Séance du 1er décembre 1999
M. le président. Par amendement n° I-283, M. Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste proposent d'insérer, avant l'article 24 bis, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Dans la première phrase du dernier alinéa de l'article 1727 du code général des impôts, le taux : "0,75 %" est remplacé par le taux : "0,50 %"
« II. - La perte de recettes résultant du I ci-dessus est compensée à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Arthuis.
M. Jean Arthuis. Cet amendement vise à venir au secours des contribuables de bonne foi qui se voient notifier un redressement à la suite d'une vérification fiscale.
Nous savons bien que, en dépit de vos efforts, monsieur le secrétaire d'Etat, de ceux de M. le rapporteur général, de la commission des finances et du Sénat tout entier, la fiscalité reste particulièrement complexe et que certains contribuables peuvent interpréter les textes de telle façon qu'ils s'écartent de ce qu'a voulu le législateur : un contentieux peut alors survenir et le contribuable concerné être amené à acquitter des sommes supplémentaires.
La loi a prévu en ce cas le versement d'intérêts de retard au taux de 0,75 % par mois.
La fixation d'un tel taux était fondée à une époque où les taux d'intérêt étaient particulièrement élevés. Mais ceux-ci sont aujourd'hui sans commune mesure avec ce qu'ils étaient alors.
Mes chers collègues, je voudrais vous rendre attentifs au fait qu'un certain temps peut s'écouler entre le moment où la déclaration contestée a été établie et celui où intervient le redressement.
Au demeurant, il existe nécessairement un délai entre la vérification et la notification. Or tous les mois sont comptabilisés dans le retard et sanctionnés à ce titre par un intérêt de 0,75 %.
Je propose simplement de ramener ce taux d'intérêt à 0,50 % par mois, étant entendu que ne sont visés que les contribuables de bonne foi, de telle sorte que l'Etat ne puisse être suspecté de s'enrichir indûment en infligeant des pénalités sous forme d'intérêts qui seraient à la limite de l'usure, compte tenu de la conjoncture des taux d'intérêt.
Ne confondons pas intérêts de retard et pénalités, dont l'objet est de sanctionner l'abus, la fraude, la mauvaise foi.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. L'initiative de M. Arthuis, et de ses collègues est particulièrement opportune, car il est clair que ces intérêts de retard réclamés aux contribuables de bonne foi et qui sont actuellement fixés à 9 % par an se situent à un niveau beaucoup trop élevé par rapport à l'objectif initialement recherché par le législateur, qui était simplement de compenser le préjudice financier subi par le Trésor.
M. Arthuis a mis l'accent sur l'une de ces dispositions qu'il faut absolument mettre à jour. Je l'ai déjà dit à plusieurs reprises, la fixation de seuils en valeur absolue ou de taux tels que celui qui est ici en cause doit faire l'objet d'un réexamen périodique si l'on ne veut pas voir les dispositions visées complètement dénaturées par rapport à l'intention initiale du législateur.
L'année dernière, le Sénat avait adopté, sur la proposition de la commission des finances, un amendement de même nature qui modifiait la règle de calcul du taux d'intérêt de retard en l'indexant sur le taux du marché. Il s'agissait d'éviter que le taux d'intérêt de retard ne devienne une sanction, ce qu'il ne doit pas être.
Monsieur le secrétaire d'Etat, l'amendement qui a été présenté par M. Arthuis et les membres de son groupe va exactement dans le même sens. Son adoption confirmerait une position déjà prise en toute connaissance de cause par le Sénat. Pour toutes ces raisons, la commission des finances y est très favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. On comprend bien le raisonnement de M. Arthuis qui, dans une période de baisse des taux d'intérêt, trouve excessif le taux des intérêts de retard. Je souligne qu'il s'agit d'intérêts de retard et non de pénalités de retard. Autrement dit, ces intérêts ne constituent pas une sanction.
M. Hilaire Flandre. Justement !
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Je vais répondre à cet argument dans un instant.
L'intérêt de retard a pour objet de réparer le préjudice...
M. Michel Charasse. Préjudice de trésorerie !
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. ... le préjudice financier subi par le Trésor du fait d'un encaissement tardif de la créance.
