Séance du 11 juin 1998
M. le président. « Art. 28. - I. - L'article L. 123-2-1 du code de l'urbanisme est ainsi rédigé :
« Art. L. 123-2-1 . - Il ne peut, nonobstant toute disposition du plan d'occupation des sols, être exigé la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement lors de la construction de logements locatifs financés avec un prêt aidé par l'Etat. Les plans d'occupation des sols peuvent en outre ne pas imposer la réalisation d'aires de stationnement lors de la construction de ces logements.
« L'obligation de réaliser des aires de stationnement n'est pas applicable aux travaux de transformation ou d'amélioration de bâtiments affectés à des logements locatifs financés avec un prêt aidé par l'Etat. »
« II. - Il est inséré, après le troisième alinéa de l'article L. 112-2 du même code, un alinéa ainsi rédigé :
« Cette obligation n'est pas non plus applicable aux permis de construire délivrés entre la date de publication de la loi n° du d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et le 31 décembre 2002, lorsque les travaux portent sur les logements à usage locatif construits avec le concours financier de l'Etat en application du 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation et destinés aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. »
« III. - Dans la première phrase du huitième alinéa de l'article L. 112-1 ainsi qu'au troisième alinéa de l'article L. 112-3 du même code, le mot : "quatrième" est remplacé par le mot : "cinquième".
« IV. - Il est inséré, après le cinquième alinéa de l'article L. 332-1 du même code, un d ainsi rédigé :
« d) Lorsque les travaux portent sur des logements à usage locatif construits avec le concours financier de l'Etat en application du 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation destinés aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement et font l'objet d'un permis de construire délivré entre la date de publication de la loi n° du d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et le 31 décembre 2002. »
« V. - La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales de l'application de l'exonération prévue au IV est compensée à due concurrence par l'instauration d'une taxe additionnelle aux droits de consommation prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
Sur l'article, la parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Cet article 28 porte sur une question importante : celle de l'accroissement de l'offre de logements.
Notre pays connaît, nous le savons, une forme d'exclusion particulière, fondée sur la privation du droit au logement pour plusieurs centaines de milliers de familles, et singulièrement dans les parties du pays où la demande en la matière est naturellement forte, compte tenu de la réalité économique.
Cette situation est, selon nous, le résultat de processus divers et variés, fondés en particulier sur la tension sur le marché qui a caractérisée la pleine mise en oeuvre de la loi Méhaignerie de 1986 et sur la réduction sensible du niveau de la construction, notamment de la construction sociale.
Permettez-moi d'ailleurs de souligner que si le présent projet de loi ouvre des pistes, il ne suffit pas de modifier quelques règles d'urbanisme ou d'attribution de logements pour résoudre l'ensemble des difficultés.
Une véritable politique de relance du logement passe, de notre point de vue, par une réflexion sur le financement de la construction, sur le niveau de l'effort direct que l'Etat accepte d'accomplir en faveur du logement HLM et sur le rôle que doit de nouveau jouer le parc locatif privé pour répondre à la demande sociale.
On nous dit d'ailleurs que ce texte sur les exclusions n'avait pas vocation à faire le tour de la question du logement et qu'un projet de loi plus général et en même temps plus nettement centré sur l'habitat serait prochainement discuté.
Je ne manquerai pas, toutefois, de relever que, avant même que ce dernier texte ne nous soit soumis et quelques jours avant que la Haute Assemblée ne procède à l'examen du présent projet de loi, on a d'ores et déjà réduit le taux de rémunération du livret A de la Caisse d'épargne, réduction qui devrait s'accompagner d'une baisse du taux des emprunts offerts aux organismes d'HLM pour financer leurs opérations à venir et pour permettre une restructuration de leur dette PLA s'agissant des emprunts assortis d'une clause de révision.
Avec l'article 28, on nous propose des mesures qui représentent non pas une obligation, mais la possibilité de desserrer quelques contraintes de construction.
