SEANCE DU 25 OCTOBRE 2001
INSTRUMENTS DE L'UNION EUROPÉENNE
NÉCESSAIRES À UNE LUTTE EFFICACE
CONTRE LE TERRORISME
Suite de la discussion
d'une question orale européenne avec débat
(ordre du jour réservé)
M. le président.
Nous reprenons la discussion de la question orale européenne avec débat n° QE
13.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux, ministre de la justice.
Monsieur le président,
mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d'abord à remercier M.
Fauchon, auteur de la question, et M. Haenel, président de la délégation du
Sénat pour l'Union européenne, de la qualité du débat qui s'est engagé grâce à
eux.
Je souhaite également remercier les intervenants, M. Zocchetto, Mme Borvo, M.
Lagauche, M. Plasait et M. de Montesquiou. Je ne serai pas en mesure de leur
répondre individuellement, mais chacun se reconnaîtra dans mes commentaires.
J'ai noté que leurs propos reposaient sur un socle commun extrêmement
intéressant et que les divergences exprimées étaient tout à fait marginales.
Vous avez souligné, dans vos interventions, la nécessité pour les Etats, en
particulier pour les Etats membres de l'Union européenne, d'intensifier leurs
efforts dans la lutte contre le terrorisme. Vous avez appelé de vos voeux un «
changement de braquet » dans cette lutte, en particulier sur le plan
européen.
Vous avez notamment insisté sur la nécessité d'harmoniser les dispositifs et
de conduire en commun ce combat essentiel.
Je partage totalement ce sentiment, de même que l'ensemble du Gouvernement
ainsi que le Président de la République, si j'en crois ce qui s'est dit lors du
dernier Conseil européen.
La France s'est résolument engagée dans cette voie, ainsi que M. Fauchon et
d'autres intervenants l'ont relevé. Je veux souligner que la plupart de nos
partenaires partagent ce souci de changer radicalement de rythme, même s'ils
mettent toujours quelques freins à leurs propos, j'y reviendrai.
En ce qui concerne mon ministère, j'ai renforcé la section antiterroriste du
parquet de Paris, qui comptera désormais cinq magistrats, au lieu de quatre.
J'ai également demandé aux chefs de juridiction d'être particulièrement
attentifs et d'accorder tous les moyens possibles aux magistrats qui
travaillent en relation avec ces affaires. Il leur faut en effet beaucoup de
temps pour assurer les nécessaires échanges avec leurs collègues européens et,
désormais, américains. J'avais proposé, pour les magistrats du siège, de
renforcer l'effectif des juges d'instruction en leur accordant un poste
supplémentaire, mais ils estiment qu'ils n'en ont pas besoin : nous verrons par
la suite si cela se confirme.
D'autres mesures ont été présentées au Parlement et font l'objet de
discussions. La Haute Assemblée a pris un certain nombre de positions sur ces
textes, la semaine dernière. Je n'y reviendrai pas, même si je partage la mise
en garde exprimée par M. de Montesquiou et Mme Borvo contre les mesures que
nous prenons à chaud. Je pense que vous êtes tous d'accord d'ailleurs.
Sur le plan européen, je crois que nous assistons véritablement à une
mobilisation très forte, sous la présidence de la Belgique, dont je tiens à
saluer ici la qualité du travail et le dynamisme. Il n'était pas facile, en
effet, de répondre à la demande du Conseil européen, qui s'est réuni presque
immédiatement après les événements du 11 septembre.
Nous avons tous en mémoire les sinistres images des attentats terroristes qui
ont frappé notre pays. La France, elle, et depuis de nombreuses années, avait
déjà pris des initiatives pour lutter contre le terrorisme. Les événénements du
11 septembre l'ont conduite à renforcer son action, y compris auprès de la
présidence belge. Nous ne partons donc pas de rien, mesdames, messieurs les
sénateurs.
La mobilisation et les mesures qui la traduisent s'inscrivent dans la
construction de l'espace judiciaire européen. Il faut accélérer ce mouvement
parce que les initiatives prises ces dernières années par la France, si elles
ont montré notre détermination, ont aussi mis en évidence les freins à cette
construction de l'espace judicaire, freins dont nous devons parfaitement
analyser les causes avant de proposer une solution, et sans montrer du doigt
tel ou tel pays en critiquant ses réticences. C'est ce que nous avons essayé de
faire au cours de ces dernières semaines.
Vous avez raison, mesdames, messieurs les sénateurs, nous avançons beaucoup
trop lentement. Si nous pouvons tous déplorer qu'il ait fallu attendre ces
attentats pour accélérer le mouvement, il faut reconnaître que les choses,
désormais, vont vite, et que nous avons peut-être, après l'horreur, une chance
de conclure un accord très important avant la fin de l'année.
