements rendus par le juge de proximité. Je n'ai d'ailleurs jamais entendu de justiciables - j'ai trente ans d'expérience professionnelle et j'ai plaidé de nombreuses affaires devant le juge d'instance - se plaindre de cet état de fait.
Je rappelle, en outre, qu'ils peuvent former un pourvoi en cassation !
Si la décision de ces juges comprend une très importante malversation, la Cour de cassation trouvera bien le moyen de la relever.
Par ailleurs, nous avons une sécurité en amont, à laquelle il a été fait allusion : si le juge de proximité estime que l'affaire dépasse son domaine de compétence, il peut transférer le dossier au juge d'instance. Nous avons donc une sécurité en amont, et une autre en aval. Ainsi, le système est parfaitement correct.
S'agissant de l'amendement n° 127 rectifié, je crois que vous pouvez le retirer sans risque, monsieur Cointat, car il n'est pas opérationnel. Vous souhaitez qu'en cas de difficulté sérieuse le juge saisisse, en quelque sorte, le juge d'instance.
Dans cet amendement, vous prévoyez les mesures suivantes : « s'il se heurte à une difficulté juridique sérieuse (...), il renvoie l'affaire au président de la juridiction de proximité... ». Mais comme il n'y a pas de président de la juridiction de proximité, vous avez modifié cet amendement en indiquant : « s'il se heurte à une difficulté sérieuse, il renvoie l'affaire au tribunal d'instance, qui statue alors en tant que juridiction de proximité. »
Le texte du projet de loi précise qu'il « peut » renvoyer l'affaire au tribunal d'instance. Cela revient au même, car il appartient au juge de proximité d'apprécier s'il se heurte ou non à une difficulté sérieuse.
Par conséquent, mon cher collègue, si vous deviez écrire que, dès lors que ce juge serait confronté à une difficulté sérieuse, il aurait l'obligation de renvoyer l'affaire, il lui suffirait de constater que la difficulté n'est pas sérieuse pour ne pas se sentir tenu de transférer l'affaire au juge d'instance. Donc, au nom de l'amitié qui nous lie - une amitié de voisinage, si je puis dire (M. Christian Cointat sourit) -, je vous suggère de retirer cet amendement.
M. le président. Monsieur Cointat, compte tenu de ces explications, l'amendement n° 127 rectifié est-il maintenu ?
M. Christian Cointat. Je crois que l'on n'a pas très bien saisi le sens de l'amendement : que l'on renvoie ou que l'on puisse renvoyer importe peu. En revanche, il s'agit ici de faire disparaître du texte du Gouvernement - mais c'est à M. le ministre d'éventuellement apaiser mes craintes - le passage indiquant que les parties peuvent demander le renvoi. J'estime que c'est au juge, et au juge seul, de dire s'il se sent compétent ou non, et non pas à l'une des parties, et ce précisément pour éviter des dérapages ou des dérives qui videraient la réforme de son sens.
Si M. le garde des sceaux émet un avis favorable sur cet amendement, bien entendu je le maintiendrai. S'il me demande de le retirer après avoir apaisé mes craintes, il va de soi que je le retirerai. Mais j'ai besoin de cette certitude car, au fond de moi, je crains que cette possibilité n'aille à l'encontre de l'objet du texte.
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Monsieur Cointat, vous pouvez être rassuré. Vous proposez une rédaction - « après avoir recueilli préalablement l'avis des parties » - qui fait que les parties sont consultées ; le projet de loi prévoit une décision prise éventuellement soit d'office, soit « à la demande des parties ». Pour un esprit aussi subtil que le vôtre, il y a sans doute une grande différence entre les deux rédactions, mais, pour moi qui ne suis pas aussi subtil, elle ne paraît pas si grande. Dès lors que le juge trouve qu'il y a une difficulté sérieuse, il renvoie. Je suis donc partisan d'en rester au texte d'origine.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le président, je demande la parole pour un rappel au règlement.
M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le président, je ne comprends plus rien à l'organisation de ce débat : à ce stade, la commission émet un avis sur chacun des amendements en discussion commune ; pourquoi, alors, laisser s'instaurer un dialogue avec l'un d'entre nous ?
M. le président. Monsieur Dreyfus-Schmidt, si j'ai sollicité M. Cointat pour qu'il retire son amendement, ce n'était pas pour favoriser tel ou tel parlementaire, c'était pour gagner du temps !
Veuillez donc poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Il est vrai que nous avons connu des débats plus simples ! (Sourires.)
S'agissant de l'amendement n° 148, je crois que notre collègue Robert Badinter exagère un peu le caractère fondamental de la question posée. Mais c'est son droit et, sur le plan des principes, il est vrai qu'on peut nous reprocher de créer une catégorie de juges qui ne sont pas des juges professionnels et de leur confier non seulement des affaires de nature civile, mais aussi - c'est plus grave - des affaires pénales. Je m'empresse d'ajouter qu'il s'agit ici cependant des contraventions les plus simples, a fortiori commises par des mineurs.
Eh bien, si ! Je pense, moi, que c'est possible.
Mme Nicole Borvo. C'est convaincant !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Constatons l'écart qui existe entre nous, comme dit Philéas Fogg ! Les réunions de cette assemblée n'auraient aucun intérêt si nous étions tous toujours d'accord !
Mme Nicole Borvo. C'est vrai !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je ne suis pas d'accord avec vous et je crois que le fait d'être passé ou non par l'école nationale de magistrature n'est pas aussi déterminant pour juger des contraventions. D'ailleurs, nous aurons à examiner, le moment venu, les conditions dans lesquelles ces juges seront recrutés et payés, puisque vous avez soulevé cette question, d'ailleurs pittoresque ! (Rires.)
Cela étant, pittoresque pour pittoresque, j'oserais presque cette suggestion : les missions de justice étaient autrefois payées à la ligne, raison pour laquelle les greffiers écrivaient des grosses lignes - d'où le nom, connu des praticiens, de « grosse ». Donc, on écrivait gros pour avoir beaucoup de lignes. Eh bien, on pourrait de même imaginer de payer les magistrats à la ligne !
Pour en revenir au sujet, nous croyons que, pour le jugement des contraventions de police qui seront visées par un décret en Conseil d'Etat, qui feront donc l'objet d'une réflexion attentive, ces juges seront tout à fait qualifiés.
Contrairement à la caricature que l'on a bien voulu en dresser, ces juges ne seront pas recrutés n'importe où et n'importe comment : ce ne sera pas n'importe qui ! Bien sûr, il y a toute une école de partisans de l'immobilisme, exception faite, curieusement, à l'égard de certains dispositifs qui plaisent. Il en est ainsi des associations de médiation, auxquelles on renvoit éventuellement des affaires très importantes. Et il paraît que c'est très bien ! Mais quelles garanties avons-nous du professionnalisme de ces associations ? Les recrutements, dans ce cas-là, obéissent à des règles bien moins sévères que celles qui figurent dans la loi organique ! En revanche, ces personnes qui n'auront pour elles que d'avoir acquis une assez grande expérience professionnelle, que d'avoir fait leurs preuves dans la vie, que d'être irréprochables - sinon, elles ne seraient pas nommées - sont d'emblée suspectées d'incompétence et estimées incapables de juger toute espèce d'affaires, et spécialement les contraventions de police ?
Eh bien, nous sommes en désaccord sur ce point ! La commission considère, elle, que l'on peut confier à ces juges la compétence pour juger les affaires que j'ai évoquées, qu'elles impliquent des majeurs ou des mineurs ! S'agissant de ces derniers, les faits concernés relèvent à l'évidence non pas de la juridiction spécialisée des mineurs mais d'un juge « banal », si j'ose dire, du juge de droit commun.
Nous attendons de ces juges de proximité qu'ils aient non seulement une approche psychologique des situations, mais également une grande disponibilité : c'est un élément essentiel du dispositif. Je suis en effet convaincu qu'ils entrendront les jeunes plus longuement que ne peut le faire le juge de police. Dans ce type de contentieux, cela peut constituer une avancée extrêmement positive que nous devons avoir présente à l'esprit.
Vous avez fait une comparaison avec les jurés ; je l'ai trouvée un peu surprenante et je me permets de la réfuter. Les jurés sont, de toute façon, tirés au sort. Or nous n'en sommes pas à tirer au sort les juges de proximité... Vous savez très bien, mieux que personne dans cette maison, d'ailleurs, comment les jurés sont recrutés : il s'agit d'un processus très particulier. Ils délibèrent effectivement avec les juges professionnels, mais nous admettrons l'un et l'autre que l'on ne peut pas pousser très loin la comparaison.
Telles sont les raisons pour lesquelles, monsieur le président, la commission émet un avis défavorable sur les amendements n°s 148 et 149.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 108 et 146, 147, 127 rectifié, 148 et 149 ainsi que sur les amendements n° s 24 à 31 ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 108 ainsi qu'aux amendements n°s 146 et 147.
Il est, en revanche, favorable aux amendements n°s 24, 25, 26 et 27.
S'agissant de l'amendement n° 127 rectifié, le Gouvernement émet un avis défavorable. Le texte, tel qu'il est proposé, permet au juge de proximité de prendre sa décision après avoir consulté les uns et les autres et de le faire de la façon la plus simple qui soit. C'est une garantie introduite dans le dispositif et je crois sincèrement qu'il est préférable de ne pas revenir dessus. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.
M. Christian Cointat. Dans ces conditions, je retire l'amendement n° 127 rectifié.
M. le président. L'amendement n° 127 rectifié est retiré.
Veuillez poursuivre, monsieur le garde des sceaux.
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 28.
S'agissant de l'amendement n° 148, je tiens à répondre à M. Robert Badinter. Je ne peux pas imaginer que la différence entre les uns et les autres soit uniquement fonction des conditions universitaires de recrutement. Vous serez saisis d'un projet de loi organique dans quelques semaines qui donnera à ces juges de proximité un statut de magistrat : ils seront nommés par le Président de la République, sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, autant de garanties auxquelles nous ajouterons des conditions pour permettre un recrutement de qualité. Je pense très sincèrement qu'il faut se défaire de cette idée, reprise par certains médias, d'une magistrature de seconde zone incapable de rendre des décisions convenables. Il s'agira de véritables magistrats, donc tout à fait habilités à rendre des décisions aussi bien en matière civile qu'en matière pénale.
Le Gouvernement est donc défavorable à l'amendement n° 148, ainsi qu'à l'amendement n° 149.
Le Gouvernement est, en revanche, favorable aux amendements n°s 29 à 31.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n°s 108 et 146.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 147.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 24.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 25.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 26.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 27.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 28.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 148.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 149.