Ainsi, de par son objet, le champ d'application de l'intérêt de retard doit rester très général et ne peut pas tenir compte de la bonne foi du contribuable que vous avez invoquée, monsieur Arthuis. Le système fiscal français est fondé sur le principe déclaratif qui postule la sincérité des éléments déclarés et leur contrôle a posteriori .
A l'instant, l'un d'entre vous m'a interpellé, voulant marquer que, puisqu'il ne s'agissait pas d'une sanction, il fallait aligner le taux d'intérêt de retard sur ceux qui sont pratiqués sur le marché par le système bancaire et financier. Mais, précisément, le taux de 9 % reste globalement comparable à ceux qui sont pratiqués actuellement par les établissements bancaires, lesquels ont varié, au cours du troisième trimestre de 1999 - c'est une indication de tendance - entre 6,67 % à 12,94 %, suivant leur nature.
Enfin, dernier argument, et je sais que l'ancien ministre de l'économie et des finances n'y sera pas insensible, l'adoption de cet amendement entraînerait une perte de recettes pour l'Etat de plusieurs centaines de millions de francs. Mais là n'est pas l'argument le plus décisif.
Je retiens de cet échange qu'il faut, en effet tenir compte, M. Charasse l'a indiqué brillamment tout à l'heure, de l'évolution de l'économie : inflation, taux d'intérêt pratiqués par les banques.
Par conséquent, aujourd'hui, le Sénat serait bien inspiré, si M. Arthuis ne retire pas son amendement n° I-283, de le repousser. Le signal politique a été donné, et il l'a été excellemment, par une des personnalités les plus marquantes de la Haute Assemblée. Nous pourrions convenir de réexaminer la question le moment venu. Gouvernement, Sénat et Assemblée nationale pourraient ensemble, au vu d'un panorama général, réaliser l'adaptation à l'évolution économique que plusieurs d'entre vous, et M. Arthuis en cet instant, appellent de leurs voeux.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert, président de la commision des finances. Monsieur le secrétaire d'Etat, combien de fois ce signal doit-il être émis pour que le Gouvernement le remarque ? Il a été délivré voilà deux ans. A ce moment-là, j'ai bénéficié de la même réponse que celle que vous venez de nous apporter. D'ailleurs, nous progressons dans la courtoisie s'agissant de la réponse. (Sourires.) Il a de nouveau été délivré l'année dernière et j'ai obtenu la même réponse, également extraordinairement délicate.
Vous nous remerciez de ce nouveau signal. Mais il faut en finir et, pour ce faire, nous devons précisément, me semble-t-il, adopter l'amendement, car le Gouvernement se verrait ainsi encouragé à prendre ce problème à bras-le-corps.
Je formulerai également une remarque sur le fond à partir d'un cas pratique : que se passe-t-il, par exemple, pour un redevable qui se trouve débiteur de droits de succession à la suite d'un accident ? La succession va devoir faire l'objet d'un certain nombre de formalités administratives et un retard inévitable se produira dans le paiement des droits. C'est ce type de redevable qui doit aujourd'hui payer un intérêt de retard de 9 %. Je ne crois pas que ce soit juste et la comparaison que vous faites avec les intérêts bancaires n'est pas non plus conforme à la réalité.
Il convient donc de procéder dans les plus brefs délais à l'ajustement qui s'impose. En adoptant l'amendement présenté par Jean Arthuis, nous encourageons le Gouvernement à aller dans le bon sens.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-283.
M. Michel Charasse. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Monsieur le président, je souhaite sous-amender l'amendement n° I-283. Le paragraphe I resterait inchangé et le paragraphe II serait rédigé de la manière suivante : « La perte de recettes résultant du I ci-dessus est compensée à due concurrence par une augmentation des pénalités fiscales et douanières. »
Je m'explique : la lutte contre la fraude fiscale est un objectif de valeur constitutionnelle - le Conseil constitutionnel l'a affirmé à plusieurs reprises - et nous devons faire preuve de toute la sévérité nécessaire dans ce domaine ; nous savons qu'elle n'est pas toujours suffisante.
