[Sénat - Travaux - [Séance du 11 juin 1998]

Séance du 11 juin 1998

M. le président. « Art. 19. - L'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 précitée est ainsi modifié :
« 1° Au premier alinéa, les mots : "telles que"sont remplacés par les mots : "sous forme de" et après le mot : "locataires" sont insérés les mots : "ou sous-locataires" ;
« 2° Le premier alinéa est complété par deux phrases ainsi rédigées :
« Le plan définit les critères d'éligibilité aux aides du fonds et précise ses conditions d'intervention, en veillant au respect des priorités définies à l'article 4. Ces critères ne peuvent reposer sur d'autres éléments que le niveau de ressources des personnes et l'importance et la nature des difficultés qu'elles rencontrent et en particulier l'état de santé, notamment au regard d'une éventuelle contamination par le virus de l'immunodéficience. » ;
« 3° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les aides accordées par le fonds pour l'accès au logement ne peuvent être soumises à aucune condition de résidence préalable dans le département. » ;
« 4° Le septième alinéa est ainsi rédigé :
« Le fonds de solidarité prend en charge des mesures d'accompagnement social individuelles ou collectives lorsqu'elles sont nécessaires à l'installation ou au maintien dans un logement des personnes bénéficiant du plan départemental, qu'elles soient locataires, sous-locataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d'un logement. Il peut aussi accorder une garantie financière aux associations qui mettent un logement à la disposition des personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er ou qui leur accordent une garantie. » ;
« 5° Le dernier alinéa est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Le plan définit les modalités de fonctionnement et de gestion du fonds de solidarité pour le logement et notamment les modalités de sa saisine. Toute demande d'aide doit faire l'objet d'une instruction. Toute notification de refus doit être motivée.
« Les instances locales mentionnées à l'article 4 peuvent assurer la mise en oeuvre des actions engagées par le fonds de solidarité.
« Les mesures d'accompagnement social donnent lieu à l'établissement de conventions conclues par l'Etat et le département avec les organismes ou associations qui les exécutent. Les organismes d'habitations à loyer modéré visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation peuvent être parties à ces conventions. Ces conventions prévoient les conditions d'évaluation des mesures d'accompagnement social lié au logement et les modalités selon lesquelles le bailleur dans le patrimoine duquel des locataires ont bénéficié de ces mesures est associé à cette évaluation.
« Un décret détermine le montant maximum des frais de fonctionnement du fonds de solidarité. »
Sur l'article, la parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade. L'article 19 prévoit quelques adaptations au fonds de solidarité pour le logement, le FSL, institué par la loi du 31 mai 1990 et destiné à accorder des aides financières à des personnes défavorisées entrant dans un logement locatif ou qui, étant locataires, se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer ou de leurs charges.
Ainsi, le FSL pourrait assumer l'accompagnement social individuel et collectif des personnes les plus démunies. Il pourrait également jouer un rôle important pour prévenir les expulsions des locataires et soutenir les accédants à la propriété.
Ces missions sont nécessaires. En effet, lorsque les difficultés s'accumulent, le maintien dans le logement, qui constitue un appui sûr pour les familles, reste le meilleur moyen d'éviter la misère la plus dramatique, d'éviter la chute quasi irrémédiable.
Mon ami Guy Fischer l'a précisé à l'instant, en 1995 plus de 160 000 ménages ont bénéficié des aides du FSL.
Les données statistiques montrent, tout comme pour l'aide personnalisée au logement, l'APL, que les dépenses du FSL augmentent chaque année. Ainsi, en 1996, elles se sont élevées à 1,174 milliard de francs, soit une augmentation de 20 % par rapport à 1995.
L'extension des missions du FSL appelle donc une augmentation correspondante de leurs moyens, particulièrement de ceux qui sont destinés au maintien dans le logement et l'accompagnement social des familles.
L'effort budgétaire de l'Etat - et par conséquent des départements, qui abondent le FSL à parité avec l'Etat - est incontestable, puisqu'il devrait être porté à 500 millions de francs pour 1999, contre 350 millions de francs cette année et 275 millions de francs en 1997.