(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 29.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 30.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 31.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'article 7.
M. Robert Badinter. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Robert Badinter.
M. Robert Badinter. J'ai dit les raisons pour lesquelles nous étions favorables à une justice de proximité. Si donc on s'était contenté d'en fixer le principe, nous aurions voté le dispositif, jusqu'à ce que la loi organique vienne fixer les conditions de recrutement et le statut de ces juges de proximité, qui ne sont pas, je le rappelle, des juges professionnels et qui ne siégeront, nous le savons, qu'une demi-journée par semaine. Mais c'est l'inverse que l'on vous demande, mes chers collègues !
On vous demande aujourd'hui la création d'un ordre juridictionnel à part entière, puisqu'il concernerait 3 300 juges de proximité dont on vous dit qu'ils seront intégrés, comme les autres, dans le cadre de la magistrature. Car, ou bien on est magistrat, ou bien on ne l'est pas, et j'ai cru pouvoir déduire des propos de M. le garde des sceaux que la loi organique ferait d'eux des magistrats.
On nous demande donc aujourd'hui - et, je me permets de le dire, dans une confusion certaine - la création d'un nouvel ordre juridictionnel de 3 300 membres. Pour la suite, on nous renvoie à la future loi organique. Cela seul suffirait à motiver notre refus !
Mais il y a plus. Je ne doute pas un instant, monsieur le garde des sceaux, que des femmes et des hommes de bonne volonté et de compétence seraient prêts à donner de leur temps pour aider la justice française. De cela, je suis convaincu. Je rappelle que nous n'avons d'ailleurs jamais eu la moindre difficulté à recruter d'excellents conciliateurs - pour lesquels, soit dit en passant, j'ignore le montant de la vacation ; mais je vais m'efforcer de me renseigner à ce sujet - dont le taux de réussite est de 50 %. Il était et il reste très facile d'utiliser cette enveloppe budgétaire considérable, que vous avez évaluée à des centaines d'emplois, en créant précisément des centaines d'emplois de véritables juges de proximité, assistés de conciliateurs et de greffiers ; je veux dire : des juges d'instance en plus grand nombre.
Vous avez choisi une autre voie : vous avez choisi d'aller recruter des hommes et des femmes prêts à assumer cette tâche à raison, selon le projet de loi, d'un dixième de leur temps. Ce n'est pas leur faire offense que d'affirmer que des personnes qui donnent 10 %, et quand bien même ce serait un peu plus, 15 % de leur temps à l'action judiciaire ne peuvent pas être mis sur le même plan que les magistrats du cadre des magistrats de l'ordre judiciaire ! Ce n'est pas possible, et si quelque chose devait nous le signifier, c'est bien cette disposition que je regrette encore de voir figurer dans le texte, car elle confine, je me permets de le dire, à une forme de méconnaissance radicale de la réalité et des principes, je veux parler de l'obligation pour certains magistrats de cet ordre nouveau de se déporter pour incompétence juridique.
Le simple fait que l'on inscrive dans un texte de loi que ceux qui auront le pouvoir de juger auront aussi le pouvoir de ne pas juger parce qu'ils se jugeraient eux-mêmes incapables de juger nous donne la mesure de ce que seront ceux que j'ai appelés - croyez-le, sans ironie aucune, mais c'est bien à cela qu'ils correspondront - des « supplétifs de la justice » !
Il n'est donc pas pensable, dans cette situation et avant l'examen de la loi organique, que nous votions cette disposition. Sur la justice de proximité, vous nous auriez trouvés ouverts à toutes les suggestions, mais pas à celle-là, monsieur le garde des sceaux.
Enfin, je le répète, la réponse à la question essentielle que j'ai posée - réponse à la poursuite de laquelle je suis depuis deux jours -, à savoir : combien allez-vous les payer, est une réponse clef.
M. Jacques Peyrat. Ce n'est pas le problème !
M. Robert Badinter. Il ne serait pas concevable que ces magistrats travaillant, je le rappelle, une demi-journée par semaine, c'est-à-dire donnant à la justice environ 15 % de leur temps, perçoivent une rémunération du même ordre que celle des juges d'instance à plein temps, qui ont une responsabilité immense et sur lesquels pèse une charge importante.
Ne pas soulager ceux-ci, ne pas augmenter leurs effectifs, ne pas renforcer les greffes, tout cela pour créer ces juges de proximité qui ont aujourd'hui les faveurs de la mode, voilà qui, croyez-moi, ne résoudra pas la crise dans laquelle se trouve notre justice !
M. Jean-Pierre Sueur. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur Fauchon, si j'ai réagi tout à l'heure avec quelque vivacité, c'est que j'ai regretté certains termes que vous avez pu employer. Ainsi, le dépôt d'un amendement constituerait, selon vous, une forme de « harcèlement » - c'est, me semble-t-il, le mot qui a été utilisé -...
M. Robert Bret. Tout à fait !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. C'était de l'humour !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Est-il permis de sourire, mon cher collègue ?
M. Jean-Pierre Sueur. C'est tout à fait permis, bien entendu. Profitez-en !
Ensuite, vous avez bien voulu considérer que la rémunération des agents publics dont il est question était un sujet « pittoresque », adjectif qui ne manque ni de sel ni de signification.
Enfin, vous avez bien voulu nous indiquer que les personnes qui, en l'espèce, travailleraient un jour ou une demi-journée par semaine auraient plus de temps et seraient plus proches du public que celles qui travaillent à temps complet. Vous sentez bien que l'argumentation présente quelques failles ! Cela revient en effet à dire que celui qui donne deux heures de cours par semaine aurait plus de temps que celui qui assure un service à temps plein. Il est tout de même important de reconnaître que l'on peut travailler à temps complet tout en étant disponible, ouvert et à l'écoute de nos concitoyens !
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Ce n'est pas ainsi qu'il faut l'interpréter.
M. Jean-Pierre Sueur. Par ailleurs, je veux revenir sur la question soulevée par l'article L. 331-4 au sein de l'article 7.
