Séance du 10 mars 1999
SOMMAIRE
PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
1.
Procès-verbal
(p.
0
).
2.
Rappel au règlement
(p.
1
).
MM. Hubert Haenel, le président.
3.
Souhaits de bienvenue au lord-maire de Glasgow
(p.
2
).
4.
Droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
Adoption d'un projet de loi (p.
3
).
Discussion générale : MM. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique,
de la réforme de l'Etat et de la décentralisation ; Jean-Paul Amoudry,
rapporteur de la commission des lois ; Jacques Pelletier, Robert Bret, Jacques
Mahéas, Jean-Jacques Hyest.
M. le ministre.
Clôture de la discussion générale.
Article 1er (réservé) (p. 4 )
Amendement n° 1 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Réserve.
Réserve de l'article.
Intitulé du chapitre Ier (réservé) (p. 5 )
Amendement n° 4 de la commission. - Réserve.
Article 2 (p. 6 )
Amendement n° 2 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques Mahéas, Robert Bret. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.
Article 3 et annexe (p. 7 )
Amendements n°s 3 rectifié de la commission et 42 de M. Bret. - MM. le rapporteur, Robert Bret, le ministre, Jacques Mahéas. - Adoption de l'amendement n° 3 rectifié supprimant l'article et l'annexe, l'amendement n° 42 devenant sans objet.
Intitulé du chapitre Ier (suite) (p. 8 )
Amendement n° 4 (précédemment réservé) de la commission. - Adoption de l'amendement supprimant l'intitulé.
Article 4 (p. 9 )
Amendement n° 5 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Robert Bret, Jacques Mahéas. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Article 5 (p. 10 )
Amendement n° 6 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Robert Bret, Jacques Mahéas. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.
Articles additionnels après l'article 5 (p. 11 )
Amendement n° 39 de M. Hérisson. - MM. Pierre Hérisson, le rapporteur, le
ministre. - Rejet.
Amendement n° 40 de M. Hérisson et sous-amendement n° 48 rectifié de la
commission. - MM. Pierre Hérisson, le rapporteur, le ministre, Robert Bret,
Jacques Mahéas. - Adoption du sous-amendement et de l'amendement modifié
insérant un article additionnel.
Amendement n° 41 de M. Hérisson. - MM. Pierre Hérisson, le rapporteur, le
ministre. - Rejet.
Article 6 (p. 12 )
Amendement n° 7 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption.
Amendement n° 8 rectifié de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption.
Amendement n° 9 de la commission. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 7 (p. 13 )
Amendement n° 10 de la commission et sous-amendement n° 45 du Gouvernement. -
MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption du sous-amendement et de
l'amendement modifié.
Adoption de l'article modifié.
Article 8 (p. 14 )
Amendement n° 11 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption.
Amendements n°s 12 de la commission et 47 du Gouvernement. - MM. le rapporteur,
le ministre. - Adoption de l'amendement n° 12, l'amendement n° 47 devenant sans
objet.
Amendement n° 13 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Robert
Bret. - Adoption.
Amendements n°s 14 de la commission et 43 de M. Bret. - MM. le rapporteur,
Robert Bret, le ministre. - Adoption de l'amendement n° 14, l'amendement n° 43
devenant sans objet.
MM. Yves Fréville, le ministre.
Adoption de l'article modifié.
Article 9 (p. 15 )
M. Yves Fréville.
Adoption de l'article.
Article 10 (p. 16 )
Amendement n° 15 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption de l'amendement rédigeant l'article.
Article 11 (p. 17 )
Amendement n° 44 de M. Fréville. - MM. Yves Fréville, le rapporteur, le
ministre. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 12 (p. 18 )
Amendements n°s 16 à 18 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption des trois amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article 13 (p. 19 )
Amendements n°s 19 à 23 rectifié de la commission. - MM. le rapporteur, le
ministre. - Adoption des cinq amendements.
Adoption de l'article modifié.
Article 1er (suite) (p. 20 )
Amendement n° 1 (précédemment réservé) de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Robert Bret, Jacques Mahéas. - Adoption de l'amendement supprimant l'article.
Article additionnel
avant le chapitre Ier du titre II (p.
21
)
Amendement n° 24 de la commission. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Article 14 (p. 22 )
Amendement n° 25 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Robert
Bret, Jacques Mahéas. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 15. - Adoption (p.
23
)
Article additionnel avant l'article 16 (p.
24
)
Amendement n° 26 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques Mahéas. - Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
Article 16 (p. 25 )
Amendement n° 27 de la commission. - Adoption. Adoption de l'article modifié.
Article 17 (p. 26 )
Amendement n° 28 de la commission. - Adoption.
Amendement n° 29 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques
Mahéas. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
Articles 18 à 20. - Adoption (p.
27
)
Article 21 (p.
28
)
Amendement n° 30 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques
Mahéas. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 22. - Adoption (p.
29
)
Article 23 (p.
30
)
Amendement n° 31 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre, Jacques
Pelletier, Jacques Mahéas. - Adoption.
Amendement n° 32 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 24 (p. 31 )
Amendement n° 33 de la commission. - MM. le rapporteur, la ministre, Jacques
Mahéas, Robert Bret. - Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 25 (p. 32 )
Amendement n° 34 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. -
Adoption.
Adoption de l'article modifié.
Article 26 (p. 33 )
M. Jacques Machet.
Amendement n° 35 de la commission. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption
de l'amendement rédigeant l'article.
Article 27 (p. 34 )
Amendements n°s 36 de la commission et 46 du Gouvernement. - MM. le rapporteur, le ministre. - Adoption de l'amendement n° 36 rédigeant l'article, l'amendement n° 46 devenant sans objet.
Article 28. - Adoption (p.
35
)
Vote sur l'ensemble (p.
36
)
MM. Jacques Mahéas, Robert Bret, François Trucy, Jacques Machet, Alain Gérard,
Jacques Pelletier, le ministre, le rapporteur.
Adoption du projet de loi.
5.
Dépôt d'un projet de loi
(p.
37
).
6.
Dépôt d'une proposition de loi
(p.
38
).
7.
Dépôt d'une résolution
(p.
39
).
8.
Dépôt d'une proposition de résolution
(p.
40
).
9.
Texte soumis en application de l'article 88-4 de la Constitution
(p.
41
).
10.
Renvoi pour avis
(p.
42
).
11.
Dépôt de rapports
(p.
43
).
12.
Dépôt d'un avis
(p.
44
).
13.
Ordre du jour
(p.
45
).
COMPTE RENDU INTÉGRAL
PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
vice-président
M. le président.
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à quinze heures cinq.)
1
PROCÈS-VERBAL
M. le président.
Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.
2
RAPPEL AU RÈGLEMENT
M. Hubert Haenel.
Je demande la parole pour un rappel au règlement.
M. le président.
La parole est à M. Haenel.
M. Hubert Haenel.
Monsieur le président, mes chers collègues, au sein de la Cour de justice de
la République, les juges parlementaires sont soumis, comme tous les magistrats
professionnels et les jurés de cour d'assises, au strict respect du secret
absolu du délibéré.
En application de l'article 2 de la loi organique du 23 novembre 1993, les
juges parlementaires prêtent serment devant l'assemblée qui les a désignés : «
Je jure et promets de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder le
secret des délibérations et des votes, et de me conduire en tout comme un digne
et loyal magistrat. »
Le président de la Cour l'a solennellement rappelé lors de la dernière
audience, le 26 février dernier : « Les quinze juges qui participent au
délibéré sont tenus au secret le plus rigoureux, y compris les greffiers et les
fonctionnaires assistant les juges. »
Les seules mentions concernant la majorité qui s'est prononcée en faveur de
l'arrêt rendu hier, et figurant à la page 12 de la décision sont les suivantes
: « Il a été voté par bulletin secret à la majorité absolue. » Puis, plus loin
: « A la majorité absolue de huit voix au moins, il a été répondu négativement
pour deux des prévenus » et « A la majorité de huit voix au moins, il a été
répondu par l'affirmative pour le troisième prévenu ».
Depuis hier onze heures, parfois avant même que l'arrêt ne soit rendu public,
à la suite d'indiscrétions, sans doute pour se disculper, se désolidariser,
sous le couvert de l'anonymat, certains membres de la Cour ont, si l'on en
croit la presse, révélé des parties entières du délibéré et du vote couverts
par le secret absolu.
Les commentaires de la presse, tant audiovisuelle qu'écrite, indiquent dans
quel sens tel ou tel membre de la Cour a voté. L'un ou l'autre membre de la
Cour a même commenté et justifié publiquement l'arrêt rendu.
Monsieur le président, mes chers collègues, les juges sont ainsi, et de plus
en plus, pesés, répertoriés, catalogués, soupçonnés et, bien sûr,
déconsidérés.
On peut s'étonner et s'inquiéter de ces graves manquements, s'étonner et
s'inquiéter que des membres d'une des plus hautes juridictions de la République
aient pu ainsi trahir le secret des délibérés, alors que, à ma connaissance, de
simples citoyens tirés au sort comme jurés d'assises ont depuis des décennies,
à une ou deux exceptions près, respecté systématiquement le serment prêté et le
secret absolu auquel ils sont tenus.
M. Alain Gournac.
Eh oui !
M. Hubert Haenel.
La décision rendue dans cette ambiance par la Cour de justice de la République
prouve à quel point cette juridiction est politique et qu'elle est devenue, de
fait, une juridiction d'exception.
Dorénavant, mes chers collègues, nous serons très mal placés et malvenus de
nous étonner, de dénoncer même la violation du secret de l'instruction
lorsqu'elle concerne un personnage politique, violation imputée, le plus
souvent à tort d'ailleurs, à certains juges d'instruction, alors même que le
secret de l'instruction, chacun le sait, n'est pas opposable à tout le monde,
notamment pas au prévenu et à son avocat.
En conclusion, monsieur le président, dans cette affaire, le discrédit qui
pèse sur la classe politique rejoint celui qui pèse déjà sur la justice et
l'amplifie.
Tristes temps ! Pauvre République ! Pauvres prévenus ! Pauvres victimes.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et
Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du
RDSE.)
M. Michel Dreyfus-Schmidt.
Je suis d'accord avec le début !
M. le président.
Monsieur Haenel, acte vous est donné de ce rappel au règlement.
3
SOUHAITS DE BIENVENUE
AU LORD-MAIRE DE GLASGOW
M. le président. Mes chers collègues, je salue avec plaisir, au nom de la Haute Assemblée, la présence dans nos tribunes du lord-maire de Glasgow, venu à Paris pour recevoir un prix et qui nous fait l'honneur de sa visite. (M. le ministre, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)
4
DROITS DES CITOYENS
DANS LEURS RELATIONS
AVEC LES ADMINISTRATIONS
Adoption d'un projet de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 153, 1998-1999)
relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
[Rapport n° 248 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, le projet de loi que je vous propose d'adopter est relatif aux «
droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ».
Cet intitulé indique les intentions du Gouvernement en la matière. Les élus
que vous êtes savent combien chaque citoyen souhaite que, pour ses diverses
démarches, l'administration soit plus simple d'accès, plus rapide et plus
lisible dans ses réponses, moins opaque dans son fonctionnement, bref, plus
respectueuse de ses droits.
C'est cette volonté que met en exergue le terme de « citoyen », qui figure
dans le titre du projet. Il s'agit en effet non pas d'octroyer des droits à un
administré, même sous le nom d'usager, mais de respecter ceux que détient le
citoyen dans un Etat démocratique. Toutefois, il est clair que, au-delà de cet
affichage démocratique du terme de « citoyen », bien des dispositions de cette
loi intéressant les usagers, y compris les non-nationaux, ou des personnes
morales.
Des étapes ont déjà été franchies en la matière. Ainsi, au cours des années
soixante-dix, le souci de conciliation s'est concrétisé par la création du
médiateur, le souci de transparence, par la loi instituant la commission
d'accès aux documents administratifs, la CADA, et le souci de clarté des
réponses, par la loi sur la motivation des actes administratifs.
Des obligations nouvelles ont été imposées aux services de l'Etat pour en
simplifier l'accès aux usagers : le décret du 28 novembre 1983 oblige les
services à accuser réception, à retransmettre une demande mal dirigée, à
entendre le point de vue de l'usager avant une décision défavorable ; la
circulaire du Premier ministre du 30 janvier 1985 exige des services de l'Etat
que les correspondances administratives comportent le nom du fonctionnaire
chargé du dossier.
Mon ambition, que je souhaite aujourd'hui vous faire partager, est de franchir
encore un pas, un pas qui s'inscrit dans la réforme de l'Etat voulue par ce
gouvernement, ainsi que je l'avais annoncé dès le 5 novembre 1997 dans ma
communication au conseil des ministres.
Je vous propose de faire ensemble ce pas, tout d'abord parce que, pour le
citoyen, l'administration est un ensemble de services publics, le plus souvent
gérés par l'Etat ou les collectivités locales, mais qui peuvent l'être
également par des organismes de droit privé.
Notre système administratif est divers, sa gestion est multiforme ; notre pays
a besoin de cette souplesse. Mais, trop souvent, selon la nature juridique du
gestionnaire du service public concerné, les procédures, les règles
applicables, les obligations ne sont pas les mêmes, ce qui, pour le citoyen est
facteur de complexité.
J'ai souhaité unifier tout cela. Aussi le projet désigne-t-il, dès son article
1er, comme son champ d'application l'ensemble de ce que le langage courant
dénomme « administration », sans considération de ses modalités multiples de
gestion. C'est d'ailleurs pourquoi il faut aujourd'hui une loi, alors que le
décret ou la circulaire suffisait pour les seuls services de l'Etat.
Aussi trouverez-vous dans ce projet des règles déjà appliquées par certains
services mais pas encore par tous, comme la levée de l'anonymat ou la
retransmission des demandes.
Je vous propose de faire un pas de plus, aussi, parce que à l'usage, il s'est
révélé que certains des textes existants laissaient subsister des lacunes ou
que, le temps passant, des ajustements étaient désormais nécessaires. Aussi
est-il question, dans ce projet de loi, d'institutions déjà bien connues, comme
le médiateur de la République, la commission d'accès aux documents
administratifs ou la commission nationale de l'informatique et des libertés, la
CNIL.
Un pas de plus, également, parce qu'on ne doit pas s'arrêter dans la
simplification de l'administration pour l'usager. Des lois des années
soixante-dix au décret de 1983, de la circulaire de 1985 au « renouveau du
service public » voulu par Michel Rocard, en 1989, sans cesse des améliorations
notables, réelles, ont été apportées. Mais sans cesse les exigences d'un pays
moderne envers son administration se multiplient, nécessitant de nouvelles
procédures. Il faut les gérer sans en faire supporter le poids au public.
Prenons un exemple : le respect de la date limite d'envoi de sommes ou de
documents est calculé, aujourd'hui, selon des règles différentes par le fisc et
par les URSSAF. Désormais, le cachet de la poste fera foi pour tous les
services entrant dans le champ d'application du texte. Cela représente pour les
entreprises, notamment pour les PME, un progrès considérable.
Le service public joue un rôle intégrateur pour toutes les populations, et
plus encore envers celles qui sont en difficulté. Il faut donc en rendre
l'accès aisé : le citoyen qui doit parcourir plusieurs guichets pour une même
demande, qui ignore le devenir de son dossier jusqu'au jour de la réponse, ne
trouve pas une bonne réponse à son attente.
J'ai l'intention de favoriser, par la création de maisons des services publics
regroupant en un même lieu divers services d'usage courant, une plus grande
accessibilité des services aux usagers. Grâce, en particulier, aux nouvelles
technologies de l'information et de la communication, ces maisons pourront être
reliées aux services gestionnaires des dossiers. Les usagers y obtiendront des
réponses sur leurs droits et sur la situation de leur demande. Ils y trouveront
l'aide nécessaire pour s'orienter à travers les procédures administratives ; où
et quand s'inscrire, à qui demander, comment obtenir une prestation ? Ces
maisons offriront un service public de proximité commode et performant.
Pour une part, les dispositions de cette loi ne sont pas une découverte pour
vous : mon prédécesseur, Dominique Perben, vous avait proposé l'adoption de ce
qui constitue aujourd'hui la dernière partie du projet, et vous l'aviez alors
adopté. J'ai repris ces dispositions dès lors qu'elles participent de la
volonté, qui est aussi la mienne, d'améliorer les relations des administrations
et des citoyens. Mais vous remarquerez au passage que le texte a subi certaines
modifications et qu'il contient des innovations que beaucoup d'élus m'ont
réclamées et auxquelles le Gouvernement est très attaché.
Certains d'entre vous, lors des débats sur le projet de la loi relatif à
l'amélioration des relations entre les administrations et le public, avaient
regretté que ce texte n'aille pas plus loin. C'est ce que j'ai souhaité faire
et je vous demande de souscrire aux innovations que je vous soumets aujourd'hui
dans un texte revu et complété. Elles vont toutes dans le sens de la réforme de
l'Etat.
Certaines améliorations sont directement inspirées par les débats qui ont eu
lieu devant les deux assemblées. Ainsi, il est proposé que la direction des
maisons des services publics soit assurée par un fonctionnaire sous statut,
comme cela avait été demandé en 1997 par M. Jacques Mahéas, qui est présent
aujourd'hui dans cet hémicycle.
Certaines dispositions nouvelles sont le fruit d'autres travaux : ainsi, c'est
un rapport du Conseil d'Etat qui a fait ressortir la nécessité de mettre en
cohérence les trois lois comportant pour les usagers le droit à communication
de documents détenus par les administrations, à savoir la loi CADA, la loi CNIL
et la loi sur les archives publiques. Parfois, les instances chargées de
veiller au respect des droits des citoyens ont elles-mêmes proposé des réformes
: c'est notamment le cas du médiateur de la République, qui a souhaité que
l'existence de ses délégués sur le territoire soit établie par la loi. Vous
savez, mesdames, messieurs les sénateurs, à quel point la présence de ces
délégués sur le terrain est utile.
Enfin, toute une série de mesures, notamment celles qui figurent au titre Ier
du projet de loi, traduisent la volonté de ce gouvernement de rendre plus
transparentes et plus accessibles l'administration et ses règles.
Ainsi, les administrations devront organiser un accès simple aux normes de
droit. Une des principales applications de ce principe vous est proposée à
l'article 3 : il s'agit de la codification. Les élus que vous êtes savent
l'immense utilité du code général des collectivités territoriales. Ce type de
mise en ordre des textes en vigueur est devenu indispensable dans un pays comme
le nôtre, où les normes de droit sont trop complexes et éparses pour que
l'adage « nul n'est censé ignorer la loi » soit facile à respecter. Par
l'article 3, le Gouvernement et le législateur manifesteront leur attachement à
cette simplification du droit pour l'usager. L'adoption des codes a, certes,
pris du retard, mais le Gouvernement vous proposera des mesures pour y remédier
; nous en reparlerons lors de l'examen de l'article 3.
L'obligation de faire figurer les noms de l'agent chargé du dossier et du
signataire de la décision dans les courriers des administrations vise à rendre
l'administration moins opaque, moins anonyme, oserai-je dire, pour l'usager,
comme nous le réclamons tous depuis longtemps. Les procédures relatives à la
transparence dans l'utilisation des fonds publics par les organismes qui en
bénéficient, créées par les articles 10 à 13 du projet de loi, répondent à une
exigence démocratique de nos concitoyens qui s'affirme chaque jour.
C'est donc d'un ensemble de réflexions, les vôtres, les nôtres, celles de
spécialistes de ces questions, qu'est né le projet de loi qui vous est
aujourd'hui soumis et qui a l'ambition de contribuer à la défense de notre
service public comme à la modernisation de l'administration française, afin
qu'elle soit à même de répondre toujours mieux aux besoins de la population et
aux exigences de notre temps et ainsi, mesdames, messieurs les sénateurs, de
contribuer au rayonnement de notre pays.
(Applaudissements sur les travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi soumis à
notre examen vise à renforcer les droits des citoyens dans leurs relations avec
les administrations. Il s'inscrit dans le cadre de la nécessaire réforme de
l'Etat et de sa modernisation.
S'il marque de réels progrès, ce projet de loi n'apporte, toutefois, qu'une
réponse partielle à cet objectif de réforme de l'Etat, dès lors que celle-ci
relève essentiellement du domaine réglementaire.
C'est ainsi que plusieurs séries de mesures récentes ont été prises, par
circulaires du Premier ministre : celle du 26 juillet 1995, relative à la
préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et des services
publics et celle du 3 juin 1998, relative à la préparation des programmes
pluriannuels de modernisation des administrations.
J'évoquerai également le décret du 8 juillet 1998, qui a remplacé le
commissariat à la réforme de l'Etat par la délégation interministérielle à la
réforme de l'Etat, la DIRE, et le décret ayant créé la commission pour la
simplification administrative.
Il faut, enfin, rappeler que la réforme de l'Etat nécessite des moyens
financiers, tels ceux qui sont dévolus au fonds pour la réforme de l'Etat doté,
pour 1998, de 112 millions de francs, et l'amélioration des relations entre le
monde économique et les autorités administratives. Deux lois récentes
poursuivent ce dernier objectif : la loi du 11 février 1994, relative à
l'initiative et à l'entreprise individuelle et la loi du 2 juillet 1998 portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier, le DDOEF, qui simplifie
les formalités administratives incombant aux entreprises.
Noublions pas, non plus, que la réforme de l'Etat nécessite de nouveaux
progrès qui doivent être faits sur le terrain de la déconcentration, sur
l'initiative du pouvoir exécutif.
Ainsi, si certains aspects de la réforme de l'Etat relèvent du pouvoir du
législateur - par exemple les dispositions soumises à notre discussion
aujourd'hui - l'essentiel de l'initiative et de la responsabilité en cette
matière relève bien du Gouvernement.
Le Parlement ne saurait, pour autant, se désintéresser de cette question
essentielle, dont l'enjeu est renforcé en particulier par les progrès des
technologies, et par l'évolution des attentes de nos concitoyens à l'égard de
la puissance publique ; il s'agit, sur ce dernier point, d'aboutir à un juste
équilibre entre une meilleure transparence et la nécessité de ne pas nuire à
l'efficacité de l'action publique.
A cet égard, le titre du projet de loi soumis à notre discussion, en proposant
que les droits du citoyen soient mieux reconnus, mieux affirmés, mieux assurés,
ne doit pas faire oublier que ces droits sont assortis de devoirs.
Dans un souci de clarté, je classerai les 28 articles composant ce texte en
trois catégories.
Il s'agit, tout d'abord, d'un train de mesures issues du projet de loi portant
amélioration des relations entre les administrations et le public, dont
l'examen, au Parlement, avait été interrompu avant l'adoption du texte en
deuxième lecture au Sénat.
Ensuite, la deuxième catégorie comporte un ensemble de propositions nouvelles,
visant utilement à améliorer la transparence administrative et à rapprocher le
citoyen de l'administration.
Enfin, la troisième catégorie consiste en une série de mesures que votre
rapporteur et votre commission des lois jugent d'une opportunité discutable.
Permettez-moi de commenter tour à tour ces trois blocs de dispositions.
Le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans les relations avec les
administrations reprend, pour près de la moitié de ses 28 articles, des mesures
issues du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les
administrations et le public.
Sans nul doute, cet acquis facilitera-t-il la discussion du présent texte,
puisque nous retrouvons, le ministre l'a rappelé, nombre de dispositions sur
lesquelles nous nous étions prononcés, et dont je rappelle l'essentiel : la
définition des autorités administratives au sens de la présente loi ; la
réduction des délais dans lesquels les autorités administratives ordonnancent
les sommes dont elles sont redevables au titre d'une condamnation pécuniaire ;
la définition d'une demande adressée à l'administration ; l'obligation de
délivrer un accusé de réception aux demandes présentées ; l'obligation de
transmission à l'autorité compétente d'une demande adressée à tort à une
autorité administrative ; la réaffirmation du principe selon lequel le silence
gardé par l'administration au terme d'un délai donné vaut rejet de la demande,
et la réduction de ce délai de quatre à deux mois, mais aussi, par exception à
ce principe, la création d'un cadre légal permettant l'ouverture par décret de
procédures de décisions implicites d'acceptation ; la substitution d'un cadre
légal au régime jurisprudentiel actuel de retrait par l'administration des
décisions implicites d'acceptation illégales ; l'institution d'une procédure
contradictoire pour l'élaboration des décisions individuelles devant être
motivées ; des dispositions relatives au médiateur de la République, notamment
l'élargissement de ses compétences, la légalisation de la fonction de délégué ;
la possibilité de création de maisons des services publics, et le régime
juridique qui leur sera applicable.
Je tiens à commenter brièvement ce dernier sujet. Je rappellerai tout d'abord
que, depuis le printemps 1997, le nombre d'expériences de ces établissements,
passé d'une dizaine à 125 environ, permet de tirer les premiers enseignements
d'une expérience qui devient significative, mais aussi que le projet de loi
d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire,
adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, a fixé le principe même des
maisons des services publics ; enfin, qu'à l'heure où les collectivités locales
déplorent un mouvement de transfert de charges de l'Etat vers les collectivités
locales, la création des maisons des services publics ne doit pas devenir le
moyen de faire payer le maintien de services publics de l'Etat par les
collectivités locales.
Les conventions réglant le fonctionnement de ces établissements devront donc y
prendre garde, et veiller aussi à ce que tel service abrité dans une maison des
services publics exerce son activité dans le respect de la concurrence avec le
secteur privé.
La Haute Assemblée apprécierait, monsieur le ministre, que vous vouliez bien
lui apporter toutes assurances sur ces deux préoccupations : pas de nouveaux
transferts de charges avec les maisons des services publics et respect de la
concurrence à l'intérieur de ces nouveaux établissements.
Ces dispositions sont enrichies par une série de mesures nouvelles, utiles au
progrès de la transparence : il s'agit de la généralisation de la levée de
l'anonymat des agents des autorités administratives dans leurs relations avec
le public et de la mise en cohérence des trois lois de 1978-1979 relatives à
l'informatique et aux libertés, à l'accès aux documents administratifs, aux
archives.
Une autre série de mesures utiles pour améliorer la transparence financière
concerne l'extension du contrôle de la Cour des comptes et la création de
procédures de transmission d'informations entre les juridictions judiciaires et
les juridictions financières, ainsi que l'harmonisation des pratiques diverses
concernant la certification de la date à laquelle une personne a présenté une
demande à l'administration ou a rempli une obligation.
Enfin, d'autres mesures prévues par le projet de loi paraissent d'une
opportunité discutable, car soit elles sont dépourvues de portée normative,
soit elles édictent des obligations dont les conséquences ont été
insuffisamment évaluées et dont la portée n'a pas été définie.
Ainsi, le projet de loi affiche l'objectif d'un accès simple aux règles de
droit. Or rendre compréhensible la règle de droit constitue l'une des
principales missions de l'administration, laquelle est au service du citoyen.
Ménager un accès simple au droit constitue un objectif, j'en suis persuadé, qui
fait l'unanimité entre nous. Mais, pour autant, la loi doit-elle rappeler un
postulat qui doit guider au quotidien toute l'action administrative ?
La commission des lois proposera de supprimer cet article dépourvu de tout
contenu normatif. Elle regrette que la rédaction du projet de loi soit parfois
en contradiction avec l'objectif affiché du Gouvernement de rendre le droit
plus accessible au citoyen.
En effet, l'étude d'impact met en évidence la prolifération du droit
applicable - 8 000 lois et 80 000 décrets sont actuellement en vigueur - et la
confusion qui en résulte pour le citoyen. Selon les termes du rapport du
Conseil d'Etat de 1991 consacré à la sécurité juridique, « lorsque le droit
bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite ». Peut-on, dans
le même temps, déplorer la « dégradation de la norme due au développement des
textes d'affichage » et soumettre au Parlement des dispositions qui n'ont
aucune portée normative ?
