Séance du 10 juin 1998
M. le président. Par amendement n° 280, Mme Dusseau propose d'insérer, après l'article 9, un article additionnel ainsi rédigé :
« Il est inséré, après l'article L. 322-4-16 du code du travail, un article ainsi rédigé :
« Art. L. ... - L'Etat peut également conclure des conventions mentionnées à l'article L. 322-4-16 avec des organismes habilités au titre de l'aide sociale à l'hébergement pour mettre en oeuvre des actions d'insertion sociale et professionnelle au profit des personnes bénéficiant de leurs prestations. »
La parole est à Mme Dusseau.
Mme Joëlle Dusseau. Cet amendement vise à autoriser les centres d'hébergement et de réadaptation sociale, les CHRS, qui ont des ateliers dans lesquels ils peuvent mettre très rapidement des personnes en situation d'emploi, à conclure des conventions avec l'Etat.
Cet amendement nous a été inspiré par un certain nombre de responsables de CHRS. Ceux-ci nous ont fait savoir qu'il leur serait très utile de pouvoir bénéficier de ce type de conventionnement, qui leur permettrait, dans des structures qui leur sont proches, de mettre tout de suite des gens au travail, pour quelques heures ou pour une demi-journée, dans le cadre de l'insertion.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier rapporteur. La commission souhaiterait d'abord connaître l'avis du Gouvernement.
En effet, nous avions cru comprendre que l'Assemblée nationale avait adopté, à l'article 6, une disposition indiquant que « les conditions de conventionnement des personnes morales de droit public ou de droit privé à but non lucratif produisant des biens et services en vue de leur commercialisation et développant des activités présentant un caractère d'utilité sociale sont définies par décret ».
La demande de Mme Dusseau nous paraît donc satisfaite par cette insertion de l'Assemblée nationale. Nous souhaiterions, néanmoins, que Mme le ministre nous confirme cette interprétation.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Pour être tout à fait honnête, j'avoue ne pas être en mesure de répondre immédiatement à la question de M. le rapporteur, faute de disposer du texte.
Le Gouvernement envisageait de s'en remettre à la sagesse du Sénat parce que, comme l'a dit Mme Dusseau, ces organismes habilités à l'aide sociale exercent effectivement parfois des activités professionnelles. Il ne nous paraît pas très utile de faire référence uniquement à ces organismes, et pas à d'autres, ce qui pourrait provoquer des ambiguïtés.
Cela étant, je comprends parfaitement le souci de Mme Dusseau et je m'en remets à la sagesse du Sénat sur cet amendement.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Sagesse favorable ! (Sourires.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 280, pour lequel la commission et le Gouvernement s'en remettent à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 9.
Par amendement n° 341, M. Fischer, Mme Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après l'article 9, un article additionnel ainsi rédigé :
« Il est inséré, après l'article L. 322-4-16 du code du travail, un article ainsi rédigé :
« Art. L. ... - Chaque fonds départemental crée en son sein un fonds de développement des actions d'insertion du secteur marchand.
« Ce fonds de développement a pour mission :
« 1. De financer des programmes d'insertion élaborés par les établissements du secteur privé en direction des chômeurs de longue durée et des titulaires des minima sociaux de plus d'un an ;
« 2. De promouvoir une incitation financière spécifique sous forme de bonification de nouveaux crédits à moyen-long terme avec la médiation de l'institution financière librement choisie par l'établissement concerné. Cette bonification est modulable en fonction du nombre d'opérations d'insertion et de leur durabilité. Elle peut aller jusqu'à la prise en charge totale par le fonds de développement des intérêts d'emprunt tel que des subventions de crédits. Les pouvoirs publics peuvent solliciter la contribution du secteur bancaire et financier pour la réalisation de cet objectif d'insertion.
« 3. Les ressources de ce fonds sont constituées par les dotations budgétaires de l'insertion par l'activité économique, l'équivalent des montants des minima sociaux auparavant servis aux personnes intéressées et le produit de la taxe d'insertion à la charge des sociétés non financières et financières ayant des résultats bénéficiaires et procédant à des licenciements.