Nous n'avons pas pu nous exprimer contre les amendements de M. Cointat et de M. de Richemont, parce qu'ils ont été retirés. Chacun à sa manière, ils traduisaient pourtant de façon très éloquente le malaise que nous ressentons. M. Cointat a éprouvé le besoin de préciser qu'il fallait pouvoir mettre en oeuvre une sorte d'appel auprès du juge d'instance, et M. de Richemont a imaginé un processus plus sophistiqué, qui permettrait notamment de poser une sorte de question préjudicielle au juge d'instance.
Il est clair, monsieur le garde des sceaux, que vous créez une situation très difficile en inscrivant dans la loi, d'un côté, que les juges de proximité ont pleine compétence dans leur domaine et, d'un autre côté, que s'ils s'estiment incompétents, s'ils considèrent que la question est trop difficile ou trop complexe, ils doivent décider de se dessaisir au profit du juge d'instance.
Cette double disposition est tout à fait inadaptée : la loi prévoit en effet que le dessaisissement interviendra « à la demande d'une partie ». Doit-on comprendre que, si une partie n'est pas contente du juge de proximité, elle ira lui dire : « Monsieur le juge, compte tenu de la loi, je trouve que, vraiment, ce dossier est trop compliqué pour vous. Vous ne disposez certainement pas de tous les éléments d'information. Donc, en vertu de l'article 7 de la loi, je pense que, véritablement, vous êtes là devant "une difficulté juridique sérieuse portant sur l'application d'une règle de droit ou sur l'interprétation". Monsieur le juge de proximité, vous interprétez très mal ! Et moi qui suis l'une des parties, je vous demande d'appliquer la loi... »
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Il peut le demander, mais il n'y est pas obligé !
M. Jean-Pierre Sueur. Oui, il peut, « après avoir recueilli préalablement l'avis, selon le cas, de l'autre ou des autres parties » !
Mais, monsieur le garde des sceaux, si ces juges sont de plein exercice, sont compétents, ont tous les titres pour exercer leur mission, leur situation est exactement identique à celle d'un juge d'instance, et il n'y a pas lieu d'envisager cette question ! Or c'est justement parce que chacun sent bien qu'il y a un problème...
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Non, il n'y a pas de problème ! Nous ne sentons rien du tout ! (Sourires.)
M. Jean-Pierre Sueur. ... que et M. de Richemont, et M. Cointat, et vous-même avez cru devoir inscrire toutes ces précisions dans la loi.
La question nous paraît suffisamment grave pour que nous répétions, nous qui sommes partisans du principe de la justice de proximité, que ce point nous paraît inacceptable.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues - et surtout mes chers collègues, car c'est à vous que je m'adresse -, il n'est pas possible de voter l'article 7.
M. Roger Karoutchi. C'est pourtant ce que nous allons faire !
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Impossible n'est pas français !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je développerai deux arguments.
Premier point - veuillez m'écouter ! -, M. le rapporteur a dit en commission qu'aucun greffier n'était prévu pour les juges de proximité. Est-ce exact, monsieur le rapporteur ? Je ne mens pas ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. J'ai dit que ce seraient les greffiers du tribunal d'instance et non des greffiers particuliers.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Voilà ! En l'état, il n'est prévu aucun greffier !
On sait bien que, dans les tribunaux d'instance, les greffiers sont déjà absolument surchargés. Alors, si l'on crée des juges de proximité pour alléger la tâche des tribunaux d'instance, il est évident qu'il faudrait qu'ils soient assistés de greffiers ! C'était ma première observation.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Cela n'a rien à voir !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mon deuxième argument repose sur l'article 434-7-1 du code pénal, dont je vous donne lecture :
« Le fait, par un magistrat, toute autre personne siégeant dans une formation juridictionnelle » - c'est bien notre cas - « de dénier de rendre la justice après en avoir été requis et de persévérer dans son déni après avertissement ou injonction de ses supérieurs » - or, notre juge de proximité n'a pas de supérieur - « est puni de 7 500 euros d'amende et de l'interdiction de l'exercice des fonctions publiques pour une durée de cinq à vingt ans. » (M. Jean-Pierre Sueur applaudit.)
M. Jean-Pierre Sueur. C'est un argument de poids !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Or c'est évidemment le déni de justice que vous introduisez dans l'article 7 en précisant que le juge peut - en effet, monsieur le garde des sceaux, il peut - dire d'office qu'il ne sait pas, qu'il est incapable de donner une réponse, et qu'il renvoie donc l'affaire à quelqu'un d'autre. Cela s'appelle un déni de justice !
Un autre élément est à prendre en compte. Comme le juge de proximité peut se dessaisir à la demande de l'une des parties, imagine-t-on que l'une d'elles puisse avoir l'audace de le lui demander, alors que l'appel n'est pas possible et qu'il est évident que, si le juge refuse de faire droit à la demande, il va - passez-moi l'expression - « toiser » celui qui aura eu l'outrecuidance de lui dire qu'il n'avait pas les qualités voulues pour juger ? Cela ne se produira donc pas !
Enfin, il y a pire que le juge qui dira qu'il ne sait pas : c'est celui qui ne saura pas, mais qui ne le dira pas, qui ne se déchargera pas et qui ne commettra pas de déni de justice. Celui-là est encore plus dangereux !
Franchement, monsieur le garde des sceaux, votre texte n'est pas au point. Vous savez qu'il n'y a pas d'appel : lorsqu'un juge se croira capable mais ne le sera pas, ce sera catastrophique.
M. le rapporteur nous rétorque tranquillement que la partie concernée n'aura qu'à aller en cassation. Oui ! C'est simple, pratique, pas cher ! C'est vraiment de la justice de proximité ! (Sourires.)
Tels sont les arguments - ils nous paraissent essentiels - qui montrent que, véritablement, ce texte n'est pas au point et qui prouvent que, instruits comme vous l'êtes maintenant par les trois explications de vote qui viennent d'être développées, et en tout cas par les deux précédentes, vous ne pouvez pas, mes chers collègues, voter l'article 7.
M. le président. Je mets aux voix l'article 7, modifié.