De même, en son article 3, le projet de loi soumet au vote du Parlement
l'objectif de codification de textes législatifs dans une vingtaine de
domaines, à une échéance fixée.
Cet article a le très grand mérite de souligner la nécessité de poursuivre le
processus de codification des textes législatifs et réglementaires. La
codification constitue en effet une condition de réalisation de l'Etat de droit
car elle facilite l'accès des citoyens à l'ordonnancement juridique en
vigueur.
Le Sénat, particulièrement sa commission des lois, est fortement attaché à la
codification, et en a apporté maintes preuves, par exemple récemment lors de
l'élaboration du code général des collectivités territoriales ou du code de
commerce.
Mais force est de dire que cet article ne résoudra pas le problème du blocage
du processus de codification constaté depuis février 1996. En effet, la loi ne
peut apporter une solution juridique à un problème essentiellement politique ;
il appartient non pas au Parlement, mais au Gouvernement, et à lui seul,
d'inscrire la codification à l'ordre du jour des travaux du Parlement : ainsi
le veut la Constitution.
La codification, selon nous, mérite mieux qu'un article, j'allais dire, de pur
affichage, dont le caractère constitutionnel est de surcroît très discutable,
car il constitue une injonction à légiférer. La codification appelle un
engagement politique solennel du Gouvernement en sa faveur, et c'est cet
engagement, monsieur le ministre, que la Haute Assemblée attend que vous
preniez ici, devant elle.
Une autre disposition est constestable : l'obligation de consultation
systématique du public sur les opérations de travaux publics.
Ni le dispositif du projet de loi, ni son étude d'impact ne définissent
clairement la portée de cette obligation nouvelle ou n'évaluent le coût d'une
telle mesure pour l'administration.
Instaurer une telle obligation risquerait de paralyser les administrations et
les collectivités. Une formulation trop imprécise du droit à la transparence
peut aller à l'encontre de l'efficacité de l'action publique et du but affiché
du présent projet de loi, qui vise à améliorer le service rendu au citoyen.
De plus, les autorités administratives sont déjà très largement confrontées
aux blocages de toutes sortes qu'engendrent des recours incessants et
manifestement abusifs devant les tribunaux de la part d'associations qui,
toutes, ne sont pas animées du sentiment désintéressé de la défense de
l'intérêt général.
La proposition tendant à généraliser l'obligation de consultation prévue à
l'article 5 nous paraît inopportune ou, du moins, prématurée, dans la mesure où
une expertise est engagée sur les conditions d'exercice des procédures de
consultation et d'enquête publique prévues par notre droit. Il paraît utile
d'en attendre les résultats avant de légiférer sur ce point.
Enfin, voici le dernier exemple d'une obligation dont les effets n'ont pas été
mesurés et dont le contenu n'est pas précisé dans l'étude d'impact :
l'obligation pour les organismes aidés ou subventionnés sur fonds publics de
tenir leurs comptes à la disposition du public.
Cet article crée une contrainte supplémentaire pour les entreprises privées
dont les comptes sont déjà contrôlés et déposés au registre du commerce et des
sociétés. Faut-il leur imposer une obligation supplémentaire, lourde de
conséquences pratiques :
quid
du local, d'une personne à l'accueil, de
personnels à disposition ? Quel est le coût de cette mesure ? Cela n'est
précisé nulle part.
Il semble donc nécessaire de délimiter plus précisément le champ d'application
de cet article et de le circonscrire au cas des associations relevant de la loi
1901, comme l'a proposé le comité central d'enquête sur le coût et le rendement
des services publics dans son rapport du mois de mars 1998.
Tels sont, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues,
les éléments d'appréciation portés par la commission des lois sur le projet de
loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations.
La commission des lois vous propose des modifications substantielles de ce
texte afin d'en supprimer certaines dispositions sans caractère normatif et
sans utilité tangible et qui ouvriraient le champ à un véritable contentieux
ainsi que des dispositions dont la portée n'a pas été suffisamment évaluée.
Elle vous propose d'adopter ces modifications avec les autres dispositions du
texte qui apportent une réelle amélioration des procédures administratives.
(Applaudissements.)
M. le président.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la
conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour
cette discussion sont les suivants :
Groupe socialiste, 26 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 19 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 11 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 9 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Pelletier.
M. Jacques Pelletier.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de
loi que le Gouvernement soumet aujourd'hui à notre examen relève, pour une
large part, d'un consensus qu'il convient d'apprécier à sa juste valeur.
Monsieur le ministre, vous me permettrez de saluer l'intelligence de la
démarche gouvernementale. Ce projet de loi contient en effet de nouvelles
améliorations par rapport au texte original. Par ailleurs, ses auteurs n'ont
pas hésité à reprendre, parfois
in extenso,
certains articles du projet
de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le
public qui avait été présenté par votre prédécesseur, monsieur le ministre.
Ainsi que vous l'avez rappelé, vous avez choisi de réintroduire des
dispositions qui étaient à l'époque en instance de dernière lecture, mais qui
n'ont jamais été adoptées en raison de la dissolution de l'Assemblée
nationale.
Nos concitoyens comprendront que ce débat n'a d'autre objet que de leur
faciliter la vie quotidienne, et ce, quelles que soient les opinions des
gouvernements ou des parlementaires qui le défendent.
Pour ma part, je suis particulièrement heureux de participer à ces travaux
qui, souvent, répondent à des préoccupations légitimes que j'avais connues en
ma qualité de médiateur de la République.
Parce qu'elle répond à la multiplicité croissante des demandes qu'entraîne la
diversité, elle aussi croissante, des situations des Français, l'administration
est devenue un instrument particulièrement complexe.
Il s'agit non pas de critiquer cet état de fait inéluctable, mais simplement
d'agir afin que cette complexité ne porte pas atteinte à la qualité des
relations que l'administration entretient avec les usagers.
Le titre II du projet de loi va incontestablement dans le sens d'une
nécessaire clarification des pratiques administratives, et ce, avec pour unique
objectif de faciliter les échanges entre les citoyens et les autorités
concernées.
Je présenterai maintenant cinq observations.
Première observation, je me félicite de voir enfin validée par la loi
l'expression connue de tous : « le cachet de la poste faisant foi ».
Contrairement à toute attente, j'ai découvert que cette règle, que je croyais
communément admise par l'ensemble des administrations, coexistait en réalité
avec d'autres modes de preuve.
Chacun peut mesurer l'ampleur des confusions entraînées par ces divergences :
alors que l'administration fiscale s'attache au cachet de la poste, les URSSAF
s'intéressent, elles, à la date de réception.
C'est sur la base de ce constat que j'avais présenté une proposition de
réforme en 1997 visant à soumettre chaque administration à la règle unique
selon laquelle le cachet de la poste fait foi. Je me réjouis de la voir aboutir
aujourd'hui.
Deuxième observation, la modification de la loi du 16 juillet 1980 relative
aux astreintes prononcées en matière administrative, et proposée par l'article
15, s'inscrit dans le même cadre procédural et me satisfait tout autant.
Cet article donne en effet un écho favorable à la proposition de réforme que
j'avais formulée en 1994, qui visait à rendre la procédure d'astreinte
applicable à la provision accordée par le juge des référés.
Troisième observation, l'article 4 du projet de loi, que la commission des
lois propose à juste titre de déplacer avant l'article 16, relève
incontestablement de l'amélioration au quotidien des relations entre les
citoyens et leurs administrations.
L'une des critiques les plus souvent formulées à l'encontre de
l'administration concerne la prétendue impersonnalité avec laquelle les
fonctionnaires gèrent les demandes et les dossiers des usagers.
Je ne crois pas que cette critique s'adresse aux personnels eux-mêmes. Elle
résulte en réalité d'un état de fait qui conduit les administrations à ne pas
toujours distinguer l'identité de l'agent qui gère une situation. C'est ainsi
que l'usager a le sentiment d'être en relation non pas avec un individu, mais
avec un système, ce qui est très mauvais.
Le projet de loi met un terme à cette pratique qui, en dehors de la
discourtoisie qu'elle peut faire ressentir, ne correspond pas aux aspirations
d'une société moderne attachée à la prédominance des rapports humains.
Quatrième observation, l'inscription dans le projet de loi du principe selon
lequel les autorités devront délivrer un accusé de réception aux auteurs des
demandes qui leur seront adressées concourt également à l'humanisation des
rapports entre l'administration et nos concitoyens.
Il semble en effet légitime que les citoyens soient en mesure de connaître le
cheminement des démarches qu'ils accomplissent.
Il convient d'ailleurs de rapprocher cette disposition de celle qui vise à
assurer la transmission de la demande à l'autorité compétente en cas d'erreur
de l'expéditeur.
Les gouvernements qui se sont succédé ont parfaitement saisi la nécessité
d'informer les usagers en prévoyant, à cette occasion, que l'intéressé devra
être avisé de la réorientation de son dossier. Ces démarches sont très
positives, et j'y souscris pleinement.
Cinquième observation, enfin, les dispositions visant à clarifier les
procédures de décisions implicites, qu'elles soient de rejet ou d'acceptation,
participent à l'ambition contenue dans l'intitulé du projet de loi. Je souhaite
évidemment que, à l'avenir, les décisions implicites d'acceptation soient de
plus en plus nombreuses. Il en va de même pour ce qui concerne la formulation
par l'intéressé d'observations préalables à la décision.
Parmi toutes ces propositions, auxquelles j'adhère, je m'étonne que le
Gouvernement n'ait pas souhaité reprendre le principe de la déclaration unique
de changement d'adresse auprès de La Poste.
Lorsqu'une personne physique aurait eu à communiquer sa nouvelle adresse aux
autorités administratives, ainsi que les lois ou règlements l'y obligent, cette
formalité aurait été accomplie par la déclaration de ce changement à La Poste,
à charge pour celle-ci de transmettre cette information.
Cette disposition à laquelle j'étais très favorable me semblait de nature à
satisfaire les aspirations des citoyens qui auraient ainsi évité une
multiplication des démarches bien souvent source d'erreur ou d'omission.
Monsieur le ministre, j'aimerais entendre vos observations sur ce point, car
cette mesure s'inscrit dans le même ordre d'idées que les dispositions
relatives aux maisons des services publics, sur lesquelles je reviendrai dans
un instant.
Quoi qu'il en soit, l'ensemble des mesures que vous nous proposez assureront,
j'en suis sûr, un traitement des demandes empreint de plus de compréhension, de
plus d'information et de plus de dialogue.
L'élément qui, à mon sens, constitue l'avancée la plus innovante figure dans
le titre IV du projet de loi, relatif aux maisons des services publics.
Il n'est nullement besoin de démontrer les avantages des dispositions qui y
sont contenues. L'usager pourrait désormais se rendre à un guichet unique dont
le préposé serait habilité à traiter l'ensemble des demandes formulées, quelle
que soit l'administration concernée.
Il s'agit d'un progrès extraordinaire pour l'ensemble de nos concitoyens qui,
bien souvent, se heurtent à des difficultés d'ordre purement matériel dans
l'accomplissement de leurs démarches administratives, surtout lorsqu'ils sont
en situation d'exclusion.
Cette mesure leur permettra de faire l'économie de déplacements multiples. De
plus, de telles dispositions faciliteront la tâche des administrations
concernées, dans la mesure où le taux d'erreurs incluses dans les demandes des
administrés diminuera.
Il est vrai que la gestion commune, au sein d'une seule structure, de services
publics relevant de l'Etat pour les uns, des collectivités territoriales pour
les autres, voire des organismes de sécurité sociale ou d'autres services
publics, ne sera pas sans entraîner des difficultés internes à
l'administration. Ces difficultés résultent des conséquences budgétaires de
cette nouvelle répartition, des nécessités de la formation des agents uniques
ou encore du choix des communes d'accueil des maisons de services publics.
Pour importantes que soient ces considérations, elles ne sauraient, selon moi,
constituer un frein à la mise en application des dispositions contenues dans le
projet de loi. Notre seul souci est d'assurer à nos concitoyens les conditions
d'un service public plus accessible.
C'est cette seule perspective qui me guidera lors du vote sur les articles 24
à 26 de ce projet de loi.
Enfin, j'en viendrai aux dispositions du projet de loi relatives au médiateur
de la République.
Cette institution, je le rappelle, a pour objet de faciliter les relations
entre les citoyens et les administrations.
C'est la raison pour laquelle il me semble primordial que ses travaux soient
mieux connus du public. A cet égard, la faculté de rendre publiques les
propositions de réforme, à défaut de réponses satisfaisantes, s'avère
particulièrement intéressante.
Je regrette que le Gouvernement n'ait pas souhaité réintroduire les
dispositions figurant dans le projet de loi examiné en 1997 et aux termes
desquelles le médiateur aurait pu disposer du pouvoir de provoquer l'inspection
ou le contrôle d'un service public dont il aurait constaté le fonctionnement
défaillant. Cette mesure me semblait s'inscrire pleinement dans le cadre de la
transparence souhaitée par le Gouvernement.
Quant au voeu du Gouvernement de ne pas rouvrir le débat de l'élargissement de
la saisine du médiateur à d'autres élus que les seuls parlementaires, je
rappelle qu'une large discussion a déjà eu lieu sur ce sujet.
J'avais proposé que les députés européens et les présidents de conseils
généraux ou régionaux puissent aussi saisir le médiateur. En effet lorsque
l'institution a été créée en 1973, les parlementaires européens n'étaient pas
élus au suffrage universel direct et la décentralisation n'avait pas encore eu
lieu.
Voilà deux ans, l'Assemblée nationale et le Sénat n'ont pas accepté cette
proposition, revenant ainsi aux principes de la loi originelle de 1973 sur le
médiateur.
Par ailleurs, les parlementaires souhaitaient comme dans beaucoup d'autres
pays, élire le médiateur. Le Gouvernement n'avait pas voulu accéder à cette
demande, mais M. Pleven, le garde des sceaux de l'époque, avait proposé en
contrepartie que le médiateur ne puisse être saisi que par leur intermédiaire.
C'est ainsi que les députés et les sénateurs sont les seuls à pouvoir
transmettre les dossiers au médiateur.
Certains de nos collègues qui se souviennent de cette discussion originelle
n'ont pas souhaité étendre la saisine à d'autres personnes.
Néanmoins, je pense très sincèrement, mes chers collègues, que l'institution
du médiateur de la République continuera dans l'avenir à monter en puissance et
que se posera nécessairement un jour - peut-être lointain, du reste - la
question de la saisine directe du médiateur. C'est à mon avis inéluctable à
terme.
Pour conclure sur le thème du médiateur de la République, j'ajoute que la
reconnaissance législative des délégués constitue une avancée fondamentale pour
l'institution, puisque, à la demande du médiateur, ces derniers pourront
officiellement instruire certaines réclamations et participer au règlement des
difficultés dans leur ressort géographique.
Cette modification de la procédure actuelle permettra incontestablement
d'accélérer le traitement des dossiers, et ce au bénéfice exclusif des
administrés. Elle permettra - enfin ! - d'ouvrir la voie à la nomination de
délégués dans les territoires d'outre-mer ce qui, jusqu'alors, était
impossible. Je me suis cassé les dents pendant plusieurs années pour que des
délégués soient nommés dans les territoires d'outre-mer. Je ne vois pas
pourquoi il n'était pas possible légalement de les nommer. Ce projet de loi va
le permettre ; j'en suis très heureux pour mon successeur.
Monsieur le ministre, comme vous l'aurez compris, j'adhère pleinement aux
objectifs que vous cherchez à atteindre avec ce projet de loi. Ainsi que j'ai
eu l'occasion de vous le signaler, je regrette que certaines mesures envisagées
voilà deux ans n'aient pas été reprises aujourd'hui. Je serai donc heureux
d'entendre vos explications à ce sujet.
Quoi qu'il en soit, et parce qu'il constitue un réel progrès pour l'ensemble
de nos concitoyens, avec mes collègues du groupe du Rassemblement démocratique
et social européen, je voterai le texte qui nous est présenté aujourd'hui.
(Applaudissements sur les travées du RDSE et sur les travées socialistes,
ainsi que sur certaines travées de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que
nous examinons aujourd'hui et qui est relatif aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations s'inscrit dans la rénovation de l'Etat
et de la vie publique engagée par le Gouvernement. Ce texte vient compléter les
projets de Mme Voynet sur l'aménagement du territoire, celui de M. Chevènement
sur l'intercommunalité, ainsi que votre projet relatif à l'intervention
économique des collectivités locales, monsieur le ministre.
La liste est longue. Elle argue de la volonté gouvernementale de moderniser,
de démocratiser, la vie de l'Etat et de ses administrations. « Rendre les
administrations plus accessibles, plus proches, plus transparentes, plus
simples et plus efficaces », tel est l'objectif du Gouvernement, auquel nous
souscrivons entièrement.
Les services publics sont au coeur du développement de la France. Ils sont
porteurs d'efficacité, de protection et de cohérence sociale, et demeurent des
atouts décisifs au service de l'emploi, du dynamisme de notre pays et de sa
modernisation. Ils sont également l'une des assises du sentiment de citoyenneté
et du principe d'égalité.
Nos concitoyens savent d'ailleurs combien l'administration, et plus
généralement tous les services publics, est indispensable à la cohésion de
notre société et permet à l'Etat d'assumer les responsabilités qui sont les
siennes au coeur du pacte républicain.
L'expression forte du mouvement de 1995 en témoigne, ainsi que les multiples
mouvements sociaux actuels qui portent l'exigence d'un service public de
qualité et riche en emplois.
Le récent rapport Roche et les attaques récurrentes contre les fonctionnaires,
émanant notamment de la majorité sénatoriale, me conduisent ici à réaffirmer
que si l'administration souffre de lenteur, ce n'est pas parce que ses agents
ne font pas leur travail, c'est parce que, faute de moyens et d'effectifs
suffisants, ils manquent de temps.
Ils sont les premiers à souhaiter pouvoir rendre un meilleur service à
l'usager.
Vous ne cessez, messieurs de la majorité sénatoriale, de pester contre le
nombre trop important de fonctionnaires et contre le coût qu'ils représentent
pour le budget de l'Etat. Or nous ne pouvons que constater les manques
d'effectifs, par exemple dans la police, dans l'enseignement ou dans le secteur
de la santé.
Peut-on prétendre à l'amélioration des réponses apportées aux attentes de nos
concitoyens dans ces secteurs sans envisager d'y développer les emplois ? Nous
ne le pensons pas.
Ces missions de service public font partie des fonctions régaliennes de
l'Etat. L'Etat se doit donc de défendre ses services publics et de les
développer afin qu'ils répondent mieux encore aux besoins de nos
concitoyens.
Il faut, selon nous, un Etat volontariste, qui impulse une dynamique nouvelle,
et non un Etat amenuisé, qui laisse à la dérive un nombre croissant
d'individus. Il faut une fonction publique correctement rémunérée, formée et
respectée.
Je tiens ici à saluer les propos de M. le ministre, dans un article du
Monde
du 3 mars 1999 : « Cessons de critiquer sans nuances ce corps
social qui, très souvent, doit assumer en première ligne les dysfonctionnements
de notre société, pour mettre en oeuvre la solidarité nationale et lutter
contre l'exclusion. Tout au contraire, parlons du sens des responsabilités et
de l'attachement des fonctionnaires aux valeurs de la République ».
M. Jacques Mahéas.
Bonne citation !
M. Robert Bret.
Sans aucun doute, votre projet de loi, monsieur le ministre, est beaucoup plus
ambitieux que le texte relatif à l'amélioration des relations entre les
administrations et le public, qui avait vocation à rationaliser les missions de
l'administration. Aujourd'hui, on nous présente un texte dont l'objectif est de
permettre au service public de répondre mieux encore aux besoins des
usagers.
J'en arrive aux différentes mesures qui nous sont ici proposées.
Nous constatons d'abord que la grande innovation de ce texte est de soumettre
l'ensemble des autorités administratives - Etat, collectivités territoriales,
établissements publics à caractère administratif, organismes de sécurité
sociale et autres organismes chargés de la gestion d'un service public
administratif - aux dispositions du présent projet de loi et pas uniquement aux
mesures édictées par le décret du 28 novembre 1983.
La commission des lois nous propose de ne soumettre l'ensemble des autorités
administratives qu'aux dispositions relatives aux procédures et aux régimes des
décisions administratives.
Cette proposition nous semble très restrictive. Nous nous y opposerons.
Le titre I a pour objet d'améliorer la transparence et l'accès aux règles de
droit.
Ainsi, nous nous félicitons de l'obligation faite aux autorités
administratives d'organiser un accès simple aux règles de droit, mais aussi du
devoir de consultation du public pour la quasi-totalité des constructions
d'ouvrage public. Ces dispositions contribuent à la démocratisation de la chose
publique. Nous avons besoin de plus de transparence !
L'article 3 légalise le principe de codification auquel les communistes - et
ils ne sont pas les seuls - sont attachés. Ce principe améliore en effet la
maîtrise des règles de droit par nos concitoyens, qui sont, en vertu de l'adage
: « nul n'est censé ignorer la loi », tenus de la connaître.
En revanche, je souscris aux propos du rapporteur, qui s'interroge sur la
faisabilité de codifier 24 codes d'ici à la fin de la législature. C'est
pourquoi nous proposons un amendement qui prend en compte le facteur temps.
Monsieur le rapporteur, cette solution nous semble plus constructive que les
amendements de suppression préconisés par la commission des lois.
Les articles 6 à 9 opèrent une modernisation et une harmonisation des lois
informatiques et liberté d'accès aux documents administratifs et aux archives.
Ces dispositions nous semblent opérer un bon équilibre entre les droits à
l'information, à la communication, à la transparence, et les droits protecteurs
de la vie privée et du secret.
Le chapitre III du titre I traite de la transparence financière. Nous nous
félicitons de ces mesures que nous revendiquons depuis plusieurs années et nous
ne sommes que très peu étonnés du choix de la commission des lois de ne
soumettre que les associations aux dispositions de l'article 10. Si je n'ai pas
bien compris, vous pourrez préciser les choses, monsieur le rapporteur.
Alors que nombre d'entreprises bénéficient de subventions publiques au titre
de l'aide à l'emploi, les citoyens, eux, ne seraient pas en droit de contrôler
l'utilisation de ces fonds et leur répercussion effective sur l'emploi. Nous ne
sommes pas disposés à l'admettre.
Le titre II a pour objet d'améliorer les relations des citoyens avec les
administrations.
Il reprend les dispositions du projet Perben, elles-mêmes issues du décret du
28 novembre 1983 relatif aux relations entre les administrations et les
usagers.
Il en est ainsi de l'obligation pour les autorités administratives d'accuser
réception des demandes des usagers, de leur obligation de transmettre au
service compétent les demandes dont elles sont saisies à tort, et le droit pour
tout citoyen d'être entendu par l'administration sur les décisions le
concernant.
Il est également proposé de retenir le cachet de la poste comme règle de droit
commun pour la recevabilité des demandes des usagers. Les délais de procédure
sont accélérés.
La règle selon laquelle le silence de l'administration vaut rejet est
maintenue. Cependant, le principe est posé de pouvoir inverser cette règle dans
les cas prévus par décret en Conseil d'Etat.
Le rôle du médiateur de la République, dont je veux saluer l'efficacité et la
compétence, est renforcé, c'est une bonne chose. Les délégués départementaux
sont légalisés.
S'agissant des maisons des services publics, le projet de loi vise à donner un
cadre législatif à diverses expériences menées depuis plusieurs années.
L'objectif visé est fort louable puisqu'il s'agit de réunir, en un seul lieu,
différents services publics afin de faciliter les démarches des usagers. Cela
répond aux attentes des associations que nous avions rencontrées lors de la
préparation de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
Il est bon, en effet, de permettre aux plus défavorisés d'être soutenus dans
leurs démarches administratives.
Alors que, depuis plusieurs années, on assistait à la disparition de nombreux
services publics dans le monde rural et dans les quartiers périurbains, ce
dispositif inverse la tendance.
Il est enfin proposé de rapprocher les services publics des usagers. C'est une
très bonne chose.
Nous sommes d'autant plus satisfaits qu'à la lecture des dispositions de la
loi sur l'aménagement du territoire l'objectif de rationalisation des services
publics nous inquiétait, monsieur le ministre. Je préfère donc vraiment ce qui
nous est proposé aujourd'hui.
Nous avons un autre sujet d'inquiétude : dans le projet de loi, il n'est pas
prévu de financements nouveaux pour la mise en place des maisons des services
publics. Mon ami Thierry Foucaud s'était d'ailleurs interrogé, lors de l'examen
des crédits du ministère de la fonction publique, sur l'absence de moyens
affectés à la création de ces maisons. Vous nous en préciserez les raisons,
monsieur le ministre.
L'étude d'impact prévoit que les personnels de ces maisons seront détachés de
leur administration. C'est un gage de la qualité des services rendus à la
population et nous y sommes plutôt favorables.
C'est également une garantie quant aux compétences et aux statuts des agents,
garantie qui ne serait plus si l'amendement de la commission venait à être
adopté. Cela reviendrait à la situation actuelle, dans laquelle les employés de
ces maisons sont des salariés précaires, mal payés, peu formés et confrontés à
de graves problèmes.
Cependant, nous tenons à ce que ces détachements ne se fassent pas uniquement
par redéploiement et que la mesure soit aussi créatrice d'emplois.
Il nous semble également dommageable que les frais de fonctionnement soient à
la charge des collectivités locales, à qui l'Etat demande toujours plus
d'efforts.
Le groupe communiste républicain et citoyen se prononcera pour ce texte si,
toutefois, l'économie générale ne s'en trouve pas trop modifiée après la
discussion des articles.
(Applaudissements sur les travées du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Traduction législative de la réforme de l'Etat, le projet de loi que vous nous
proposez, monsieur le ministre, s'inscrit dans la continuité du renouveau du
service public mis en oeuvre, voilà maintenant dix ans déjà, sous l'impulsion
de M. Michel Rocard, alors Premier ministre.
Il se situe également dans le prolongement du projet de loi déposé lors de la
précédente législature et présenté par votre prédécesseur : M. Dominique
Perben. La manière dont il est complété par rapport au projet de loi de 1997
contribue à en faire un instrument de modernisation de l'administration et
surtout d'amélioration des rapports entre les administrés et leur
administration.
Tout le monde s'accorde à vouloir un Etat plus simple, plus proche et plus
moderne. Tout le monde réclame des solutions pragmatiques pour que la machine
administrative soit mieux équipée, plus rapide et plus lisible. Tous les
acteurs de l'Etat, usagers comme fonctionnaires, sont convaincus du bien-fondé
d'une réforme destinée à améliorer la qualité des services publics et à mieux
répondre aux attentes des usagers.
Il s'agit d'une préoccupation majeure depuis plusieurs années, qui n'est
d'ailleurs pas spécifique à la France. Chez nos voisins, le souci de la qualité
de l'accueil et de la prestation est, lui aussi, à l'ordre du jour. Nous ne
pouvons donc que nous réjouir d'examiner un texte dont le contenu participe
directement à l'effort de transparence des administrations et d'amélioration
des procédures.
A l'aube de l'an 2000, il est temps d'offrir aux citoyens une administration
plus proche, plus accessible. Il est urgent de faciliter leurs démarches et
tout bonnement leur vie. Il est vrai que bon nombre de ces démarches prennent,
pour l'usager, l'allure d'un parcours du combattant ! C'est ce parcours qu'il
s'agit de simplifier ; ce sont les formalités, les procédures, qu'il convient
de réduire et d'alléger.
L'accès au service public n'est pas simple. L'accueil est souvent terni par
des difficultés relationnelles. La proximité des services fait souvent
défaut.
Quand ce ne sont pas spécifiquement des services publics, il s'agit de
services parapublics ou considérés comme tels par les citoyens.