« Ces dispositions sont fixées par décret. »
La parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade. Hier, dans son intervention générale, mon ami Guy Fischer regrettait de voir les entreprises si peu présentes, si peu impliquées dans le financement des mesures prévues pour l'insertion et l'emploi des personnes en difficulté.
L'Etat et les collectivités locales, si elles le souhaitent, alimentent le fonds départemental pour l'insertion visé à l'article 9, pour soutenir, notamment, le montage des structures de l'insertion par l'économique.
L'objectif de votre texte, madame la ministre, est d'agir en amont, chaque fois que cela est possible, pour prévenir l'exclusion. Dans cette optique, pourquoi ne pas solliciter l'ensemble des établissements du secteur marchand ?
Notre amendement entend associer les entreprises, au même titre que d'autres partenaires, au financement d'un fonds départemental de développement des actions d'insertion dans leur secteur.
En amont, nous incitons les entreprises à investir pour la création d'emplois en leur consentant des bonifications de crédit à moyen et long terme.
Par ailleurs, en aval, nous taxons les entreprises qui, bien qu'ayant dégagé des bénéfices, ont eu recours aux licenciements économiques.
Notre proposition d'instaurer à la charge des entreprises une taxe d'insertion nous paraît être un bon moyen de pérenniser l'existence de ce fonds.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Nous ne pouvons que nous féliciter, dans un premier temps, que cet amendement vise à assurer le développement des actions d'insertion dans le secteur marchand, puisque c'est la philosophie que la commission a essayé de développer dans ce texte. Nous sommes donc particulièrement attachés à cette orientation et à toutes les mesures susceptibles de faciliter la réinsertion en entreprise.
Toutefois, il nous est apparu que le fonds dont la création est proposée serait alimenté par une « taxe d'insertion à la charge des sociétés non financières et financières ayant des résultats bénéficiaires et procédant à des licenciements ». Nous ne pouvons mesurer exactement l'augmentation de charges qui pèserait sur les entreprises du fait de cette nouvelle taxe d'insertion.
Etant par ailleurs relativement réservés sur le développement des procédures de crédits bonifiés spécialisés, nous avons donné un avis défavorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Cette proposition a déjà été présentée à l'Assemblée nationale. J'estime qu'elle conduit à instaurer des modalités complexes de gestion des aides de l'Etat au titre de l'insertion professionnelle des personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi.
Si nous souhaitons tous que les entreprises qui réalisent des bénéfices ne fassent pas supporter les frais de restructuration qu'elles engagent à l'Etat - ce qui explique les mesures que j'ai été amenée à prendre s'agissant de la préretraite, qui visent à réduire le nombre de préretraites et leur financement par l'Etat ; ce qui explique aussi le mécanisme de modulation de l'impôt sur les sociétés en fonction des créations d'emplois que nous avons mis en place dans la loi de finances de 1998 - il ne nous paraît pas souhaitable, en revanche, de sanctionner l'ensemble des entreprises qui licencient, car parmi celles-ci il en existe évidemment et malheureusement qui ont de réelles difficultés et qui pourraient les voir s'accroître encore du fait d'une taxation nouvelle.
Aussi suis-je défavorable à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'amendement n° 341, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je suis saisi de trois amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 416 rectifié, MM. Lise, Larifla, Désiré et les membres du groupe socialiste proposent d'insérer, après l'article 9, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - L'article 42-6 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion est ainsi rédigé :
« Art. 42-6. - Dans chaque département d'outre-mer est créée une agence d'insertion, établissement public local à caractère administratif.
« L'agence élabore et met en oeuvre le programme départemental d'insertion prévu à l'article 36.
« Elle propose la part des crédits d'insertion affectés par l'Etat au financement des logements sociaux pour les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et précise le montant de sa participation à la réalisation de cette même action.
« Elle établit en outre le programme annuel de tâches d'utilité sociale offertes aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion dans les conditions prévues à l'article 42-8.
« L'agence se substitue au conseil départemental d'insertion. »
« II. - Les six premiers alinéas de l'article 42-7 de ladite loi sont remplacés par les dispositions suivantes :
« L'agence d'insertion est administrée par un conseil d'administration présidé conjointement par le préfet et le président du conseil général.