Monsieur le secrétaire d'Etat, pourriez-vous nous indiquer si les montants que je viens d'indiquer prennent en compte à la fois la part de l'Etat et celle des départements ou uniquement la part de l'Etat ?
Au-delà de cette précision, je doute que, face aux besoins, le financement annoncé soit suffisant. Une budgétisation importante du FSL serait une mesure de solidarité. Le renforcement et l'efficacité de ces missions de prévention seront déterminantes pour la mise en oeuvre du droit au logement.
Nous souhaitons que l'amélioration actuelle de l'économie française s'accompagne d'un desserrement des contraintes budgétaires et d'un investissement social plus important.
Il est fort dommage que les débats d'orientation budgétaire semblent ne pas retenir cette année le logement comme priorité.
Les discussions de vendredi dernier lors de la conférence nationale du logement en témoignent : nous ne sommes pas au bout du chemin en ce qui concerne les besoins de construction.
La mise en oeuvre d'une politique de baisse des loyers et de la construction ne serait-elle pas l'action préventive la plus efficace pour combattre l'exclusion par le logement qui touche et hante tous nos concitoyens ?
Depuis une vingtaine d'années, le recul de la part de l'Etat dans l'aide financière à la construction, le prix du foncier et une pratique de taux d'intérêt élevés pour les emprunts à la construction ont fait augmenter les loyers à un niveau trop élevé au regard des ressources des locataires.
Si, en 1984, le loyer d'un logement HLM correspondait à près de 20 % du budget d'un locataire, cette part oscille aujourd'hui entre 23 % et 25 %, voire plus selon les régions.
Jointe à un nouveau type de financement du logement social, une politique de réduction de ces charges permettrait de sortir de bien des impasses, je pense notamment à la multiplication croissante des besoins en matière d'aides à la personne et en particulier, au FSL.
M. le président. Par amendement n° 196 rectifié, M. Braun, au nom de la commission des affaires économiques, propose, dans la seconde phrase du texte présenté par le 2° de l'article 19 pour compléter le premier alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, de supprimer les mots : « notamment au regard d'une éventuelle contamination par le virus de l'immunodéficience ».
La parole est à M. Braun, rapporteur pour avis.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis. L'Assemblée nationale a précisé que l'un des éléments à prendre en compte pour apprécier les critères d'éligibilité au FSL, s'agissant du cumul des difficultés, devait être l'état de santé des personnes, notamment la contamination du demandeur par le virus de l'immunodéficience humaine. Tout en condamnant avec vigueur toute pratique ou mesure qui pourrait apparaître comme discriminatoire à l'encontre des personnes à la recherche d'un logement et atteintes du VIH, la commission des affaires économiques ne souhaite pas que cette affection, si dramatique soit-elle, soit expressément mentionnée dans la loi.
Il existe en effet d'autres situations de santé qui peuvent également entraîner des problèmes d'accès ou de maintien dans le logement. De plus, la mise en oeuvre de cette disposition pourrait soulever des difficultés au regard du secret médical, voire entraîner, paradoxalement, d'autres formes d'exclusions.
En conséquence, la commission des affaires économiques n'a pas cru devoir retenir cette précision.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. La commission des affaires sociales s'est déclarée favorable à cet amendement, car il faut incontestablement tenir compte des risques d'exclusion pour état de santé des personnes, mais sans apporter de précision supplémentaire.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement a forcément, sur ce point, l'avis qu'il a déjà défendu à l'Assemblée nationale. Il avait alors exprimé ses craintes que, en précisant la définition des difficultés, on en oublie et que, dans ces conditions, en ayant voulu faire mieux, on aboutisse au résultat inverse.
Tout à l'heure, j'ai plaidé en vain pour que nous ne citions pas le cas des saisies pour les personnes éligibles au dispositif dont nous débattions. Maintenant, la commission propose d'aller dans le sens de ce pour quoi je n'ai pas été entendu tout à l'heure, en souhaitant ne pas faire figurer la mention d'une affection particulière.
Sachant que le Gouvernement était favorable à ce que même la santé ne soit pas citée - les difficultés en général englobant les problèmes de santé - il ne peut qu'être que favorable à l'amendement. Il aurait même souhaité que cet amendement tende également à supprimer quelques mots supplémentaires !