Le Conseil des ministres de la justice et de l'intérieur, dont c'est la
responsabilité, s'est réuni à quatre reprises depuis le 11 septembre, dont deux
fois de manière extraordinaire et une fois en commun avec les ministres chargés
des finances.
De même, il me faut rappeler la brièveté du délai fixé par le Conseil européen
du 21 septembre - le Conseil des ministres de la justice, le conseil dit « JAI
», devra avoir arrêté les modalités du mandat le 6 décembre prochain,
c'est-à-dire en moins de trois mois - qui montre que la volonté affichée trouve
une traduction concrète.
Je suis persuadée que nous respecterons ce délai à quinze et en associant les
pays candidats, comme nous l'avons fait jusqu'à présent, même si la perspective
de l'élargissement suscite certaines réticences. La confiance qui prévaut
aujourd'hui entre les Quinze peut-elle être étendue au-delà ?
En tout cas, nous devons travailler de façon très précise avec nos collègues
de ces pays. Nous l'avons d'ailleurs déjà fait dès le Conseil européen qui
s'est réuni à Moscou, voilà quelques jours, échangeant de manière bilatérale,
notamment avec la Roumanie et la Bulgarie, sur la nécessité de répondre aux
inquiétudes que vous avez fort justement formulées tout à l'heure.
Pour ce travail, réalisé à la fois à quinze et avec nos collègues des pays
situés dans l'environnement immédiat de l'Europe, nous avons changé de méthode.
Nous avons enfin choisi de placer le politique avant l'expertise.
(M. le président de la délégation marque son approbation.)
Dans le passé, chaque fois qu'une idée de ce type a été émise pour avancer,
elle a été soumise aux experts, tous personnalités de grande qualité, mais qui
ont systématiquement montré les obstacles empêchant d'aboutir à la décision au
lieu de proposer des solutions pour les surmonter. C'est, du reste, dans la
logique de leurs attributions, mais nous pouvons collectivement le
regretter.
Or, lors d'une réunion récente à Nuremberg, qui était prévue depuis longtemps,
bien avant le 11 septembre, on a vu l'ensemble des experts juristes européens
se concerter, et avec un grand enthousiasme, pour harmoniser les droits, et non
plus pour recenser les obstacles à l'harmonisation.
Donc, nous avons des raisons d'être optimistes, car la situation évolue, y
compris en dehors de la sphère politique.
Madame Borvo, je vous assure que je serai toujours à vos côtés, comme tout un
chacun, pour défendre les droits fondamentaux, dont vous vous êtes préoccupée.
Ce n'est pas parce que nous allons avancer que nous n'allons pas être aussi
attentifs que par le passé au respect de ces droits. Je pense même, au
contraire, que l'ensemble des ressortissants européens et des Etats candidats à
l'élargissement vont y gagner.
Nous avons engagé le travail dans cinq directions.
Relevons, d'abord, la création d'un mandat d'arrêt européen ainsi que
l'incrimination et la sanction des infractions terroristes en tant que telles.
Ces dispositions étaient urgentes. Ces deux décisions-cadres, comme le
relevaient MM. Fauchon, Haenel, Lagauche et Plasait, sont intiment liées dans
leur esprit.
Le troisième axe important concerne la mise en place d'équipes conjointes
d'enquête.
Le quatrième vise le développement de l'unité provisoire Eurojust, afin de
coordonner l'action des magistrats. Au terme de son premier bilan rapide, avant
l'été, Eurojust nous avait informés que 15 % des questions posées par les
magistrats des pays européens concernaient déjà des faits de terrorisme ou des
réseaux en lien avec le terrorisme.
Enfin, en commun avec les ministres chargés des finances, la coopération
contre le financement du terrorisme constitue notre cinquième axe de
travail.
Permettez-moi de revenir sur ces cinq points.
J'évoquerai d'abord le mandat d'arrêt européen, qui est au coeur de nos
discussions.
Il s'agit d'un dispositif juridique qui permettra, au sein de l'Union, de
remettre une personne interpellée dans un Etat membre à un magistrat d'un autre
Etat membre qui la recherche. Cette remise pourra avoir lieu au terme d'un
délai bref, de quelques jours à quelques semaines.
Le mandat d'arrêt s'appuie sur le principe de reconnaissance mutuelle au sein
de l'Union que le Conseil européen de Tampere avait consacré. Il se fonde,
ainsi que les intervenants l'ont souligné, sur la confiance réciproque entre
les systèmes judiciaires des Etats membres.
Ce système a vocation à se substituer, au sein de l'Union, à la procédure
actuelle d'extradition qui, comme vous le soulignez, est excessivement longue
et lourde. Même dans sa forme simplifiée, elle ne répond plus aux nécessités du
combat que nous menons.