Comme l'ont dit excellemment M. le secrétaire d'Etat et M. le rapporteur général et l'auteur de l'amendement, l'intérêt de retard est non pas une pénalité, mais la rémunération du Trésor public pour le sacrifice qu'il consent en trésorerie.
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Absolument !
M. Michel Charasse. Mais, comme M. le secrétaire d'Etat l'a reconnu, un problème se pose dans la mesure où, même si l'on se trouve dans la fourchette bancaire, le taux du Trésor public n'a pas évolué à la baisse avec les taux d'intérêt.
Je ne suis pas insensible à la perte de recettes qui en résulterait pour l'Etat. Mais, s'agissant d'un domaine où l'intérêt de retard ne constitue pas une pénalité - il faut bien voir que ceux qui paient leur impôt tardivement ne sont pas pour autant des fraudeurs : ils ne peuvent pas faire autrement, ils demandent des délais de paiement et le Trésor fait rémunérer son avance de trésorerie, si je puis dire - nous sommes dans un système quasi bancaire, qui ne peut pas devenir un système usuraire, soit dit par parenthèses, car ce serait fâcheux s'agissant de l'Etat.
En revanche, il me paraîtrait tout à fait moral de compenser cette perte de recettes en augmentant les pénalités en matières fiscale et douanière. Cela permettrait de préserver les recettes de l'Etat, tout en réclamant aux fraudeurs les conséquences financières de la réduction du taux d'intérêt de retard.
Si ce sous-amendement était adopté, la disposition proposée serait neutre pour l'Etat et la proposition de M. Arthuis deviendrait parfaitement logique, équitable et acceptable.
M. le président. Je suis donc saisi d'un sous-amendement n° I-298, présenté par M. Charasse, et tendant, après les mots : « à due concurrence », à rédiger ainsi la fin du II de l'amendement n° I-283 : « par une augmentation des pénalités fiscales et douanières. »
Quel est l'avis de la commission sur ce sous-amendement n° I-298 ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je salue la préoccupation d'équilibre des finances publiques qui anime notre collègue Michel Charasse ; elle est tout à fait digne d'estime.
Cela étant dit, le message que nous voulons délivrer doit, me semble-t-il, être clair : il s'agit simplement de réajuster un taux qui est complètement obsolète,...
M. Jean Arthuis. Absolument !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... parce qu'il se réfère à un contexte économique différent de celui d'aujourd'hui. Il ne faut pas sortir de cette idée ! Il suffit de respecter l'intention du législateur qui, voilà un certain nombre d'années, a décidé de fixer ce taux à 9 %. Il faut revenir aux conditions économiques qui avaient présidé à cette décision, ou s'en rapprocher le plus possible. C'est ce que propose opportunément M. Arthuis.
Afin de ne pas compliquer la démarche, il convient de maintenir l'amendement dans sa rédaction actuelle. C'est pourquoi, bien que la commission ne se soit pas réunie - et j'espère ne pas trahir sa pensée -, j'exprimerai un avis défavorable sur ce sous-amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur ce sous-amendement ?
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Je remercie M. Charasse d'avoir rejoint ma préoccupation de ne pas creuser le déficit budgétaire en acceptant un certain nombre d'amendements qui, les uns après les autres, finiraient par déséquilibrer complètement la logique du budget dont nous débattons. D'ailleurs, je sais gré à M. Arthuis de l'avoir reconnu tout à l'heure. Il s'agit de plusieurs centaines de millions de francs ! M. le rapporteur général me soufflait à l'instant que, l'année dernière, la dépense fiscale correspondant à un amendement du même type aurait été - j'emploie à dessein le conditionnel - évaluée à environ 3 milliards de francs.
M. Philippe Marini, rapporteur général. On peut s'interroger sur les évaluations !
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Nous l'avons déjà fait cette nuit ! Mais admettons la sincérité et le caractère scientifique de ces évaluations. Il s'agit de sommes non pas modestes mais importantes.