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 196 rectifié.
Mme Joëlle Dusseau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Dusseau.
Mme Joëlle Dusseau. Je suis tout à fait favorable à cet amendement.
Le texte initial du Gouvernement prévoyait d'accorder des aides en fonction du niveau de ressources des personnes intéressées, et de l'importance et de la nature des difficultés qu'elles rencontrent.
L'Assemblée nationale a ajouté l'expression : « en particulier l'état de santé » - elle n'a pas voulu employer l'adverbe « notamment » - puis elle a précisé : « au regard d'une éventuelle contamination par le virus de l'immunodéficience ».
Je suis d'accord avec l'Assemblée nationale pour faire état de la santé. Sur ce point, ma position est un peu nuancée par rapport à celle de M. le secrétaire d'Etat. En effet, les problèmes de santé ne viennent pas forcément à l'esprit de ceux qui examinent les difficultés des personnes concernées. De plus, les problèmes de santé entraînent parfois des réactions négatives qui ne sont pas toujours ni cohérentes ni logiques, mais dont il faut tenir compte. Cette première précision apportée par l'Assemblée nationale est donc utile.
En revanche, il ne me paraît pas souhaitable, s'agissant de l'état de santé, de cibler le texte sur une contamination par le virus du sida. Cette rédaction n'est pas acceptable en raison, d'une part, de son aspect extrêmement restrictif et, d'autre part, des arguments que vient d'évoquer M. le rapporteur, et je le rejoins totalement sur ce point.
Je voterai donc cet amendement.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 196 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 197, M. Braun, au nom de la commission des affaires économiques, propose, dans la première phrase du texte présenté par le 4° de l'article 19 pour le septième alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, après les mots : « des personnes », d'insérer les mots : « et des familles ».
La parole est à M. Braun, rapporteur pour avis.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis. Le quatrième paragraphe de cet article précise le contenu des mesures d'accompagnement social pouvant être prises en charge par un FSL, afin d'harmoniser, pour ce type de dépenses, les règles d'intervention pratiquées par les différents départements.
La commission des affaires économiques souligne que la notion de propriétaire inclut également les accédants à la propriété et vous propose, dans un souci d'harmonisation, de mentionner également les familles comme pouvant bénéficier de cet accompagnement social. Ces mesures devront en effet être mises en oeuvre pour éviter toute séparation dans les familles.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement ayant mentionné expressément à l'alinéa 1er de l'article 4 que le plan distinguait la situation des personnes ou des familles, il ne peut qu'être favorable à la reprise d'une rédaction identique.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 197, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 326 rectifié, MM. Ostermann, Vasselle, Grignon, Doublet, Eckenspieller, Vinçon et Gournac proposent de compléter in fine le texte présenté par le 4° de l'article 19 pour le septième alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement par une phrase ainsi rédigée :
« Il peut enfin accorder des aides sous forme de bonification d'intérêt pour constituer des fonds de solvabilisation de charges pour les copropriétés en difficulté situées dans le périmètre des OPAH ou des zones urbaines sensibles. »
La parole est à M. Doublet.
M. Michel Doublet. La loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville a introduit de nouvelles dispositions visant à favoriser l'intervention publique dans les copropriétés en difficulté : établissement de plans de sauvegarde, élargissement du champ d'intervention du FSL pour aider au paiement des impayés d'emprunts et de charges des copropiétaires endettés.
Toutefois, elle n'a pas prévu d'étendre les compétences des FSL à la possibilité de bonification des intérêts d'emprunts destinés au redressement de la situation financière des syndicats.
Le présent amendement vise donc à introduire une telle possibilité.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Cet amendement n° 326 rectifié est apparu à la commission des affaires sociales comme pouvant être lourd de conséquences pour les finances départementales. Elle a donc émis un avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement, car il entraînerait en effet un accroissement des charges des FSL, et des moyens, même renforcés, ne suffiraient pas.
J'indique par ailleurs à Mme Terrade que les chiffres qu'elle a cités et qui sont relatifs au passage en 1999 de 340 millions de francs à 490 millions de francs de la dotation des FSL visent bien la part de l'Etat.