A ce sujet, j'indique que le Gouvernement est en train de préparer la
ratification des conventions de 1995 et de 1996, qui sera très prochainement
soumise à votre approbation.
Je vous l'accorde, le processus a été beaucoup trop long, mais nous allons
arriver à nos fins ! D'ailleurs, je constate que, lorsque l'on établit le
calendrier parlementaire, trop souvent les ratifications des conventions
internationales passent après les autres textes et que l'on recule d'année en
année leur inscription à l'ordre du jour des assemblées, ce qui n'est pas
bien.
Je peux confirmer à M. Fauchon que ce sont bien les personnes condamnées ainsi
que les personnes recherchées qui seront concernées par le mandat.
En effet, si l'objectif est que le mandat d'arrêt européen se substitue à
l'extradition, il faut que cette substitution soit la plus large possible.
Donc, de même que, aujourd'hui, les extraditions visent très majoritairement
des personnes non encore condamnées, le mandat doit concerner les personnes
recherchées dans le cadre d'enquêtes.
Toujours sur le plan des principes, le mandat d'arrêt européen entraînera un
changement important, que M. Fauchon a également relevé : l'autorité compétente
pour prendre la décision de remise sera l'autorité judiciaire.
Dans notre dispositif d'extradition actuel, la décision finale de remettre une
personne à une autorité étrangère fait l'objet d'un décret du Premier ministre.
Cette décision est prise après contrôle de l'autorité judiciaire, sous la forme
d'un avis de la chambre de l'instruction de la cour d'appel compétente. Nous
associons ainsi un contrôle purement judiciaire de l'extradition à une décision
gouvernementale, elle-même soumise au juge administratif.
C'est ce volet de la décision qui disparaîtra avec le mandat, puisque celui-ci
devra être directement exécuté par l'autorité judiciaire requise. Ce changement
représentera un grand progrès dans l'intégration européenne. Il matérialisera
le principe de reconnaissance mutuelle que j'évoquais, cette confiance
réciproque entre les Etats membres qui partagent les mêmes valeurs
démocratiques et qui ont bâti ensemble un
corpus
de règles communes pour
en assurer le respect.
La Commission a donc présenté un projet de décision-cadre qui a fait l'objet
de discussions entre les experts et les représentants permanents à Bruxelles.
Le conseil des ministres de la justice s'est réuni le 16 octobre pour faire le
point sur ces travaux.
Quelle est la situation aujourd'hui ?
D'abord, nous avons pu constater que tous les partenaires sont favorables à un
mandat d'arrêt européen qui soit le plus large possible : il s'agirait non pas
de le limiter au terrorisme, mais bien de le rendre applicable à la plupart des
crimes et délits, ne serait-ce que parce que certaines organisations
criminelles sont liées au terrorisme.
Les Quinze sont également favorables à un système simple et lisible.
Ils sont, en revanche, partagés sur une question centrale, celle du principe
traditionnel de la double incrimination.
Vous savez que, dans le droit de l'extradition, une personne n'est remise à
une autorité étrangère que lorsque les faits qui lui sont reprochés dans l'Etat
demandeur sont également incriminés dans l'Etat requis.
Or, le projet de mandat européen prévoit d'aller au-delà de ce principe et de
permettre la remise de personnes y compris dans le cas où elles sont
recherchées pour des faits non punis dans le pays requis. En d'autres termes,
le principe de la double incrimination serait supprimé, au moins en partie. Il
s'agit bien évidemment de l'une des questions les plus difficiles.
D'un côté, certains Etats, peu nombreux, souhaitent suivre la Commission
européenne et prônent l'abandon du principe, avec la possibilité d'établir, à
l'échelon national, certaines exceptions. La remise des personnes recherchées
serait donc presque systématique, sauf dans certains cas inscrits sur des «
listes négatives » d'infractions qui ne donneraient pas lieu à remise.
En particulier, la législation française applicable aux mineurs a paru trop
dure à certains de nos partenaires, notamment l'Espagne, qui ont souhaité que
le cas des mineurs fasse l'objet d'une de ces exceptions.
M. Pierre Fauchon.
Ce sont les mineurs qui sont durs ! Cette génération est sans pitié...
(Sourires.)
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
D'un autre côté, une majorité d'Etats membres ne sont
pas prêts à cet abandon presque total. Ils sont réticents à l'idée d'unifier
totalement les procédures alors que le fond des droits nationaux n'est pas
lui-même harmonisé.
Pour ma part, je ne vous cache pas ma préférence pour un système qui offre le
maximum de garanties d'efficacité et de rapidité, dès lors qu'il ne contraint
pas les Etats membres à participer à la poursuite et à la répression de
comportements que leur propre système juridique approuve, voire protège.