Je préfère néanmoins, monsieur Charasse, le raisonnement du Gouvernement - il s'engage à poursuivre sa réflexion - qui consiste à comparer l'évolution des taux d'intérêt et celle, que vous jugez nécessaire, des intérêts de retard à cette compensation par les pénalités. En effet, cette dernière ne me paraît pas conforme au dispositif juridique français, très encadré par les décisions du Conseil constitutionnel, de la Cour européenne des droits de l'homme, de la Cour de cassation, et par la nécessité de la proportionnalité de la peine à l'infraction.
On ne peut pas jouer avec les pénalités douanières et fiscales pour compenser une perte de recettes fiscales. Il faut s'en tenir à un raisonnement économique. C'est pourquoi, si vous acceptiez de retirer votre sous-amendement, monsieur Charasse, vous permettriez au Gouvernement de poursuivre sa réflexion, comme il s'y est engagé, et de ne pas s'avancer sur un autre terrain qui fragiliserait, je le crois sincèrement, tant la position du Sénat que celle du Gouvernement s'agissant d'un grand principe du droit : la proportionnalité de la peine à l'infraction.
M. le président. Monsieur Charasse, maintenez-vous votre sous-amendement ?
M. Michel Charasse. Cela dépend du sort que M. Arthuis réserve à son amendement !
M. le président. Monsieur Charasse, vous avez déposé un sous-amendement. M. le secrétaire d'Etat vous demande de le retirer. Par conséquent, je vous consulte.
M. Michel Charasse. Je dirai simplement à M. le secrétaire d'Etat que les intérêts de retard sont payés à la fois par les fraudeurs et par les non-fraudeurs. Par conséquent, je propose de faire payer uniquement les fraudeurs ! En effet, en faisant bénéficier les fraudeurs de la réduction du taux de l'intérêt de retard, on leur fait un cadeau qui n'est pas justifié. Il faut donc leur appliquer des pénalités supplémentaires. Je dois dire, monsieur le secrétaire d'Etat, que votre argument sur la proportionnalité de la peine ne m'a pas tout à fait convaincu.
Si le Gouvernement s'engage à nous proposer, à M. Arthuis et à moi-même, une solution l'année prochaine, je retire mon sous-amendement, et M. Arthuis n'insistera probablement pas pour maintenir son amendement. Dans le cas contraire, je le maintiens. Je ne veux pas faire payer l'Etat pour les fraudeurs ! Je précise tout de suite que tel n'est pas l'objectif poursuivi par M. Arthuis. Toutefois, une partie de l'avantage qui découle de son amendement bénéficierait aux fraudeurs, et ce n'est pas supportable.
M. Michel Moreigne. Très bien !
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat. J'ai pris l'engagement que nous étudierons cette question. Nous le ferons de bonne foi et, de surcroît, avec la participation des sénateurs de la commission des finances. Je réitère solennellement cet engagement devant le Sénat.
M. le président. Monsieur Arthuis, votre amendement est-il maintenu ?
M. Jean Arthuis. Je suis très attentif aux engagements de M. le secrétaire d'Etat, dont je salue et la courtoisie et la compétence.
M. Philippe Marini, rapporteur général, et M. Michel Charasse. Tout à fait !
M. Jean Arthuis. Je me réjouis du ralliement de M. Charasse au paragraphe I de notre amendement. Il doit être bien clair en effet que, ce qui nous préoccupe, c'est de ne pas procurer à l'Etat un enrichissement sans cause.
Je suis étonné de votre observation, monsieur le secrétaire d'Etat. Je ne suis pas certain que plusieurs milliards de francs soient en cause, mais si l'équilibre budgétaire de 2000 est conditionné par l'excès d'intérêt de retard, il y a matière à s'en préoccuper.
La bonne foi s'établit de manière factuelle à l'occasion des vérifications. En cas de fraude, des pénalités sont appliquées. Un arsenal de sanctions est à la disposition des collaborateurs de la direction générale des impôts, monsieur le secrétaire d'Etat ! J'insiste sur ce point.