Dans le département dont je suis l'élu, à savoir la Seine-Saint-Denis, on voit
se regrouper les ASSEDIC, l'ANPE, La Poste, France Télécom, la caisse
d'allocations familiales, services qui sont plus éloignés du citoyen. Faisons
en sorte que les autres services publics restent là où se trouve le public, là
où la densité de population est forte.
Les délais d'attente aux guichets sont souvent insupportables et, lorsque
l'usager privilégie le moyen de communication qui lui évite un déplacement,
comme le courrier ou le téléphone, il risque, dans un cas, d'attendre longtemps
la réponse à sa lettre, dans l'autre, d'entendre une musique dans le combiné
avant d'être orienté vers le service approprié.
D'ailleurs, monsieur le ministre, je voudrais attirer votre attention sur ce
dernier point. Autrefois, nos concitoyens attendaient avec impatience qu'un ou
une standardiste veuille bien leur répondre. Actuellement, dès que le numéro
est composé, une voix anonyme dit à l'intéressé que l'on s'efforce d'écourter
son attente !... Et l'attente se poursuit.
Autrefois, nos concitoyens n'étaient pas très satisfaits d'attendre que
quelqu'un veuille bien leur répondre, mais ils ne sont pas plus satisfaits
maintenant, et en plus ils paient la communication. Il m'est arrivé d'attendre
plus d'un quart d'heure avec la petite musique au bout du fil !
Je souhaiterais donc que vous donniez un certain nombre de consignes pour
limiter l'utilisation de ces accueils automatiques lorsqu'ils ne rendent pas
véritablement service.
Bref, même si les usagers apprécient les services de l'Etat et les fréquentent
régulièrement, avouons que leurs frustrations sont quelquefois légitimes, d'où
l'intérêt de ce projet de loi. L'administration, les « autorités
administratives », comme il est dit dans l'article 1er, ne doivent plus être
perçues comme un obstacle à la citoyenneté.
A cet égard, la nouvelle architecture du texte souhaitée par notre commission
nous semble en contradiction avec l'objectif recherché. La rédaction du
Gouvernement se révèle plus protectrice et plus explicite. Il s'avère en effet
plus opportun de définir d'emblée ce qu'il faut entendre par administration au
sens large du terme. Cette précision répond sans ambiguïté et d'entrée de jeu à
la volonté de faciliter les relations des citoyens avec leur administration.
Les mesures proposées par le projet de loi tendent justement à rendre l'Etat
plus accessible, à réduire la complexité des normes, à accélérer les décisions
administratives, à accroître les pouvoirs du médiateur de la République et à
renforcer l'assise juridique des maisons des services publics, dont le succès
repose sur le service de proximité.
L'objectif visé correspond à de réels besoins : nous ne pouvons qu'y adhérer.
Cependant, certains points méritent d'être clarifiés.
Du point de vue de l'usager, ce texte constitue un progrès indéniable : la fin
de l'anonymat des administrations, l'accélération de la prise de décisions,
l'accès plus facile aux documents administratifs, toutes ces dispositions, qui
améliorent le traitement des dossiers et simplifient la vie des administrés,
vont dans le bon sens. Elles répondent à des besoins réels et devraient
satisfaire des attentes.
N'existe-t-il pas, toutefois, des risques de confusion et d'incertitude pour
les usagers concernant, par exemple, la règle du silence de l'administration.
Le silence gardé par l'administration pendant un délai de deux mois au lieu de
quatre - c'est un progrès - vaut décision implicite de rejet de la demande,
sauf dans les cas prévus par décret. Le simple citoyen aura du mal à s'y
retrouver, notamment si le nombre de cas prévus par décret est important.
De même, la règle du « cachet de La Poste faisant foi », pour toute obligation
de payer ou de remettre un document, imposée à un usager avant une date limite,
met fin à une incertitude qui peut faire encourir à l'usager des pénalités de
retard. Mais comment valider un document adressé par fax, par Internet ou tout
autre procédé télématique ou informatique ?
S'agissant, par ailleurs, de l'obligation d'accuser réception des demandes et
des réclamations, elle sera exigée de l'ensemble des autorités administratives,
y compris donc des collectivités territoriales. Or, les maisons des services
publics - sur lesquelles je reviendrai ultérieurement - peuvent servir de
courroies de transmission des demandes. Quelle sera alors la date de référence
portée sur l'accusé de réception ? Celle du dépôt du dossier au guichet
d'accueil ou celle de sa réception par le service compétent ?
Vous avez beau prévoir, à l'article 18, qu'une autorité administrative saisie
d'une demande ou d'une réclamation dont l'examen relève d'une autre est « tenue
de la transmettre à l'autorité compétente et d'aviser l'intéressé de la
réorientation de sa demande », une ambiguïté perdure quant à la date
d'enregistrement. De surcroît, l'affaire se complique quand une décision
implicite de rejet ou d'acceptation doit intervenir puisque le point de départ
du délai au terme duquel la décision interviendra n'est pas le même. Dans ces
conditions, les formalités sont-elles vraiment réduites ?
Mettons-nous maintenant à la place des agents des différents services
impliqués par les dispositions de ce projet de loi. Qu'ils soient confrontés à
des contraintes accrues ne fait aucun doute. Certes, c'est un moyen de les
responsabiliser et de les valoriser dans leurs tâches. On peut toutefois
craindre un surcroît de travail et un surcoût financier pour les collectivités
locales.
Les mairies, en l'occurrence, représentent l'administration de proximité par
excellence. Eu égard aux nouvelles obligations infligées aux services publics -
accusé de réception, transmission à l'autorité compétente - les personnels des
mairies peuvent redouter d'être envahis de dossiers, par exemple à l'occasion
d'une contestation concernant la réalisation d'une opération d'aménagement ou
d'infrastructure. C'est ainsi qu'il suffira que tous les membres d'une
association de défense de l'environnement écrivent à une petite mairie pour que
cela pose des difficultés.
Ces recours relatifs à la construction d'ouvrages publics pourront-ils être
considérés comme abusifs ?
Autant nous approuvons l'effort d'amélioration de la vie quotidienne des
administrés, autant nous nous interrogeons sur les moyens humains, matériels,
financiers qui devront l'accompagner et sur les critères de gestion et de
contrôle qui s'imposeront.
L'objectif recherché ne risque-t-il pas de dériver au détriment des usagers ?
L'extension du régime de décision implicite d'acceptation, combinée à la
réduction des délais de réponse, ne risque-t-elle pas d'inciter les services à
rejeter des demandes, faute d'avoir les moyens et le temps de les examiner
correctement ? Il en résulterait un mécontentement des usagers qui réclament
une réponse rapide.
De même, le retrait pour illégalité, qui accorde un droit de repentir à
l'administration et l'obligation pour un service de recueillir les observations
des intéressés avant toute prise de décision peuvent se traduire par un climat
de tensions aggravé. Dans ces conditions, on risque d'aboutir à l'effet inverse
de l'objectif recherché, qui consiste à éviter des relations conflictuelles
entre l'administration et ses administrés.
En ce sens, les dispositions relatives au médiateur de la République devraient
constituer un plus, un double plus d'ailleurs : d'abord pour l'usager, qui
pourra de plus en plus y avoir recours pour tenter de démêler des dossiers
inextricables ; ensuite, bien sûr, pour le médiateur lui-même, dont les
pouvoirs sont renforcés et dont la reconnaissance locale, par le biais des
médiateurs départementaux, est confirmée.
Concernant l'article 23, je tiens à dire que nous approuvons l'amendement de
la commission des lois qui tend à exonérer le médiateur européen et ses
homologues étrangers de l'obligation de passer par l'intermédiaire d'un député
ou d'un sénateur pour transmettre une réclamation au médiateur de la
République.
Venons-en maintenant aux maisons des services publics. Ces lieux polyvalents,
qui existent déjà à titre expérimental, devraient être généralisés pour, d'une
part, pallier la fermeture de guichets de La Poste, des agences de l'ANPE ou
des trésoreries en zones rurales, etc., et pour, d'autre part, renforcer la
présence des services publics dans les banlieues.
Lors de l'examen du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire, les députés ont adopté des dispositions
encadrant la participation des collectivités locales au maintien des services
publics sur leur territoire et permettant à plusieurs gestionnaires de services
publics de s'associer pour mettre à la disposition du public des services «
d'usage courant » dans un même lieu.
Les articles 24 et 25 du présent projet de loi définissent justement le régime
juridique de ces maisons des services publics afin de conférer une base
juridique à la coopération entre administrations et en vue de faciliter les
démarches des usagers et de renforcer la présence des services publics sur le
territoire. Pourquoi, en effet, multiplier les démarches et les heures perdues
quand il est possible de réunir en une seule adresse plusieurs services ? Cette
solution est séduisante, mais elle suscite beaucoup d'interrogations.
Les usagers attendent des services publics de proximité qu'ils soient capables
de traiter pleinement leurs demandes. Or, quelles garanties auront-ils quant à
la compétence des agents ? Auront-ils affaire à des agents derrière des
guichets, renvoyant ailleurs le traitement des dossiers ? En un mot,
s'agira-t-il d'un service public d'orientation ? Seront-ils, au contraire,
assurés de la compétence du fonctionnaire qui les écoute ? Une formation
polyvalente appropriée des agents concernés est-elle prévue ?
Quant à la formule du groupement d'intérêt public, destinée aux projets
d'envergure, elle est souvent présentée comme une forme particulièrement souple
de coordination d'activités. A ce propos, contrairement au texte initial
proposé par M. Perben, nous nous réjouissons d'avoir obtenu des garanties. Il
est désormais clairement stipulé que son responsable sera désigné parmi les
agents soumis au statut général des fonctionnaires et que le personnel sera
constitué d'agents mis à disposition ou en détachement. En outre, rien
n'interdit de recruter des personnels de droit privé, des contractuels de type
CES - contrat emploi-solidarité - comme c'est déjà souvent le cas.
M. Jean-Jacques Hyest.
Vous oubliez les emplois-jeunes !
M. Jacques Mahéas.
C'est là en effet une excellente mesure gouvernementale, que vous avez bien
intégrée, même si, en un temps, vous l'avez largement critiquée !
En conséquence, si ce texte ne suscite pas de désaccord de fond au sein de cet
hémicycle, beaucoup d'interrogations subsistent ; j'y reviendrai à l'occasion
de l'examen des articles.
Au-delà de ces observations, qui ne manqueront certainement pas d'alimenter le
débat, je conclurai sur l'intérêt immédiat de ce projet de loi.
Certes, il ne provoque en rien une révolution. Il représente cependant une
étape décisive et obligée dans le processus de la réforme de l'Etat, pour
éviter que la logique administrative ne s'appuie sur une réglementation
complexe et tatillonne, qu'elle ne s'apparente à un millefeuille indigeste à
l'heure d'Internet et de la banalisation de l'informatique.
Il est grand temps de simplifier les rapports entre l'Etat et l'usager, de
faciliter les contacts humains avec les services publics. Ce texte est
peut-être l'amorce de cette amélioration !
(Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur certaines travées
du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'ai
l'impression que, pour une grande part, nous avons déjà débattu longuement de
ces sujets lors de la discussion d'un précédent projet de loi - nous avions
même été jusqu'à la deuxième lecture - qui n'a pu être définitivement adopté en
raison de la dissolution.
Bien sûr, par rapport à ce texte, monsieur le ministre, vous apportez un
certain nombre de compléments et d'éclaircissements, mais l'objectif essentiel
reste le même : assurer la transparence des décisions administratives.
Je souhaiterais que les décisions implicites de rejet soient le moins
nombreuses possible. En effet, c'est loin d'être toujours le cas, sauf dans des
domaines précis, comme celui des permis de construire, ce qui oblige en fait
l'administration à instruire les dossiers dans des délais raisonnables.
D'une manière générale, il n'y a rien de plus désagréable pour les administrés
que d'attendre, même si des délais sont évidemment nécessaires, et de continuer
à ignorer la décision de l'administration.
Je partage le sentiment de ceux qui disent qu'il n'y a pas lieu de crier en
permanence haro sur le service public. Il reste que, par exemple en ce qui
concerne l'anonymat, les décisions courageuses prises par différents ministres
n'ont pas eu tous les effets escomptés. Nos administrés nous disent qu'ils ont
encore affaire, dans l'administration, à des interlocuteurs qui refusent de
décliner leur identité. Bien sûr, une certaine protection est parfois
nécessaire, en particulier pour les personnels qui sont chargés des services de
sécurité. Néanmoins, rien n'est plus déplaisant que de ne pas savoir à qui
s'adresser pour demander des éclaircissements sur un dossier complexe.
Votre projet de loi, monsieur le ministre, contribue à améliorer les choses de
ce point de vue, mais il faudra beaucoup de persévérance pour que cela soit
diffusé partout.
A l'inverse, monsieur le ministre, certaines dispositions paraissent, en
l'état, inquiétantes, et il convient qu'elles soient précisées.
La commission des lois a eu raison, à cet égard, d'insister sur l'existence de
nombreux textes qui obligent à procéder à une consultation des citoyens et à
réaliser des enquêtes.
Ainsi, s'agissant de la nécessité de consulter le public pour mettre en oeuvre
une opération d'aménagement des infrastructures, je veux évoquer un exemple
significatif. Lorsqu'un syndicat d'électrification est conduit, parce que c'est
nécessaire, à réaliser des travaux, tendant notamment à installer des stations
supplémentaires, cela suscite toujours des protestations. Faut-il vraiment
effectuer des enquêtes avant toute opération de travaux publics ? S'il est
nécessaire que la transparence des décisions prises par l'administration soit
la plus large possible, veillons tout de même à ne pas paralyser totalement
toute action de l'Etat ou des collectivités locales. Un certain équilibre doit
être trouvé.
L'excellent rapport de notre collègue M. Amoudry montre qu'un certain nombre
d'enquêtes et de procédures de consultation sont déjà prévues dans une
multitude de domaines. Faut-il en ajouter ? Personnellement, je ne le pense
pas. Des limites s'imposent.
Monsieur le ministre, vous le savez fort bien, de plus en plus d'associations
se créent en déclarant se vouer à la défense de l'environnement ou à d'autres
missions, mais qui n'ont en réalité d'autre but que d'introduire des recours et
qui finissent par paralyser totalement l'action des autorités. Ainsi, dans mon
département, une association s'est « spécialisée » dans la remise en cause des
schémas directeurs et des plans d'occupation des sols. Elle introduit
systématiquement des recours, et ce parfois sans la moindre justification ;
mais tout est ainsi retardé de deux mois !
M. Jean Chérioux.
Et cela coûte cher !
M. Jean-Jacques Hyest.
Absolument ! Parce qu'il faut bien appliquer les procédures !
Ces associations attaquent aussi les permis de construire. Je tiens à votre
disposition, monsieur le ministre, la liste des communes victimes - c'est bien
le terme qui convient - de ces associations.
M. Jean Chérioux.
Il faut y ajouter Paris !
M. Jean-Jacques Hyest.
Oui, mais Paris peut se permettre d'entretenir d'importants services
juridiques pour se défendre. Quand il s'agit d'une commune de 300 habitants,
c'est un peu plus difficile !
M. Jacques Machet.
Très bien !
M. Jean-Jacques Hyest.
Monsieur le ministre, je crois qu'un problème se pose dans notre société, et
qui ne touche d'ailleurs pas seulement les relations avec l'administration : à
côté du contrôle de légalité ou du contrôle juridictionnel, qui doivent
légitimement s'exercer, de plus en plus de particuliers s'érigent en censeurs
de toute l'activité publique. Je crois qu'il s'agit là d'une dérive, et je ne
parle même pas de celle qui consiste à porter plainte - c'est tellement facile
! - dès qu'on est mécontent. La procédure suit alors son cours mais, pendant ce
temps, la nécessaire activité des services publics se trouve paralysée ! Je
crois que l'examen de ce texte nous donne l'occasion d'attirer l'attention sur
ce problème.
Développer les droits des citoyens, c'est très bien, mais je crois qu'il faut
poser des limites afin d'éviter que ces pouvoirs donnés aux citoyens ne soient
détournés et n'empêchent pas, en fin de compte, l'administration et les
collectivités d'agir efficacement pour le bien des citoyens.
Je ne ferai que mentionner la mise en cohérence des dispositions relatives à
l'informatique et aux libertés, à l'accès aux documents administratifs et aux
archives. Je veux simplement souligner que la question des archives, qui n'est
d'ailleurs pas de votre compétence directe, monsieur le ministre, pose un
problème redoutable en raison du développement des supports informatiques. Il
faut veiller, pour les générations futures, à ne pas perdre notre mémoire.
Un sénateur de l'Union centriste.
Tout à fait !
M. Jean-Jacques Hyest.
C'est une préoccupation que nous devons avoir, mais je sais que Mme la
ministre de la culture - les archives sont placées sous sa responsabilité - la
partage.
Certains se félicitent de l'article 10. Moi, je ne suis pas si
enthousiaste.
Nous avions effectivement demandé que les associations qui bénéficient de
fonds publics fassent l'objet d'un contrôle. D'ailleurs, elles peuvent d'ores
et déjà faire l'objet d'un contrôle des chambres régionales des comptes - comme
les associations qui font appel à la générosité publique - quand les fonds en
question dépassent un certain seuil ; c'est une bonne mesure, qui va dans le
sens de la transparence. Mais, de là à mettre à la disposition du public les
comptes des entreprises, publiques ou privées, qui bénéficient de fonds
publics, notamment pour leurs investissements ou au titre du développement
économique, comme le souhaitent certains, c'est, à mon sens, un véritable
détournement, qui pourrait susciter des difficultés, notamment s'il s'agit
d'une société cotée en bourse.
Ou bien alors, disons carrément que l'on soumet à la Cour des comptes tous les
marchés publics ainsi que tous les comptes des entreprises publiques ou des
entreprises qui soumissionnent à des appels d'offre pour des marchés publics !
Mais ce serait aller vers une police financière, ce qui me paraît d'autant
moins indispensable que tous les moyens existent d'ores et déjà pour vérifier
que les fonds sont employés conformément à l'objet des subventions.
Sur les maisons des services publics, je constate que, décidément, on aime
bien les maisons : il y avait déjà les maisons de justice, il y aura maintenant
les maisons des services publics. Soit.
Cela étant, monsieur le ministre, au moins dans le secteur rural, nos
concitoyens savent très bien où est la maison des services publics : pour eux,
c'est la mairie. Ils savent que, à la mairie, on leur donnera certains
renseignements ou qu'on les orientera vers le service public compétent, à
condition qu'il ne soit pas trop éloigné, bien sûr.
Lorsque votre prédécesseur avait déjà fait cette proposition, je n'y avais
guère été favorable. Certes, vous l'assortissez de quelques utiles précisions
juridiques. Il reste que, selon moi, s'il faut des services publics de
proximité, il serait surtout souhaitable de faire évoluer les administrations
de façon que les citoyens puissent y avoir accès aux heures où ils sont
disponibles.
Est-il bien normal qu'une sous-préfecture soit fermée à seize heures ? Est-il
bien normal que, le samedi matin, on ne puisse pas faire appel aux services
publics ? Je sais que remédier à ce problème figure au nombre de vos
préoccupations, mais cela fait des années qu'on déplore cette situation sans
jamais rien faire pour y changer quoi que ce soit !
Je n'ignore pas que les expériences de maisons des services publics ont donné
de bons résultats, mais il faudrait surtout que les administrations s'adaptent
aux besoins du public : pour moi, le service public, c'est d'abord le service
du public !
C'est certainement un élément qui pourrait être intégré dans les négociations
au sein de la fonction publique, car il existe une marge appréciable pour
réaliser des avancées à cet égard.
Nos concitoyens se plaignent, et ils ont raison, car, lorsqu'ils ont besoin
d'obtenir un passeport ou une carte grise, il n'est pas admissible que la
sous-préfecture ferme avant même qu'ils quittent leur travail. Et ils peuvent
s'estimer heureux quand elle n'est pas fermée entre midi et deux heures, en
raison de cette tradition qui perdure chez nous et qui veut que l'on prenne
deux heures pour déjeuner !
S'agissant du médiateur, j'approuve tout à fait les propositions qui nous
sont faites.
Je dirai à M. Jacques Pelletier que nous avions déjà réfléchi à la possibilité
de saisine par les présidents de conseils généraux et de conseils régionaux.
Certains avaient même proposé que les maires des grandes villes puissent saisir
le médiateur. A mes yeux, la dignité d'un élu ne se mesure pas à l'importance
de la population qu'il représente. Si l'on devait s'engager dans la voie d'un
tel élargissement de la saisine, il faudrait l'étendre à tout exécutif local.
Cela ne nous a pas paru possible, même si les délégués sont des gens
remarquables, qui valorisent beaucoup le travail du médiateur.
Nous nous sommes posé une question simple : est-ce qu'un citoyen n'a pas pu
avoir accès au médiateur du fait du nombre limité de ceux qui peuvent le saisir
? Non ! Hier encore, j'ai entendu raconter une anecdote à la radio : une
personne qui avait besoin du médiateur et à qui l'on avait dit qu'il fallait
passer par un parlementaire a appelé le standard du Sénat ; un sénateur a
accepté de faire jouer pour cette personne son pouvoir de saisine et elle a
finalement obtenu satisfaction auprès des services fiscaux. Cela démontre à la
fois l'efficacité du médiateur et l'ouverture d'une administration, celle des
impôts, qui est souvent plus ouverte que d'autres, contrairement à ce que l'on
dit.
Monsieur le ministre, ne voulant pas être méchant, je n'insisterai pas sur la
question de la codification. Mais je ne comprends pas qu'on légifère sur des
sujets qui donneraient une obligation au Gouvernement. Déposez donc des projets
de loi de codification : la commission des lois du Sénat en est très friande !
Nous souhaitons, en effet, que, le plus tôt possible, un certain nombre de
grands textes soient codifiés, mais ne vous rendez pas vous-même prisonnier
d'une obligation, qui n'est pas assortie, au demeurant, de la moindre sanction.
Ou bien alors, disons carrément que, dans dix ans, toutes les lois non
codifiées seront caduques !
Votre intention est louable, monsieur le ministre, mais elle n'a aucune
efficacité législative. On fait trop de lois qui ne sont pas de vraies lois.
N'en rajoutons pas !
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Les questions qui ont été soulevées, aussi bien par M.
le rapporteur que les quatre autres intervenants, sont indiscutablement les
plus importantes parmi celles qui vont être abordées au cours du débat.
Le texte que je vous présente est un texte de réforme de l'Etat. Comme les
autres chantiers de cette réforme, il vise à améliorer le lien qui unit nos
concitoyens avec leurs administrations. Pour cela, le citoyen a besoin de plus
de simplicité des procédures, d'une meilleure compréhension du fonctionnement
des services publics, d'une meilleure connaissance des règles qu'on lui
applique, d'un accès plus commode aux services et aux procédures. Il y va de
l'égalité entre les citoyens de ce pays.
Les objectifs que je viens d'énumérer ne relèvent pas tous de la loi.
Certains nécessitent des réorganisations, et les services centraux des
ministères comme les services déconcentrés les ont entreprises.
Certains seront atteints grâce aux nouvelles technologies de l'information et
de la communication, qui, il ne faut pas se le dissimuler, sont évidemment à
l'arrière-plan de toutes nos réflexions présentes.
Ainsi, sur les sites internet des ministères, les principaux formulaires sont
déjà accessibles et accompagnés d'explications sur les procédures.
D'autres objectifs, en revanche, justifient les mesures que je vous propose
d'adopter.
Vous avez compris mon message et j'ai bien perçu le lien que vous avez établi
entre mon souci d'un service public amélioré et la création des maisons des
services publics. Celles-ci doivent contribuer, notamment en zone urbaine, à
faciliter le contact avec les administrations. il est vrai que cette formule
est d'abord adaptée aux banlieues, aux quartiers en difficulté, aux zones de
fort peuplement, même si, dans des zones plus rurales, elles peuvent venir
compléter harmonieusement le mouvement vers des structures intercommunales
puissantes et structurées.
Je tiens à répondre aux inquiétudes qui ont été formulées à cette occasion par
M. Bret, notamment à propos du coût, et par M. Mahéas : ces créations
vont-elles reporter sur les collectivités les charges qui incombent à l'Etat ?
Non, tel ne sera pas le cas, et je m'en expliquerai lors du débat sur les
articles concernés, mais je veux d'ores et déjà souligner trois points.
Tout d'abord, les maisons des services publics sont des services publics à
part entière, plus proches et plus polyvalents, répondant à des besoins
ressentis par les acteurs locaux, et non l'amorce d'un service public à deux
vitesses ou d'une version dégradée du service public.
Ensuite, elles sont créées sur l'initiative des acteurs locaux et l'Etat
n'imposera rien à personne en la matière ; il encouragera les initiatives
puisque, lors de l'installation d'un tel service, les fonds nationaux - le
fonds pour la réforme de l'Etat, le FRE, et le fonds national d'aménagement et
de développement du territoire, le FNADT - peuvent être sollicités pour
financer, notamment, le matériel nécessaire et l'aménagement de locaux.
Enfin, les maisons des services publics n'engendreront pas de dépenses
supplémentaires pour les acteurs du service public, y compris les collectivités
qui seront libres d'adhérer à la convention fondatrice.
Pour leur fonctionnement, ces structures utiliseront des personnels mis à leur
disposition par les signataires, qui rempliront des fonctions similaires à
celles qu'ils occupent déjà, et leur installation, outre qu'elle pourra
bénéficier d'aides de l'Etat, profitera des économies générées par la mise en
commun de moyens.
Dans la mesure où plusieurs prestataires de services publics, notamment
l'Etat, contribueront à la construction de ces structures d'accueil, chacun
supportera un investissement moins lourd, ce qui permettra peut-être de
consacrer davantage de ressources à l'équipement interne. On revient sur ces
moyens de communication et de traitement de l'information, que nous évoquions
déjà.
Au-delà des craintes exprimées ici et là, je vois dans les maisons des
services publics une chance pour le service public d'aller vers des usagers qui
en ont besoin. J'ajoute que les nouvelles technologies qui permettent la mise
en commun de données leur permettront de rester reliées aux services «
classiques ».
Je souhaite répondre maintenant à quelques remarques qui ont été formulées,
car nous n'aurons pas forcément l'occasion d'y revenir au cours du débat.
Je répondrai tout d'abord à M. Pelletier, qui nous a parlé de façon tout à
fait documentée...
M. Jean-Jacques Hyest.
Et expérimentée !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
... et expérimentée du médiateur. Certes, tout n'a pas
été fait, mais tout le monde est convaincu que cette institution continuera à
s'ancrer plus encore à l'avenir dans notre paysage.
Toutes les réformes qu'il avait suggérées en son temps n'ont pas été retenues,
mais certaines ont été prises en compte et cela va dans le bon sens.
Monsieur le sénateur, vous avez regretté que la formulation que vous proposiez
initialement s'agissant du pouvoir du médiateur de provoquer l'inspection ou le
contrôle d'un service public n'ait pas été retenue.
Je vous signale cependant que l'article 12 de la loi de 1973 modifié par la
loi du 24 décembre 1976 prévoit déjà que les ministres et les corps de contrôle
sont tenus de déférer à de telles demandes émanant du médiateur. Celui-ci
dispose des instruments nécessaires pour agir dans le sens qui peut lui
paraître utile dans ce domaine.
Vous avez évoqué la nécessité de pouvoir régler les problèmes d'information à
toutes les administrations d'un changement d'adresse de l'usager. La question,
il est vrai, n'est pas simple. Je la connais bien. Elle a fait l'objet d'une
expérience par La Poste. Au départ, cette expérience a eu lieu sur un terrain
facile, puisqu'elle concernait le seul département du Nord, de dimensions
restreintes et à grande densité de population ; l'ambition n'était pas
démesurée. Cependant, malgré cette limitation, l'expérience n'a pas encore pu
aboutir. Mais, là encore, je crois que les progrès de la technologie, de
l'information et des communications nous permettront d'aller plus loin dans
l'avenir.