(L'article 7 est adopté.)

Article additionnel après l'article 7

M. le président. L'amendement n° 205, présenté par M. Béteille et les membres du groupe du Rassemblement pour la République, est ainsi libellé :
« Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article 21 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Si le juge n'a pas recueilli l'accord des parties pour procéder aux tentatives de conciliation prévues au 1°, il peut leur enjoindre de rencontrer la personne qu'il a désignée à cet effet. Celle-ci informe les parties sur l'objet et le déroulement de la mesure de conciliation. »
La parole est à M. Laurent Béteille.
M. Laurent Béteille. J'ai quelque scrupule à revenir dans le concret, mais il faut bien, de temps en temps, retourner sur terre !
Actuellement, le juge ne peut désigner un conciliateur de justice que si les parties en sont d'accord.
La loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale a introduit une disposition permettant au juge aux affaires familiales, en matière d'autorité parentale, d'enjoindre les parties de rencontrer un conciliateur qui les informera sur sa mission et les incitera à accepter une mesure de médiation sur laquelle ils soient pleinement informés.
L'amendement n° 205 vise à étendre cette possibilité à toutes les conciliations que le juge civil, pénal ou administratif peut ordonner.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 205.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 7.

Article 8

M. le président. « Art. 8. - A l'article L. 811-1 du code de l'organisation judiciaire, il est ajouté après les mots : "en matière pénale", les mots : "ainsi que des juridictions de proximité". »
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 109 est présenté par Mme Borvo, M. Bret, Mmes Mathon, Beaudeau, Beaufils et Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud et Le Cam, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar, et Mme Terrade.
L'amendement n° 150 est présenté par M. Estier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
« Supprimer cet article. »
L'amendement n° 109 a déjà été défendu.
La parole est M. Jean-Pierre Sueur, pour défendre l'amendement n° 150.
M. Jean-Pierre Sueur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur ces amendements identiques ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. La commission émet un avis défavorable, pour des raisons qui n'ont, hélas ! pas besoin d'être de nouveau développées.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben garde des sceaux. Défavorable.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n°s 109 et 150.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 8.

(L'article 8 est adopté.)

Article 9

M. le président. « Art. 9. - Il est ajouté, après le titre XXIII du livre IV du code de procédure pénale, un titre ainsi rédigé :

« TITRE XXIV

« DISPOSITIONS RELATIVES À LA JURIDICTION
DE PROXIMITÉ

« Art. 706-72 . - La juridiction de proximité est compétente pour juger des contraventions de police dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat. Elle statue alors selon la procédure applicable devant le tribunal de police, conformément aux dispositions des articles 521 à 549.
« La juridiction de proximité peut également valider, sur délégation donnée par le président du tribunal de grande instance, les mesures de composition pénale prévues aux articles 41-2 et 41-3.
« Pour le jugement des contraventions mentionnées au premier alinéa et relevant des quatre premières classes, les fonctions du ministère public sont exercées par un officier du ministère public, conformément aux dispositions des articles 45 à 48. »
Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 110 est présenté par Mme Borvo, M. Bret, Mmes Mathon, Beaudeau, Beaufils et Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud et Le Cam, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar, et Mme Terrade.
L'amendement n° 151 est présenté par M. Estier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée.
Ces amendements sont ainsi libellés :
« Supprimer cet article. »
L'amendement n° 110 a déjà été défendu.
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour présenter l'amendement n° 151.
M. Jean-Pierre Sueur. Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur ces amendements identiques ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Défavorable.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n°s 110 et 151.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 9.

(L'article 9 est adopté.)
M. le président. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
Je vous indique, mes chers collègues, qu'il reste 160 amendements à examiner.