Pour séduisante qu'elle puisse paraître, la proposition de la Commission a un
défaut. En effet, l'établissement de listes négatives se révèle, à l'examen,
assez compliqué.
J'ai donc proposé à mes collègues, le 16 octobre dernier, un compromis, qui a
été souhaité par M. Lagauche et accepté par M. Fauchon. Ce compromis comporte
deux étages.
D'une part, il comprend une « liste positive » d'infractions pour lesquelles
le mandat d'arrêt européen serait mis en oeuvre d'une manière très simple, avec
un contrôle formel de la part de l'Etat d'exécution. Cette liste comprendrait
les infractions harmonisées sur le plan européen, comme la traite des êtres
humains, et les infractions les plus graves, comme le terrorisme, le trafic
illicite de stupéfiants, le meurtre et le viol, notamment.
D'autre part, pour les autres comportements répréhensibles, on appliquerait la
procédure du mandat d'arrêt lorsqu'ils correspondent à des infractions dans la
loi des deux Etats, même si la qualification juridique et les éléments
constitutifs ne sont pas absolument identiques. Dans ce cas, il y aurait
vérification par l'autorité judiciaire de l'Etat d'exécution.
Vous le voyez, je ne propose pas la suppression de la double incrimination
uniquement dans un domaine très restreint. C'est même le contraire. L'important
est en effet de substituer le mandat à l'extradition afin d'accélérer les
procédures.
La discussion se poursuivra entre experts jusqu'à la prochaine rencontre à
l'échelon ministériel, le 16 novembre.
D'autres problèmes, bien entendu, devront encore être examinés.
Vous avez ainsi soulevé, monsieur Fauchon, la question de la remise de
nationaux à un Etat tiers. Actuellement, selon une vieille tradition juridique,
la France n'extrade pas ses ressortissants. Néanmoins, on ne saurait plaider
pour un espace judiciaire européen intégré tout en défendant un privilège de
juridiction national.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
Absolument
!
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
C'est d'autant moins envisageable que la plupart de nos
partenaires acceptent d'ores et déjà d'extrader leurs ressortissants et que la
convention européenne d'extradition de 1996, que nous nous apprêtons justement
à ratifier, ainsi que je l'indiquais tout à l'heure, le prévoit déjà. La France
tourne donc une page.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
C'est bien
!
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je pense aussi au problème du contrôle juridictionnel
de fond. Faudra-t-il qu'il s'exerce dans le pays d'exécution ou dans le pays
d'émission ? Sur ce sujet, le débat reste ouvert. Là aussi, il nous faudra
trouver un équilibre, dont l'élément essentiel résidera encore une fois dans le
degré de confiance des uns et des autres dans les systèmes judiciaires de leurs
partenaires.
Pour ma part, je suis favorable à ce que le contrôle juridictionnel de fond
s'exerce le plus possible dans le pays d'émission, le contrôle du juge de
l'Etat saisi devant être le plus léger possible. Je puis en tout état de cause
indiquer à M. Fauchon que la disposition sur l'autorité centrale qu'il
critiquait, à juste titre, a été retirée du projet de la Commission.
M. Pierre Fauchon.
C'est une bonne nouvelle !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je partage aussi votre point de vue sur la nécessité
pour l'Etat requérant d'être représenté lors de la procédure contentieuse dans
l'Etat d'exécution.
De même, la question du délai reste posée. La Commission propose de le fixer à
quatre-vingt-dix jours. Je pense que l'on devrait étudier la possibilité de le
réduire encore.
Le mandat d'arrêt européen est une étape importante dans la construction de
l'espace judicaire européen. C'est une avancée majeure, vous l'avez tous
souligné dans vos interventions, et c'est bien dans cet esprit que nous
travaillons à sa mise en place, dans le respect de nos règles démocratiques et
des droits de la personne humaine.
M. Pierre Fauchon s'est également interrogé sur la remise en liberté, question
d'actualité, malheureusement.
M. Pierre Fauchon.
Terriblement !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Violemment !
Je pense que la privation de liberté - la détention provisoire - reste
nécessaire mais qu'elle doit être fonction, d'une part, de l'infraction
commise, d'autre part, de la dangerosité de la personne ou de sa volonté de se
soustraire à la justice, que ce soit en France ou ailleurs. Décider que toute
remise en liberté est désormais impossible ne serait sans doute pas fondé.
Restons très prudents dans la réécriture des règles et nous trouverons une
solution adaptée, sachant, bien sûr, qu'au-delà de la protection de la société
- préoccupation que nous partageons tous - c'est la crainte qu'une personne
ayant connaissance d'un mandat d'arrêt européen n'échappe à la justice qui vous
anime, monsieur Fauchon.