Je remercie M. Bret pour l'appréciation positive qu'il a portée sur certains
propos que j'ai tenus dans un grand quotidien du soir. Il est clair qu'il est
insupportable de voir les fonctionnaires faire l'objet de procès collectifs.
J'ai cru bon de rappeler - vous y avez également fait allusion, monsieur le
sénateur, - que les fonctionnaires sont en première ligne pour « encaisser »,
si vous me permettez l'expression, les dysfonctionnements de notre société.
La volonté dont l'Etat est porteur, accompagné en cela par l'ensemble des
collectivités, est que les fonctionnaires améliorent sans cesse, parce que
c'est naturel, leur efficacité au service des citoyens.
M. Hyest a abordé, peut-être de manière anticipée, le problème de la
codification ; j'y reviendrai tout à l'heure.
M. Jean-Jacques Hyest.
Je n'interviendrai pas à nouveau !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur Hyest, vous avez fait une proposition qui m'a
un peu amusé. Vous avez dit que, si l'on voulait forcer les choses, il n'y
aurait qu'à décréter que toute loi non codifiée est caduque.
M. Jean-Jacques Hyest.
Dans un délai donné !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le problème est qu'il y a des lois qui n'ont pas
vocation à être intégrées dans l'un des codes actuellement programmés et elles
disparaîtraient.
M. Jean-Jacques Hyest.
Le code général des impôts n'est pas caduc !
(Sourires.)
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
S'agissant des autres points qui ont été abordés, nous y
reviendrons lors de la discussion des articles. Je ne doute pas que nous
partagions en la matière une même ambition d'ensemble et que nos débats seront
fructueux.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Article 1er
(réservé)
M. le président.
« Art. 1er. - Sont considérés comme autorités administratives au sens de la
présente loi les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales,
les établissements publics à caractère administratif, les organismes de
sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service
public administratif. »
Par amendement n° 1, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer
cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Monsieur le président, la commission demande la réserve de
cet amendement jusqu'après l'examen de l'article 13.
En effet, le choix de faire figurer la définition des autorités
administratives en tête du projet de loi n'apparaît pas pertinent : cet
emplacement suggère que l'ensemble des dispositions du projet de loi sont
relatives à ces autorités, ce qui est loin d'être le cas, puisque seuls onze
articles sur vingt-huit y font référence, huit d'entre eux figurant au titre
II.
En outre, les trois autres articles visant ces autorités semblent devoir être
soit supprimés, soit modifiés en faisant disparaître la référence à ces
autorités administratives.
Aussi la commission vous propose-t-elle, par cet amendement, de supprimer
l'article 1er, afin d'en transférer le contenu sous un article additionnel
placé en tête du titre II.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur cette demande de réserve ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Il est certain que la réserve demandée par M. le
rapporteur est le prélude d'autres amendements qui ont été déposés sur les
articles 2 et 3. Dans un souci de cohérence de la discussion, cette demande de
réserve me paraît regrettable. Je m'en remets donc à la sagesse de la Haute
Assemblée.
Par ailleurs, j'indique d'ores et déjà que je suis défavorable à cet
amendement.
M. le président.
La réserve est ordonnée.
TITRE Ier
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACCÈS
AUX RÈGLES DE DROIT ET À LA TRANSPARENCE
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le titre Ier.
(Le titre Ier est adopté.)
Chapitre Ier
Dispositions relatives à l'accès aux règles de droit
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Monsieur le président, je demande également la réserve de
l'amendement n° 4 tendant à supprimer la division « chapitre Ier » et son
intitulé, jusqu'après l'examen de l'article 13.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement, sur cette demande de réserve ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement s'en remet également à la sagesse du
Sénat.
M. le président.
La réserve est ordonnée.
Article 2
M. le président.
« Art. 2. - Les autorités administratives sont tenues d'organiser un accès
simple aux règles de droit qu'elles édictent. Les modalités d'application du
présent article sont déterminées, en tant que de besoin, par décret en Conseil
d'Etat. »
Par amendement n° 2, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer
cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
L'article 2 tend à confier aux autorités administratives le
soin d'organiser un accès simple aux règles de droit qu'elles édictent. Cet
article n'est pas normatif ; il s'agit simplement de la déclaration d'un
objectif qui ne peut qu'être approuvé.
Toutefois, il est regrettable que la loi doive rappeler l'un des devoirs
essentiels de l'administration. Cette disposition d'affichage va à l'encontre
de l'objet même du projet de loi, qui tend à améliorer la qualité et
l'accessibilité du droit en vigueur.
En outre, et surtout, la notion d'« accès simple » n'est définie ni dans le
dispositif du projet de loi ni dans l'étude d'impact. Or, quand la loi énonce
un principe, elle doit en définir le contenu.
Maintenir une telle disposition serait de nature à tromper les administrés en
leur laissant croire qu'elle détermine en leur faveur une sorte de droit de
créance sur l'administration, droit à géométrie variable puisque son contenu
n'est pas défini. De plus, il serait dépourvu de sanction.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet
amendement.
Le Gouvernement partage l'avis de la commission sur un point : l'activité
administrative ne se justifie que par le service rendu au citoyen. C'est
d'ailleurs ce principe qui sous-tend l'ensemble du projet de loi.
La prolifération et la superposition de textes souvent techniques et
difficilement lisibles rendent, en pratique, très difficile leur compréhension
par les citoyens.
Pour répondre à M. le rapporteur, je dirai qu'assurer un accès simple au droit
c'est faire en sorte que la technicité des textes juridiques ne constitue pas
un obstacle à leur accès pour le citoyen. C'est non pas le contenu de la règle
qui est ici en cause, mais plutôt l'architecture des textes qui, procédant par
substitution ou référence, est peu lisible pour le non-initié.
Pourquoi recourir à la loi ? Tout simplement parce que, je le rappelle, aux
termes de l'article 1er, toutes les autorités publiques seront tenues de
souscrire à ces principes, y compris les collectivités locales.
De ce principe, le Gouvernement envisage des applications très concrètes :
l'accès simple au droit, dont les autorités publiques auront la charge, pourra
se traduire par des modalités de publication ou de libre consultation. Il
pourra prendre d'autres formes : mise à disposition des codes et des principaux
textes dans des bases de données accessibles au public, par Internet, par
exemple ; rédaction plus lisible des modifications apportées aux textes en
vigueur ; mise à disposition du public des études d'impact préparées en même
temps que les nouveaux textes, etc.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement est attaché au maintien de ce
principe législatif.
Tout à l'heure, nous allons évoquer la codification. Il ne me paraîtrait pas
incongru que cet article 2 figure tout à fait au début d'un code de
l'administration.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 2.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Bien évidemment, nous sommes contre la suppression de cet article 2. Il nous
paraît important d'obliger ou, tout au moins, d'inciter les administrations à
organiser un accès simple aux règles de droit. Un décret précisera les
conditions d'application de cette disposition.
Contrairement aux affirmations de M. le rapporteur, cet article a un contenu :
il s'agit du programme de codification des textes législatifs prévu à l'article
3. L'accès aux formulaires administratifs sur Internet, par exemple, se
développe de plus en plus. Il est donc important de donner des signes, tant à
l'administration qu'aux usagers.
M. Robert Bret.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Nous voterons contre la suppression de cet article 2. En effet, supprimer le
principe général d'accès aux règles de droit ne permet pas d'améliorer la
connaissance du droit par nos citoyens : celle-ci ne peut être effective si
l'administration ne divulgue pas l'information. C'est un principe essentiel.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 2 est supprimé.
Article 3 et annexe
M. le président.
« Art. 3. - Les textes législatifs sont regroupés dans des codes thématiques.
Cette codification se fait, en principe, à droit constant.
« Avant la fin de la présente législature, les textes législatifs relatifs aux
domaines énumérés en annexe à la présente loi feront l'objet d'une
codification. Dans le même délai, il sera procédé à la refonte des codes dont
la liste figure en annexe à la présente loi.
« Le Gouvernement déposera chaque année sur le bureau de chaque Assemblée un
rapport sur l'état d'avancement de la codification. »
Je donne lecture de l'annexe :
I. - Codes nouveaux
Code de l'administration ;
Code de la communication et du cinéma ;
Code de la défense ;
Code de l'éducation ;
Code de l'énergie ;
Code de l'entrée et du séjour des étrangers ;
Code de l'environnement ;
Code de la fonction publique ;
Code de justice administrative ;
Code de la magistrature ;
Code monétaire et financier ;
Code du patrimoine ;
Code de la recherche.
II. - Codes à refondre
Code de l'artisanat ;
Code de l'action sociale ;
Code de commerce ;
Code des marchés publics et autres contrats d'intérêt général ;
Code de l'organisation judiciaire ;
Code de la route ;
Code rural (achèvement des livres VI, VII et IX) ;
Code de la santé publique.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
Par amendement n° 3 rectifié, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
supprimer cet article et l'annexe.
Par amendement n° 42, M. Bret et les membres du groupe communiste républicain
et citoyen proposent, au début du deuxième alinéa de l'article 3, de remplacer
les mots : « Avant la fin de la présente législature, » par les mots : « Dans
les 10 ans à compter de la promulgation de la loi n° relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec l'administration, ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 3 rectifié.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit de supprimer l'article 3.
Cet article définit un programme de codification des textes législatifs devant
être adoptés avant la fin de la présente législature. Comme je l'ai dit tout à
l'heure, cet article a le mérite de souligner l'importance de la codification,
élément essentiel d'un Etat de droit dans la mesure où la codification facilite
l'accès des citoyens à l'ordonnancement juridique en vigueur.
Le Sénat, et en particulier sa commission des lois, attache une très grande
importance à la codification, comme en témoignent les travaux qu'il a menés
lors du débat sur le code général des collectivités territoriales ou sur le
code de commerce. Il regrette vivement que ce processus soit interrompu depuis
deux ans. Or l'article 3, force est de le constater, n'apporte aucune solution.
En effet, seule la volonté politique du Gouvernement d'inscrire des projets de
loi de codification à l'ordre du jour des assemblées est susceptible de
remédier à ce blocage. L'affichage d'un objectif n'est pas du ressort de la
loi.
Au surplus, cet article est inconstitutionnel car il est contraire au principe
selon lequel le Parlement ne peut se lier lui-même par une injonction à
légiférer, puisqu'il n'est pas maître de l'ordre du jour prioritaire.
J'ajouterai que, dans son premier rapport public 1989-1990, la commission
supérieure de codification écrivait elle-même : « Point n'est besoin, pour
entreprendre un travail de codification, d'une habilitation du Parlement au
Gouvernement, qui n'a pas de portée juridique et s'insère mal dans le cadre
constitutionnel issu de la Constitution du 4 octobre 1958. »
C'est la raison pour laquelle, comme je l'ai dit tout à l'heure, je demande,
au nom de la commission des lois, un engagement solennel du Gouvernement en
faveur de l'inscription à l'ordre du jour des assemblées des projets de loi de
codification.
M. le président.
La parole est à M. Bret pour présenter l'amendement n° 42.
M. Robert Bret.
Il s'agit d'un compromis entre la rédaction initiale et l'amendement de
suppression présenté par la commission.
Certes, monsieur le rapporteur, il est techniquement impossible d'atteindre
l'objectif de cet article. Vous soulignez d'ailleurs dans le rapport écrit
qu'il ne peut y avoir plus de quatre codifications par an. C'est également
l'avis de M. Fabius, président de l'Assemblée nationale.
L'annexe de l'article 3 dresse la liste des textes qui devront faire l'objet
d'une codification. Quelque vingt et un codes sont concernés. Il ne nous semble
pas opportun de supprimer cet article. Il y va de la transparence et du
développement de l'accès au droit.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous proposons que les codes cités en
annexe soient adoptés par le Parlement dans les dix ans à compter de la date de
promulgation de la présente loi.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 42 ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La commission émet un avis défavorable, car cet amendement
est contraire à celui qu'elle a présenté.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 3 rectifié et 42 ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le programme de codification a connu des retards, c'est
indéniable. Toutefois, cela ne signifie en rien que le Gouvernement se
désengage de cette politique. Il attache une grande importance à la
codification, qui constitue à ses yeux un instrument essentiel de transparence
et de clarification du droit. M. le Premier ministre a déjà eu l'occasion de le
souligner.
Plusieurs reproches sont faits à cet article.
Le premier, c'est d'être un article purement déclaratif. Je ne suis pas
certain qu'il n'ait qu'un caractère déclaratif. Cette volonté de mettre en code
de manière systématique l'ensemble des textes législatifs et réglementaires
n'est pas, me semble-t-il, une simple pétition de principe, benoîte et sans
conséquence particulière.
On lui reproche également de constituer une injonction à légiférer. Cette
critique ne me paraît pas fondée. Le Parlement peut légitimement se fixer un
programme pour légiférer sans que cela s'interprète comme une atteinte à la
séparation des pouvoirs.
Je comprends parfaitement les critiques portant sur le calendrier ; l'article
peut sans doute être amélioré à cet égard. Il est exact, en effet, qu'il faut
forcer la cadence parce qu'un travail considérable a été ou est effectué. Des
dizaines de codes sont quasiment prêts â être soumis à l'approbation du
Parlement. Or on sait très bien que, lorsque les délais d'attente sont trop
importants, le travail fait se périme. Il est facile de dire : le Gouvernement
n'a qu'à amputer le reste de son programme législatif pour faire examiner les
projets de loi de codification. Ce serait acculer le Gouvernement à des choix,
en l'occurrence déchirants, dans lesquels l'intérêt national ne trouverait pas
nécessairement son compte. Il est préférable de s'interroger sur la manière
d'être plus efficace dans la validation des codes. Pour ma part, j'ai demandé à
M. le Premier ministre d'envisager la possibilité d'adopter certains codes par
ordonnance, si le Parlement l'y autorise. M. le Premier ministre a consulté sur
ce point M. le Président de la République, et je crois pouvoir dire que ce
dernier ne s'opposera pas à cette procédure, à savoir le recours à l'article 38
de la Constitution.
En ce qui concerne la codification à droit constant, le projet de loi se borne
à rappeler que, par définition, la codification concerne le droit existant. La
mention « en principe » montre bien que des exceptions sont possibles et que,
de ce fait, le Parlement ne se lie pas lui-même.
Telles sont les raisons pour lesquelles le Gouvernement est défavorable à
l'amendement n° 3 rectifié.
S'agissant de l'amendement n° 42, dont le sort est étroitement lié au vote qui
interviendra sur l'amendement de la commission, nous ne sommes pas opposés à
l'examen éventuel de la réalité de tel ou tel délai ou programme, mais je crois
qu'il faudra que nous connaissions auparavant la position de la Haute Assemblée
sur l'amendement n° 3 rectifié.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je voudrais apporter deux précisions à la suite des propos
qu'a tenus à l'instant M. le ministre.
Tout d'abord, si nous sommes tous d'accord sur la nécessité de sortir de la
situation actuelle, nous pensons, pour notre part, que ce n'est pas ce texte
qui permettra de trouver la porte de sortie, et c'est la raison pour laquelle
nous demandons instamment au Gouvernement de nous annoncer un calendrier précis
et des mesures fortes.
Vous nous avez fait part, monsieur le ministre, de l'initiative tendant à
essayer de trouver une solution par le biais de l'article 38 de la Constitution
et au moyen d'ordonnances. A titre personnel, je ne suis pas opposé à cette
démarche.
Toutefois, il ne faut pas mésestimer la difficulté juridique de l'exercice.
Conformément à la loi d'habilitation adoptée par le Parlement, le Gouvernement
légifère par voie d'ordonnance. Mais entre la date de la publication au
Journal officiel
de l'ordonnance et l'adoption du projet de loi de
ratification, l'ordonnance a simple valeur d'acte réglementaire. Portant sur
des lois qui préexistent, ce n'est peut-être pas aussi évident qu'il y
paraît.
En tout cas, monsieur le ministre, je vous remercie des précisions que vous
nous avez apportées.
Par ailleurs, pour étayer les éléments juridiques qui ont été pris en compte
par la commission, je rappellerai à la Haute Assemblée, en contrepoint à
l'analyse juridique faite par M. le ministre voilà quelques instants, que nous
nous appuyons sur une réponse faite à notre collègue M. Georges Gruillot par M.
le Premier ministre, le 5 octobre 1995 : « Le recours à une loi de programme -
de codification - aurait l'intérêt de soumettre ce programme de travail à
l'approbation solennelle de la représentation nationale. Cependant, ce procédé
pourrait être regardé comme une injonction à légiférer contraire au principe de
séparation des pouvoirs tel que l'entend le Conseil constitutionnel. »
Cette décision du Conseil constitutionnel soulignait que « la référence faite
à une réforme législative dont le Parlement sera saisi avant le 31 décembre
1990 a le caractère d'une injonction adressée au Gouvernement de déposer un
projet de loi ; une telle disposition ne trouve de base juridique ni dans
l'article 34, ni dans aucune des autres dispositions de la Constitution ».
Voilà donc la base du raisonnement juridique de la commission.
J'ajoute que, s'agissant de la fixation de la méthode de travail et de la
codification à droit constant, cela reviendrait pour le Parlement à se lier
lui-même et à restreindre juridiquement sa marge de manoeuvre, ce qui paraît,
là aussi, contraire à la Constitution, laquelle lui confère le droit
d'amendement.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 3 rectifié.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole contre cet amendement.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Nous sommes opposés à la suppression de l'article 3. Puisque nous sommes le
législateur et puisque nous voulons donner à nos concitoyens la possibilité de
consulter des codes qui soient à jour, je ne comprends pas que nous n'incitions
pas nous-mêmes et le Gouvernement à agir sinon au plus vite, du moins dans un
délai raisonnable.
Certes, nous avons pris du retard en ce qui concerne le chantier de la
codification. Les délais devront certainement être prolongés. D'ailleurs, nous
ne sommes pas opposés à étudier favorablement le délai proposé par les membres
du groupe communiste républicain et citoyen. Néanmoins, ce n'est pas une raison
pour supprimer purement et simplement cette disposition qui est un élément
majeur et fondamental pour que nos concitoyens puissent accéder au droit.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?
Je mets aux voix l'amendement n° 3 rectifié, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 3 et son annexe sont supprimés et l'amendement n° 42
n'a plus d'objet.
Intitulé du chapitre Ier
(suite)
M. le président.
Nous en revenons à l'amendement n° 4, qui a été précédemment réservé.
Par amendement n° 4, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer
la division et l'intitulé du chapitre Ier.
Il s'agit d'un amendement de conséquence.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux vois l'amendement n° 4.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, la division et l'intitulé du chapitre Ier sont supprimés.
Chapitre II
Dispositions relatives
à la transparence administrative
Article 4
M. le président.
« Art. 4. - Toute personne a le droit de connaître, dans ses relations avec
l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1er, le prénom, le
nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa
demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les
correspondances qui lui sont adressées.
« Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables dans les cas
où des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes
rendent nécessaire le respect de l'anonymat.
« Toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à
l'article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en
caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. »
Par amendement n° 5, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit cet article :
« Dans ses relations avec une personne morale chargée d'une mission de service
public, toute personne a le droit de connaître l'identité, la qualité et
l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de
traiter l'affaire qui la concerne. Si des motifs intéressant la sécurité
publique ou la sécurité des personnes le justifient, l'anonymat de l'agent est
respecté. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du
présent article. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
L'article 4 énonce le principe de la levée de l'anonymat des
agents des autorités administratives dans leurs relations avec les administrés.
La commission propose d'étendre l'application de ce principe à tout organisme
chargé d'une mission de service public, au lieu d'en réserver l'application aux
seuls organismes chargés d'un service public à caractère administratif, en
renvoyant ses modalités de mise en oeuvre à un décret en Conseil d'Etat.
Cet amendement prévoit, en outre, de transférer les dispositions figurant au
troisième alinéa de cet article, qui concernent les décisions des autorités
administratives, en tête du chapitre II du titre II du projet de loi, relatif
au régime de ces décisions.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement émet un avis défavorable. En effet, cet
amendement crée un champ d'application spécifique à l'article 4, ce qui nuit à
la cohérence d'ensemble du projet de loi en ce qui concerne les obligations
imparties à l'administration.
Les services publics industriels et commerciaux fonctionnent dans des
conditions très proches des relations commerciales, ce qui donne à leurs
échanges avec les citoyens concernés un tout autre caractère que celui qui
existe lorsqu'il s'agit de services publics administratifs.
Cet article traite globalement de la levée de l'anonymat dans
l'administration. Il n'est donc pas opportun de renvoyer à un autre article du
projet de loi les dispositions relatives à la levée de cet anonymat en ce qui
concerne les signataires des décisions.
Enfin, le renvoi à un décret d'application ne présente pas d'utilité, car
l'essentiel figure dans la version proposée par le Gouvernement.
Dès lors que le principe de la levée de l'anonymat est posé, il n'est pas
souhaitable d'encadrer trop étroitement les modalités concrètes de sa mise en
oeuvre, compte tenu de la grande diversité - évidente - des situations
envisageables. Il appartient à chaque autorité administrative de prendre les
mesures adéquates pour assurer, en fonction des caractéristiques du service
qu'elle rend, la transparence recherchée.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 5.
M. Robert Bret.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
La rédaction qui est proposée par M. le rapporteur reprend l'esprit des deux
premiers alinéas de l'article 4, sauf qu'il n'est plus expressément indiqué que
ces éléments figurent sur les correspondances adressées aux usagers. Cela
sous-entend que les administrés devront effectuer une demande pour connaître
l'agent chargé d'instruire leur dossier, au lieu d'en être informés
systématiquement.
Par ailleurs, la notion de personne morale chargée d'une mission de service
public est plus large que la notion d'autorités administratives telles qu'elles
sont définies dans l'article 1er du projet de loi.
Nous sommes donc contre cet amendement.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Le groupe socialiste se prononcera contre cet amendement, ne serait-ce que par
cohérence, puisque l'amendement n° 5 vise à tirer les conséquences de la
nouvelle architecture voulue par la commission des lois.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je tiens à préciser que l'inscription sur les correspondances
relève des modalités, et donc du domaine réglementaire. Voilà pourquoi
l'amendement n° 5 fait référence à un décret en Conseil d'Etat.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 4 est ainsi rédigé.
Article 5
M. le président.
« Art. 5. - Le maître de l'ouvrage au sens de la loi n° 85-704 du 12 juillet
1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la
maîtrise d'oeuvre privée procède à une consultation du public sur l'opération
envisagée. Un décret en Conseil d'Etat fixe les règles applicables à la
procédure de consultation, en fonction de la nature de l'ouvrage et des
personnes concernées, et les catégories d'ouvrages qui, en raison de leur
nature ou de leur faible importance, ne donnent pas lieu à consultation. »
Par amendement n° 6, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer
cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Nous revenons, avec cet amendement, sur un sujet qui a déjà
été longuement explicité : je veux parler de l'obligation créée par le projet
de loi de consulter le public sur quasiment toutes les opérations d'aménagement
ou d'infrastructure, au sens de la loi du 12 juillet 1985.
L'article 5 pose une obligation générale alors même que l'étude d'impact
annexée au projet de loi n'en définit pas la portée exacte.
De plus, les conséquences concrètes d'une telle obligation pour
l'administration ne sont pas évaluées, d'où le risque de paralyser l'activité
de cette dernière et des collectivités.
Enfin, l'obligation se superpose au droit actuellement en vigueur, en matière
d'enquête publique ou de consultation du public, qui assure la protection de
l'environnement, de la propriété privée et des intérêts des habitants des
communes, etc.
Il paraît donc hasardeux et pour le moins prématuré de créer une obligation
légale supplémentaire sans en avoir apprécié toutes les conséquences. Je
rappelle qu'une expertise technique est actuellement en cours sur l'ensemble
des procédures spéciales existantes.
Pour toutes ces raisons, et considérant comme prématurée l'institution d'une
obligation générale de consultation, la commission des lois vous propose de
supprimer l'article 5, mes chers collègues.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement souhaitait, en déposant ce projet de
loi, améliorer la transparence de la maîtrise de l'ouvrage public en instituant
une consultation obligatoire des personnes concernées lorsqu'une telle
consultation n'était pas déjà prévue par ailleurs. Il est vrai que cette
préoccupation pourrait justifier un réexamen de la totalité des règles en
vigueur en matière de consultation du public. C'est d'ailleurs à cette fin
qu'une étude sur les enquêtes publiques et les modalités des débats publics a
été récemment confiée au Conseil d'Etat par le Premier ministre.
Dans ces conditions, le Gouvernement, rejoignant la commission, considère
qu'il est préférable, à ce stade, de surseoir à légiférer en la matière. Les
modalités de refonte de la législation pourront être utilement examinées à la
lumière des propositions du Conseil d'Etat. Le Gouvernement émet donc un avis
favorable sur l'amendement n° 6.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 6.
M. Robert Bret.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
La consultation du public avant la réalisation d'un ouvrage public est gage, à
mon avis, non seulement de démocratie mais aussi d'efficacité pour parvenir au
meilleur choix.
Dans le département des Bouches-du-Rhône, que je représente, et notamment à
Marseille, nombre d'erreurs en termes d'équipements et de réalisations - je
pense notamment aux rocades, aux pénétrantes autoroutières, qui ont massacré
l'environnement et le cadre de vie - auraient pu être évitées si la population
avait été consultée.
La suppression de l'article 5 ne peut donc nous satisfaire.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur Bret, le Gouvernement, en acceptant la
suppression de cet article, ne renonce pas à l'objectif qu'il s'était fixé. Il
s'agit simplement d'attendre que le Conseil d'Etat ait effectué l'état des
lieux, si je peux m'exprimer ainsi ; si l'amendement n° 6 est adopté, cette
préoccupation sera donc non pas abandonnée, mais mise en réserve.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Les explications fournies par M. le ministre nous donnent satisfaction. En
fait, une étude plus large va être effectuée, avec le Conseil d'Etat comme
maître d'ouvrage, si je peux dire.
(Sourires.)
Il nous paraît donc
nécessaire de surseoir pour l'instant à cette consultation, même si j'ai bien
compris que notre collègue M. Bret souhaitait que, dans certains cas de gros
aménagements urbains, le public soit consulté.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 5 est supprimé.
Articles additionnels après l'article 5
M. le président.
Par amendement n° 39, M. Hérisson propose d'insérer, après l'article 5, un
article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 421-9, il est inséré dans le code de l'urbanisme un
article L. ... ainsi rédigé :
«
Art. L. ... -
Les associations de défense de l'environnement qui
forment un recours contre un permis de construire doivent justifier, à peine
d'irrecevabilité du recours, qu'elles remplissent les conditions posées par
l'article L. 252-1 du code rural, sauf lorsqu'elles agissent pour la protection
de leurs propres intérêts patrimoniaux. »
La parole est à M. Hérisson.
M. Pierre Hérisson.
L'amélioration des droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations devrait se traduire par une plus grande sécurité des décisions
prises par l'administration - notamment, les collectivités territoriales - en
particulier celles qui touchent à l'utilisation et à l'occupation des sols.
Or, dans de nombreuses régions et villes françaises, les maîtres d'ouvrage
publics ou privés ne peuvent plus désormais engager de projets, répondant
pourtant aux besoins de l'ensemble des citoyens, sans que des riverains groupés
en association cherchent par tous moyens à en obtenir l'annulation. Cette
situation contraint de plus en plus de communes à se doter de conseils
juridiques, dont les coûts sont supportés par l'ensemble des citoyens. Notre
collègue M. Hyest a fait référence à cela tout à l'heure.
Parallèlement à cet état de fait, s'est fait jour une nouvelle pratique
particulièrement condamnable, le chantage au désistement d'instance : certaines
associations de protection de l'environnement intentent systématiquement des
recours contre les permis de construire afin de monnayer ensuite auprès des
maîtres de l'ouvrage le retrait de ces recours, démontrant ainsi leur
motivation réelle, qui est la défense d'intérêts particuliers et non le souci
collectif de protection de l'environnement.