Cela étant, le Gouvernement est tout à fait conscient de l'importance de la question des copropriétés en difficulté, et il espère pouvoir vous proposer, dans le cadre de la politique de la ville, des mesures permettant de progresser vers la résolution de ce problème difficile.
Il ne néglige donc pas les motivations des auteurs de l'amendement, même si, tout comme les commissions, il ne peut se prononcer favorablement sur celui-ci.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 326 rectifié.
M. André Vezinhet. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vezinhet.
M. André Vezinhet. Je ne veux pas laisser évoquer les copropriétés dégradées sans m'arrêter un instant sur cette question. Nous touchons véritablement au coeur du problème du logement social, et surtout de celui du peuplement des grandes concentrations urbaines, dont il s'agit bien évidemment ici.
Quand on observe de près ce qui se passe dans ces grandes concentrations, on découvre souvent que les difficultés sont concentrées pour l'essentiel non dans le parc public, comme on pourrait le croire et comme semble le véhiculer l'image populaire, mais bien au contraire dans les copropriétés. Je l'ai dit, ce problème est d'une telle importance qu'il mérite que nous y soyons très attentifs et que nous nous y arrêtions un instant.
Lorsque la valeur vénale du bâtiment s'est effondrée, ce qui se passe ensuite dans la copropriété n'est pas maîtrisable. Un peuplement anarchique s'installe et, pour peu que des marchands de biens indélicats s'en mêlent, des pratiques s'instaurent qui peuvent aller de la vente de tranches de sommeil à l'occupation par des populations non contrôlées, y compris, j'insiste car je sais que c'est un souci du Parlement, des populations de clandestins. Ces personnes entrées donc irrégulièrement dans notre pays se voient bien entendu menacées de la révélation de leur situation si elles venaient à ne pas satisfaire aux conditions de location.
C'est cela la réalité ! Tout le monde a peur de la dire, mais il faut la dire et s'attaquer au problème.
Dans la discussion générale, j'indiquais combien j'avais été satisfait que, lors de la réunion au CNIT à La Défense, le 5 juin dernier, tous les intervenants, M. Besson comme M. Bartolone, aient souligné l'ampleur du problème de la copropriété dégradée.
Comme il ne sera pas fait mention de ce problème ailleurs dans le texte, j'ai voulu attirer l'attention de la Haute Assemblée et dire, en tant que président de conseil général de l'Hérault et en tant qu'élu de la ville de Montpellier, que je serai aussi partie prenante de ce débat, qui est d'une importance considérable.
Ce problème constitue une menace, sans doute la menace principale en termes d'explosion sociale. Faites le tour des banlieues dites à risque et vous constaterez que l'essentiel des difficultés réside effectivement dans la copropriété dégradée.
Pardonnez-moi ce long développement, mes chers collègues, mais il était utile à ce moment du débat.
M. Michel Doublet. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Doublet.
M. Michel Doublet. Suite aux explications de M. le secrétaire d'Etat et à l'assurance qu'il vient de donner que ces préoccupations seront prises en compte dans le cadre de la politique de la ville, nous retirons notre amendement.
M. le président. L'amendement n° 326 rectifié est retiré.
Par amendement n° 198, M. Braun, au nom de la commission des affaires économiques, propose de rédiger comme suit la dernière phrase du premier alinéa du texte présenté par le 5° de l'article 19 pour remplacer le dernier alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 :
« En cas de refus, l'intéressé peut en connaître les motifs. »
La parole est à M. Braun, rapporteur pour avis.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis. Dans le souci de rendre plus transparent le fonctionnement des FSL, l'Assemblée nationale a indiqué que toute notification de refus devait être motivée, alors que le Gouvernement, dans le projet de loi initial, proposait que toute personne s'étant vu opposer un refus puisse en demander les raisons.
La commission des affaires économiques, rappelant que les FSL prennent environ 200 000 décisions d'attribution ou de refus par an, considère que cela aggravera inutilement les charges de secrétariat des FSL en entraînant, de surcroît, un risque de contentieux important.
Pour ces raisons, elle est défavorable à l'amendement et préfère en revenir au texte du projet de loi.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 198, accepté par la commission et par le Gouvernement.