Permettez-moi donc de partager cette vision des choses, et non pas celle de la commission des affaires sociales, qui suppose que la moitié des locataires de logements PLA seraient dépourvus de véhicules et qui est traduite par l'amendement n° 58.
Par ailleurs, cet article 28 prévoit d'exonérer de la taxe pour dépassement du plafond légal de densité les constructions de logements sociaux.
Exonération ne veut pas dire, dans notre esprit, exercice systématique du droit.
Un dépassement limité du plafond de densité peut-il conduire à alléger le coût des opérations, et donc à modérer les loyers de sortie ?
Si c'est bien l'objectif, nous pouvons y souscrire, et c'est sans doute par une réflexion alliant l'ensemble des paramètres que l'on pourra, au cas par cas, trouver la solution la plus adaptée, celle qui module nombre de logements, accessibilité des loyers et équilibre financier des opérations.
Nous en revenons toutefois à nos préoccupations fondamentales : les contraintes de financement qui continuent de peser sur le logement social, et qu'il faudra bien lever un jour.
Pour autant, nous voterons cet article 28, tel qu'il ressort des travaux de l'Assemblée nationale, mais sans y adjoindre les correctifs que prévoient d'y apporter les amendements n°s 58 et 208.
M. le président. Par amendement n° 58, M. Seillier, au nom de la commission des affaires sociales, propose de rédiger ainsi la première phrase du premier alinéa du texte présenté par le I de l'article 28 pour l'article L. 123-2-1 du code de l'urbanisme :
« Il ne peut, nonobstant toute disposition du plan d'occupation des sols, être exigé la réalisation de plus d'une aire de stationnement pour deux logements lors de la construction avec un prêt aidé par l'Etat de logements locatifs destinés aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 lorsque ces logements sont desservis par un réseau de transports publics. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Bernard Seillier, rapporteur. Cet amendement porte sur l'obligation de réaliser des places de parking dans les HLM.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui permet de limiter à une place de parking au maximum l'obligation de construction, et ce sur l'ensemble du parc HLM, et pas seulement pour les logements très sociaux.
L'amendement n° 58 prévoit une solution intermédiaire, s'agissant de logements très sociaux, dans des zones bien desservies en transports publics, en obligeant à la réalisation d'une seule place de parking pour deux logements.
Ainsi le choix sera-t-il relativement ouvert pour les locataires concernés de prendre ou non en location une place de parking.
Cette disposition vise évidemment à limiter le coût de la mise à disposition des logements très sociaux à ceux qui en ont besoin.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Cette question a fait l'objet de longues discussions à l'Assemblée nationale puisque l'article 28 y a été réservé jusqu'à ce que l'on parvienne à une nouvelle rédaction plus conforme aux avis exprimés sur l'ensemble des bancs.
Les représentants de tous les groupes avaient fait grief à la rédaction initiale du Gouvernement de ne viser qu'à la réduction du coût des opérations les plus sociales, donc des constructions destinées au logement des personnes les plus défavorisées.
Le Gouvernement a été critiqué par tous les groupes, ces derniers considérant qu'il y aurait là une certaine stigmatisation des ménages défavorisés et un défaut de reconnaissance du droit de ces derniers à disposer eux aussi d'un véhicule.
Le Gouvernement a été sensible à l'unanimité des critiques qui lui étaient adressées et il a reconnu - et je le refais volontiers devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs - que son choix était d'inciter à la réalisation de logements très sociaux financés soit par le prêt locatif aidé à loyer minoré, le PLALM, soit par le prêt locatif aidé d'intégration, le PLAI, non pas de manière concentrée mais, au contraire, de façon diffuse, au sein d'opérations d'acquisition-amélioration ou de programmes neufs.