Face à ce constat, l'amendement n° 39 vise à ce que seules les associations
agréées de défense de l'environnement puissent ester en justice contre les
permis de construire. Il leur faudrait justifier de trois ans d'existence et de
l'exercice d'activités désintéressées pour la nature, l'environnement ou le
cadre de vie, comme cela est exigé des associations se portant partie civile
devant les juridictions répressives.
Cette mesure ne limiterait en aucune manière le droit pour une personne lésée
d'agir en justice ni celui de constituer une association ; son but est d'éviter
la confusion entre, d'une part, les associations réellement soucieuses sur le
long terme de l'environnement et, d'autre part, celles qui sont constituées
uniquement en vue de défendre des intérêts individuels face à un projet de
construction.
L'obligation d'agrément serait bien entendu supprimée au cas où l'association
exercerait une action en justice pour la protection de ses propres intérêts
patrimoniaux.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La commission voit dans cet amendement la création d'une
inégalité de traitement entre associations au regard du droit à ester en
justice.
Par ailleurs, l'amendement n° 39 est contraire au droit en vigueur tel qu'il
résulte de l'article L. 252-4 du code rural, qui dispose que « toute
association ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement
peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout
grief se rapportant à celle-ci. »
La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement partage l'avis défavorable de la
commission.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 39, repoussé par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 40, M. Hérisson propose d'insérer, après l'article 5, un
article additionnel ainsi rédigé :
« Après l'article L. 25, il est inséré dans le code des tribunaux
administratifs et des cours administratives d'appel un article L. ... ainsi
rédigé :
«
Art. L. ... -
Lors du dépôt d'un recours pour excès de pouvoir contre
une autorisation d'urbanisme formé par une association de sauvegarde de
l'environnement, celle-ci doit consigner, sous peine d'irrecevabilité du
recours, auprès du greffe du tribunal administratif, une somme dont le montant
est fixé par le juge. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 48 rectifié, présenté par
M. Amoudry, au nom de la commission, et tendant, après les mots : « celle-ci »,
à rédiger comme suit la fin du texte proposé par l'amendement n° 40 pour
l'article additionnel à insérer après l'article L. 25 du code des tribunaux
administratifs et des cours administratives d'appel : « , sous peine
d'irrecevabilité du recours, consigne auprès du greffe du tribunal
administratif une somme dont le montant est fixé par le juge. La somme
consignée est restituée lorsque le recours a abouti à une décision définitive
constatant que la requête n'était pas abusive. »
La parole est à M. Hérisson, pour défendre l'amendement n° 40.
M. Pierre Hérisson.
L'article 88 du code de procédure pénale impose aujourd'hui aux personnes qui
déposent une plainte avec constitution de partie civile devant les juridictions
répressives de consigner une somme d'argent dont le montant est fixé par le
juge d'instruction. Cette obligation permet d'éviter les procédures à la légère
ou celles qui visent simplement à gagner du temps.
La mesure proposée s'inspire de cette obligation pour imposer la consignation
d'une somme d'argent aux associations de sauvegarde de l'environnement lors du
dépôt d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Ce
dernier fixerait le montant de cette somme.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter le sous-amendement n° 48
rectifié et pour donner l'avis de la commission sur l'amendement n° 40.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La consignation d'une somme fixée par le juge a pour unique
objet de limiter les recours abusifs. Ce sous-amendement vise à prévoir la
restitution de la somme consignée si la décision définitive constate que la
requête n'était pas abusive. Cette disposition reprend les termes de l'article
88-1 du code de procédure pénale.
Sous réserve de l'adoption de ce sous-amendement, la commission émet un avis
favorable sur l'amendement n° 40.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 40 et sur le
sous-amendement n° 48 rectifié ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement est défavorable à ces deux textes.
Loin de contribuer à améliorer le droit des citoyens, l'amendement n° 40 porte
atteinte aux principes d'égalité et de gratuité de la justice, auxquels le
Gouvernement est attaché.
Pour mieux faire comprendre la position du Gouvernement, j'évoquerai également
l'amendement n° 41, qui sera examiné dans quelques instants par la Haute
Assemblée. Cet amendement, déposé par M. Hérisson, mentionne la disposition
réglementaire applicable en matière d'amende pour recours abusif. Sachez que le
Gouvernement n'est pas hostile au fait que le Sénat puisse débattre de l'abus
de droit en matière contentieuse, que ce soit sous forme d'amende ou de
cautionnement. Mais ce projet de loi ne porte pas sur la procédure contentieuse
et ne se prête donc pas à une telle discussion. J'ajoute que ces amendements
n'ont guère de lien avec l'amélioration des droits des citoyens.
M. le président.
Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 48 rectifié.
M. Robert Bret.
Je demande la parole contre le sous-amendement.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
De même que l'amendement n° 39 qui vient d'être adopté, les amendements n°s 40
et 41 ainsi que le sous-amendement n° 48 rectifié restreignent les possibilités
données aux citoyens d'ester en justice et, donc, de se défendre.
Par conséquent, nous voterons contre tous ces amendements.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Alors que nous voulons établir une relation de confiance entre
l'administration et l'administré, l'amendement n° 40 et le sous-amendement n°
48 rectifié n'ont d'autre objet que d'empêcher l'administré de s'exprimer. Cela
me semble pour le moins une anomalie !
De plus, M. Hérisson et M. le rapporteur voudraient que les tribunaux
administratifs suivent les mêmes règles que les tribunaux correctionnels. Cela
me paraît tout à fait surprenant, car un recours administratif est à l'évidence
d'une tout autre nature qu'une procédure pénale !
Pour ces différentes raisons, nous ne sommes favorables ni à l'amendement n°
40 ni au sous-amendement n° 48 rectifié.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 48 rectifié, repoussé par le
Gouvernement.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 40, accepté par la commission
et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 5.
Par amendement n° 41, M. Hérisson propose d'insérer, après l'article 5, un
article additionnel ainsi rédigé :
« L'auteur d'une requête jugée abusive par la juridiction administrative
encourt l'amende des articles R. 88 du code des tribunaux administratifs et des
cours administratives d'appel et 57-2 du décret n° 63-766 portant règlement
d'administration publique pour l'application de l'ordonnance n° 45-1708 du 31
juillet 1945 et relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil
d'Etat. »
La parole est à M. Hérisson.
M. Pierre Hérisson.
Il est un principe selon lequel l'exercice d'un droit ne doit pas être abusif.
Cette règle n'est affirmée par la loi qu'à titre exceptionnel, mais elle est
constamment appliquée par les tribunaux.
En matière administrative, des textes de nature réglementaire prévoient le
prononcé d'un amende en cas de requête abusive auprès des tribunaux
administratifs et des cours administratives d'appel.
Or les montants aujourd'hui prévus sont si dérisoires - le taux le plus élevé
est de 20 000 francs - qu'ils ne peuvent compenser les conséquences souvent
extrêmement lourdes d'un recours abusif pour l'ensemble de la collectivité et
qu'ils ne présentent aucune proportionnalité entre le tort causé et sa
sanction.
En outre, le coût de recouvrement de cette somme par la collectivité est
supérieur au montant obtenu, dans la plupart des cas, ce qui retire toute
efficacité à cette mesure.
Enfin, cette disposition ne remplit pas sa fonction dissuasive face aux
requérants de mauvaise foi : ceux-ci disposent souvent de moyens importants et,
en tout état de cause, les avocats négligent, du fait de son trop faible
montant, à en demander l'application en justice.
Aussi, il est proposé que le législateur puisse débattre de cet élément afin
qu'il soit procédé à une modification des décrets visés.
A cet effet, avec le présent amendement, nous rappelons l'existence d'une
peine d'amende en cas de recours abusif devant les tribunaux administratifs,
les cours administratives d'appel et le Conseil d'Etat.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La commission a émis un avis défavorable, en soulignant en
particulier que, comme l'indique le dernier alinéa de son exposé des motifs, il
n'est procédé dans cet amendement qu'à un simple rappel du droit existant pour
ce qui est des amendes infligées pour recours abusif devant la juridiction
administrative.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Comme je l'ai dit précédemment, monsieur le président,
le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 41, repoussé par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Article 6
M. le président.
« Art. 6. - La loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers
et aux libertés est ainsi modifiée :
« 1° Les dispositions de l'article 28 sont remplacées par les dispositions
suivantes :
«
Art. 28
. - I. - Au-delà de la durée nécessaire à la réalisation des
finalités pour lesquelles elles ont été collectées ou traitées, les
informations ne peuvent être conservées sous une forme nominative qu'en vue de
leur traitement à des fins historiques, statistiques ou scientifiques. Le choix
des informations qui seront ainsi conservées est opéré dans les conditions
prévues à l'article 4-1 de la loi du 3 janvier 1979 sur les archives.
« Le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 33-1 précise les mesures
nécessaires pour que les informations ainsi conservées ne puissent être
traitées dans des conditions autres que celles définies au II ci-après.
« II. - Les informations ainsi conservées, autres que celles visées à
l'article 31, ne peuvent, sauf accord exprès des intéressés, faire l'objet d'un
traitement à d'autres fins qu'à des fins historiques, statistiques ou
scientifiques, à moins que ce traitement, dans l'intérêt des personnes
concernées, ne soit autorisé par la commission.
« Lorsque ces informations comportent des données mentionnées à l'article 31,
un tel traitement ne peut être mis en oeuvre, sauf accord exprès des
intéressés, que pour des motifs d'intérêt public et dans l'intérêt des
personnes concernées, par décret en Conseil d'Etat sur proposition ou avis
conforme de la commission. »
« 2° Il est inséré, après l'article 29, un nouvel article 29-1, ainsi rédigé
:
«
Art. 29-1.
- Les dispositions de la présente loi ne font pas obstacle
à l'application, au bénéfice de tiers, des dispositions du titre premier de la
loi du 17 juillet 1978 relatif à la liberté d'accès aux documents
administratifs et des dispositions du titre II de la loi du 3 janvier 1979 sur
les archives.
« En conséquence, ne peut être regardé comme un tiers non autorisé au sens de
l'article 29, le titulaire d'un droit d'accès aux documents administratifs ou
aux archives publiques exercé conformément aux lois du 17 juillet 1978 et du 3
janvier 1979. »
« 3° Il est inséré, après l'article 33, un nouvel article 33-1, ainsi rédigé
:
«
Art. 33-1.
- Les modalités d'application du présent chapitre sont
fixées par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la commission. »
« 4° La dernière phrase du deuxième alinéa de l'article 40-3 est remplacée par
les deux phrases suivantes :
« La demande d'autorisation comporte la justification scientifique et
technique de la dérogation et l'indication de la période nécessaire à la
recherche. A l'issue de cette période, les données sont conservées et traitées
dans les conditions fixées à l'article 28. »
« 5° Dans la première phrase de l'alinéa premier de l'article 45, est ajoutée
la référence aux articles 28 et 29-1. »
Par amendement n° 7, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer
le second alinéa du paragraphe I du texte présenté par le 1° de cet article
pour l'article 28 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel, qui a pour objet
d'éviter une redondance.
Le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 33-1 de la loi relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés s'applique à l'ensemble du
chapitre concerné, en particulier à la définition des conditions dans
lesquelles les données nominatives pourront faire l'objet d'un traitement
ultérieur à des fins historiques, statistiques ou scientifiques.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Aux termes du nouvel article 33-1 de la loi sur la CNIL,
auquel il est fait référence dans le troisième alinéa du présent article 6, un
décret en Conseil d'Etat doit définir les modalités d'application de l'ensemble
du chapitre concerné. Dès lors, il est exact que la précision figurant au
deuxième alinéa du texte proposé par l'article 28-I n'est pas strictement
indispensable du point de vue juridique.
Je tiens cependant à rappeler que cette précision est d'une importance
particulière, puisqu'elle porte sur les garanties entourant la conservation des
informations nominatives. Voilà pourquoi le Gouvernement avait estimé utile de
l'inscrire dans le texte, au prix, il est vrai, d'une certaine redondance.
Quoi qu'il en soit, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute
Assemblée sur cet amendement.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 7, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 8 rectifié, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
rédiger comme suit le paragraphe II du texte présenté par le 1° de l'article 6
pour l'article 28 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés :
« II. - Les informations ainsi conservées, autres que celles visées à
l'article 31, ne peuvent faire l'objet d'un traitement à d'autres fins qu'à des
fins historiques, statistiques ou scientifiques, à moins que ce traitement
n'ait reçu l'accord exprès des intéressés ou soit autorisé par la commission
dans l'intérêt des personnes concernées.
« Lorsque ces informations comportent des données mentionnées à l'article 31,
un tel traitement ne peut être mis en oeuvre, à moins qu'il n'ait reçu l'accord
exprès des intéressés, ou qu'il ait été autorisé, pour des motifs d'intérêt
public et dans l'intérêt des personnes concernées, par décret en Conseil d'Etat
sur proposition ou avis conforme de la commission. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit là aussi d'un amendement rédactionnel : nous
proposons de mettre sur le même plan les deux conditions dans lesquelles il
peut être procédé à un retraitement des données nominatives qui n'aurait pas
une fin historique, statistique ou scientifique : soit le traitement a
recueilli l'accord des intéressés, soit il est autorisé par la CNIL ou par
décret en Conseil d'Etat, dans l'intérêt des personnes concernées.
Indépendamment de cette explication, je voudrais connaître le point de vue de
M. le ministre sur la compatibilité des dispositions modifiant la loi relative
à l'informatique, aux fichiers et aux libertés avec la directive européenne du
24 octobre 1995, laquelle devait être transposée en droit interne pour le 24
octobre 1998. Pourriez-vous nous informer sur le calendrier de cette
transposition, monsieur le ministre ?
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 8
rectifié.
En ce qui concerne la précision demandée par M. le rapporteur, je peux
indiquer que le projet de loi est prêt.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 8 rectifié, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 9, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le dernier alinéa, 5°, de l'article 6 :
« 5° Dans le premier alinéa de l'article 45, les références : "27, 29" sont
remplacées par les références : "27, 28, 29, 29-1". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel. Le premier alinéa de
l'article 45 de la loi sur la CNIL ne comporte qu'une phrase !
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 9, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 6, modifié.
(L'article 6 est adopté.)
Article 7
M. le président.
« Art. 7. - Les dispositions de l'article 226-20 du code pénal sont remplacées
par les dispositions suivantes :
«
Art. 226-20
. - I. - Est puni de trois ans d'emprisonnement et de 300
000 francs d'amende le fait de conserver des informations sous une forme
nominative au-delà de la durée prévue à la demande d'avis ou à la déclaration
préalable à la mise en oeuvre du traitement informatisé, sauf si cette
conservation est effectuée à des fins historiques, statistiques ou
scientifiques dans les conditions prévues par la loi.
« II. - Est puni des mêmes peines le fait de traiter des informations
nominatives conservées au-delà de la durée mentionnée au I à des fins autres
qu'historiques, statistiques ou scientifiques, sauf si ce traitement a été
autorisé dans les conditions prévues par la loi. »
Par amendement n° 10, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le texte présenté par cet article pour l'article 226-20 du code
pénal :
«
Art. 226-20. -
I. - Le fait de conserver des informations sous une
forme nominative au-delà de la durée prévue par la demande d'avis ou la
déclaration préalable à la mise en oeuvre du traitement informatisé est puni de
trois ans d'emprisonnement et de 300 000 francs d'amende, sauf si cette
conservation est effectuée en vue de leur traitement à des fins historiques,
statistiques ou scientifiques dans les conditions prévues par la loi.
« II. - Le fait de traiter des informations nominatives conservées au-delà de
la durée mentionnée au I à des fins autres qu'historiques, statistiques ou
scientifiques est puni des mêmes peines, sauf si ce traitement a été autorisé
dans les conditions prévues par la loi. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 45, présenté par le
Gouvernement, et tendant, dans le deuxième alinéa de l'amendement n° 10, à
supprimer les mots : « en vue de leur traitement ».
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 10.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
C'est encore un amendement rédactionnel : il s'agit de se
conformer à la rédaction du nouveau code pénal.
M. le président.
La parole est à M. le ministre, pour donner l'avis du Gouvernement sur
l'amendement n° 10 et pour défendre le sous-amendement n° 45.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
La formulation proposée ne pose pas de problème en soi,
à l'exception, toutefois, d'un ajout inapproprié qui introduit une confusion
s'agissant du code pénal.
L'article 7 est organisé de façon à réprimer, dans le paragraphe I, les
infractions en matière de conservation des informations nominatives et, dans le
paragraphe II, les infractions en matière de traitement de ces mêmes
informations.
Dès lors, ajouter dans le paragraphe I, comme le propose la commission, une
référence au traitement aboutit à interdire toute conservation qui n'aurait pas
comme finalité un tel traitement. Or tel n'est pas le but recherché par elle,
je le sais, car il peut être utile de conserver des informations sans
nécessairement avoir en vue dès l'archivage l'éventuel traitement futur des
informations qui résultera, le jour venu, des travaux des chercheurs.
Donc, le Gouvernement peut se rallier à la proposition de la commission, à la
condition que cette dernière accepte son sous-amendement n° 45.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur ce sous-amendement ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 45, accepté par la commission.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 10, accepté par le
Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 7, ainsi modifié.
(L'article 7 est adopté.)
Article 8
M. le président.
« Art. 8. - Le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 relative à la liberté
d'accès aux documents administratifs est ainsi modifié :
« 1° Au premier alinéa de l'article 1er, les mots : "de caractère non
nominatif" sont supprimés.
« 2° Le deuxième alinéa de l'article 1er est remplacé par deux alinéas ainsi
rédigés :
« Sont considérés comme documents administratifs, au sens du présent titre,
tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques,
directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui
comportent une interprétation du droit positif ou une description des
procédures administratives, avis, prévisions et décisions, dès lors qu'ils
émanent des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des
établissements publics ou des organismes, fussent-ils de droit privé, chargés
de la gestion d'un service public. Ces documents peuvent revêtir la forme
d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels, de documents existant sur
support informatique ou pouvant être obtenus sans un traitement automatisé
spécial.
« Ne sont pas considérés comme documents administratifs, au sens du présent
titre, les avis du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, les
documents de la Cour des comptes mentionnés à l'article L. 140-9 du code des
juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes
mentionnés à l'article L. 241-6 du même code et les documents d'instruction des
réclamations adressées au Médiateur de la République. »
« 3° L'article 2 est ainsi rédigé :
«
Art. 2.
- Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités
mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents
administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans
les conditions prévues par le présent titre.
« Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne
concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant
qu'elle est en cours d'élaboration. Il cesse de s'exercer lorsque les documents
font l'objet d'une diffusion publique ou qu'ils ont été réalisés afin d'être
vendus.
« L'administration sollicitée n'est pas tenue de donner suite aux demandes
abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.
»
« 4° L'article 4 est ainsi rédigé :
«
Art. 4
. - L'accès aux documents administratifs s'exerce :
«
a)
par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du
document ne le permet pas ;
«
b)
sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du
document, par la délivrance d'une copie facilement intelligible sur un support
identique à celui utilisé par l'administration ou sur papier, au choix du
demandeur dans la limite des possibilités techniques de l'administration et aux
frais de ce dernier, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette
reproduction, dans des conditions prévues par décret. »
« 5° Les deux premiers alinéas de l'article 5 sont remplacés par les trois
alinéas suivants :
« Une commission dite "commission d'accès aux documents administratifs" est
chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents
administratifs et aux archives publiques, dans les conditions prévues par le
présent titre et par le titre II de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les
archives. Elle émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne qui
rencontre des difficultés pour obtenir la communication d'un document
administratif ou pour consulter des documents d'archives publiques, à
l'exception des documents mentionnés au 3° de l'article 3 de la loi du 3
janvier 1979. La saisine de la commission pour avis est un préalable
obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux.
« Elle conseille les autorités compétentes sur toute question relative à
l'application du présent titre et des dispositions susmentionnées de la loi du
3 janvier 1979. Elle peut proposer, à la demande de l'autorité compétente ou à
son initiative, toutes modifications de ces textes et toutes mesures de nature
à faciliter l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs et aux
archives publiques et à renforcer la transparence administrative.
« La commission établit un rapport annuel qui est rendu public. Ce rapport
retrace notamment les principales difficultés rencontrées par les personnes, au
regard des différentes catégories de documents ou d'archives. »
« 6° Il est inséré après l'article 5 un article 5-1 ainsi rédigé :
«
Art. 5-1.
- La commission d'accès aux documents administratifs exerce
également les compétences définies à l'article 5 en ce qui concerne l'accès aux
documents administratifs prévu par les dispositions suivantes :
« - l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales ;
« - l'article L. 28 du code électoral ;
« - le
b
de l'article L. 104 du livre des procédures fiscales ;
« - l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 et l'article 2 du décret du 16
août 1901 ;
« - l'article 79 du code civil local d'Alsace-Moselle ;
« - les articles L. 213-13 et L. 332-29 du code de l'urbanisme. »
« 7° L'article 6 est ainsi rédigé :
«
Art. 6-I. -
Ne sont pas communicables les documents administratifs
dont la consultation ou la communication porterait atteinte :
« - au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables
relevant du pouvoir exécutif ;
« - au secret de la défense nationale ;
« - à la conduite de la politique extérieure de la France ;
« - à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique ou à la sécurité des
personnes ;
« - à la monnaie et au crédit public ;
« - au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou
d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par
l'autorité compétente ;
« - à la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales et
douanières ;
« - ou, de façon générale, aux secrets protégés par la loi.
« II. - Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs
:
« - dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des
dossiers personnels, au secret médical et au secret en matière commerciale et
industrielle ;
« - portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne
physique, nommément désignée ou facilement identifiable ;
« - faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la
divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.
« Les informations à caractère médical ne peuvent être communiquées à
l'intéressé que par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet.
»
« 8° L'article 6
bis
est abrogé.
« 9° L'article 13 est complété par une deuxième phrase ainsi rédigée :
« Les documents administratifs non communicables au sens du présent titre
peuvent être communiqués dans les conditions et délais fixés par les articles 6
et 7 de la loi du 3 janvier 1979 sur les archives. »
Par amendement n° 11, M. Amoudry, au nom de la commission, propose a la fin de
la première phrase du premier alinéa du texte présenté par le 2° de l'article 8
pour remplacer le deuxième alinéa de l'article 1er de la loi n° 78-753 du 17
juillet 1978, de remplacer les mots : « dès lors qu'ils émanent des
administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements
publics ou des organismes, fussent-ils de droit privé, chargés de la gestion
d'un service public » par les mots : « qui émanent de l'Etat, des collectivités
territoriales, des établissements publics ou des organismes de droit public ou
privé chargés d'une mission de service public ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement purement rédactionnel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement ne souhaite pas modifier le champ
d'application de la loi du 17 juillet 1978. Cette loi, qui a reconnu une
véritable liberté publique, fait aujourd'hui l'objet d'une définition précise
quant à sa portée, grâce à la jurisprudence de la commission d'accès aux
documents administratifs, sous le contrôle du Conseil d'Etat.
Dans ses propositions, qui tiennent compte du rapport Combarnous, le
Gouvernement n'a pas jugé utile de toucher à ce champ.
Il est donc défavorable à cet amendement.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
Par amendement n° 12, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le texte présenté par le 3° de cet article pour l'article 2 de la
loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 :
«
Art. 2
. - Sous réserve des dispositions de l'article 6, les documents
administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la
demande.
« Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés, ce qui
exclut les documents préparatoires aux décisions administratives tant qu'elles
sont en cours d'élaboration. Il ne s'exerce plus lorsque les documents font
l'objet d'une diffusion publique. Il ne s'applique pas aux documents réalisés
dans le cadre d'un contrat de prestation de service.
« L'administration sollicitée n'est pas tenue de donner suite aux demandes
abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou
systématique. »
Par amendement n° 47, le Gouvernement propose, à la fin du troisième alinéa du
3° de l'article 8, de remplacer les mots : « ou qu'ils ont été réalisés afin
d'être vendus » par une phrase ainsi rédigée : « . Il ne s'applique pas aux
documents réalisés par l'administration dans le cadre d'un contrat de
prestation de service pour le compte d'une ou plusieurs personnes déterminées.
»
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 12.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
C'est un amendement rédactionnel qui a un double objet : il
s'agit, d'une part, de réaffirmer le principe de la communication de plein
droit des documents administratifs et, d'autre part, de préciser la notion de
document réalisé afin d'être vendu. Il peut s'agir, par exemple, de documents
statistiques élaborés par l'INSEE ou de prévisions météorologiques de Météo
France, tous documents destinés à être vendus à des personnes privées.
M. le président.
La parole est à M. le ministre, pour défendre l'amendement n° 47 et pour
donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 12.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement propose de reprendre partiellement la
rédaction de la commission des lois s'agissant des documents réalisés afin
d'être vendus.
Cette rédaction précise, en effet, de façon pertinente ce que le Gouvernement
entend par « documents destinés à être vendus », à savoir les rapports et
études de toutes sortes que l'administration réalise sur la base d'une commande
particulière et qu'elle facture dans des conditions spécifiques. Destinés à
leur seul commanditaire, ces documents doivent être distingués de ceux qui font
l'objet d'une commercialisation dans le public.
Afin de délimiter clairement cette catégorie de documents, le Gouvernement
propose toutefois de compléter la rédaction de la commission en précisant que
ces documents sont destinés à des commanditaires individualisés.
Le Gouvernement est, dans ces conditions, défavorable à l'amendement de la
commission.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 47 ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La commission est défavorable à cet amendement, car celui de
la commission est plus global.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'amendement n° 47 n'a plus d'objet.
Par amendement n° 13, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
supprimer la seconde phrase du troisième alinéa du texte présenté par le 5° de
l'article 8 pour remplacer les deux premiers alinéas de l'article 5 de la loi
n° 78-753 du 17 juillet 1978.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Par cet amendement, la commission propose à la Haute
Assemblée de supprimer des dispositions inutiles.
En effet, le rapport public annuel de la commission d'accès aux documents
administratifs a déjà une existence légale. Le contenu peut en être laissé à
l'appréciation de la CADA.
En pratique, on voit mal comment le rapport pourrait ne pas faire état de
l'exercice par la CADA des nouvelles missions qui lui sont attribuées par le
présent projet de loi, en particulier s'agissant des principales difficultés
rencontrées par les personnes pour accéder aux documents administratifs et aux
archives publiques.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement considère que la loi pourrait utilement
inviter la commission d'accès aux documents administratifs, la CADA, à faire
figurer dans son rapport des analyses qualitatives permettant d'apprécier
l'effectivité du droit d'accès et, par suite, de favoriser une évolution
positive de ce droit.
Cela étant dit, le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 13.
M. Robert Bret.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
La suppression proposée amoindrit le rôle de garant de la liberté d'accès aux
documents de la CADA. Ainsi qu'il ressort de la discussion ; cela semble
contraire aux objectifs de transparence de ce projet de loi.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13, pour lequel le Gouvernement s'en remet à
la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une
discussion commune.
Par amendement n° 14, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
supprimer les deux derniers alinéas (9°) de l'article 8.
Par amendement n° 43, M. Bret et les membres du groupe communiste républicain
et citoyen proposent, dans le texte présenté par le 9° de l'article 8 pour
compléter l'article 13 de la loi du 17 juillet 1978 relative à la liberté
d'accès aux documents administratifs, de remplacer les mots : « peuvent être
communiqués dans les conditions et délais » par les mots : « deviennent
consultables dans les conditions et au terme des délais ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 14.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Cet amendement tend à supprimer les deux derniers de
l'article 8. En effet, selon ces dispositions, les documents non communicables,
au sens de la loi du 17 juillet 1978, c'est-à-dire ceux qui, par exemple,
portent atteinte au secret des délibérations du Gouvernement ou au secret de la
défense nationale, « peuvent être communiqués » dans les conditions prévues par
la loi du 3 janvier 1979 sur les archives, qui prévoit différents délais
spéciaux dérogeant au délai de droit commun de trente ans selon la nature des
documents en cause.