3

DÉPÔT DE RAPPORTS D'INFORMATION

M. le président. J'ai reçu de MM. Auguste Cazalet et Eric Doligé un rapport d'information fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur la mission de contrôle, sur pièce et sur place, de l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca).
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 377 et distribué.
J'ai reçu de M. Yann Gaillard un rapport d'information, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sur la mission de contrôle sur l'action en matière de patrimoine.
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 378 et distribué.

4

ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd'hui, vendredi 26 juillet 2002, à neuf heures trente, à quinze heures et le soir :
Suite de la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi (n° 362, 2001-2002) d'orientation et de programmation pour la justice.
Rapport (n° 370, 2001-2002) de MM. Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Avis (n° 374, 2001-2002) de M. Hubert Haenel, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.
Le délai limite pour le dépôt des amendements est expiré.

Délais limites pour les inscriptions de parole
dans la discussion générale
et pour le dépôt des amendements

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, de finances rectificative pour 2002 (n° 367, 2001-2002) :
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : vendredi 26 juillet 2002, à seize heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements : vendredi 26 juillet 2002, à seize heures.
Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (n° 365, 2001-2002) :
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : lundi 29 juillet 2002, à dix-sept heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 29 juillet 2002, à dix-sept heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée le vendredi 26 juillet 2002, à zéro heure trente-cinq.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
MONIQUE MUYARD

---

ANNEXES AU PROCÈS-VERBAL
de la séance
du jeudi 25 juillet 2002

SCRUTIN (n° 63)

sur la motion n° 18, présentée par Mme Nicole Borvo et plusieurs de ses collègues, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice (urgence déclarée).

Nombre de votants :	310
Nombre de suffrages exprimés :	310
Pour :	110
Contre :	200

Le Sénat n'a pas adopté.

ANALYSE DU SCRUTIN

GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (23) :
Pour : 21.
N'ont pas pris part au vote : 2. _ MM. Jean-Yves Autexier et Paul Loridant.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (20) :
Pour : 7. _ MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré et François Fortassin.

Contre : 13.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (94) :
Contre : 92.
N'ont pas pris part au vote : 2. _ MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Alain Joyandet (député).

GROUPE SOCIALISTE (83) :
Pour : 82.
N'a pas pris part au vote : 1. _ M. Bernard Angels, qui présidait la séance.

GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (54) :
Contre : 54.

GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (40) :
Contre : 40.

Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (7) :
Contre : 1. _ M. André Geoffroy.
N'ont pas pris part au vote : 6.

Ont voté pour

Nicolas Alfonsi
Michèle André
Henri d'Attilio
Bertrand Auban
François Autain
Robert Badinter
Jean-Michel Baylet
Marie-Claude Beaudeau
Marie-France Beaufils
Jean-Pierre Bel
Jacques Bellanger
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Besson
Pierre Biarnès
Danielle Bidard-Reydet
Marie-Christine Blandin
Nicole Borvo
Didier Boulaud
André Boyer
Yolande Boyer
Robert Bret
Claire-Lise Campion
Jean-Louis Carrère
Bernard Cazeau
Monique Cerisier-ben Guiga
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Yvon Collin
Gérard Collomb
Yves Coquelle
Raymond Courrière
Roland Courteau
Yves Dauge
Annie David
Marcel Debarge
Gérard Delfau
Jean-Pierre Demerliat
Michelle Demessine
Rodolphe Désiré
Evelyne Didier
Claude Domeizel
Michel Dreyfus-Schmidt
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Claude Estier
Guy Fischer
François Fortassin
Thierry Foucaud
Jean-Claude Frécon
Bernard Frimat
Charles Gautier
Jean-Pierre Godefroy
Jean-Noël Guérini
Claude Haut
Odette Herviaux
Alain Journet
André Labarrère
Philippe Labeyrie
Serge Lagauche
Roger Lagorsse
Dominique Larifla
Gérard Le Cam
André Lejeune
Louis Le Pensec
Claude Lise
Hélène Luc
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Jean-Yves Mano
François Marc
Jean-Pierre Masseret
Marc Massion
Josiane Mathon
Pierre Mauroy
Louis Mermaz
Gérard Miquel
Michel Moreigne
Roland Muzeau
Jean-Marc Pastor
Guy Penne
Daniel Percheron
Jean-Claude Peyronnet
Jean-François Picheral
Bernard Piras
Jean-Pierre Plancade
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jack Ralite
Daniel Raoul
Paul Raoult
Daniel Reiner
Ivan Renar
Roger Rinchet
Gérard Roujas
André Rouvière
Michèle San Vicente
Claude Saunier
Michel Sergent
René-Pierre Signé
Jean-Pierre Sueur
Simon Sutour
Odette Terrade
Michel Teston
Jean-Marc Todeschini
Pierre-Yvon Tremel
André Vantomme
Paul Vergès
André Vezinhet
Marcel Vidal
Henri Weber