Cet objectif de diffusion de l'habitat d'insertion lui a paru permettre de progresser vers l'allégement du coût des opérations, en évitant toute stigmatisation. Par conséquent, les opérations d'acquisition-amélioration, qui se font souvent dans des sites anciens très contraints mais aussi très centraux - ces logements sont d'ailleurs très demandés, car les personnes souhaitent faire l'économie de ce que représente la charge d'un véhicule - ont été exonérées de toute exigence de stationnement nouveau. Par ailleurs, il a été prévu, pour les programmes neufs, de limiter le nombre d'aires de stationnement à une par logement, sans interdire aux collectivités territoriales, comme la loi de 1994 le permet, de décider dans le règlement de leur POS d'aller en deçà d'une unité ; il a en effet été considéré qu'il y aurait sans doute plus de demandes de garages émanant des habitants occupant les logements PLA que des habitants occupant des logements financés par le PLALM ou le PLAI.
Il a donc semblé au Gouvernement qu'il entendait la représentation nationale et trouvait une rédaction qui constituait un point d'équilibre entre des aspirations complémentaires qui sont exigeantes mais qu'il est possible de satisfaire. C'est en tout cas son sentiment.
En conséquence, le Gouvernement n'est pas favorable à la remise en cause de cette rédaction obtenue laborieusement par une coopération entre la représentation nationale et le Gouvernement, et il souhaite que l'amendement n° 58 ne soit pas adopté.
En revanche, il vous soumettra un amendement n° 498, qui vise à compléter la rédaction de l'article 28 pour traiter du cas des travaux accomplis dans l'immobilier ancien, où il peut y avoir, marginalement, création de surface hors oeuvre nette complémentaire.
En effet, l'habitat ancien offre quelquefois des possibilités d'aménagement de combles, donc de création de surfaces habitables supplémentaires. Le Gouvernement proposera donc que, jusqu'à un certain plafond que fixera un décret, ces opérations ne soient pas exclues de l'avantage de la dispense de construction de places de stationnement supplémentaires.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 58.
M. Alain Vasselle. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Lorsque l'amendement n° 58 nous avait été présenté en commission par M. le rapporteur, j'avais fait part à ce dernier de ma crainte s'agissant de l'application de ces dispositions à la construction de logements sociaux pour personnes défavorisées en milieu rural.
En l'absence de plan d'occupation des sols, le droit commun s'applique. Je crains donc que, chaque fois qu'un logement sera construit en milieu rural avec prêt aidé de l'Etat, l'obligation de la construction d'un parking ne s'impose à la collectivité, puisque le dispositif retenu par la commission prévoit que ne pourra être exigée plus d'une place de parking pour plus de deux logements chaque fois qu'un système de transport public existe.
Or, vous le savez bien, en milieu rural, les transports publics ne desservent pas la totalité de nos petites communes.
Je crains donc que cette mesure ne soit préjudiciable à l'équilibre des projets réalisés sur l'initiative des organismes d'HLM en milieu rural.
Je comprends la motivation qui a conduit M. le rapporteur à déposer un amendement, notamment en ce qui concerne la réalisation de parkings en milieu urbain, et je me réjouis de l'initiative du Gouvernement d'exonérer de cette construction de parkings les opérations de réhabilitation ou de rénovation au sein d'une agglomération.
Mais, s'agissant des constructions neuves, je crains que l'obligation de réaliser ces parkings n'obère l'équilibre financier de l'opération, et nous savons bien qu'en milieu urbain la charge foncière est très lourde.
Telles sont mes deux préoccupations et la réserve que j'émets à propos de l'amendement n° 58, compte tenu de ses incidences en milieu rural.
M. André Vezinhet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vezinhet.
M. André Vezinhet. L'intervention de M. Vasselle me fait penser qu'il faudrait peut-être prévoir une disposition particulière pour le milieu rural, qui ne peut pas être traité à l'aune du milieu urbain.
En tout cas, sur cette partie du texte, les propositions du Gouvernement me paraissent bonnes dès lors qu'elles résultent d'un large débat à l'Assemblée nationale, débat au début duquel la droite et la gauche étaient opposées. On est parvenu à un texte de compromis qui me paraît prendre en compte l'essentiel des observations ayant été formulées.