M. Pierre Fauchon
Eh oui !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
La volonté de se soustraire à la mesure doit donc,
c'est important, être prise en compte.
Quant à l'harmonisation de l'incrimination de terrorisme, que, tous, vous avez
évoquée, seuls six membres de l'Union la connaissent : il s'agit de la France,
de l'Allemagne, de l'Italie, de la Grande-Bretagne, de l'Espagne et du
Portugal.
Les autres Etats membres traitent les infractions à raison des faits, sans
considération du but recherché, alors que c'est précisément ce qui caractérise
les infractions terroristes.
Le projet de décision-cadre présenté par la commission est assez proche des
vues françaises et du dispositif que nous connaissons. S'agissant des
incriminations, il prévoit d'abord un mécanisme de définition des actes de
terrorisme par un système de liste d'infractions de droit commun assorties d'un
mobile qui est le but terroriste ; ensuite la définition du « groupe terroriste
» et l'incrimination des activités liées à des groupes terroristes ; enfin,
l'incrimination de la tentative et de la complicité.
Sur ce point, nous nous heurtons à deux importants écueils : d'une part,
certains de nos partenaires estiment que le champ prévu est trop large ;
d'autre part, l'harmonisation des sanctions pose problème.
Nous avons eu à ce sujet un débat approfondi le 16 octobre dernier, mais il
n'a pas permis d'aboutir. La présidence belge a proposé un compromis, qui est
soumis actuellement à l'analyse des experts. Le résultat de leurs discussions
sera examiné lors de la prochaine réunion des ministres du 16 novembre.
Je poursuis pour ma part mes efforts pour que la décision-cadre reste
suffisamment ambitieuse, car l'harmonisation doit être la plus complète
possible. M.M. Fauchon, Haenel et Lagauche savent qu'en cela je partage
totalement leur préoccupation.
Les équipes communes d'enquête ne soulèvent plus, me semble-t-il, de
difficulté majeure, je les évoque néanmoins brièvement, car elles constituent
un aspect important de la coopération concrète entre les Etats.
Vous le savez, ces équipes ont été créées par la convention d'entraide
européenne du 29 mai 2000, mais nous avons décidé de reprendre les dispositions
de cette convention dans un projet de décision-cadre spécifique, afin qu'elles
puissent être appliquées sans qu'il soit nécessaire d'attendre la ratification
puis la transposition par tous les Etat de la convention. Ce projet devrait
être adopté par le conseil « JAI » du 6 décembre, ce qui permettra la mise en
oeuvre rapide des équipes communes.
Mon collègue espagnol et moi-même avons d'ailleurs décidé, le 11 octobre
dernier à Perpignan, de nous engager dans cette voie dès que la décision
européenne sera adoptée.
M. de Montesquiou nous a reproché de nous engager dans une discussion
bilatérale en pleine négociation multilatérale. Cela correspond à une demande
forte tant de M. le Président de la République que de M. le Premier ministre,
et je crois que nous ne pouvions réussir le sommet de Perpignan sans cet
engagement sur les équipes d'enquêtes communes dans la mesure où nous n'avons
pas apporté une réponse favorable à 100 % à la demande des Espagnols de définir
la remise immédiate dans le cadre d'une convention bilatérale France-Espagne.
Nous souhaitons en effet que cette définition intervienne dans le cadre du
mandat d'arrêt européen. Nous nous rejoignons donc sur le fond même si, sur la
forme, nous pouvons diverger.
Cela m'amène à un point central de la coopération concrète entre les Etats, à
savoir la montée en puissance d'Eurojust.
Je connais l'engagement de votre Haute Assemblée en faveur d'Eurojust ; vous
connaissez mon engagement personnel en faveur de la mise en place rapide de cet
instrument essentiel de coopération, par dessus les frontières, entre les
magistrats. Je crois que, tous, nous sommes favorables à un Eurojust
ambitieux.
L'unité provisoire a commencé à travailler dès le mois de mars dernier. C'est
d'ailleurs au terrorisme que sa première séance de travail, à laquelle j'ai eu
l'honneur de participer à Bruxelles, a été consacrée. Mes homologues ont tous
tenu à désigner un magistrat connu et reconnu dans chacun de leur pays pour son
action antérieure contre la criminalité organisée et le terrorisme en
particulier.
Lors de cette première séance, notre représentant national a convié plusieurs
acteurs de la lutte antiterroriste à venir exposer les dispositifs mis en
oeuvre par la France. Nous avons ainsi pu apporter un certain nombre
d'idées.
Dans cet esprit, j'ai proposé au conseil « JAI » du 27 septembre de continuer
à renforcer l'unité provisoire tout en faisant avancer le texte qui fondera
l'unité définitive.