« Le conseil d'administration comprend, en outre, en nombre égal :
« 1° Des représentants de la région, du département et des communes ;
« 2° Des représentants des services de l'Etat dans le département ;
« 3° Des personnalités qualifiées choisies au sein d'associations, d'administrations territoriales ou d'institutions intervenant dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre le chômage, nommées en nombre égal par le préfet et le président du conseil général ;
« Un représentant du personnel avec voix consultative.
« L'agence d'insertion est dirigée par un directeur nommé par arrêté conjoint du préfet et du président du conseil général. »
Par amendement n° 432, M. Lauret propose d'insérer, après l'article 9, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le premier alinéa de l'article 42-6 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion est ainsi rédigé :
« Dans chaque département d'outre-mer est créée une agence d'insertion, établissement public placé sous la tutelle du représentant de l'Etat dans le département. »
Par amendement n° 431, M. Lauret propose d'insérer, après l'article 9, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - L'article 42-6 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion est complété, in fine, par un alinéa ainsi rédigé :
« Avant le 1er janvier 2000, elle est chargée de l'élaboration, la mise en place, conjointement avec les représentants des ministères chargés des affaires sociales, de l'emploi et de l'outre-mer, d'un programme visant à offrir un lieu unique d'accueil aux personnes privées d'emploi et aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.
« II. - Les charges supplémentaires résultant de l'application du I ci-dessus sont compensées, à due concurrence, par la majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts et par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus à l'article 403 du même code. »
La parole est à M. Larifla, pour défendre l'amendement n° 416 rectifié.
M. Dominique Larifla. Cet amendement vise à réformer le statut des agences départementales d'insertion, les ADI, qui a été institué par la loi du 25 juillet 1994 et mis en place uniquement dans les départements d'outre-mer.
La réforme est souhaitée par la majorité des élus des départements d'outre-mer pour deux types de raisons.
En premier lieu, la décision de confier les politiques d'insertion dans les départements d'outre-mer à des établissements publics nationaux soumis à la double tutelle du secrétariat d'Etat à l'outre-mer et du ministère de l'économie et des finances a, dès l'origine, été perçue comme portant atteinte aux principes fondamentaux de la décentralisation.
En effet, cela a eu comme conséquence de déposséder les assemblées départementales des départements d'outre-mer de compétences et de prérogatives qu'exercent toujours leurs homologues de métropole.
En second lieu, les résultats obtenus ne correspondent nullement aux ambitions affichées par les concepteurs des agences départementales d'insertion. Le pourcentage d'allocataires bénéficiant d'une insertion par l'activité est demeuré relativement faible, et parfois même inférieur à celui auquel on était parvenu avant la création des agences départementales d'insertion.
Par ailleurs, les contrats d'insertion par l'activité sont d'une durée bien plus courte que ne l'étaient les contrats de type CES qui étaient proposés auparavant aux RMIstes. Cela crée pour les intéressés un facteur de précarité supplémentaire et contribue à biaiser certaines statistiques, qui comptabilisent en réalité le nombre de contrats effectués durant une même année.
Enfin, des sommes importantes - plusieurs centaines de millions de francs - demeurent inutilisées dans les quatre agences départementales d'insertion. Cette situation s'explique par la lourdeur du fonctionnement du système mis en place, par l'insuffisante prise en compte de l'importance des autres formes d'insertion - notamment par l'économique et par le logement -, et par les directives de la tutelle financière visant à maintenir en permanence d'importants fonds de roulement.
M. le président. La parole est à M. Lauret, pour présenter l'amendement n° 432.
M. Edmond Lauret. Je retire l'amendement n° 432 au profit de l'amendement n° 416 rectifié, présenté par MM. Larifla, Lise et Désiré, qui me paraît plus complet.
Pour les mêmes raisons, je retire par anticipation l'amendement n° 433.
M. le président. L'amendement n° 432 est retiré.
Vous avez la parole pour défendre l'amendement n° 431, monsieur Lauret.