Telle est la raison pour laquelle le groupe socialiste votera l'amendement n° 498.
M. Bernard Seillier, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Bernard Seillier, rapporteur. Je voudrais rassurer mon collègue M. Vasselle.
Cet amendement, comme sa rédaction l'indique d'ailleurs clairement, ne pénalise pas le milieu rural. En effet, il vise à limiter une disposition fixée par le code de l'urbanisme. Et, en milieu rural, les problèmes d'espaces et de coût de réalisation des parkings ne présentent heureusement pas des dimensions aussi pénalisantes qu'en milieu urbain.
M. Alain Vasselle. Soit !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 58, repoussé par le Gouvernement.
(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, n'adopte pas l'amendement.)
M. le président. Par amendement n° 498, le Gouvernement propose de compléter le second alinéa du texte présenté par le I de l'article 28 pour l'article L. 123-2-1 du code de l'urbanisme par les mots : « y compris dans le cas où ces travaux s'accompagnent de la création de surface hors oeuvre nette, dans la limite d'un plafond fixé par décret en Conseil d'Etat ».
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. J'ai défendu cet amendement en donnant l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 58, monsieur le président.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Cet amendement porte sur la question de la réalisation de places de stationnement dans les HLM. Il concerne l'alinéa qui n'a pas été modifié par la commission et qui prévoit que l'obligation de création de places de parking n'est pas applicable en cas de travaux de transformation ou d'amélioration, lorsqu'il y a une opération non pas de construction mais d'acquisition ou d'amélioration de logements sociaux.
Cet amendement vise à résoudre le problème des opérations mixtes, lorsqu'il y a à la fois amélioration et constructions annexes qui augmentent ce que les urbanistes appellent « la surface hors oeuvre nette ». Dans ce cas, il est prévu que l'exonération de construction de places de stationnement reste valable dès lors que la surface créée n'excède pas un seuil plafond qui sera fixé par décret.
Cet amendement nous semble constituer un progrès même si nous ne connaissons pas le contenu du décret prévu. La commission émet donc un avis favorable sur ce texte.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 498, accepté par la commission.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 208, M. Braun, au nom de la commission des affaires économiques, propose de supprimer les paragraphes IV et V de l'article 28.
La parole est à M. Braun, rapporteur pour avis.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. A l'article 28 limitant l'obligation de construction de places de parking à une place par logement social et exonérant lesdits logements du versement pour dépassement du plafond légal de densité, l'Assemblée nationale a adopté deux paragraphes supplémentaires qui, par symétrie, prévoient que, pendant cinq ans, la construction de logements d'insertion est exonérée de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols, le COS.
En application de l'article L. 332-1 du code de l'urbanisme, les communes dotées d'un plan d'occupation des sols peuvent prévoir en zone urbaine un niveau de densité sous la forme d'un COS dont le dépassement donne lieu à une contribution financière, en contrepartie et pour participer au renforcement des équipements collectifs.
La commission des affaires économiques n'est pas favorable à cette clause d'exonération totale, même limitée dans le temps, qui pourrait entraîner des dérives importantes en matière d'urbanisme, en contradiction avec la volonté exprimée par les communes à travers le POS et l'adoption de COS différenciés selon les parties du territoire communal.
Cela aurait pour effet de stigmatiser certaines formes de logements réalisés pour les personnes défavorisées.
Sur ce sujet, la commission des affaires économiques préfère s'en tenir aux dispositions de l'article L. 127-1 du code de l'urbanisme, inséré par la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat, qui autorise, pour les logements locatifs sociaux bénéficiant d'une aide de l'Etat, le dépassement, dans la limite de 20 %, de la norme résultant de l'application du COS.
Aller au-delà de cette limite, comme le propose le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, irait à l'encontre des efforts amorcés pour requalifier les quartiers et promouvoir un habitat plus diversifié et à taille humaine.