Ces dispositions pourraient introduire une confusion puisque les deux lois ne
font pas référence aux mêmes notions : documents non communicables pour l'une,
documents soumis à des délais spéciaux pour l'autre. Trente, soixante ou cent
ans après la date de l'acte, il s'agit non pas d'un droit à communication du
document mais d'un droit à consultation des archives.
M. le président.
La parole est à M. Bret, pour défendre l'amendement n° 43.
M. Robert Bret.
Cet amendement tend à lever l'ambiguïté rédactionnelle de l'alinéa 9°.
Effectivement, la rédaction sous-entend que les documents archivés sont
communicables, alors que la loi sur les archives organise la consultation des
documents administratifs.
Notre amendement permet non seulement de rester dans l'esprit de la loi du 3
janvier 1979, relative aux archives, mais aussi de réaliser la nécessaire
harmonisation avec le texte sur l'accès aux documents administratifs.
Voter notre amendement serait, mes chers collègues, plus constructif que voter
l'amendement de la commission.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 43 ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La commission émet un avis défavorable, tout en soulignant
que l'objectif visé par l'amendement n° 43 est atteint, quant au fond, par
l'amendement n° 14 de la commission qui, dans un même souci de clarification,
vise à supprimer l'alinéa 9° de l'article.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 14 et 43 ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 14.
Bien qu'il soit sensible à l'argument selon lequel la disposition en cause
serait redondante par rapport à la loi sur les archives, il souhaite cependant
son maintien.
En effet, dans la ligne du rapport du Conseil d'Etat, il est souhaitable que
chacune des lois de transparence fasse clairement apparaître son articulation
avec les autres textes.
En revanche, le Gouvernement émet un avis favorable sur l'amendement n° 43,
qui tend à lever l'ambiguïté rédactionnelle de l'alinéa 9°.
Effectivement, la rédaction sous-entend que les documents archivés sont
communicables, alors que la loi sur les archives organise la consultation des
documents administratifs.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'amendement n° 43 n'a plus d'objet.
Je vais mettre aux voix l'article 8.
M. Yves Fréville.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville.
Je souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur cette catégorie de
documents administratifs assez spécifique que sont les procès-verbaux d'examen
et les copies des étudiants, documents administratifs nominatifs qui, à la
suite d'un arrêt du Conseil d'Etat, sont, pour ce qui est des copies des
étudiants, également devenus des documents administratifs communicables.
Soit une université qui organise des examens concernant 2 000 ou 3 000
étudiants. Si chacun d'eux rend cinq ou six copies, cela fait 24 000 copies à
communiquer aux intéressés, et ce, naturellement, dans un délai très bref.
Or, le texte de loi qui nous est proposé organise la communication. Celle-ci
peut se faire soit par voie coutumière, soit par envoi, remise de photocopie ou
tout autre moyen.
Monsieur le ministre, nous touchons là à l'absurde, car l'on peut ainsi
bloquer le fonctionnement d'une université.
Voilà pourquoi j'aimerais connaître votre sentiment sur le statut de ces
documents administratifs de type particulier.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je n'ai pas préparé de réponse particulière sur ce
point. J'observe simplement que les documents auxquels il est fait référence
sont, certes, communicables mais aux seuls étudiants concernés. Cela se
pratique couramment, ce n'est pas un élément nouveau.
Cela étant, je promets à M. Fréville qu'une réponse plus précise...
M. Yves Fréville.
Pas de photocopie !
(Sourires.)
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
... lui sera apportée plus avant dans l'examen de ce
projet.
M. Yves Fréville.
Merci !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 8, modifié.
(L'article 8 est adopté.)
Article 9
M. le président.
« Art. 9. - La loi du 3 janvier 1979 sur les archives est ainsi modifiée :
« 1° Dans la première phrase de l'article 4, après les mots : "visés à
l'article 3" sont insérés les mots : "et autres que ceux visés à l'article
4-1".
« 2° Il est inséré, après l'article 4, un nouvel article 4-1, ainsi rédigé
:
«
Art. 4-1
. - Lorsque les documents visés à l'article 3 comportent des
informations nominatives collectées dans le cadre de traitements automatisés
régis par la loi du 6 janvier 1978, ces informations font l'objet, à
l'expiration de la durée prévue à l'article 28 de ladite loi, d'un tri pour
déterminer les informations destinées à être conservées et celles, dépourvues
d'intérêt scientifique, statistique ou historique, destinées à être
détruites.
« Les catégories d'informations destinées à la destruction ainsi que les
conditions de leur destruction sont fixées par accord entre l'autorité qui les
a produites ou reçues et l'administration des archives. »
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville.
Il s'agit là d'une disposition qui, en ce qui concerne les documents
administratifs, permettra la transposition de la directive européenne. A ce
sujet, je m'étonne d'ailleurs que nous ayons à voter aujourd'hui sur ces
dispositions alors que nous aurons à reprendre, bientôt, la totalité du
texte.
Ce sur quoi je veux insister, c'est le tri qui sera fait des documents
administratifs lorsqu'ils seront archivés, dirai-je pour simplifier. On
distingue en effet la finalité administrative - le droit à l'oubli, en quelque
sorte - et l'autre finalité, à savoir la recherche historique, scientifique ou
statistique.
Le soin de faire ce tri est confié à une commission des archives. A cet égard,
il ne faudrait surtout pas - vous me permettrez d'adresser cette recommandation
au pouvoir réglementaire - que la direction des archives raisonne uniquement
dans une optique historique. Nous avons en effet besoin, dans le domaine
scientifique, notamment en matière de santé, d'utiliser ces documents pour des
raisons qui n'ont rien d'historique.
Il convient que la commission qui sera chargée de faire le tri ne perde pas de
vue cet aspect scientifique.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 9.
(L'article 9 est adopté.)
Chapitre III
Dispositions relatives à la transparence financière
Article 10
M. le président.
« Art. 10. - Les comptes des autorités administratives mentionnées à l'article
1er et dotées de la personnalité morale sont tenus à la disposition du public,
ainsi que ceux des organismes dont le budget annuel est supérieur à un montant
fixé par décret en Conseil d'Etat et qui bénéficient, de la part de l'Etat ou
d'une personne morale de droit public, d'aides ou de subventions supérieures à
un seuil fixé par le même décret. Ce décret détermine également la nature et le
contenu des documents mis à la disposition du public en application du présent
article. »
Par amendement n° 15, M. Amoudry, au nom de la commission propose de rédiger
comme suit cet article :
« Le premier alinéa de l'article 29
bis
de la loi n° 84-148 du 1er mars
1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des
entreprises est complété par une phrase ainsi rédigée : "Le bilan et le compte
de résultat sont déposés à la préfecture du département où se situe le siège de
l'association pour y être consultés". »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Cet article pose le principe général selon lequel les
autorités administratives et les organismes aidés ou subventionnés sur des
fonds publics tiennent leurs comptes à disposition du public.
Or, nulle part n'est défini ce que sont ces comptes, quels sont les organismes
visés par cette obligation, ni quelles sont les conséquences concrètes d'une
telle disposition. En particulier, rien n'est dit, à ce sujet, dans l'étude
d'impact.
Concernant la publicité des comptes de l'Etat et des collectivités locales,
l'article 10 n'apporte rien de nouveau. Il en est d'ailleurs de même s'agissant
des comptes de la sécurité sociale et de ceux de la plupart des entreprises
privées, dont les comptes annuels sont annexés au registre du commerce et des
sociétés.
Restent dans le champ d'application de cet article les associations régies par
la loi du 1er juillet 1901.
Conformément au rapport du comité central d'enquête sur le coût et le
rendement des services publics, remis en mars 1998, et concernant le contrôle
par l'Etat des associations subventionnées, la commission des lois propose de
préciser le champ d'application de cet article en le rendant applicable
expressément aux associations régies par la loi de 1901.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Limiter, comme le propose la commission, l'obligation de
mise à disposition du public aux seules associations subventionnées constitue
un recul par rapport à l'objectif d'informer de façon transparente le
citoyen.
Il me paraît en effet légitime que les citoyens puissent, comme le prévoit la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dans son article XIV, «
constater par eux-mêmes la nécessité de la contribution publique et en suivre
l'emploi ».
Les établissements publics nationaux et locaux, les associations, les
entreprises bénéficiaires de fonds publics doivent être astreints à communiquer
leurs comptes en contrepartie de l'aide publique qu'ils perçoivent. Cette
contrainte n'est pas disproportionnée par rapport à l'avantage qu'ils retirent
des fonds publics.
De manière concrète, les dispositions fixées par décret organiseront la mise
en oeuvre de ce principe en conciliant l'impératif de transparence avec la
recherche de la simplicité. Il n'est pas dans notre intention, au travers de ce
texte, de compliquer la vie de tout un chacun !
Des seuils différenciés, qui seront fixés à l'issue d'une concertation
appropriée, permettront d'atteindre ces objectifs sans contraindre à l'excès
les acteurs économiques et sociaux.
Ainsi, pour illustrer mon propos, le décret d'application pourra prévoir
plusieurs seuils en fonction du type d'organisme ou du type d'aide. Les seuils
déjà prévus pour les associations aidées par les collectivités locales - 500
000 francs ou 50 % du budget - ou ceux qui sont prévus par la loi du 29 juillet
1993 - un million de francs - constituent une première indication. Ils peuvent
sembler élevés ; il appartient aux concertations et à la discussion
interministérielle sur les futurs décrets de déterminer les seuils
pertinents.
S'agissant des modalités selon lesquelles ces comptes seront mis à la
disposition du public pour être consultés, le décret s'attachera à définir la
procédure la moins contraignante possible. Par exemple, les comptes des
associations subventionnés pourraient être consultés auprès de l'organisme
public qui a accordé la subvention.
Le Gouvernement est donc défavorable à l'amendement n° 15.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 15.
M. Robert Bret.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Tel que rédigé dans le projet de loi, l'article 10 aurait pour effet de
soumettre l'ensemble des entreprises privées recevant une aide publique, par
exemple au titre de la politique de l'emploi, à l'obligation de rendre leurs
comptes publics. On comprend mieux, après avoir écouté M. le rapporteur,
pourquoi la majorité sénatoriale refuse cet article !
Nous voterons donc contre l'amendement.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je tiens à répondre à M. le ministre et à M. Bret qu'aux yeux
de la commission il ne s'agit pas d'un recul puisque, conformément au droit
existant, les comptes de la quasi-totalité des sociétés et entreprises sont
consultables au registre du commerce. Donc, sur le fond, le présent texte
n'apporte rien de plus.
Voilà pourquoi, dans l'optique que j'évoquais tout à l'heure, nous avons
proposé de viser les associations de la loi 1901, d'autant que le rapport
intitulé : « Le contrôle par l'Etat des associations subventionnées » constate
l'insuffisance de transparence de certaines associations subventionnées sur
fonds publics. Vingt-deux propositions ont été formulées ; cinq d'entre elles
relèvent du domaine de la loi. En ce domaine, il y a donc matière à
légiférer.
S'agissant des entreprises, ce que nous voulons éviter, c'est que celles qui
n'ont pas l'obligation d'être inscrites au registre du commerce, certaines
sociétés en nom collectif, donc les toutes petites sociétés, se voient imposer
une obligation nouvelle qui serait extrêmement disproportionnée au regard de
l'aide éventuelle qu'elles pourraient avoir reçue au titre de la politique de
l'emploi ou pour toute autre raison.
La commission des lois n'a donc pas du tout l'intention, et encore moins la
volonté, de faire preuve de partialité en la matière. Son analyse se fonde sur
les textes en vigueur.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 15, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 10 est ainsi rédigé.
Article 11
M. le président.
« Art. 11. - L'article L. 111-7 du code des juridictions financières est
complété par les mots suivants : "et sur les organismes qui sont habilités à
recevoir des taxes parafiscales et des cotisations légalement obligatoires, de
même que sur les organismes chargés d'une mission de service public habilités à
percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire". »
Par amendement n° 44, M. Fréville propose d'insérer, dans le second alinéa de
cet article, après les mots : « taxes parafiscales », les mots : « , des
impositions de toute nature ».
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville.
Je suis tout à fait d'accord avec le fond de l'article 11, mais je ne crois
pas qu'il soit très bien rédigé.
La Cour des comptes peut contrôler les organismes qui sont habilités à
recevoir des taxes parafiscales. Le malheur, c'est que l'expression « taxes
parafiscales » a un sens très précis : ce sont les taxes qui figurent dans la
liste insérée à l'état E de chaque loi de finances, et donc non pas celles que,
dans le langage commun, on appelle « taxes parafiscales ».
Les taxes dont il est question sont des impositions de toute nature qui
figurent d'ailleurs en annexe du fascicule « Voies et moyens » de la loi de
finances chaque année.
Je souhaite tout simplement que les organismes qui reçoivent, pour reprendre
les exemples donnés par M. le rapporteur, la taxe d'apprentissage ou, au
hasard, la taxe pourvoyant aux dépenses de la chambre nationale de la
batellerie artisanale ou tout autre financement tel que les congés individuels
de formation des salariés sous contrat à durée indéterminée, gérés par les
OPACIF, les organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de
formation, puissent être contrôlés par la Cour des comptes.
Je crois donc que, pour assurer l'efficacité de la mise en oeuvre de la mesure
prévue à l'article 11, il conviendrait d'étendre son champ d'application non
pas aux taxes parafiscales
stricto sensu
, mais aux impositions de toute
nature visées dans l'annexe « Voies et moyens » des lois de finances.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Favorable.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je crois que l'amendement de M. Fréville ouvre une
perspective plus large que celle du projet de loi, et la mesure qu'il propose
ne fait pas double emploi avec les dispositions de celui-ci. La Cour des
comptes aura ainsi compétence pour contrôler les organismes bénéficiant des
contributions votées par le Parlement. On ne peut que s'en féliciter, puisque
cela permettra d'assurer à la fois l'application des dispositions légales et le
bon usage desdites contributions.
Le Gouvernement est donc favorable à l'amendement n° 44.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 44, accepté par la commission et par le
Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 11, ainsi modifié.
(L'article 11 est adopté.)
Article 12
M. le président.
« Art. 12. - I. - Le titre IV du livre Ier du code des juridictions
financières est complété par un article L. 140-10 ainsi rédigé :
«
Art. L. 140-10
- Le Procureur de la République peut transmettre au
Procureur général près la Cour des comptes, d'office ou à la demande de ce
dernier, la copie de toute pièce d'une procédure judiciaire relative à des
faits de nature à constituer des irrégularités dans les comptes ou dans la
gestion de l'Etat, des établissements publics ou des organismes relevant de la
compétence de la Cour des comptes. »
« II. - Le titre IV du livre II du même code est complété par un article L.
241-2-1 ainsi rédigé :
«
Art. L. 241-2-1
. - Le Procureur de la République peut transmettre au
commissaire du Gouvernement d'une chambre régionale des comptes, d'office ou à
la demande de ce dernier, la copie de toute pièce d'une procédure judiciaire
relative à des faits de nature à constituer des irrégularités dans les comptes
ou dans la gestion des collectivités ou organismes relevant de la compétence de
cette chambre. »
« III. - Au titre Ier du livre III du même code, l'article L. 314-18 est
complété par un quatrième alinéa ainsi rédigé :
« Le Procureur de la République peut transmettre au Procureur général près la
Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et
financière, d'office ou à la demande de ce dernier, la copie de toute pièce
d'une procédure judiciaire relative à des faits de nature à constituer des
infractions prévues et sanctionnées par les articles L. 313-1 à L. 313-14. »
Par amendement n° 16, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le début du paragraphe I de cet article :
« I. - Dans le titre IV du livre Ier du code des juridictions financières,
après l'article L. 140-1, il est inséré un article L. 140-1-1, ainsi rédigé
:
«
Art. L. 140-1-1
. - Le procureur de la République... ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel, qui modifie la place
de cet article de procédure dans le code des juridictions financières.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 16, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 17, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le premier alinéa du paragraphe II de l'article 12 :
« II. - Dans le chapitre Ier du titre IV de la première partie du livre II du
code des juridictions financières, après l'article L. 241-2, il est inséré un
article L. 241-2-1 ainsi rédigé : ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit là aussi d'un amendement rédactionnel visant les
divisions appropriées du code des juridictions financières.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 17, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 18, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le premier alinéa du paragraphe III de l'article 12 :
« III. - Dans le chapitre IV du titre Ier du livre III du code des
juridictions financières, l'article L. 314-18 est complété par un alinéa ainsi
rédigé : ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit encore une fois d'un amendement rédactionnel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 18, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 12, modifié.
(L'article 12 est adopté.)
Article 13
M. le président.
« Art. 13. - I. - Le II de l'article 12 est applicable dans les territoires de
Nouvelle-Calédonie et Polynésie française au contrôle des comptes et de la
gestion des communes et de leurs établissement publics.
« 1° Pour son application dans le territoire de Nouvelle-Calédonie le II de
l'article 12 est ainsi rédigé :
«
II. -
Le titre VI du livre II du code des juridictions financières
est complété par un article L. 262-45-1 ainsi rédigé :
«
Art. L. 262-45-1
. - Le Procureur de la République peut transmettre au
commissaire du Gouvernement de la chambre territoriale des comptes, d'office ou
à la demande de ce dernier, la copie de toute pièce d'une procédure judiciaire
relative à des faits de nature à constituer des irrégularités dans les comptes
ou dans la gestion des collectivités ou organismes relevant de la compétence de
cette chambre. »
« 2° Pour son application dans le territoire de Polynésie française, le II de
l'article 12 est ainsi rédigé :
«
II. -
Le titre VII du livre II du même code est complété par un
article L. 272-43-1 ainsi rédigé :
«
Art. L. 272-43-1
. - Le Procureur de la République peut transmettre au
commissaire du Gouvernement de la chambre territoriale des comptes, d'office ou
à la demande de ce dernier, la copie de toute pièce d'une procédure judiciaire
relative à des faits de nature à constituer des irrégularités dans les comptes
ou dans la gestion des collectivités ou organismes relevant de la compétence de
cette chambre. »
«
II. -
Le II de l'article 12 est applicable dans la collectivité
territoriale de Mayotte.
« Pour son application dans la collectivité territoriale de Mayotte, le II de
l'article 12 est ainsi rédigé :
« II. - Au titre V du livre II du même code, l'article L. 250-1 est complété
par un troisième alinéa ainsi rédigé :
« Le Procureur de la République peut transmettre au commissaire du
Gouvernement de la chambre régionale des comptes, d'office ou à la demande de
ce dernier, la copie de toute pièce d'une procédure judiciaire relative à des
faits de nature à constituer des irrégularités dans les comptes ou dans la
gestion des collectivités ou organismes relevant de la compétence de cette
chambre. »
Par amendement n° 19, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
remplacer les trois premiers alinéas du paragraphe I de cet article par un
alinéa ainsi rédigé :
« I. - La sous-section 2 de la section 6 du chapitre II du titre VI de la
deuxième partie du livre II du code des juridictions financières est complétée
par un article L. 262-45-1 ainsi rédigé : ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 19, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 20, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, à la fin
du texte présenté par le troisième alinéa du 1° du paragraphe I de l'article 13
pour l'article L. 262-45-1 du code des juridictions financières, de remplacer
les mots : « relevant de la compétence de cette chambre » par les mots : «
mentionnés à l'article L. 262-44 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de précision, car la procédure
d'échange de pièces entre la chambre territoriale des comptes de
Nouvelle-Calédonie et les juridictions judiciaires ne concerne que les
communes, leurs établissements publics et les autres organismes soumis à leur
contrôle et ne concernent donc pas la Nouvelle-Calédonie, les provinces et
leurs établissements publics, puisqu'une telle disposition serait de nature
organique.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
La remarque est fondée et l'avis du Gouvernement est
favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 20, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 21, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
remplacer les deux premiers alinéas du 2° du paragraphe I de l'article 13 par
un alinéa ainsi rédigé :
« II. - La sous-section 2 de la section 6 du chapitre II du titre VII de la
deuxième partie du livre II du code des juridictions financières est complétée
par un article L. 272-43-1 ainsi rédigé : »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 21, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 22, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, à la fin
du texte présenté par le troisième alinéa du 2° du paragraphe I de l'article 13
pour l'article L. 272-43-1 du code des juridictions financières, de remplacer
les mots : « relevant de la compétence de cette chambre » par les mots : «
mentionnés à l'article L. 272-42 ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit encore d'un amendement de précision symétrique à
l'amendement n° 20. La procédure d'échange de pièces entre la chambre
territoriale des comptes de Polynésie française et les juridictions financières
ne concerne que les communes, leurs établissements publics et les autres
organismes soumis à leur contrôle et ne peut concerner le territoire de
Polynésie puisqu'une telle décision serait de nature organique.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 22, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté,)
M. le président.
Par amendement n° 23 rectifié, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
remplacer les trois premiers alinéas du paragraphe II de l'article 13 par un
alinéa ainsi rédigé :
« III. - Dans le titre V de la première partie du livre II du code des
juridictions financières, l'article L. 250-1 est complété par un alinéa ainsi
rédigé : »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 23 rectifié, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 13, modifié.
(L'article 13 est adopté.)
Article 1er
(suite)
M. le président.
Nous en revenons à l'article 1er et à l'amendement n° 1, dont le vote a été
précédemment réservé et qui, présenté par M. Amoudry, au nom de la commission,
tend à supprimer l'article 1er.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit en effet de l'amendement n° 1 réservé tout à
l'heure. La commission propose d'insérer ici la définition des autorités
administratives.
Le choix du Gouvernement de faire figurer cette définition en tête du projet
de loi ne paraît pas pertinent à la commission. En effet, il suggère que
l'ensemble des dispositions du texte sont relatives à ces autorités, ce qui
n'est pas le cas puisque seuls onze articles sur vingt-huit y font référence,
huit d'entre eux figurant au titre II. En outre, les trois autres articles
visant ces autorités ont été, selon les décisions de la Haute Assemblée,
supprimés ou modifiés en faisant disparaître la référence à ces autorités.
L'amendement n° 1 vise donc à transférer le contenu de l'article 1er dans un
article additionnel placé en tête du Chapitre Ier du titre II.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement a déjà dit combien la suppression des
articles 2 et 3 lui paraissait néfaste : je ne peux donc qu'être défavorable à
l'amendement n° 1.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 1.
M. Robert Bret.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
La suppression de l'article 1er rend les dispositions du titre Ier
inapplicables aux collectivités locales, aux établissements publics, à
caractère administratif, aux organismes de sécurité sociale et aux organismes
chargés de la gestion d'un service public administratif ; elles seraient
uniquement applicables aux administrations d'Etat, ce qui restreindrait, on
peut tous le constater, considérablement les avancés positives du projet de
loi.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le déplacement de l'article 1er est la conséquence d'une
amputation tout à fait regrettable du texte proposé par le Gouvernement.
L'article 1er avait été placé en tête du texte pour homogénéiser le champ
d'application du projet de loi. En opérant comme le propose la commission,
l'homogénéité est remise en cause alors que le Gouvernement souhaitait affirmer
que la philosophie du projet de loi consiste à traiter globalement l'ensemble
des services administratifs, c'est-à-dire l'administration telle qu'elle est
perçue par les citoyens.
En outre, le champ d'application défini à l'article 1er concerne plusieurs
articles du titre Ier que le Gouvernement souhaite maintenir.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Il n'est pas nécessaire de chambouler le texte présenté par le Gouvernement ;
il y a une cohérence, en effet, à admettre que les dispositions soient communes
à toutes les administrations.
Je m'étonne que le fait de placer l'article 1er en tête du projet de loi gêne
notre rapporteur. Qui peut le plus, peut le moins, pourquoi ne pas le maintenir
en tête du projet de loi ?
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 1, repoussé par le Gouvernement.
(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par
assis et levé, adopte l'amendement.)
M. le président.
En conséquence, l'article 1er est supprimé.
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RELATIONS
DES CITOYENS
AVEC LES ADMINISTRATIONS
Article additionnel avant le chapitre Ier du titre II
M. le président.
Par amendement n° 24, M. Amoudry, au nom de la commission, propose d'insérer,
avant le chapitre Ier du titre II, un article additionnel ainsi rédigé :
« Sont considérées comme autorités administratives au sens du présent titre
les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les
établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité
sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public
administratif. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de coordination.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Il est défavorable, pour des raisons évidentes.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 24, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, avant le chapitre Ier du titre II.
Chapitre Ier
Dispositions relatives à l'amélioration
des procédures administratives
Article 14
M. le président.
« Art. 14. - Toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai
pour présenter une demande, déposer une déclaration, exécuter un paiement ou
produire un document auprès de l'une des autorités administratives mentionnées
à l'article 1er, peut satisfaire à cette obligation au moyen d'un envoi postal
effectué au plus tard à la date prescrite, le cachet de la poste faisant foi.
L'envoi par un procédé télématique ou informatique permettant notamment
d'établir la date d'envoi et homologué à cette fin produit les mêmes effets.
Ces dispositions ne sont pas applicables aux procédures pour lesquelles la
présence personnelle du demandeur est exigée en application d'une disposition
particulière.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en
Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 25, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le premier alinéa de cet article :
« Toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai pour présenter
une demande, déposer une déclaration, exécuter un paiement ou produire un
document auprès d'une autorité administrative, peut effectuer cette opération
au plus tard à la date prescrite au moyen d'un envoi postal, le cachet de la
poste faisant foi, ou d'un procédé télématique ou informatique homologué
permettant de certifier la date d'envoi. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de simplification
rédactionnelle.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Il sera malgré tout défavorable.
Le Gouvernement n'a pas d'objection de principe à une rédaction plus
synthétique de l'article et n'insiste pas pour prévoir un décret d'application
si le Sénat l'estime inutile.
Toutefois, la rédaction proposée présente, à mes yeux, deux inconvénients
sérieux.
Tout d'abord, en précisant que la personne « peut satisfaire à son obligation
au moyen d'un envoi postal », le Gouvernement souhaite indiquer clairement que
l'envoi postal effectué à la date limite emporte libération de cette
obligation. L'amendement, indiquant que la personne en question « peut
effectuer cette opération » n'apporte plus cette clarification. A la limite, on
pourrait lire l'amendement comme affirmant qu'il n'est pas interdit d'envoyer
un courrier à l'administration par voie postale.
Ensuite, la dernière phrase du premier alinéa peut, certes, être considérée
comme non indispensable juridiquement. Elle a néanmoins l'intérêt d'affirmer
clairement les limites du droit ainsi ouvert et, en précisant que la présence
du demandeur ne peut être exigée qu'en vertu du texte, d'encourager
l'administration à mettre la pratique en accord avec le droit.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement est donc défavorable à cet
amendement.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 25.
M. Robert Bret.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Le texte initial est plus précis. Avec cet amendement, nous en revenons au
débat que nous avons eu précédemment. Il supprime la référence à l'article 1er
et rend donc applicable l'article 14 uniquement aux administrations d'Etat.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
La rédaction du projet de loi est beaucoup plus précise. Cet amendement, s'il
était adopté, introduirait une simplification excessive.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Il me paraît plus important et plus positif pour
l'usager d'écrire qu'il a satisfait à son obligation « au moyen d'un envoi
postal effectué au plus tard à la date prescrite » que d'écrire qu'il a procédé
à l'opération ou effectué un envoi à telle date.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
L'obligation réside dans le fait de s'acquitter d'une
formalité administrative au plus tard à une date prescrite, et non dans le fait
d'utiliser l'envoi postal ou un procédé télématique. Notre rédaction a le
mérite, comme vous le disiez, monsieur le ministre, d'une plus grande concision
sans enlever quoi que ce soit à la nature des obligations des citoyens à
l'égard des services publics.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 25, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 14, ainsi modifié.