Je suis consciente que rendre l'Eurojust provisoire de plus en plus performant
pourrait nous faire oublier l'installation de l'Eurojust définitif. J'ai donc
insisté sur la nécessité de faire aussi avancer le texte.
En outre, j'ai demandé que les magistrats d'Eurojust soient entendus pour une
sorte de premier bilan d'activité par le Conseil lui-même, car, et vous l'avez
sans doute constaté, si les représentants d'Europol sont souvent appelés à
intervenir, ceux d'Eurojust le sont rarement, ce qui montre que les esprits
n'ont pas encore évolué à propos d'Eurojust comme ils l'ont fait pour
Europol.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
C'est une
question de culture.
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Vous avez raison. Les esprits doivent donc encore
évoluer pour se conformer au traité de Nice.
J'ai proposé également de mettre en place des correspondants nationaux
spécialisés dans les questions de terrorisme. Ces correspondants seront chargés
de coordonner l'action des magistrats nationaux - ce qui répond à l'une de vos
questions - et d'assurer une bonne circulation des informations afin de
faciliter la coopération. Cette proposition a été approuvée par le Conseil.
J'ai également demandé que la coopération entre Eurojust et Europol fasse
l'objet d'une véritable réflexion, car il ne faut pas perdre de vue que, lors
de la création d'Europol, ni la création d'Eurojust ni celle d'un instrument de
coopération entre magistrats n'ont été prises en compte.
La réflexion s'organisera dans trois directions : l'échange d'analyses et
d'informations entre Europol et Eurojust ; la coopération pratique pour appuyer
les équipes communes d'enquête ; enfin, la coordination des initiatives visant
à demander aux autorités nationales de mener des enquêtes.
Parallèlement, nous avons approuvé la plus grande partie du texte de la
décision sur l'unité définitive. Le seul point notable qui doit encore être
réglé concerne la protection des données, mais nous mettons actuellement au
point le moyen de concilier les approches divergentes des partenaires. J'ai
donc bon espoir que la décision puisse être adoptée le 6 décembre prochain.
Enfin, j'indique qu'afin d'utiliser à plein les possibilités d'Eurojust, j'ai
décidé d'autoriser le représentant français à recevoir, transmettre et suivre
l'exécution des commissions rogatoires internationales, avec le souci de
faciliter leur exécution la plus rapide possible par les magistrats
compétents.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
Très bien
!
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Le représentant français pourra également aider les
juges, à leur demande, à préparer les commissions rogatoires internationales
qu'ils souhaitent émettre, pour gagner en temps et en efficacité.
Le cinquième et dernier point a trait à la lutte contre le financement du
terrorisme.
C'est évidemment un volet essentiel de la lutte contre le terrorisme, vous
l'avez souligné, monsieur Haenel. Comme le disait M. Fauchon, il nous faut,
dans cette bataille, conjuguer les actions purement judiciaires ou policières
avec celles qui s'adressent aux acteurs économiques et financiers. Nous avons
besoin d'un ensemble de mesures qui s'articulent de manière cohérente entre
elles et qui s'appuient sur une volonté politique sans faille de la part des
Etats.
Nous ne partons pas de rien. Chaque Etat membre dispose déjà d'une législation
permettant, même si elle est imparfaite, de lutter contre le financement du
terrorisme. Nous développons également depuis plusieurs années les moyens de
l'Union européenne dans ce domaine.
Sur le plan mondial, nous disposons de la convention internationale contre le
financement du terrorisme. Vous savez qu'il s'agit d'une initiative française.
Elle est en cours de ratification par nos partenaires et la Haute Assemblée a
examiné la semaine dernière le projet autorisant la ratification française.
La loi relative aux nouvelles régulations économiques a permis à la France de
renforcer son arsenal législatif. Dans le domaine préventif, celui-ci comprend
les déclarations de soupçon systématiques pour toutes les relations avec les
pays non coopératifs, au-dessus d'un certain seuil ; l'extension des
déclarations de soupçon à de nouvelles professions, dans l'esprit de l'actuelle
révision de la directive antiblanchiment, qui vient, enfin, de faire l'objet
d'un accord entre le Conseil et le Parlement européen ; l'interdiction totale
de toutes les sociétés écrans sans ayant-droit économique déclaré.
En ce qui concerne la répression, nous avons mis en place les saisies et
confiscations judiciaires dans les procédures de blanchiment et/ou de
terrorisme, la création de délits de non-justification de revenus quand la
personne est en relation avec des responsables du blanchiment et des auteurs
d'actes de criminalité organisée - c'est un moyen très efficace de lutte contre
les complices de la criminalité organisée que vous appeliez de vos voeux.