M. Edmond Lauret. L'amendement n° 431 prévoit l'institution d'un guichet unique pour les exclus.
L'extension du champ d'intervention de l'ADI à d'autres publics que les allocataires du RMI au sens strict semble une bonne chose, dans la mesure où elle permettrait de confier à une structure unique la responsabilité de la politique d'insertion au plan local. Elle ouvrirait des perspectives intéressantes, notamment par la création d'un guichet unique auquel pourraient s'adresser tous les exclus.
Le dispositif d'insertion y gagnerait en cohérence et en lisibilité puisqu'il appartiendrait à un seul organe, à savoir le conseil d'administration de l'agence, de définir et de conduire la globalité de la politique d'insertion dans chaque département d'outre-mer.
Ce guichet unique ne devrait pas pour autant confier à l'agence le soin de gérer opérationnellement l'intégralité de la politique d'insertion, mais permettrait de tracer les axes prioritaires d'intervention, opposables à tous les autres partenaires institutionnels concernés, dans le cadre d'un programme départemental d'insertion pluriannuel intéressant tous les publics.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 416 rectifié et 431 ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Si vous le permettez, monsieur le président, j'exposerai simultanément l'avis de la commission des affaires sociales sur les amendements n°s 416 rectifié, 417 et 418.
Ces trois amendements ont pour objet de modifier le statut actuel des agences d'insertion mises en place dans les départements d'outre-mer. Ces agences, qui sont des établissements publics, sont coprésidées par le préfet et le président du conseil général, mais les décisions du conseil d'administration sont soumises, pour être exécutoires, à l'approbation de la tutelle, directement exercée par le ministère de l'économie et des finances.
Ce dispositif est excessivement lourd, et l'efficacité des établissements est réduite en raison des contraintes de fonctionnement et de la concentration des tâches que leur impose leur qualité d'employeur de titulaires du RMI.
Les trois amendements précités ne prévoient pas de revenir à la situation qui prévalait avant la mise en oeuvre de la loi instaurant le RMI, mais il est proposé d'institutionnaliser une coordination entre les deux partenaires principaux que sont l'Etat et le département. Il s'agit de transformer l'agence d'insertion actuelle en un établissement public local qui serait coprésidé par le préfet et le président du conseil général.
Les trois amendements nous semblent aller dans le sens d'une meilleure décentralisation et déconcentration. Ils permettront en outre aux agences d'insertion d'être mieux gérées, au plus près des besoins locaux.
Pour toutes ces raisons, la commission des affaires sociales a émis un avis favorable.
Par l'amendement n° 431, M. Lauret propose de créer un lieu d'accueil pour toutes les personnes sans emploi et pour tous les bénéficiaires du RMI dans les départements d'outre-mer. Cette idée paraît très intéressante en termes d'amélioration de la cohérence des actions de lutte contre l'exclusion. Il serait souhaitable que l'amendement n° 431 soit transformé en un sous-amendement, afin de compléter l'article 42-6 de la loi du 1er décembre 1988 tel qu'il est rédigé par l'amendement n° 416 rectifié.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 416 rectifié et 431 ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je veux revenir quelques instants sur l'historique des agences d'insertion.
Elles ont été mises en place pour remédier aux difficultés de fonctionnement du dispositif du RMI, difficultés qui se traduisaient par deux phénomènes : d'une part, une quasi-absence des programmes départementaux d'insertion et, d'autre part, des problèmes, notamment financiers, de gestion tout à fait importants.
C'est ainsi que ces agences de développement ont été mises en place à l'échelon national en étant toutefois coprésidées par les préfets et les présidents des conseils généraux.
Leur bilan est largement positif, même s'il me semble qu'il faut prendre rapidement des mesures pour limiter la bureaucratisation et accélérer la prise de décisions - en cela, je suis d'accord avec les auteurs des différents amendements.
L'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale des finances ont réalisé, au début de l'année 1998, une enquête dans chacun des départements d'outre-mer et ont confirmé l'aspect largement positif des ADI nationales, qui ont effectivement permis de faire entrer dans le droit commun à la fois la distribution du RMI mais aussi les programmes départementaux d'insertion.