Mme Odette Terrade. Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.
M. André Vezinhet. Le groupe socialiste également.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 199, M. Braun, au nom de la commission des affaires économiques, propose de supprimer la deuxième phrase du troisième alinéa du texte présenté par le 5° de l'article 19 pour remplacer le dernier alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990.
La parole est à M. Braun, rapporteur pour avis.
M. Gérard Braun, rapporteur pour avis. Le troisième alinéa de l'article 19 adopté par l'Assemblée nationale rend obligatoire un mécanisme de contractualisation entre l'Etat, le département et les organismes ou associations qui sont financés par le FSL pour faire de l'accompagnement social.
La commission des affaires économiques vous propose, afin d'éviter une confusion rédactionnelle, de supprimer l'ajout de l'Assemblée nationale indiquant que les organismes d'HLM peuvent être partie à ces conventions puisqu'ils sont déjà expressément visés dans la phrase précédente.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Favorable également, monsieur le président.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 199, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 52, M. Seillier, au nom de la commission des affaires sociales, propose, après les mots : « les modalités selon lesquelles », de rédiger comme suit la fin de la dernière phrase du troisième alinéa du texte présenté par le 5° de l'article 19 pour remplacer le dernier alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 : « les bailleurs concernés sont associés à cette évaluation ».
Par amendement n° 425, Mme Bardou, MM. Bordas, de Bourgoing, de Cossé-Brissac et Trucy, les membres du groupe des Républicains et Indépendants proposent, dans la dernière phrase du troisième alinéa du texte présenté par le 5° de l'article 19 pour remplacer le dernier alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, de remplacer les mots : « est associé » par les mots : « et les locataires concernés sont associés ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 52.
M. Bernard Seillier, rapporteur. La commission des affaires sociales vous propose d'adopter, concernant les conditions d'évaluation par convention des mesures d'accompagnement social liées au logement, un amendement rédactionnel tendant à préciser que les bailleurs concernés sont associés à cette évaluation.
M. le président. La parole est à Mme Bardou, pour défendre l'amendement n° 425.
Mme Janine Bardou. Il est essentiel que les bénéficiaires de l'accompagnement social puissent donner leur avis et faire des propositions pour améliorer celui-ci afin qu'il gagne en efficacité. Ils nous semblent les mieux placés pour apprécier l'adéquation de cet accompagnement à leurs besoins.
Cet amendement va dans le sens d'une meilleure participation des bénéficiaires au dispositif dont ils font l'objet.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 425 ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. La commission des affaires sociales s'est déclarée favorable à cet amendement.
Elle propose de rectifier son amendement n° 52 pour y intégrer la disposition de l'amendement n° 425 en ajoutant, après les mots « les bailleurs », les mots « et les locataires concernés sont associés à cette évaluation ».
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 52 rectifié, présenté par M. Seillier, au nom de la commission des affaires sociales, et tendant, après les mots : « les modalités selon lesquelles », à rédiger comme suit la fin de la dernière phrase du troisième alinéa du texte proposé par le 5° de l'article 19 pour remplacer le dernier alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 : « les bailleurs et les locataires concernés sont associés à cette évaluation ».
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 52 rectifié et 425 ?
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement n'avait pas d'objection à formuler à l'encontre de l'amendement n° 52.
Il partage le souci des auteurs de l'amendement n° 425 de donner aux locataires la possibilité de s'exprimer. Il émet néanmoins des réserves sur ce texte.
En effet, dans ces instances d'évaluation, ce sont toujours les travailleurs sociaux qui s'expriment. Comment les choses se passeront-elles en leur sein quand, à la fois, des travailleurs sociaux et les bénéficiaires de l'accompagnement social se livreront à l'évaluation ?
Cet amendement ne me semble donc pas très pertinent, même si le Gouvernement comprend que les locataires concernés doivent être entendus.
Il émet donc les mêmes réserves à propos de l'amendement n° 52 rectifié.
M. le président. Mme Bardou, l'amendement n° 425 est-il maintenu ?
Mme Janine Bardou. Je le retire.
M. le président. L'amendement n° 425 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 52 rectifié, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 19, modifié.

(L'article 19 est adopté.)

Article 20