En laissant subsister cette possibilité, on aboutirait à une densification extraordinaire sur certaines petites parcelles pour éviter que ce ne soit trop cher, et on retomberait donc sur une concentration de logements sociaux, ce qui va à l'encontre de l'esprit du projet de loi.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement souhaite appeler l'attention du Sénat sur le fait que, en réalité, deux dispositions sont en cause : d'une part, le plafond légal de densité, le PLD, d'autre part, le dépassement du COS, qui sont à l'origine des charges supplémentaires pour toute opération.
Le Gouvernement, dans son projet de loi initial, prévoyait uniquement de dispenser totalement les logements sociaux du versement pour dépassement du PLD, alors que, jusque-là, seule une partie du dépassement était exonérée, et sans modifier les règles applicables à la participation pour dépassement du COS. C'était une mesure strictement fiscale qui diminuait les charges des constructeurs sans pour autant permettre une densité supérieure à celle qui est actuellement autorisée.
L'Assemblée nationale a estimé que, en plus de cette dispense de fiscalité pour le dépassement du PLD, il fallait également prévoir une dispense du paiement de la participation pour dépassement de COS, ce qui, évidemment, va beaucoup plus loin et autorise les logements sociaux à une densité plus forte que les autres logements.
Le Gouvernement avait quelque appréhension sur cette mesure, qui, poussée un peu trop loin, pourrait aboutir à transformer en ghettos des ensembles dont seule la densification aurait pu assurer l'équilibre financier.
Il y a là un vrai problème. Le Gouvernement comprend bien que l'amendement n° 208 vise à éviter cet inconvénient et il ne nie pas que la menace aurait été réelle s'il avait fallu appliquer les dispositions telles que l'Assemblée nationale les a votées.
Dans la mesure où l'amendement que vous proposez réduit ce risque, le Gouvernement n'y est donc pas opposé.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 208.
M. André Vezinhet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vezinhet.
M. André Vezinhet. Je souhaiterais obtenir quelques précisions, car un point m'échappe : personne n'a évoqué la question de la compensation des exonérations prévues. Peut-être me suis-je mépris sur les propos qui viennent d'être tenus, mais nous nous retrouvons bien dans la situation antérieure décrite par M. Charasse : où est la compensation dans cette opération ?
Je crains, dans ces conditions, que le maire, croyant qu'il ne va pas encaisser la taxe sur le PLD ou les taxes pour dépassement du COS, risque de refuser des opérations dans des endroits où le logement social serait pourtant bienvenu.
Il me semble qu'il subsiste donc une série d'incertitudes sur ce texte.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Je peux répondre très clairement sur la compensation : effectivement, aucune des rédactions sur lesquelles vous avez eu à vous prononcer ne prévoit une telle compensation.
Pour ce qui est du COS, la loi du 21 janvier 1995 autorise un dépassement pour la construction de logements sociaux, mais dans la limite de 20 %. Or le texte qui a été adopté par l'Assemblée nationale permet de dépasser une surdensification de 20 %. C'est en cela, sans doute, qu'il peut déboucher, dans certains cas, sur une densification excessive.
Mais le dépassement de 20 % prévu par la loi du 21 janvier 1995 demeure, bien évidemment. La disposition proposée n'a d'autre objet que d'y ajouter la dispense de versement de ce qui est dû en cas de dépassement du PLD.
M. André Vezinhet. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Vezinhet.
M. André Vezinhet. Je vous remercie de ces précisions, monsieur le secrétaire d'Etat.
Dans ces conditions, le groupe socialiste votera contre l'amendement.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 208, accepté par la commission et par le Gouvernement.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 96:
| Nombre de votants | 307 |
| Nombre de suffrages exprimés | 307 |
| Majorité absolue des suffrages | 154 |
| Pour l'adoption | 216 |
| Contre | 91 |
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 28, modifié.
(L'article 28 est adopté.)
M. le président. Je rappelle que, ce matin, nous avons examiné en priorité les amendements n°s 485, 486 rectifié et 487, tendant à insérer des articles additionnels après l'article 28.
Article 28 bis