Ont voté contre

Nicolas About
Jean-Paul Alduy
Jean-Paul Amoudry
Pierre André
Philippe Arnaud
Jean Arthuis
Denis Badré
Gérard Bailly
José Balarello
Gilbert Barbier
Bernard Barraux
Jacques Baudot
Michel Bécot
Claude Belot
Daniel Bernardet
Roger Besse
Laurent Béteille
Joël Billard
Claude Biwer
Jean Bizet
Jacques Blanc
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
Didier Borotra
Joël Bourdin
Brigitte Bout
Jean Boyer
Jean-Guy Branger
Gérard Braun
Dominique Braye
Paulette Brisepierre
Louis de Broissia
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Auguste Cazalet
Charles Ceccaldi-Raynaud
Gérard César
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Christian Cointat
Gérard Cornu
Jean-Patrick Courtois
Robert Del Picchia
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Gérard Dériot
Yves Détraigne
Eric Doligé
Jacques Dominati
Michel Doublet
Paul Dubrule
Alain Dufaut
André Dulait
Ambroise Dupont
Jean-Léonce Dupont
Louis Duvernois
Daniel Eckenspieller
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Michel Esneu
Jean-Claude Etienne
Pierre Fauchon
Jean Faure
Françoise Férat
André Ferrand
Hilaire Flandre
Gaston Flosse
Alain Fouché
Jean-Pierre Fourcade
Bernard Fournier
Serge Franchis
Philippe François
Jean François-Poncet
Yves Fréville
Yann Gaillard
René Garrec
Christian Gaudin
Jean-Claude Gaudin
Philippe de Gaulle
Gisèle Gautier
Patrice Gélard
André Geoffroy
Alain Gérard
François Gerbaud
Charles Ginésy
Francis Giraud
Paul Girod
Daniel Goulet
Jacqueline Gourault
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Francis Grignon
Louis Grillot
Georges Gruillot
Charles Guené
Michel Guerry
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Françoise Henneron
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Daniel Hoeffel
Jean-François Humbert
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jarlier
Bernard Joly
Jean-Marc Juilhard
Roger Karoutchi
Joseph Kerguéris
Christian de La Malène
Jean-Philippe Lachenaud
Pierre Laffitte
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
André Lardeux
Patrick Lassourd
Robert Laufoaulu
René-Georges Laurin
Jean-René Lecerf
Dominique Leclerc
Jacques Legendre
Jean-François Le Grand
Serge Lepeltier
Philippe Leroy
Marcel Lesbros
Valérie Létard
Gérard Longuet
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Brigitte Luypaert
Max Marest
Philippe Marini
Pierre Martin
Jean-Louis Masson
Serge Mathieu
Michel Mercier
Lucette Michaux-Chevry
Jean-Luc Miraux
Louis Moinard
René Monory
Aymeri de Montesquiou
Dominique Mortemousque
Georges Mouly
Bernard Murat
Philippe Nachbar
Paul Natali
Philippe Nogrix
Nelly Olin
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Monique Papon
Anne-Marie Payet
Michel Pelchat
Jacques Pelletier
Jean Pépin
Jacques Peyrat
Xavier Pintat
Bernard Plasait
Jean-Marie Poirier
Ladislas Poniatowski
André Pourny
Jean Puech
Henri de Raincourt
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Henri de Richemont
Philippe Richert
Yves Rispat
Josselin de Rohan
Janine Rozier
Bernard Saugey
Jean-Pierre Schosteck
Bruno Sido
Daniel Soulage
Louis Souvet
Michel Thiollière
Henri Torre
René Trégouët
André Trillard
François Trucy
Maurice Ulrich

Jacques Valade
André Vallet
Jean-Marie Vanlerenberghe
Alain Vasselle
Jean-Pierre Vial
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Jean-Paul Virapoullé
François Zocchetto

N'ont pas pris part au vote

MM. Philippe Adnot, Jean-Yves Autexier, Philippe Darniche, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Hubert Durand-Chastel, Paul Loridant, Bernard Seillier et Alex Türk.

N'ont pas pris part au vote

MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Bernard Angels, qui présidait la séance. Ne peut participer aux travaux du Sénat (en application de l'article L.O. 137 du code électoral), Alain Joyandet.

Les nombres annoncés en séance avaient été de :

Nombre de votants :	313
Nombre des suffrages exprimés :	313
Majorité absolue des suffrages exprimés :	157
Pour :	113
Contre :	200

Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.

SCRUTIN (n° 64)

sur la motion, présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée, tendant à opposer la question préalable au projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice (urgence déclarée).

Nombre de votants :	312
Nombre de suffrages exprimés :	310
Pour :	110
Contre :	200

Le Sénat n'a pas adopté.

ANALYSE DU SCRUTIN

GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (23) :
Pour : 20.
Abstentions : 2. _ MM. Jean-Yves Autexier et Paul Loridant.
N'a pas pris part au vote : 1. _ M. Guy Fischer, qui présidait la séance.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (20) :
Pour : 7. _ MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré et François Fortassin.

Contre : 13.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (94) :
Contre : 92.
N'ont pas pris part au vote : 2. _ MM. Christian Poncelet, président du Sénat et Alain Joyandet (député).

GROUPE SOCIALISTE (83) :
Pour : 83.

GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (54) :
Contre : 54.

GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (40) :
Contre : 40.

Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (7) :
Contre : 1. _ M. André Geoffroy.
N'ont pas pris part au vote : 6.

Ont voté pour

Nicolas Alfonsi
Michèle André
Bernard Angels
Henri d'Attilio
Bertrand Auban
François Autain
Robert Badinter
Jean-Michel Baylet
Marie-Claude Beaudeau
Marie-France Beaufils
Jean-Pierre Bel
Jacques Bellanger
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Besson
Pierre Biarnès
Danielle Bidard-Reydet
Marie-Christine Blandin
Nicole Borvo
Didier Boulaud
André Boyer
Yolande Boyer
Robert Bret
Claire-Lise Campion
Jean-Louis Carrère
Bernard Cazeau
Monique Cerisier-ben Guiga
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Yvon Collin
Gérard Collomb
Yves Coquelle
Raymond Courrière
Roland Courteau
Yves Dauge
Annie David
Marcel Debarge
Gérard Delfau
Jean-Pierre Demerliat
Michelle Demessine
Rodolphe Désiré
Evelyne Didier
Claude Domeizel
Michel Dreyfus-Schmidt
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Claude Estier
François Fortassin
Thierry Foucaud
Jean-Claude Frécon
Bernard Frimat
Charles Gautier
Jean-Pierre Godefroy
Jean-Noël Guérini
Claude Haut
Odette Herviaux
Alain Journet
André Labarrère
Philippe Labeyrie
Serge Lagauche
Roger Lagorsse
Dominique Larifla
Gérard Le Cam
André Lejeune
Louis Le Pensec
Claude Lise
Hélène Luc
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Jean-Yves Mano
François Marc
Jean-Pierre Masseret
Marc Massion
Josiane Mathon
Pierre Mauroy
Louis Mermaz
Gérard Miquel
Michel Moreigne
Roland Muzeau
Jean-Marc Pastor
Guy Penne
Daniel Percheron
Jean-Claude Peyronnet
Jean-François Picheral
Bernard Piras
Jean-Pierre Plancade
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jack Ralite
Daniel Raoul
Paul Raoult
Daniel Reiner
Ivan Renar
Roger Rinchet
Gérard Roujas
André Rouvière
Michèle San Vicente
Claude Saunier
Michel Sergent
René-Pierre Signé
Jean-Pierre Sueur
Simon Sutour
Odette Terrade
Michel Teston
Jean-Marc Todeschini
Pierre-Yvon Tremel
André Vantomme
Paul Vergès
André Vezinhet
Marcel Vidal
Henri Weber