(L'article 14 est adopté.)
Article 15
M. le président.
« Art. 15. - La loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes
prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les
personnes morales de droit public est modifiée ainsi qu'il suit :
« I. - Au premier alinéa du I de l'article 1er, les mots : "quatre mois" sont
remplacés par les mots : "deux mois".
« II. - Dans la dernière phrase du deuxième alinéa du I de cet article, les
mots : "six mois" sont remplacés par les mots : "quatre mois".
« III. - Dans la première phrase du premier alinéa du II de cet article, les
mots : "quatre mois" sont remplacés par les mots : "deux mois".
« IV. - Il est inséré, après l'article 1er, un article 1er-1 ainsi rédigé :
«
Art. 1er-1
. - Les dispositions de l'article 1er sont applicables aux
décisions du juge des référés accordant une provision. »
- (Adopté.)
Chapitre II
Dispositions relatives au régime des décisions
prises par les autorités administratives
Article additionnel avant l'article 16
M. le président.
Par amendement n° 26, M. Amoudry, au nom de la commission, propose d'insérer,
avant l'article 16, un article additionnel ainsi rédigé :
« Toute décision prise par une autorité administrative comporte, outre la
signature de son auteur, la mention en caractères lisibles du prénom, du nom et
de la qualité de celui-ci. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de coordination qui transfère le
dernier alinéa de l'article 4 dans le chapitre II du titre II du projet de loi
relatif aux décisions des autorités administratives.
Ces dispositions permettent de tirer les conséquences au plan contentieux de
l'absence de mention de l'auteur de la décision ou de son caractère illisible
ou incomplet.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Lors de l'examen de l'amendement n° 5, le Gouvernement a
déjà exprimé son désaccord à l'égard de la séparation de cette mesure des
autres dispositions traitant de la levée de l'anonymat. Il est donc défavorable
à cet amendement.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 26.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Etant donné qu'il s'agit d'une conséquence de l'architecture nouvelle de la
loi, nous sommes défavorables à l'amendement n° 26 ainsi qu'à l'amendement n°
27.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 26, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, avant l'article 16.
Article 16
M. le président.
« Art. 16. - Sont considérées comme des demandes au sens du présent chapitre
les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux
ouhiérarchiques, adressées aux autorités administratives mentionnées à
l'article 1er.
« A l'exception de celles de l'article 19, les dispositions des articles 17 à
22 ne s'appliquent pas aux relations entre les autorités administratives et
leurs agents. »
Par amendement n° 27, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, à la fin
du premier alinéa de cet article, de supprimer les mots : « mentionnées à
l'article 1er ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de coordination, qui résulte du
transfert de définition des autorités.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Défavorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 27, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 16, ainsi modifié.
(L'article 16 est adopté.)
Article 17
M. le président.
« Art. 17. - Toute demande adressée à une autorité administrative mentionnée à
l'article 1er fait l'objet d'un accusé de réception délivré dans des conditions
définies par décret en Conseil d'Etat. Ce décret détermine les cas dans
lesquels il n'est pas accusé réception des demandes en raison de la brièveté du
délai imparti à l'autorité pour répondre, ou lorsque la demande n'appelle pas
d'autre réponse que le service d'une prestation ou la délivrance d'un document
prévus par les lois et les règlements.
« L'autorité administrative n'est pas tenue d'accuser réception des demandes
abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou
systématique.
« Les délais de recours ne sont pas opposables àl'auteur d'une demande lorsque
l'accusé de réception prévu au premier alinéa ne lui a pas été transmis. Cette
disposition n'est pas applicable lorsque la notification régulière d'une
décision expresse intervient avant l'expiration du délai au terme duquel est
susceptible de naître une décision implicite.
« Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux demandes
dont l'accusé de réception est régi par des dispositions spéciales. »
Par amendement n° 28, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, dans la
première phrase du premier alinéa de cet article, de supprimer les mots : «
mentionnées à l'article 1er ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
C'est également un amendement de coordination.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Défavorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 28, repoussé par le Gouvernement.
L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 29, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
remplacer le troisième alinéa de cet article par deux alinéas ainsi rédigés
:
« Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande
lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou lorsque le caractère
irrégulier de ses conditions de délivrance a empêché le demandeur de faire
valoir ses droits.
« Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas
l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande
lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant
l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision
implicite. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Le premier alinéa de cet amendement tend à prévoir une
sanction similaire, c'est-à-dire l'inopposabilité des délais de recours à
l'auteur de la demande, lorsque l'administration n'a pas délivré d'accusé de
réception et lorsqu'elle a certes délivré un accusé de réception, mais sans
respecter les prescriptions légales permettant au destinataire de la décision
de faire valoir ses droits. Cet amendement reprend le dispositif résultant du
décret du 28 novembre 1983.
Le second alinéa de cet amendement répond à un souci de clarification
rédactionnelle.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Cet amendement ne paraît pas apporter de modifications
substantielles sur le fond. Il introduit cependant une nouvelle condition qui
n'est pas nécessairement très explicite pour les citoyens. En effet, la notion
d'empêchement de faire valoir ses droits est subjective et est susceptible de
provoquer des actions contentieuses inutiles.
En outre, il ne me paraît pas nécessaire que la loi prévoie de telles
conditions dans la mesure où les caractéristiques de l'accusé de réception
figureront dans le décret en Conseil d'Etat prévu par le premier alinéa de
l'article 17.
Dans ces conditions, le Gouvernement émet un avis défavorable.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Nous proposons par cet amendement de hisser au niveau de la
loi une disposition qui figure dans le décret de 1983 et, sauf si M. le
ministre nous indique que ce décret a engendré un vaste contentieux, nous
estimons que c'est judicieux.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 29.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Le premier alinéa de cet amendement est effectivement source de contentieux.
Je partage l'avis de M. le ministre sur ce point.
Par ailleurs, selon moi, le second alinéa de ce texte relève plutôt du domaine
réglementaire.
Pour ces deux raisons, nous voterons contre cet amendement.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 29, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 17, modifié.
(L'article 17 est adopté.)
(M. Jean Faure remplace M. Gérard Larcher au fauteuil de la présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président
Articles 18 à 20
M. le président.
« Art. 18. - Lorsqu'une demande est adressée à une autorité administrative
incompétente, cette dernière la transmet à l'autorité administrative compétente
et en avise l'intéressé.
« Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite
de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l'autorité
initialement saisie. »
« Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite
d'acceptation ne court qu'à compter de la date de réception de la demande par
l'autorité compétente.
« Dans tous les cas, l'accusé de réception est délivré par l'autorité
compétente. »
- (Adopté.)
« Art. 19. - Sauf dans les cas où un régime de décision implicite
d'acceptation est institué dans les conditions prévues à l'article 20, le
silence gardé pendant plus de deux mois par l'autorité administrative sur une
demande vaut décision de rejet.
« Lorsque la complexité ou l'urgence de la procédure le justifie, des décrets
en Conseil d'Etat prévoient un délai différent. »
- (Adopté.)
« Art. 20. - Le silence gardé pendant deux mois par l'autorité
administrative sur une demande vaut décision d'acceptation dans les cas prévus
par décrets en Conseil d'Etat. Lorsque la complexité ou l'urgence de la
procédure le justifie, ces décrets prévoient un délai différent. Ils
définissent, lorsque cela est nécessaire, les mesures destinées à assurer
l'information des tiers.
« Toutefois, ces décrets ne peuvent instituer un régime de décision implicite
d'acceptation lorsque les engagements internationaux de la France, l'ordre
public, la protection des libertés ou la sauvegarde des autres principes de
valeur constitutionnelle s'y opposent, ou lorsque la décision présente un
caractère financier. »
- (Adopté.)
Article 21
M. le président.
« Art. 21. - Une décision implicite d'acceptation peut être retirée, pour
illégalité, par l'autorité administrative :
« 1° Pendant le délai du recours contentieux, lorsque le régime qui lui est
applicable a prévu des mesures de publicité ;
« 2° Dans le cas contraire, pendant un délai de deux mois à compter de la date
à laquelle est née la décision. »
Par amendement n° 30, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
remplacer les deux derniers alinéas (1° et 2°) de cet article par trois alinéas
ainsi rédigés :
« 1° Pendant le délai de recours contentieux ouvert aux tiers, lorsque des
mesures d'information des tiers ont été mises en oeuvre ;
« 2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est
intervenue la décision ou, sans condition de délai, sur demande d'un tiers y
ayant intérêt, lorsque aucune d'information des tiers n'a été mise en oeuvre
;
« 3° Pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été
formé. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Cet amendement reprend le dispositif qui avait été adopté en
1997 par l'Assemblée nationale et par le Sénat lors de l'examen du projet de
loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le
public.
Il vise à distinguer, en matière de retrait des décisions implicites
d'acceptations illégales, selon que des mesures de publicité ont été ou non
effectivement prises, et non selon que des mesures d'information des tiers
étaient ou non prévues par le régime applicable à la décision en cause.
On peut, en effet, imaginer des cas où, des mesures de publicité n'étant pas
prévues, des tiers ont été lésés. Dans cette hypothèse, il semble donc
nécessaire de ménager une possibilité de retrait à la demande du tiers
concerné.
Par ailleurs, conformément à la jurisprudence, il semble nécessaire de prévoir
une possibilité de retrait lorsqu'une instance contentieuse est en cours afin
d'éviter que des procédures ne se prolongent inutilement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement aurait pu prendre à son compte les
préoccupations de la commission, notamment pour prévoir le cas où les mesures
d'information prévues ne sont pas mises en oeuvre, et ce même si l'ajout du 3°
de cet amendement ne paraît pas essentiel, puisqu'il s'agit d'une règle
générale bien établie par la juridiction administrative.
Cependant, le Gouvernement est opposé à cet amendement pour deux raisons.
Au 1°, la précision « recours ouvert aux tiers » est inutile et peut prêter à
confusion. Ce qui est visé, c'est le délai de recours de droit commun ouvert à
toute personne, y compris au bénéficiaire de la décision implicite. Certes, on
imagine mal l'intérêt que celui-ci aurait à agir, mais cela ne doit pas
conduire à suggérer dans la loi que les possibilités de recours sont
restreintes.
Au 2°, par ailleurs, le Gouvernement ne souhaite pas prévoir la possibilité
d'un retrait sans limitation de durée. La solution proposée par le projet,
limitant à deux mois la durée pendant laquelle le retrait peut intervenir,
maintient un équilibre entre le respect de la légalité et la sécurité juridique
des usagers. Cette durée paraît être suffisante pour permettre aux tiers de
faire valoir leurs droits. La jurisprudence du Conseil d'Etat encore récemment
confirmée tend du reste à cantonner dans les mêmes limites les possibilités de
retrait.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur
l'amendement n° 30.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 30.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Il semble qu'il y ait des conséquences trés dommageables pour les
bénéficiaires d'une décision implicite d'acceptation qui n'aurait pas fait
l'objet de mesures de publicité.
Si un tiers découvre cette décision implicite d'acceptation dans un délai qui
peut être fort lointain, puisqu'il est illimité, et fait un recours,
l'administration pourrait alors retirer la décision en question si elle est
illégale.
Cela serait inacceptable. D'une part l'administration aurait un droit de
repentir à vie. D'autre part, le bénéficiaire d'une décision implicite
d'acceptation verrait celle-ci éternellement fragilisée et n'aurait droit à
aucun recours et à aucun dédommagement.
J'attire votre attention sur les difficultés qu'entraînerait l'adoption de cet
amendement.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je précise que l'amendement de la commission des lois reprend
la jurisprudence et ne concerne que les décisions implicites qui n'ont pas fait
l'objet de mesures de publicité.
Nous prévoyons, certes, de donner en quelque sorte à l'administration un droit
de repentir,...
M. Jacques Mahéas.
Eternel !
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
... certes éternel, de lui ouvrir la possibilité de retirer
une décision illégale, mais uniquement à la demande d'un tiers qui a, de toute
façon, un droit de recours contentieux sans limitation de délai.
Notre proposition vise en fait à permettre à l'administration qui a pu
constater, sur la requête d'un tiers, l'existence d'une décision entachée
d'illégalité, de retirer cette décision et d'éviter un recours contentieux.
Monsieur Mahéas, la position que nous défendons ne crée pas plus d'instabilité
juridique que celle qui consiste à laisser les tiers intenter un recours
contentieux. Nous permettons à l'administration de se repentir et, ainsi, nous
évitons que les tiers qui découvrent une des décisions leur portant préjudice
ne fassent des recours contentieux.
Il s'agit donc bien d'une mesure de simplification du fonctionnement de
l'administration.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 30, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 21, ainsi modifié.
(L'article 21 est adopté.)
Article 22
M. le président.
« Art. 22. - Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les
décisions individuelles qui doivent être motivées n'interviennent qu'après que
la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites
et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne
peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son
choix. L'autorité administrative n'est pas tenue de satisfaire les demandes
d'audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou
systématique.
« Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables :
« 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ;
« 2° Lorsque leur mise en oeuvre serait de nature à compromettre l'ordre
public ou la conduite des relations internationales ;
« 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré
une procédure contradictoire particulière.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées en tant que de
besoin par décret en Conseil d'Etat. -
(Adopté.)
»
TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AU MÉDIATEUR
DE LA RÉPUBLIQUE
Article 23
M. le président.
« Art. 23. - La loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur de la
République est ainsi modifiée :
« 1° Il est inséré, après l'article 6, un nouvel article 6-1, ainsi rédigé
:
«
Art. 6-1.
- Le médiateur de la République dispose, sur l'ensemble du
territoire, de délégués qu'il désigne.
« Ces délégués transmettent au médiateur de la République les réclamations qui
leur sont, le cas échéant, remises par les élus mentionnés au deuxième alinéa
de l'article 6.
« Ils apportent aux personnes visées au premier alinéa de l'article 6 les
informations et l'assistance nécessaires à la présentation des réclamations.
« A la demande du médiateur de la République, ils instruisent les réclamations
qu'il leur confie et participent au règlement des difficultés dans leur ressort
géographique. »
« 2° Le premier alinéa de l'article 9 est remplacé par trois alinéas ainsi
rédigés :
« Lorsqu'une réclamation lui paraît justifiée, le médiateur de la République
fait toutes les recommandations qui lui paraissent de nature à régler les
difficultés dont il est saisi et, notamment, recommande à l'organisme mis en
cause toute solution permettant de régler en équité la situation de l'auteur de
la réclamation.
« Lorsqu'il apparaît au médiateur de la République qu'un organisme mentionné à
l'article 1er n'a pas fonctionné conformément à la mission de service public
qu'il doit assurer, il peut proposer à l'autorité compétente toutes mesures
qu'il estime de nature à remédier à cette situation.
« Lorsqu'il lui apparaît que l'application de dispositions législatives ou
réglementaires aboutit à des situations inéquitables, il peut suggérer les
modifications qui lui paraissent opportunes.
« 3° La deuxième phrase du second alinéa de l'article 9 est complétée par les
mots : "et ses propositions".
« 4° La seconde phrase de l'article 14 est complétée par les mots : "et fait
l'objet d'une communication du médiateur de la République devant chacune des
deux assemblées". »
Par amendement n° 31, M. Amoudry, au nom de la commission, propose d'insérer,
après le premier alinéa de cet article, deux alinéas ainsi rédigés :
« 1° A - Après le deuxième alinéa de l'article 6, il est inséré un alinéa
ainsi rédigé :
« Le Médiateur européen ou un homologue étranger du Médiateur de la
République, saisi d'une réclamation qui lui paraît entrer dans la compétence et
mériter l'intervention de ce dernier, peut lui transmettre cette réclamation.
»
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'éviter que le médiateur européen ou les
médiateurs étrangers, en particulier ceux des pays membres de l'Union
européenne, saisis d'une réclamation relevant de la compétence du médiateur de
la République, n'aient à passer par l'intermédiaire d'un parlementaire français
pour la transmettre au médiateur français. Cela devrait permettre d'alléger la
procédure de saisine entre les médiateurs. L'exigence selon laquelle la
réclamation doit passer par un parlementaire est une spécificité française et
britannique.
En réalité, c'est une forme de réciprocité que nous souhaitons instaurer avec
l'accord de M. le médiateur de la République.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Cet amendement permet d'aligner la France sur la
pratique retenue par la majorité des pays européens. En conséquence, le
Gouvernement y est favorable.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 31.
M. Jacques Pelletier.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Pelletier.
M. Jacques Pelletier.
Je remercie M. le rapporteur et la commission d'avoir proposé cet amendement.
Je regrette d'ailleurs de ne pas y avoir pensé au moment où j'étais
médiateur.
Il est vrai que le médiateur européen reçoit de temps en temps des
réclamations qui ressortissent aux médiateurs nationaux et que, de même, les
médiateurs nationaux reçoivent de temps en temps des réclamations qui
ressortissent au médiateur européen.
Pour les médiateurs nationaux, envoyer ces réclamations au médiateur européen
ne pose pas de problème, étant donné que la saisine est directe. Pour le
médiateur européen à l'égard du médiateur français, c'est un peu différent, car
il faut saisir ce dernier par l'intermédiaire d'un parlementaire.
Le médiateur européen est donc obligé d'envoyer le dossier à un parlementaire
en lui indiquant la marche à suivre par une notice qui a été mise au point avec
les services du médiateur de la République française et ceux du médiateur
européen. Ce système est compliqué et engendre beaucoup de retard.
Cet amendement prévoit donc une bonne disposition qui s'appliquera, au plus, à
quelque dizaines de cas par an. C'est peu au regard des cinquante mille
réclamations que reçoit le médiateur. Ce dispositif ne va pas modifier
profondément la loi, mais il est tout à fait utile.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Monsieur le président, nous sommes favorables à l'adoption de cet amendement,
car il prévoit une simplification administrative. Cette remarque vaut également
pour l'amendement n° 32.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 31, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 32, M. Amoudry, au nom de la commission, propose :
I. - De compléter le texte présenté par le 1° de l'article 23 pour l'article
6-1 à insérer dans la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur de
la République par un alinéa ainsi rédigé :
« Un député ou un sénateur, saisi d'une réclamation qui lui paraît entrer dans
la compétence et mériter l'intervention du médiateur de la République, peut
remettre cette réclamation à un délégué qui la transmet au médiateur de la
République. »
II. - En conséquence, de supprimer le deuxième alinéa du même texte.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Cet amendement a pour objet de lever une ambiguïté.
En effet, la rédaction d'origine pourrait laisser penser que les délégués sont
habilités à transmettre des réclamations au médiateur de la République sans que
celles-ci passent par le filtre d'un parlementaire. Or cela est contraire à
l'article 6 de la loi du 3 janvier 1973, qui exige cette intermédiation.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 32, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 23, modifié.
(L'article 23 est adopté.)
TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES AUX MAISONS
DES SERVICES PUBLICS
Article 24
M. le président.
« Art. 24. - Afin de faciliter les démarches des usagers et d'améliorer la
présence des services publics sur le territoire, une maison des services
publics réunit des services publics relevant de l'Etat ou de ses établissements
publics, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics,
des organismes de sécurité sociale ou d'autres organismes chargés d'une mission
de service public parmi lesquels figure au moins une personne morale de droit
public.
« La maison des services publics fonctionne avec le concours d'agents mis à sa
disposition par les personnes morales qui y participent ou d'agents détachés
auprès de l'un des groupements mentionnés à l'article 25. Son responsable est
désigné parmi les agents soumis au statut général des fonctionnaires.
« Les maisons des services publics sont créées par une convention entre les
personnes morales mentionnées au premier alinéa, approuvée par le représentant
de l'Etat dans le département.
« Cette convention définit le cadre géographique dans lequel la maison des
services publics exerce son activité, les missions qui y seront assurées, les
modalités de désignation de son responsable, les prestations qu'elle peut
délivrer et les décisions que son responsable peut prendre dans le domaine de
compétence de son administration ou signer sur délégation de l'autorité
compétente. La convention prévoit également les conditions dans lesquelles les
personnels relevant des personnes morales qui y participent exercent leurs
fonctions. Elle règle les modalités financières et matérielles de
fonctionnement de la maison des services publics.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en
Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 33, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
remplacer les deuxième, troisième et quatrième alinéas de cet article par
quatre alinéas ainsi rédigés :
« La maison des services publics est créée par une convention qui est
approuvée par le représentant de l'Etat dans le département.
« Cette convention définit les services publics qui y sont réunis, les
missions qui leur sont confiées et le cadre géographique dans lequel elles sont
assurées, les prestations susceptibles d'être délivrées, les conditions dans
lesquelles les personnes morales parties à la convention mettent à la
disposition de la maison des services publics des agents et des locaux, les
conditions d'exercice par ces agents de leurs fonctions ainsi que les modalités
financières et matérielles de fonctionnement de la maison des services
publics.
« La convention fixe les modalités de désignation du responsable de la maison
des services publics et définit les décisions qu'il peut prendre dans le
domaine de compétence de l'administration dont il relève ou qu'il peut signer
sur délégation de l'autorité compétente.
« Le responsable de la maison des services publics est désigné parmi les
agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant
droits et obligations des fonctionnaires. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Cet amendement est purement rédactionnel. Il reprend la
rédaction de l'article 24 du projet de loi.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 33.
L'article 24 sur les maisons des services publics résulte d'une réflexion qui
a été menée de manière approfondie. Sa rédaction a pris en compte, au terme
d'une concertation avec l'ensemble des personnes concernées, les différents
intérêts en présence, qu'il s'agisse des collectivités publiques, des services
locaux, des agents ou des usagers.
L'équilibre auquel le Gouvernement est parvenu avec ce texte est différent de
celui du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les
administrations et le public, particulièrement parce qu'il fait entrer
davantage les maisons des services publics dans le droit public. En outre, la
situation des agents qui relèvent du statut de la fonction publique est
expressément protégée par le texte.
L'amendement n° 33 ne contribue pas à clarifier ces précisions introduites par
le Gouvernement. C'est pourquoi ce dernier est défavorable à cet amendement, et
il en sera de même pour les amendements n°s 34 et 35 présentés, respectivement,
aux articles 25 et 26.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je veux dire de nouveau à M. le ministre et à la Haute
Assemblée que l'amendement n° 33 ne change pas une virgule sur le fond, et
qu'il intègre bien l'ensemble des dispositions contenues dans l'article
initial.
Nous avons seulement souhaité mettre l'accent sur l'aspect conventionnel et
volontariste de la démarche visant à créer des maisons des services publics et
sur la désignation des responsables de ces maisons.
En outre, cet amendement présente l'avantage de condenser et de fondre trois
des alinéas de l'article 24 initial dans une rédaction qui est plus courte,
peut-être plus lisible, et qui met l'accent sur l'aspect conventionnel du
dispositig proposé. Mais, encore une fois, sur le fond, rien n'est changé.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 33.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
S'agissant des maisons des services publics, un certain nombre d'inquiétudes
ont été levées par rapport au projet de loi de votre prédécesseur, monsieur le
ministre.
Comme je l'indiquais tout à l'heure à la tribune, un point essentiel pour le
groupe socialiste est effectivement que ces maisons des services publics soient
placées sous la responsabilité d'un fonctionnaire. Nous sommes donc très clairs
de ce point de vue, et c'est vraiment à nos yeux la moindre des choses que de
placer les maisons des services publics sous la responsabilité de personnes
appartenant à la fonction publique.
Les modifications proposées par la commission des lois à l'article 24 nous
paraissent donc en retrait par rapport au texte initial du Gouvernement. Sans
vouloir vous faire de procès d'intention, monsieur le rapporteur, elles sont,
nous semble-t-il, la porte ouverte aux emplois précaires, et c'est pourquoi
nous pensons qu'un certain nombre d'interrogations demeurent.
Chacun prendra ses responsabilités, mais ce qui m'intéresse essentiellement,
c'est que les maisons des services publics n'échappent pas à la responsabilité
publique.
Nous voterons donc résolument contre cet amendement !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je souhaite attirer l'attention de la Haute Assemblée
sur une précision qui pourrait lui avoir échappé et que l'amendement n° 33 a
fait disparaître.
Il nous paraît indispensable de mentionner que les maisons des services
publics fonctionnent avec le concours d'agents mis à leur disposition par les
personnes morales qui y participent ou d'agents détachés auprès de l'un des
groupements d'intérêt public qui sont mentionnés à l'article 25. Bien sûr, leur
responsable est désigné parmi les agents soumis au statut général des
fonctionnaires.
Ce sont ces notions de fonctionnement par mise à disposition ou détachement
auprès des groupements visés à l'article 25 qu'il faut préserver, ce qui n'est
pas le cas avec l'amendement n° 33.
M. Jacques Mahéas.
Très bien !
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Voilà pourquoi le Gouvernement y est défavorable.
M. Robert Bret.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
L'amendement n° 33 supprime la mise à disposition par les personnes morales
parties à la convention des agents chargés du fonctionnement des maisons des
services publics ainsi que l'obligation selon laquelle le responsable de ladite
maison doit être un agent soumis au statut général des fonctionnaires.
Une telle suppression est grave, car ne seront plus ainsi garanties la
compétence et la qualité des agents. De plus, un GIP ne pouvant recruter des
personnels à durée indéterminée, l'adoption de cet amendement avaliserait la
création d'emplois précaires. Nous voterons donc contre.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 33, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 24, ainsi modifié.
(L'article 24 est adopté.)
Article 25
M. le président.
« Art. 25. - Des groupements d'intérêt public dotés de la personnalité morale
et de l'autonomie financière peuvent être constitués entre deux ou plusieurs
des personnes morales mentionnées à l'article 24, dont au moins une personne
morale de droit public, pour créer des maisons des services publics et exercer
ensemble, pendant une durée déterminée, les activités prévues par cet
article.
« La convention constitutive du groupement répond aux conditions fixées par
les troisième et quatrième alinéas de l'article 24 et comporte les clauses
fixées par un décret en Conseil d'Etat.
« Ces groupements sont soumis aux dispositions de l'article 21 de la loi n°
82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche
et le développement technologique de la France. Ils sont soumis aux règles de
la comptabilité publique et à celles du code des marchés publics.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en
Conseil d'Etat. »
Par amendement n° 34, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de
remplacer les trois premiers alinéas de cet article par un alinéa ainsi rédigé
:
« Une ou des maisons des services publics peuvent être créées sous la forme
d'un groupement d'intérêt public régi par les dispositions de l'article 21 de
la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la
recherche et le développement technologique de la France et soumis aux règles
de la comptabilité publique et du code des marchés publics, dans les conditions
définies à l'article 24. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de simplification rédactionnelle,
qui n'affecte en rien le fond du projet.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Défavorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 34, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 25, ainsi modifié.
(L'article 25 est adopté.)
Article 26
M. le président.
« Art. 26. - Des conventions régies par les dispositions des troisième et
quatrième alinéas de l'article 24 peuvent également être conclues par une
personne morale chargée d'une mission de service public avec l'Etat, une
collectivité territoriale ou une autre personne morale chargée d'une mission de
service public, en vue de maintenir la présence du service public en milieu
rural ou urbain. »
La parole est à M. Machet.
M. Jacques Machet.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'article
26, qui doit contribuer au maintien du service public en milieu rural, a
notament vocation à servir de cadre aux agences postales communales.
Si les dispositions préconisées apportent un élément de réponse au flou
juridique qui caractérise la situation actuelle de ces agences, elles risquent
de créer des difficultés délicates d'application sur le terrain. En effet, au
sein des agences postales communales, les tâches d'accomplissement du service
public postal et celles qui relèvent des services financiers ne sont aucunement
séparées : il s'agit d'une source potentielle de distorsion de concurrence.
Je crois donc nécessaire, monsieur le ministre, à la faveur de l'examen de cet
article 26, que vous précisiez si ces maisons des services publics auront ou
non vocation à abriter des activités concurrentielles.
M. Emmanuel Hamel.
Bonne question !