Par ailleurs, le Gouvernement a pris les décrets permettant le gel des avoirs
des personnes physiques et morales liées au terrorisme, en application des
résolutions adoptées à l'unanimité par le conseil de sécurité des Nations
unies.
Le Conseil commun des ministres de la justice et des finances, qui s'est réuni
le 16 octobre dernier, a pris plusieurs décisions importantes dans ce sens.
Il a d'abord approuvé l'élargissement de la compétence du GAFI, le groupe
d'action financière internationale, au financement du terrorisme. Pour être
efficace, il faudra que le GAFI s'adjoigne la coopération d'Etats parmi ceux
que l'on appelle les Etats « non coopératifs » - ceux qui figurent sur sa liste
noire - mais dont le rôle dans ce domaine peut être central.
Sur un plan très concret, nous avons signé le protocole à la convention
d'entraide judiciaire pénale du 29 mai 2000. Ce texte, qui résulte d'une
initiative française, est conçu pour rendre plus efficaces les recherches dans
les établissements bancaires, en permettant d'obtenir, d'une part, une liste
des comptes bancaires détenus ou contrôlés par une personne soupçonnée, et, si
possible, ceux sur lesquels elle a procuration, d'autre part, les
renseignements concernant des comptes bancaires déterminés et des opérations
réalisées sur un ou plusieurs comptes pendant une certaine période.
C'est une mesure très importante, qui lèvera un obstacle que rencontrent
souvent les magistrats : on ne pourra plus leur opposer le manque de précision
de leur demande. C'est une nouvelle brèche dans le secret bancaire, en même
temps que la réponse à une question qui, tous, vous préoccupe.
M. Pierre Fauchon.
Je l'espère !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
En fait, on ne pourra plus parler de secret bancaire,
et je dois dire que certains ministres de la justice européens qui, en lisant
la presse française, s'étaient sentis presque accusés dans le contexte actuel
ont tenu à me dire qu'ils trouvaient que le chemin qu'ils avaient accompli en
six mois aurait plutôt dû conduire les Français à saluer leur courage qu'à
fustiger leur retard.
Nous avons en outre examiné, le 16 octobre, la décision-cadre sur le gel des
avoirs. Elle est sur le point d'être adoptée. C'est un progrès sensible de la
reconnaissance mutuelle.
Nous avons également demandé à la Commission d'achever son rapport sur la
situation des structures juridiques, comme les
trusts
ou les fiducies,
pour lesquelles nous devons trouver des critères minimaux de transparence. J'ai
rappelé que la France attendait beaucoup de ces travaux, comme je l'avais
souligné ici au moment du débat sur les nouvelles régulations économiques.
De même, l'échange de renseignements doit être intensifié. Une articulation
étroite est indispensable entre, d'une part, les cellules de renseignement
financier, et, d'autre part, les services de renseignement, les services
répressifs et la justice.
Je voudrais maintenant aborder très brièvement le problème que M. Haenel a
soulevé au sujet des empreintes digitales et d'Eurodac. Je connais l'existence
de cette difficulté, mais cette question est traitée par le ministère de
l'intérieur. Je ne peux donc pas vous apporter la réponse que vous demandez,
monsieur le sénateur, mais je vais appeler l'attention de M. Daniel Vaillant
sur la nécessité de trouver une solution dans les meilleurs délais. En effet,
je crois qu'il est maintenant techniquement possible de lever les réticences
françaises.
Puisque vous avez attiré mon attention sur le sujet, je rappellerai que sept
magistrats de liaison sont déjà en poste en Allemagne, en Grande-Bretagne, en
Italie, en Espagne, aux Pays-Bas, en République tchèque et aux Etats-Unis.
(M. Haenel fait un signe d'assentiment.)
Après le voyage que j'ai fait voilà une dizaine de jours, nous avons pris la
décision d'en nommer également un à Moscou. Nous sommes aussi en train de
négocier une installation à Rabat.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
Très bien
!
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Cela rejoint les propos de Mme Borvo, auxquels vous
adhérez tous ici, selon lesquels la nécessaire coopération entre l'Europe et le
Maghreb doit passer par la France. Parce que nous avons une position
privilégiée à ne pas abandonner, j'ai proposé cette nomination à Rabat.
Nous allons développer le réseau parce qu'il fonctionne, c'est vrai,
extrêmement bien. Nous avons une coopération judiciaire étroite avec certains
pays candidats à l'élargissement, coopération que nous pouvons encore renforcer
en y installant des magistrats de liaison.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
Tout à fait
!
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Pour accélérer le processus, je vais explorer les
pistes qui viennent de se dessiner au Conseil de l'Europe - et avec la ministre
roumaine de la justice, par exemple.