Ont voté contre

Nicolas About
Jean-Paul Alduy
Jean-Paul Amoudry
Pierre André
Philippe Arnaud
Jean Arthuis
Denis Badré
Gérard Bailly
José Balarello
Gilbert Barbier
Bernard Barraux
Jacques Baudot
Michel Bécot
Claude Belot
Daniel Bernardet
Roger Besse
Laurent Béteille
Joël Billard
Claude Biwer
Jean Bizet
Jacques Blanc
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
Didier Borotra
Joël Bourdin
Brigitte Bout
Jean Boyer
Jean-Guy Branger
Gérard Braun
Dominique Braye
Paulette Brisepierre
Louis de Broissia
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Auguste Cazalet
Charles Ceccaldi-Raynaud
Gérard César
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Christian Cointat
Gérard Cornu
Jean-Patrick Courtois
Robert Del Picchia
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Gérard Dériot
Yves Détraigne
Eric Doligé
Jacques Dominati
Michel Doublet
Paul Dubrule
Alain Dufaut
André Dulait
Ambroise Dupont
Jean-Léonce Dupont
Louis Duvernois
Daniel Eckenspieller
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Michel Esneu
Jean-Claude Etienne
Pierre Fauchon
Jean Faure
Françoise Férat
André Ferrand
Hilaire Flandre
Gaston Flosse
Alain Fouché
Jean-Pierre Fourcade
Bernard Fournier
Serge Franchis
Philippe François
Jean François-Poncet
Yves Fréville
Yann Gaillard
René Garrec
Christian Gaudin
Jean-Claude Gaudin
Philippe de Gaulle
Gisèle Gautier
Patrice Gélard
André Geoffroy
Alain Gérard
François Gerbaud
Charles Ginésy
Francis Giraud
Paul Girod
Daniel Goulet
Jacqueline Gourault
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Francis Grignon
Louis Grillot
Georges Gruillot
Charles Guené
Michel Guerry
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Françoise Henneron
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Daniel Hoeffel
Jean-François Humbert
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jarlier
Bernard Joly
Jean-Marc Juilhard
Roger Karoutchi
Joseph Kerguéris
Christian de La Malène
Jean-Philippe Lachenaud
Pierre Laffitte
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
André Lardeux
Patrick Lassourd
Robert Laufoaulu
René-Georges Laurin
Jean-René Lecerf
Dominique Leclerc
Jacques Legendre
Jean-François Le Grand
Serge Lepeltier
Philippe Leroy
Marcel Lesbros
Valérie Létard
Gérard Longuet
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Brigitte Luypaert
Max Marest
Philippe Marini
Pierre Martin
Jean-Louis Masson
Serge Mathieu
Michel Mercier
Lucette Michaux-Chevry
Jean-Luc Miraux
Louis Moinard
René Monory
Aymeri de Montesquiou
Dominique Mortemousque
Georges Mouly
Bernard Murat
Philippe Nachbar
Paul Natali
Philippe Nogrix
Nelly Olin
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Monique Papon
Anne-Marie Payet
Michel Pelchat
Jacques Pelletier
Jean Pépin
Jacques Peyrat
Xavier Pintat
Bernard Plasait
Jean-Marie Poirier
Ladislas Poniatowski
André Pourny
Jean Puech
Henri de Raincourt
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Henri de Richemont
Philippe Richert
Yves Rispat
Josselin de Rohan
Janine Rozier
Bernard Saugey
Jean-Pierre Schosteck
Bruno Sido
Daniel Soulage
Louis Souvet
Michel Thiollière
Henri Torre
René Trégouët
André Trillard
François Trucy
Maurice Ulrich
Jacques Valade
André Vallet
Jean-Marie Vanlerenberghe
Alain Vasselle
Jean-Pierre Vial
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Jean-Paul Virapoullé
François Zocchetto

Abstentions

MM. Jean-Yves Autexier et Paul Loridant.

N'ont pas pris part au vote

MM. Philippe Adnot, Philippe Darniche, Mme Sylvie Desmarescaux, Hubert Durand-Chastel, Bernard Seillier et Alex Türk.

N'ont pas pris part au vote

MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Guy Fischer, qui présidait la séance. Ne peut participer aux travaux du Sénat (en application de l'article L.O. 137 du code électoral), Alain Joyandet.

Les nombres annoncés en séance avaient été de :

Nombre de votants :	314
Nombre des suffrages exprimés :	312
Majorité absolue des suffrages exprimés :	158
Pour :	112
Contre :	200

Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.

SCRUTIN (n° 65)

sur la motion, présentée par M. Louis Mermaz et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée, tendant au renvoi en commission du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice (urgence déclarée).

Nombre de votants :	313
Nombre de suffrages exprimés :	311
Pour :	111
Contre :	200

Le Sénat n'a pas adopté.

ANALYSE DU SCRUTIN

GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN (23) :
Pour : 21.
Abstentions : 2. _ MM. Jean-Yves Autexier et Paul Loridant.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT DÉMOCRATIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (20) :
Pour : 7. _ MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Michel Baylet, André Boyer, Yvon Collin, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré et François Fortassin.

Contre : 13.

GROUPE DU RASSEMBLEMENT POUR LA RÉPUBLIQUE (94) :
Contre : 92.
N'ont pas pris part au vote : 2. _ MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Alain Joyandet (député).

GROUPE SOCIALISTE (83) :
Pour : 82.
N'a pas pris part au vote : 1. _ M. Bernard Angels, qui présidait la séance.

GROUPE DE L'UNION CENTRISTE (54) :
Contre : 54.

GROUPE DES RÉPUBLICAINS ET INDÉPENDANTS (40) :
Contre : 40.

Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (7) :
Contre : 1. _ M. André Geoffroy.
N'ont pas pris part au vote : 6.

Ont voté pour

Nicolas Alfonsi
Michèle André
Henri d'Attilio
Bertrand Auban
François Autain
Robert Badinter
Jean-Michel Baylet
Marie-Claude Beaudeau
Marie-France Beaufils
Jean-Pierre Bel
Jacques Bellanger
Maryse Bergé-Lavigne
Jean Besson
Pierre Biarnès
Danielle Bidard-Reydet
Marie-Christine Blandin
Nicole Borvo
Didier Boulaud
André Boyer
Yolande Boyer
Robert Bret
Claire-Lise Campion
Jean-Louis Carrère
Bernard Cazeau
Monique Cerisier-ben Guiga
Gilbert Chabroux
Michel Charasse
Yvon Collin
Gérard Collomb
Yves Coquelle
Raymond Courrière
Roland Courteau
Yves Dauge
Annie David
Marcel Debarge
Gérard Delfau
Jean-Pierre Demerliat
Michelle Demessine
Rodolphe Désiré
Evelyne Didier
Claude Domeizel
Michel Dreyfus-Schmidt
Josette Durrieu
Bernard Dussaut
Claude Estier
Guy Fischer
François Fortassin
Thierry Foucaud
Jean-Claude Frécon
Bernard Frimat
Charles Gautier
Jean-Pierre Godefroy
Jean-Noël Guérini
Claude Haut
Odette Herviaux
Alain Journet
André Labarrère
Philippe Labeyrie
Serge Lagauche
Roger Lagorsse
Dominique Larifla
Gérard Le Cam
André Lejeune
Louis Le Pensec
Claude Lise
Hélène Luc
Philippe Madrelle
Jacques Mahéas
Jean-Yves Mano
François Marc
Jean-Pierre Masseret
Marc Massion
Josiane Mathon
Pierre Mauroy
Louis Mermaz
Gérard Miquel
Michel Moreigne
Roland Muzeau
Jean-Marc Pastor
Guy Penne
Daniel Percheron
Jean-Claude Peyronnet
Jean-François Picheral
Bernard Piras
Jean-Pierre Plancade
Danièle Pourtaud
Gisèle Printz
Jack Ralite
Daniel Raoul
Paul Raoult
Daniel Reiner
Ivan Renar
Roger Rinchet
Gérard Roujas
André Rouvière
Michèle San Vicente
Claude Saunier
Michel Sergent
René-Pierre Signé
Jean-Pierre Sueur
Simon Sutour
Odette Terrade
Michel Teston
Jean-Marc Todeschini
Pierre-Yvon Tremel
André Vantomme
Paul Vergès
André Vezinhet
Marcel Vidal
Henri Weber