M. le président.
Par amendement n° 35, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit l'article 26 :
« Une convention régie par les dispositions des deuxième, troisième et
quatrième alinéas de l'article 24 peut être conclue par une personne morale
chargée d'une mission de service public avec l'Etat, une collectivité
territoriale ou une autre personne morale chargée d'une mission de service
public afin de maintenir la présence d'un service public de proximité. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de coordination et de
simplification rédactionnelle.
M. le président.
Monsieur le ministre, vous avez émis un avis défavorable sur cet
amendement.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Effectivement, mais, monsieur le président, je
souhaiterais répondre à M. Machet, qui est intervenu sur les agences
postales.
Il s'agit d'un débat que nous reprendrons certainement ici à l'occasion de
l'examen du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire. Si ce dernier projet et celui que nous examinons
aujourd'hui avaient été examinés en ordre inverse par la Haute Assemblée, je
vous aurais déjà donné un certain nombre d'indications.
Je ne vais pas reprendre l'ensemble des dispositions qui permettent de passer
des conventions entre une collectivité et un organisme chargé d'une mission de
service public pour maintenir ce dernier et qui pourraient effectivement
s'appliquer dans un très grand nombre de cas entre une commune et La Poste. Je
préciserai seulement que deux types d'inquiétudes peuvent se manifester.
La première concerne une question qui ne m'a pas été posée et que j'évoquerai
donc rapidement.
Compte tenu de l'évolution du réseau rural, cette disposition ne va-t-elle pas
inciter La Poste à exercer un chantage sur les petites communes, en menaçant
ces dernières de perdre leur agence si elles ne paient pas, en quelque sorte ?
C'est, certes, une vision un peu pessimiste des choses.
Je répondrai en disant que la consistance globale du réseau sera fixée par les
contrats d'objectifs que La Poste, en l'occurrence - ce peut être un autre
grand opérateur de réseau - passera avec l'Etat.
Nous savons bien - il ne faut pas l'oublier - que tous les points postaux
ruraux ne pourront pas être maintenus en l'état et que des agences postales
fonctionnent seulement quelques minutes par jour.
Dans l'exercice de fonctions antérieures, j'ai eu à étudier ces problèmes.
Nous avons tenté diverses expériences pour essayer de maintenir ces agences par
le biais de polyvalences diverses, pour nous apercevoir qu'elles se soldaient,
en général, par des échecs, et que la seule polyvalence susceptible d'ancrer
une agence postale là où l'activité proprement postale était trop faible
résidait dans une certaine synergie avec la mairie de la commune. Il faut voir
cela de manière positive.
Il est sûrement possible, au contraire, de signer une convention équilibrée
dont le texte type est actuellement en cours de discussion avec l'Association
des maires de France et la Fédération nationale des maires ruraux.
Chacun apportant sa part, il devient possible de maintenir des emplois, même
statutaires, là où auparavant la mairie et La Poste, très péniblement,
offraient un emploi de quelques heures par semaine. Soyons positifs !
Le second type d'inquiétude concerne la concurrence que La Poste pourrait
faire aux organismes bancaires en général. Cela a déjà fait l'objet d'un débat
dans les années 1992-1993.
Le Crédit agricole, par exemple, pourrait s'inquiéter d'un éventuel
renforcement des agences postales. Soyons clairs : renforcées ou non, les
activités financières de La Poste se dérouleront dans les conditions
habituelles ; la création d'une agence postale communale ne les modifiera en
rien. La possibilité pour une commune de passer convention ne modifiera pas les
conditions d'exercice des activités financières de La Poste. Le respect des
règles de concurrence, s'agissant des activités dans lesquelles elles
pourraient s'appliquer, ne pâtira pas plus du fonctionnement d'une agence
postale communale quelques minutes par jour au service des habitants que du
fonctionnement actuel des agences postales.
L'existence d'un cadre juridique et d'une convention contrôlable devrait
plutôt être considérée comme un élément de clarification du fonctionnement de
ces mini-services postaux que comme une source d'inquiétude pour le monde
bancaire.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 35, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 26 est ainsi rédigé.
TITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES
Article 27
M. le président.
« Art. 27. - I. - Les articles 1er à 4, 6 à 8, 10, 14, 16 à 22 et 28 de la
présente loi sont applicables dans les territoires d'outre-mer aux
administrations de l'Etat et à leurs établissements publics.
« Pour leur application dans les territoires d'outre-mer, les références à la
loi du 3 janvier 1979 contenues dans les articles 6 et 8 sont remplacées par
les références aux dispositions applicables localement en matière
d'archives.
« II. - Les articles 1er à 10, 14, 16 à 22, 24 à 26 et 28 de la présente loi
sont applicables dans la collectivité territoriale de Mayotte. »
Sur cet article, je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet
d'une discussion commune.
Par amendement n° 36, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit cet article :
« I. - Les articles 4, 6 à 8 et 28 ainsi que les articles du titre II à
l'exception de l'article 15 sont applicables en Nouvelle-Calédonie et dans les
territoires d'outre-mer aux administrations de l'Etat et à ses établissements
publics. Pour leur application en Nouvelle-Calédonie et dans les territoires
d'outre-mer, les références à la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les
archives sont remplacées par les références aux dispositions applicables
localement en matière d'archives.
« L'article 10 est applicable en Nouvelle-Calédonie et dans les territoires
d'outre-mer.
« II. - Les articles 4, 6 à 10, 14, 24 à 26 et 28 ainsi que les articles du
titre II à l'exception de l'article 15 sont applicables dans la collectivité
territoriale de Mayotte. »
Par amendement n° 46, le Gouvernement propose :
A. - Dans le premier alinéa du I de cet article, après les mots : « sont
applicables », d'insérer les mots : « en Nouvelle-Calédonie et ».
B. - Dans le second alinéa du même paragraphe, après les mots : « Pour leur
application », d'insérer les mots : « en Nouvelle-Calédonie et ».
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 36.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Cet amendement vise à réécrire l'article 27 pour tenir compte
du fait que la Nouvelle-Calédonie n'est plus un territoire d'outre-mer et de la
suppression des articles 2, 3 et 5.
M. le président.
La parole est à M. le ministre, pour présenter l'amendement n° 46 et pour
donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 36.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Si le Gouvernement reconnaît qu'il y a lieu d'adapter la
rédaction au nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie, il ne peut accepter les
modifications proposées par la commission, qui tire les conséquences des
suppressions auxquelles elle a procédé. Il émet un avis défavorable sur
l'amendement n° 36 et demande au Sénat d'adopter son amendement n° 46.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 36, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 27 est ainsi rédigé et l'amendement n° 46 n'a plus
d'objet.
Article 28
M. le président.
« Art. 28. - Les articles 14 et 16 à 22 entreront en vigueur le premier jour
du septième mois suivant celui de la promulgation de la présente loi.
- (Adopté.)
Vote sur l'ensemble
M. le président.
Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M.
Mahéas, pour explication de vote.
M. Jacques Mahéas.
Il aurait été concevable que, dans cet hémicycle, un accord général pût se
dessiner sur ce texte.
Bien sûr, le texte issu des travaux du Sénat contient des éléments qui sont
pour nous des sources de satisfaction parce qu'ils vont dans le sens d'une plus
grande transparence : levée de l'anonymat, amélioration des procédures,
instauration de relations différentes entre l'administré et les
administrations. Nous relevons également une avancée en ce qui concerne les
pouvoirs du médiateur.
Il existe cependant deux points de divergence majeurs qui nous empêcheront de
voter ce texte en l'état.
Le premier a trait à la cohérence du texte, qui se trouve gravement affectée
par le déplacement du dispositif de l'article 1er.
Le deuxième point de divergence concerne les maisons des services publics. Les
derniers amendements qui ont été adoptés à leur sujet par le Sénat modifient
sensiblement la philosophie qui les sous-tend.
Compte tenu de cette coexistence de divers éléments positifs et de deux points
extrêmement négatifs, le groupe socialiste s'abstiendra sur le texte tel qu'il
résulte des travaux du Sénat.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Le groupe communiste républicain et citoyen s'apprêtait à voter ce projet de
loi, qui vise à permettre aux services publics de répondre mieux encore aux
besoins des usagers.
Je déplore profondément qu'aient été votés par la majorité sénatoriale de
droite des amendements qui privent ce projet de loi de toute véritable force et
qui constituent au contraire un facteur de régression.
C'est pourquoi nous nous abstiendrons.
M. le président.
Monsieur Bret, je vous remercie d'avoir précisé : la majorité sénatoriale « de
droite ».
(Sourires.)
Ce serait effectivement une nouveauté si elle était de gauche
! Mais cela peut arriver !
M. Jacques Mahéas.
En effet !
M. Robert Bret.
Pour ceux qui suivent nos débats, il peut être intéressant de le préciser,
monsieur le président.
M. le président.
Je pense que tout le monde est maintenant au courant !
(Nouveaux sourires.)
La parole est à M. Trucy.
M. François Trucy.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que
nous venons d'examiner n'est pas novateur dans la mesure où il reprend pour une
grande part les dispositions du projet de loi relatif à l'amélioration des
relations entre les administrations et le public, qui avait été présenté par le
gouvernement d'Alain Juppé.
En 1997, l'examen par le Parlement de ce projet de loi intervenait dans le
cadre d'un mouvement de réforme de l'Etat aussi ambitieux que mal compris. Les
objectifs de cette réforme avaient pourtant été clairement fixés par le Premier
ministre en juillet 1995.
Le changement de gouvernement n'a pas entamé la nécessité de réformer l'Etat,
car une telle évolution est un besoin évident.
Ce qui a changé, c'est l'envergure de cette politique et la détermination à
prendre les mesures, parfois difficiles mais indispensables, propres à
moderniser véritablement toute l'organisation administrative de notre pays.
Pourtant, le présent projet de loi contient des dispositions intéressantes.
Les améliorations apportées par le rapporteur, M. Amoudry, sont appréciables et
reflètent un très gros travail.
Ainsi, contrairement aux inquiétudes exprimées par certains orateurs
précédents, les maisons des services publics définies au titre IV du texte
constituent un dispositif important pour les administrés. Assurant une
administration de proximité polyvalente, ces structures offrent des aspects
pratiques certains.
Leur implantation facilitera les démarches des usagers mais jouera aussi un
rôle essentiel en matière d'aménagement du territoire.
Sauf à vous avoir mal écouté à l'instant, monsieur le ministre, dans votre
réponse à M. Machet, j'ai trouvé un peu pessimiste votre vision de cette
question. En effet, dans notre esprit, il ne s'agissait nullement de
n'envisager qu'un dialogue entre une mairie et une poste. Les expériences
réalisées dans certains départements ont bien montré qu'on pouvait y associer
non seulement d'autres services publics, mais quelquefois aller plus loin,
comme l'exemple de quelques pays européens le prouve.
Au-delà des mesures envisagées dans ce projet de loi, c'est toute une réforme
de fond qui doit être engagée pour moderniser notre administration.
Les rapports récurrents et désagréables à entendre font en effet état de
sureffectifs dans la fonction publique, chiffrés à 500 000 agents au minimum,
ce qui représente un coût de l'ordre de 150 milliards de francs, là encore au
minimum.
Même si ces chiffres méritent sans aucun doute d'être affinés, le constat est
unanime : le poids considérable, tant humain que financier, de la fonction
publique dans notre pays finit par constituer aujourd'hui un handicap pour sa
propre évolution.
M. Jacques Mahéas.
Et où supprimez-vous des fonctionnaires ?
M. François Trucy.
Réformer l'Etat est impératif, et c'est un impératif constant.
Outre qu'elle appelle une volonté politique ferme et courageuse dans sa mise
en oeuvre, cette réforme doit notamment repenser l'efficacité des agents en
prévoyant une plus grande responsabilisation individuelle de ceux-ci - ils y
sont favorables - et des incitations financières - je suis certain qu'ils y
seraient également favorables.
Il est aujourd'hui indispensable de promouvoir, au sein du secteur public, une
culture entièrement nouvelle et de mettre véritablement en oeuvre une politique
de rémunération et d'avancement qui soit davantage fondée sur le mérite et le
travail.
Pour éviter la sclérose, la fonction publique doit aussi reconsidérer
l'organisation de ses propres structures, réduire le nombre des niveaux
hiérarchiques, stabiliser, voire réduire le nombre de ses personnels.
Pourquoi les politiques de gestion des ressources humaines resteraient-elles
éternellement l'apanage du secteur privé ?
Les missions doivent être redéfinies et un redéploiement des effectifs doit
être organisé en conséquence.
Personne ne remet en cause la véritable richesse que constitue la fonction
publique, la qualité et l'atout qu'elle représente pour notre société. Encore
faut-il mieux utiliser cette richesse et cet atout en sachant adapter la
fonction publique !
Voilà les quelques remarques que je tenais à faire au nom du groupe des
Républicains et Indépendants, qui votera ce texte tel qu'il a été amendé par la
Haute Assemblée.
M. le président.
La parole est à M. Machet.
M. Jacques Machet.
A l'issue de ces quelques heures de discussion, je crois pouvoir dire que ce
projet de loi ressortit à ce qu'il est convenu d'appeler les « petits textes ».
C'est pourtant par l'addition de petites mesures, portant sur ce qui peut
apparaître comme des détails, que l'on réussit.
Le milieu rural est aujourd'hui gravement préoccupé par la désertification
dont il est l'objet. Or il me semble que ce projet de loi, même s'il mérite
d'être encore amélioré, est susceptible d'apporter une pierre appréciable à la
lutte contre la désertification rurale. C'est pourquoi les sénateurs du groupe
de l'Union centriste le voteront.
M. le président.
La parole est à M. Gérard.
M. Alain Gérard.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, lancée en
juillet 1995 par Alain Juppé et voulue ardemment par le Président de la
République, la réforme de l'Etat trouve dans ce texte un début de consécration
législative puisque ce projet de loi vise à améliorer les relations entre les
citoyens et les administrations.
Le but de la réforme de l'Etat est simple : l'Etat doit être plus proche, plus
efficace et plus moderne si l'on veut éviter que l'administration ne soit une
entrave à l'initiative privée et ne décourage ceux qui ont besoin d'y
recourir.
En effet, les relations entre les administrations et les usagers sont devenues
extrêmement complexes. Les citoyens demandent toujours plus à l'Etat et,
pourtant, leur administration, souvent, ne les satisfait pas. Cela tient à
plusieurs raisons, auxquelles la complexité des procédures n'est pas
étrangère.
Aussi, nous ne pouvons que nous réjouir que le Gouvernement ait repris un
certain nombre d'articles du projet de loi « Perben » dans la rédaction adoptée
en 1997 par la Haute Assemblée.
Il en est ainsi, notamment, des dispositions relatives à l'amélioration des
procédures administratives, du régime des décisions prises par les autorités
administratives, de celles qui concernent le médiateur de la République et les
maisons des services publics.
Sur ce dernier point, monsieur le ministre, il faudra veiller très précisément
aux conséquences des décisions d'implantation de ces maisons des services
publics, qui ne doivent en aucun cas contribuer à accélérer la désertification
de nos cantons.
De même, les maisons des services publics devront fonctionner dans le respect
des règles de la concurrence, sans porter tort aux services proposés par les
acteurs économiques du monde rural.
Par ailleurs, nous ne pouvons que nous féliciter des amendements adoptés par
le Sénat qui tendent à supprimer les dispositions de l'article 2 dépourvues de
tout contenu normatif, ainsi que celles de l'article 5 qui rendaient
obligatoire la consultation du public sur les opérations de travaux publics.
A cet égard, il était en effet déraisonnable de soumettre l'ensemble des
maîtres d'ouvrage à une obligation nouvelle sans en mesurer au préalable les
conséquences concrètes.
M. le rapporteur a eu raison de souligner à ce sujet qu'une formulation trop
imprécise du droit à la transparence peut aller à l'encontre de l'efficacité de
l'action publique et de l'amélioration du service rendu aux citoyens.
Notre administration a toujours été un modèle pour l'étranger, et les agents
publics montrent quotidiennement leur dévouement au service public et aux
citoyens.
M. Emmanuel Hamel.
Très bien !
M. Alain Gérard.
Mais l'administration doit évoluer et s'adapter.
Ce texte contribue à cette nécessaire modernisation. C'est pourquoi le groupe
du Rassemblement pour la République votera ce projet de loi tel qu'il ressort
des travaux de la Haute Assemblée.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Pelletier.
M. Jacques Pelletier.
Je n'étais pas favorable à la suppression des premiers articles qui a été
décidée par notre assemblée. Je pense que cette suppression a rompu, au moins
en partie, la cohérence du texte présenté par le Gouvernement.
Cela dit, la grande majorité des articles de ce projet de loi n'ont pas été
modifiés, spécialement ceux qui concernent le médiateur de la République, une
fonction qui m'est chère.
M. Emmanuel Hamel.
On le comprend !
M. Jacques Pelletier.
Ces articles ont même été améliorés par les amendements de la commission.
Globalement, ce texte est susceptible de faciliter la vie de nos concitoyens.
Au demeurant, il pourra encore être amélioré au cours des lectures ultérieures.
N'est-ce d'ailleurs pas l'utilité de la navette ?
Quoi qu'il en soit, à ce stade du travail parlementaire, le groupe du RDSE
votera ce texte, malgré la suppression des premiers articles, que j'ai
personnellement désapprouvée.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants.)
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je voudrais d'abord, en quelques mots, répondre à M.
Trucy, duquel je me suis, semble-t-il, mal fait comprendre.
Je n'ai pas dit que les administrations de proximité polyvalentes étaient sans
intérêt ; il en existe beaucoup d'intéressantes. Je voulais simplement indiquer
qu'il ressort clairement qu'un seuil de fonctionnement viable peut être atteint
lorsqu'on met en commun, dans les petites communes, les activités de gestion
municipales et celles de La Poste. Il existe d'autres moyens, mais celui-ci est
certainement efficace.
S'agissant du débat qui s'achève, je ne peux que me féliciter de la volonté de
travail approfondi et précis qui s'est, comme d'habitude, manifestée ici et du
climat dans lequel se sont déroulés les travaux de la Haute Assemblée.
J'ai noté avec intérêt que, sur les diverses travées de cette assemblée,
aucune voix ne s'élevait contre la volonté de moderniser l'Etat.
Cette modernisation de l'Etat se fera avec ses agents, qu'il ne faut
certainement pas critiquer de manière outrancière, voire même « sataniser »,
mais qui ont, je le rappelle, l'ardente et permanente obligation de chercher à
mieux faire.
Quant à la réforme de l'Etat, n'engageons pas de querelles sur le jour où elle
a commencé : elle a commencé avec l'Etat et elle ne cessera jamais puisque
l'Etat existera toujours. Je souhaite que l'Etat soit non pas plus modeste,
mais plus moderne.
L'essentiel du projet de loi qui a été soumis à votre Haute Assemblée a, si je
puis dire, subi l'épreuve avec succès. Toutefois, un certain nombre de
modifications ne peuvent pas satisfaire le Gouvernement. En effet, il s'agit de
modifications substantielles qui affectent profondément la portée de ce texte,
et dans un sens qui me paraît plutôt restreindre la volonté du Gouvernement de
moderniser l'Etat d'assurer et un meilleur respect du citoyen dans ses
relations avec l'administration.
J'évoquerai très brièvement les modifications essentielles.
La suppression de l'article 1er fait disparaître l'aspect unificateur pour ce
que l'on appelle les services publics administratifs.
La suppression des articles 2 et 3 gomme complètement les dispositions
concernant l'accès au droit et la codification.
En ce qui concerne l'article 10, même si je reconnais qu'il faut travailler
davantage et préciser les modalités de cette transparence vis-à-vis du public
pour les organismes de statuts divers qui reçoivent de l'argent public,
supprimer complètement cet article me paraît regrettable, et limiter son champ
d'application aux seules associations est excessif.
S'agissant, enfin, des maisons des services publics, je dirai avec la même
franchise, que si l'on ne précise pas leur fonctionnement et la façon dont sera
composé et traité leur personnel, nous risquons de rendre cette expérience
stérile ou à tout le moins d'aboutirà de graves difficultés.
Je sais que le parcours parlementaire de ce texte n'est pas terminé, et que
nous aurons l'occasion, par la suite, d'essayer de rapprocher les points de
vue.
(Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe
communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées du
RDSE.)
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je souhaite simplement, en écho à la déclaration de M. le
ministre, préciser que nous n'avons pas du tout demandé la suppression de
l'article 1er. Il s'agit simplement de le déplacer et de l'insérer à un endroit
où il est ensuite fait référence aux autorités administratives, alors que, dans
les articles qui suivent l'article 1er initial, il est question de la CNIL, de
la CADA, et non pas de la définition des autorités administratives.
Par conséquent, il faut voir dans ce déplacement une mesure non pas
fondamentale, mais d'ajustement et de cohérence.
Par ailleurs, en ce qui concerne les articles 2 et 3, reconnaissez que la
commission des lois a travaillé sur la base du droit et qu'elle a tenu à ce que
ne figure pas dans la loi des dispositions qui ne seraient pas applicables.
Nous comprenons les mesures proposées. Nous comprenons également, et nous les
partageons, les objectifs du Gouvernement d'organiser un accès simple aux
règles du droit et de procéder à la codification des textes législatifs. Mais
nous pensons que cette terminologie n'a pas sa place dans la loi et que la
réponse réside dans un engagement politique du Gouvernement.
Pour le reste, vous avez pu constater que nous avons travaillé assidûment et
avec beaucoup de sérieux, comme à notre habitude, d'ailleurs, pour améliorer ce
texte et faire en sorte qu'il participe de votre ambition de continuer à
réformer l'Etat, à le moderniser et à simplifier les relations avec les
citoyens. Tel est bien, en tout cas, le souci de la commission des lois.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
5
DÉPÔT D'UN PROJET DE LOI
M. le président.
J'ai reçu de M. le Premier ministre un projet de loi relatif à l'élection des
sénateurs.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 260, distribué et renvoyé à la
commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel,
du règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution
éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le
règlement.
6
DÉPÔT D'UNE PROPOSITION DE LOI
M. le président.
J'ai reçu de Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Pierre Biarnès, Guy Penne et
les membres du groupe socialiste et apparentés une proposition de loi relative
aux circonscriptions électorales pour l'élection des membres du Conseil
supérieur des Français de l'étranger.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 262 distribuée et renvoyée à la
commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel,
du règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution
éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le
règlement.
7
DÉPÔT D'UNE RÉSOLUTION
M. le président.
J'ai reçu, en application de l'article 73
bis,
alinéa 8, du règlement,
une résolution, adoptée par la commission des affaires économiques et du Plan,
sur la proposition de règlement (CE) du Conseil portant organisation commune du
marché vitivinicole (n° E 1134).
Cette résolution sera imprimée sous le n° 257 et distribuée.
8
DÉPÔT D'UNE PROPOSITION
DE RÉSOLUTION
M. le président.
J'ai reçu de M. Paul Masson une proposition de résolution, présentée en
application de l'article 73
bis
du règlement, sur le projet de décision
du Conseil déterminant les bases juridiques pour l'acquis de Schengen qui a été
révisé à la suite de la réunion du groupe « Acquis de Schengen » des 14 et 15
mai (n° E 1219).
La proposition de résolution sera imprimée sous le n° 263, distribuée et
renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de
la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions
prévues par le règlement.
9
TEXTE SOUMIS EN APPLICATION
DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION
M. le président.
J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le
Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- proposition de règlement (CE) du Conseil portant ouverture et mode de
gestion de contingents tarifaires communautaires autonomes pour certains
produits de la pêche.
Ce texte sera imprimé sous le n° E 1226 et distribué.
10
RENVOI POUR AVIS
M. le président. J'informe le Sénat que le projet de loi (n° 220, 1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale dont la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale est saisie au fond, est renvoyé pour avis, à sa demande, à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.
11
DÉPÔT DE RAPPORTS
M. le président.
J'ai reçu de M. Patrice Gélard un rapport fait au nom de la commission des
lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et
d'administration générale sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée
nationale, relative au pacte civil de solidarité (n° 108, 1998-1999).
Le rapport sera imprimé sous le n° 258 et distribué.
J'ai reçu de M. Xavier de Villepin un rapport fait au nom de la commission des
affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi,
adopté par l'Assemblée nationale (n° 250, 1998-1999), autorisant la
ratification du traité d'Amsterdam modifiant le traité sur l'Union européenne,
les traités instituant les Communautés européennes et certains actes
connexes.
Le rapport sera imprimé sous le n° 259 et distribué.
12
DÉPÔT D'UN AVIS
M. le président.
J'ai reçu de M. Philippe Marini un avis présenté au nom de la commission des
finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation sur la
proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative au pacte civil
de solidarité (n° 108, 1998-1999).
L'avis sera imprimé sous le n° 261 et distribué.
13
ORDRE DU JOUR
M. le président.
Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment
fixée au jeudi 11 mars 1999, à neuf heures trente et, éventuellement, à quinze
heures :
1. Discussion des conclusions du rapport (n° 125, 1998-1999) de M. André
Jourdain, fait au nom de la commission des affaires sociales, sur sa
proposition de loi (n° 394, 1997-1998) relative au multisalariat en temps
partagé.
Aucun amendement n'est plus recevable.
2. Discussion des conclusions du rapport (n° 208, 1998-1999) de M. Jean-Paul
Delevoye, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de
législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale
sur la proposition de loi (n° 303, 1996-1997) de MM. Jacques Oudin, Charles
Ceccaldi-Raynaud, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Patrice
Gélard, Lucien Lanier, René-Georges Laurin, Paul Masson, Jean-Pierre Schosteck
et Alex Türk visant à modifier l'article L. 255 du code électoral.
Aucun amendement n'est plus recevable.
Délai limite pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements
Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification du
traité d'Amsterdam, modifiant le traité sur l'Union européenne, les traités
instituant les Communautés européennes et certains actes connexes (n° 250,
1998-1999) :
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
lundi 15 mars 1999, à dix-sept heures.
Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative au pacte civil
de solidarité (n° 108, 1998-1999) :
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
mardi 16 mars 1999, à dix-sept heures ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 16 mars 1999, à dix-sept
heures,
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.
(La séance est levée à dix-huit heures cinquante.)
Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON
ERRATUM
au compte rendu intégral de la séance du 2 mars 1999
CODE DE JUSTICE MILITAIRE
Page 1203, 1re colonne, dans le texte proposé par l'amendement n° 25 visant à
insérer un article additionnel après l'article 27, à la cinquième ligne du
deuxième alinéa :
Au lieu de :
« le tribunal et le jury »,
Lire :
« le tribunal proprement dit et le jury ».
NOMINATION DE RAPPORTEURS
COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES,
DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES
M. André Rouvière a été nommé rapporteur du projet de loi n° 239 (1998-1999)
autorisant la ratification des amendements à la convention portant création de
l'Organisation internationale de télécommunications maritimes par satellites
(INMARSAT) relatifs à la création de l'Organisation internationale de
télécommunications mobiles par satellites (ensemble une annexe).
COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
M. Louis Boyer a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 184
(1998-1999) de M. Serge Mathieu visant à améliorer le système de prévention et
de réparation des risques professionnels.
M. Charles Descours a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 218
(1998-1999) de M. Jean Arthuis visant à instituer les plans d'épargne
retraite.
M. Lucien Neuwirth a été nommé rapporteur de sa proposition de loi n° 223
(1998-1999) tendant à favoriser le développement des soins palliatifs et de
l'accompagnement.
COMMISSION DES FINANCES
M. Denis Badré a été nommé rapporteur de la proposition de résolution n° 233 (1998-1999) de M. Denis Badré présentée en application de l'article 73 bis du règlement, sur la proposition de directive du Conseil modifiant, en ce qui concerne le taux normal, la directive 77/388/CEE relative au système commun de la taxe sur la valeur ajoutée (n° E-1193).