Naturellement, nous prenons acte de vos engagements et l'expression que vous leur donnez nous satisfait. Cependant, il n'y a pas si longtemps, vous avez pris d'autres engagements et, après les navettes et quelquefois les commissions mixtes paritaires, les fruits ne tiennent pas les promesses des fleurs. Dans ce cas particulier, je me permets d'insister et l'appréciation de la commission des finances est un encouragement à maintenir cet amendement.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Jean Arthuis. Je ne doute pas, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous ferez le nécessaire, mais il serait très injuste de persévérer dans une voie qui pénalise les contribuables de bonne foi. Le dispositif fiscal est complexe et, dans de nombreuses circonstances, les agents de l'administration eux-mêmes ont des difficultés à dire le droit en matière fiscale. Les contrôles peuvent intervenir plusieurs années après les faits et les notifications elles-mêmes sont quelquefois relativement longues. Par conséquent, persister à appliquer aujourd'hui un taux de 9 % est une injustice et l'Etat ne peut pas persévérer dans cette voie. Par conséquent, monsieur le président, je maintiens mon amendement.
M. Michel Charasse. Je maintiens également mon sous-amendement ! Sinon, on fait un cadeau aux fraudeurs !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° I-298, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° I-283.
M. Philippe Arnaud. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Arnaud.
M. Philippe Arnaud. Je voterai l'amendement présenté par M. Arthuis. Effectivement, une confusion existe, et c'est la raison pour laquelle je n'ai pas voté le sous-amendement de M. Charasse.
Monsieur le secrétaire d'Etat, l'équilibre du budget de l'Etat doit être assuré uniquement par des recettes, c'est-à-dire par l'impôt ou par des ressources propres de l'Etat. Or, en matière d'intérêts de retard, il s'agit non pas de recettes de l'Etat, mais de compensation de pertes. Si, sur un exercice donné, aucun redressement fiscal ni aucun étalement de l'impôt ne sont intervenus, l'Etat n'a pas de charges sur le plan de la mise à disposition de sa trésorerie et il ne perçoit donc pas la recette correspondante qui vient en compensation. A l'inverse, si certains retards importants ont été apportés dans l'acquittement de l'impôt, l'Etat supportera une charge de trésorerie et cherchera à la compenser. Il s'agit donc non pas d'une recette, mais de compensations de pertes, et il serait effectivement grave d'assurer l'équilibre budgétaire au moyen de telles ressources.
Dans l'hypothèse où la conjoncture nous trouverait confrontés à des taux d'intérêt plus élevés, compris entre 15 et 18 %, l'Etat serait prompt à procéder à l'ajustement nécessaire. Alors, pour un ajustement à la baisse, l'Etat devrait faire preuve de la même promptitude. Pour cette raison, monsieur le secrétaire d'Etat, je voterai l'amendement n° I-283 de M. Arthuis.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, l'amendement n° I-283, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, avant l'article 24 bis .
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert, président de la commission des finances. Monsieur le président, je constate, au terme d'un rapide calcul, que, si nous maintenons le braquet actuel, nous achèverons l'examen des articles vers zéro heure trente, de sorte que, compte tenu des explications de vote, nous ne pourrons pas procéder au vote lui-même sur la première partie avant deux heures et demie ou trois heures du matin.
Il nous faut accélérer un peu nos travaux, naturellement dans le respect du droit de chacun d'éclairer le Sénat sur ses votes. J'en appelle donc à la concision, à défaut de quoi nous risquons de siéger jusque tard dans la nuit.
M. Gérard Braun. Très bien !
M. le président. Mes chers collègues, permettez-moi de joindre ma voix à celle de M. le président de la commission des finances pour vous inviter à la concision.
Par amendement n° I-284, M. Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste proposent d'insérer, avant l'article 24 bis , un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Le troisième alinéa de l'article 1727 du code général des impôts est complété in fine par les mots : "et ne peut représenter plus de 18 % desdites sommes".
« II. - La perte de recettes résultant du paragraphe précédent est compensée à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Arthuis.
M. Jean Arthuis. Il s'agit d'un amendement de repli que je retire compte tenu de l'adoption de l'amendement n° I-283. Je réponds ainsi immédiatement au souhait exprimé par M. le président de la commission des finances !
M. le président. L'amendement n° I-284 est retiré.
Article 24 bis