Ont voté contre

Nicolas About
Jean-Paul Alduy
Jean-Paul Amoudry
Pierre André
Philippe Arnaud
Jean Arthuis
Denis Badré
Gérard Bailly
José Balarello
Gilbert Barbier
Bernard Barraux
Jacques Baudot
Michel Bécot
Claude Belot
Daniel Bernardet
Roger Besse
Laurent Béteille
Joël Billard
Claude Biwer
Jean Bizet
Jacques Blanc
Paul Blanc
Maurice Blin
Annick Bocandé
Didier Borotra
Joël Bourdin
Brigitte Bout
Jean Boyer
Jean-Guy Branger
Gérard Braun
Dominique Braye
Paulette Brisepierre
Louis de Broissia
Michel Caldaguès
Robert Calmejane
Jean-Pierre Cantegrit
Jean-Claude Carle
Auguste Cazalet
Charles Ceccaldi-Raynaud
Gérard César
Jacques Chaumont
Jean Chérioux
Marcel-Pierre Cleach
Jean Clouet
Christian Cointat
Gérard Cornu
Jean-Patrick Courtois
Robert Del Picchia
Fernand Demilly
Christian Demuynck
Marcel Deneux
Gérard Dériot
Yves Détraigne
Eric Doligé
Jacques Dominati
Michel Doublet
Paul Dubrule
Alain Dufaut
André Dulait
Ambroise Dupont
Jean-Léonce Dupont
Louis Duvernois
Daniel Eckenspieller
Jean-Paul Emin
Jean-Paul Emorine
Michel Esneu
Jean-Claude Etienne
Pierre Fauchon
Jean Faure
Françoise Férat
André Ferrand
Hilaire Flandre
Gaston Flosse
Alain Fouché
Jean-Pierre Fourcade
Bernard Fournier
Serge Franchis
Philippe François
Jean François-Poncet
Yves Fréville
Yann Gaillard
René Garrec
Christian Gaudin
Jean-Claude Gaudin
Philippe de Gaulle
Gisèle Gautier
Patrice Gélard
André Geoffroy
Alain Gérard
François Gerbaud
Charles Ginésy
Francis Giraud
Paul Girod
Daniel Goulet
Jacqueline Gourault
Alain Gournac
Adrien Gouteyron
Francis Grignon
Louis Grillot
Georges Gruillot
Charles Guené
Michel Guerry
Hubert Haenel
Emmanuel Hamel
Françoise Henneron
Marcel Henry
Pierre Hérisson
Daniel Hoeffel
Jean-François Humbert
Jean-Jacques Hyest
Pierre Jarlier
Bernard Joly
Jean-Marc Juilhard
Roger Karoutchi
Joseph Kerguéris
Christian de La Malène
Jean-Philippe Lachenaud
Pierre Laffitte
Lucien Lanier
Jacques Larché
Gérard Larcher
André Lardeux
Patrick Lassourd
Robert Laufoaulu
René-Georges Laurin
Jean-René Lecerf
Dominique Leclerc
Jacques Legendre
Jean-François Le Grand
Serge Lepeltier
Philippe Leroy
Marcel Lesbros
Valérie Létard
Gérard Longuet
Jean-Louis Lorrain
Simon Loueckhote
Roland du Luart
Brigitte Luypaert
Max Marest
Philippe Marini
Pierre Martin
Jean-Louis Masson
Serge Mathieu
Michel Mercier
Lucette Michaux-Chevry
Jean-Luc Miraux
Louis Moinard
René Monory
Aymeri de Montesquiou
Dominique Mortemousque
Georges Mouly
Bernard Murat
Philippe Nachbar
Paul Natali
Philippe Nogrix
Nelly Olin
Joseph Ostermann
Georges Othily
Jacques Oudin
Monique Papon
Anne-Marie Payet
Michel Pelchat
Jacques Pelletier
Jean Pépin
Jacques Peyrat
Xavier Pintat
Bernard Plasait
Jean-Marie Poirier
Ladislas Poniatowski
André Pourny
Jean Puech
Henri de Raincourt
Victor Reux
Charles Revet
Henri Revol
Henri de Richemont
Philippe Richert
Yves Rispat
Josselin de Rohan
Janine Rozier
Bernard Saugey
Jean-Pierre Schosteck
Bruno Sido
Daniel Soulage
Louis Souvet
Michel Thiollière
Henri Torre
René Trégouët
André Trillard
François Trucy
Maurice Ulrich
Jacques Valade
André Vallet
Jean-Marie Vanlerenberghe
Alain Vasselle
Jean-Pierre Vial
Xavier de Villepin
Serge Vinçon
Jean-Paul Virapoullé
François Zocchetto

Abstentions

MM. Jean-Yves Autexier et Paul Loridant.

N'ont pas pris part au vote

MM. Philippe Adnot, Philippe Darniche, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Hubert Durand-Chastel, Bernard Seillier et Alex Türk.

N'ont pas pris part au vote

MM. Christian Poncelet, président du Sénat, et Bernard Angels, qui présidait la séance. Ne peut participer aux travaux du Sénat (en application de l'article L.O. 137 du code électoral), Alain Joyandet.

Les nombres annoncés en séance avaient été de :

Nombre de votants :	314
Nombre des suffrages exprimés :	312
Majorité absolue des suffrages exprimés :	157
Pour :	112
Contre :	200

Mais, après vérification, ces nombres ont été rectifiés conformément à la liste ci-dessus.

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