Compte tenu de l'ampleur des problèmes de pauvreté et de précarité dans les départements d'outre-mer, que nous connaissons tous, de la coresponsabilité de l'Etat et des départements dans la conduite des politiques d'insertion, du volume des crédits mobilisés, dont une part importante vient de l'Etat, il convient de maintenir le statut d'établissements publics nationaux coprésidés.
En revanche, le Gouvernement étudie actuellement des mesures d'assouplissement des procédures financières pour que les décisions soient prises au plus près du terrain dans des délais beaucoup plus rapides, de façon à faciliter le fonctionnement des agences d'insertion.
Je voudrais ajouter qu'un certain nombre de présidents de conseils généraux et même de syndicats de ces organismes nous ont dit combien ils souhaitaient que nous maintenions le caractère national de ces agences, pour éviter qu'ils n'aient à subir des pressions auxquelles il est très souvent extrêmement difficile de résister tant, effectivement, les difficultés sont grandes.
Je me tourne vers les auteurs de ces amendements. Autant, concernant les emplois-jeunes, parce qu'il s'agissait d'emplois qui contribueraient effectivement au développement de ces départements d'outre-mer, j'ai accepté le versement aux ADI des fonds qui sont gérés directement par ces départements - ces fonds seront d'ailleurs plus importants pour les départements d'outre-mer - autant il me semble qu'en l'occurrence ce n'est pas un service à rendre à ces départements que de permettre que les mesures d'assistance soient décidées sur le terrain.
Nous avons cependant un effort important à faire pour débureaucratiser, pour simplifier les procédures et, ainsi, permettre que les décisions soient plus efficaces et prises dans de meilleurs délais.
Pour toute ces raisons, le Gouvernement est défavorable à ces amendements.
M. le président. Monsieur Lauret, acceptez-vous de transformer votre amendement n° 431 en un sous-amendement à l'amendement n° 416 rectifié ?
M. Edmond Lauret. Oui, monsieur le président.
M. le président. Je suis donc saisi d'un sous-amendement n° 431 rectifié, présenté par M. Lauret, et tendant :
A. - A compléter le texte proposé par le I de l'amendement n° 416 rectifié pour l'article 42-6 de la loi du 1er décembre 1988 par un alinéa ainsi rédigé :
« Avant le 1er janvier 2000, elle est chargée de l'élaboration, de la mise en place, conjointement avec les représentants des ministères chargés des affaires sociales, de l'emploi et de l'outre-mer, d'un programme visant à offrir un lieu unique d'accueil aux personnes privées d'emploi et aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. »
B. - A compléter le texte de cet amendement par un III ainsi rédigé :
« III. - Les charges supplémentaires résultant de l'application du I ci-dessus sont compensées, à due concurrence, par la majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts et par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus à l'article 403 du même code. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 431 rectifié, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 416 rectifié, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 9.
Par amendement n° 417, MM. Lise, Larifla, Désiré et les membres du groupe socialiste, proposent d'insérer, après l'article 9, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le premier alinéa de l'article 42-8 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion est remplacé par les deux alinéas suivants :
« Les organismes mentionnés au premier alinéa de l'article L. 322-4-7 du code du travail, qui auront conclu une convention d'objectif avec l'agence d'insertion, pourront recruter des allocataires du RMI ayant souscrit un contrat d'insertion par l'activité.
« Ces contrats sont régis par les articles L. 322-4-7, L. 322-4-8 et L. 322-4-10 à L. 322-4-14 du code du travail. »
La parole est à M. Larifla.
M. Dominique Larifla. J'ai déjà défendu cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 417, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 9.
Par amendement n° 418, MM. Lise, Larifla, Désiré et les membres du groupe socialiste, proposent d'insérer, après l'article 9, un article additionnel ainsi rédigé :
« L'article 1er de la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte est abrogé. »
La parole est à M. Larifla.
M. Dominique Larifla. Je me suis déjà exprimé.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Bernard Seillier, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Défavorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 418, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 9.
Articles 10 et 11