Quand ce n'est pas possible parce qu'il y a des difficultés pratiques elles
peuvent être liées à la conception de la démocratie - ainsi que vous l'avez
dit, monsieur Haenel, j'ai choisi de placer auprès de l'ambassadeur un
magistrat qu'on n'appellera pas toujours magistrat de liaison, mais qui
accomplira le même travail.
M. Hubert Haenel,
président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
Je l'ai vu à
Prague, il est parfait !
M. Pierre Fauchon.
C'est très bien !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Je dirai donc que l'effort de l'Union européenne est
très sensible.
Nous sommes toujours, il faut le rappeler, dans l'esprit des décisions du
Conseil de Tampere, qui a engagé les Quinze dans la voie de la construction
d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Nous nous inscrivons ainsi
dans la ligne du programme de reconnaissance mutuelle en matière pénale, que la
France a proposé et a fait aboutir sous sa présidence.
J'ai, en effet, entendu la proposition de nommer un « monsieur JAI », comme il
existe un « monsieur PESC ».
M. Pierre Fauchon.
Si on peut dire !
Mme Marylise Lebranchu,
garde des sceaux.
Vous comprendrez bien que je ne parlerai pas ici de M.
Solana, monsieur Fauchon. Ce n'est pas une affaire de personne...
Cette discussion sur le mandat européen rejoint à mon sens celle sur le
parquet européen, que le Premier ministre et le Chancelier allemand ont défini
comme étant un instrument nécessaire à terme. Nous devons donc poursuivre le
débat sur l'évolution de nos systèmes judiciaires, que les orateurs viennent
d'évoquer.
L'une des questions souvent soulevées est celle de la responsabilité. Devant
qui le parquet européen est-il responsable ? Ce sujet est indissociable du
débat sur l'évolution de nos institutions. C'est en ce sens que nous devrons
continuer à travailler si nous voulons régler le problème de la
responsabilité.
J'ai perçu dans l'ensemble de vos propos une forte mobilisation, un besoin
d'aller plus vite. Dans le cadre du mandat qui m'a été confié par le Premier
ministre et après le conseil des ministres de la justice que j'ai vécu avec
beaucoup d'intensité, je mettrai personnellement tout en oeuvre pour que nous
trouvions l'amorce d'un compromis dès le 16 novembre et que nous aboutissions
le 6 décembre.
Je vous l'accorde certes, cela donne l'impression terrible qu'il a fallu
l'horreur pour que l'on avance plus vite, monsieur Fauchon, lorsque l'on parle
d'espace judiciaire européen, sur le concept, nous sommes tous rapidement
d'accord. Mais à y regarder de plus près, apparaissent certaines réticences,
qui sont à mon avis de deux ordres : il s'agit de concilier la nécessité d'une
clause de sauvegarde si un régime attente à la démocratie - c'est ce que j'ai
entendu au cours du dernier Conseil - avec la poursuite de l'élargissement.
C'est ce double souci qu'il faut identifier, sans se cacher derrière son petit
doigt.
C'est en identifiant la difficulté, en ayant le courage d'en parler avec les
pays candidats à l'élargissement que nous parviendrons peut-être à lever ces
réticences qui passent pour des réticences d'experts, alors qu'elles sont en
fait d'ordre politique. Cela aussi, il faut savoir le dire.
J'en viens à une remarque d'ordre plus général. Nous le disions en aparté : «
Etat de droit, Etat de justice ». C'est en effet une phrase que j'ai prononcée
ici même il n'y a pas très longtemps. La peur de perdre un pan de la
souveraineté nationale est souvent prégnante quand nous parlons de la
constitution de l'espace judiciaire européen.
Dans un contexte mondial totalement déstabilisé - on peut utiliser ce mot
depuis le 11 septembre - où bon nombre de coopérations n'ont sûrement pas été
menées, ni en matière policière, ni, surtout en matière judiciaire, si l'Europe
veut exister, mener ce combat pour devenir le fer de lance de la sérénité
retrouvée dans le monde, je reste persuadée qu'il faut qu'un espace judiciaire
européen puisse naître du croisement de toutes nos cultures.
Nous pourrons alors avec d'autres pays - pays candidats, à l'Union, mais aussi
pays voisins de l'autre côté de la Méditerrannée, pays du monde entier - parler
de droit, de justice, de coopération judiciaire pour empêcher des réseaux
d'accéder à une forme de pouvoir.
Il s'agit là à mes yeux d'un grand enjeu et j'espère que le 6 décembre
prochain, l'ensemble des ministres de la justice, de l'intérieur et de
l'économie de l'Europe en seront convaincus. Si nous rations ce rendez-vous,
les générations futures pourraient, me semble-t-il, nous en vouloir beaucoup.
(Applaudissements.)
M. le président.
Je constate que le débat est clos.
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