M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant l'urbanisme et les services communs du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Henri Collard, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ne disposant que d'une dizaine de minutes, je serai bref sur le projet de budget lui-même ; pour plus de détails, je vous renvoie à mon rapport écrit. Je présenterai, ensuite, quatre observations.
Les crédits demandés au titre de l'urbanisme et des services communs, au sein du budget du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme, atteignent, pour 1997, 22,6 milliards de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement. Ils sont légèrement en baisse, de 0,7 %, par rapport au budget de 1996.
Les dépenses ordinaires, en presque totalité les moyens des services, qui représentent 98,1 % des crédits, diminuent très largement, de 400 millions de francs, soit 0,5 %, tandis que les dépenses en capital, inscrites pour 426,5 millions de francs, sont réduites, pour les crédits de paiement, de 10 % en francs courants par rapport au budget voté en 1996.
Ce budget est divisé en six agrégats, l'ancien agrégat concernant l'architecture ayant été transféré au ministère de la culture.
J'évoquerai essentiellement les agrégats 01 et 02, les plus importants financièrement.
S'agissant de l'agrégat 01, avec 19,6 milliards de francs, les dépenses de personnel représentent l'essentiel du budget de l'urbanisme et des services communs, qui regroupe le personnel du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme.
Les dépenses diminuent globalement très faiblement, de 0,3 %, par rapport au budget de 1996. Cette légère réduction est le résultat de deux évolutions en sens inverse : d'une part, la progression des rémunérations publiques, liée essentiellement à la poursuite de l'application de la grille rénovée de la fonction publique - en 1997, ce sera la septième tranche d'application ; d'autre part, la poursuite de la réduction des emplois - 344 pour tout le budget de l'urbanisme et des services communs - essentiellement dans les DDE.
L'agrégat 02, deuxième poste important sur le plan financier, est constitué des moyens des services et de l'action économique, à savoir les dépenses de fonctionnement.
Cet agrégat passe de 2,06 milliards de francs à 1,99 milliard de francs en moyens de paiement, essentiellement par une compression des dépenses de fonctionnement, par une réduction des investissements dans l'équipement immobilier des directions départementales de l'équipement et par une forte diminution des actions dans le domaine de l'urbanisme.
Les autres agrégats, qui concernent l'Ecole nationale des ponts et chaussées, l'Institut géographique national, l'urbanisme et la recherche, dotée de 254 millions de francs, sont, dans l'ensemble, en légère diminution par rapport à 1996. Je vous renvoie au rapport pour plus de détails.
J'en viens à mes principales observations.
Première observation : l'évolution des crédits de l'urbanisme et des services communs dépend essentiellement de celle de la masse salariale puisque celle-ci représente 86,6 % du budget. Après une pause, l'année dernière, le ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme renoue avec une politique de compression des effectifs qui l'a vu perdre, en quatorze ans, près de 15 000 emplois, en particulier dans les services déconcentrés, les directions départementales de l'équipement.
De plus, malgré une marge de manoeuvre forcément réduite par la nature même des dépenses du budget de l'urbanisme et des services communs, ce ministère a entrepris une révision des services votés non négligeable puisqu'elle s'élève à 212 millions de francs, soit 0,9 % de l'ensemble des crédits. Je me félicite de cette mesure, qui contribue activement à la maîtrise des dépenses de l'Etat.
Je souhaite cependant vous interroger, monsieur le ministre, sur les modalités d'application de cette mesure, due essentiellement à des réductions de personnel.
Globalement, en effet, le projet de loi de finances annonce une réduction de 344 personnes pour l'urbanisme et les services communs, mais c'est là le résultat d'une augmentation de 150 personnes au niveau de l'administration centrale et d'une diminution de 500 personnes dans les DDE. Ne craignez-vous pas que ce ne soit au détriment des prestations rendues aux collectivités locales, en particulier aux communes ?
En effet, si la plupart des départements ont conclu, dans le cadre de la sortie de l'article 30, des conventions de mise à disposition qui permettent un fonctionnement satisfaisant, les communes, surtout les petites, restent très dépendantes des services de la DDE et sont quelquefois mal servies. De nombreux syndicats de voirie, notamment, sont de plus en plus obligés de rechercher le concours de cabinets privés. Est-ce le souhait des DDE et du ministère ?
J'en viens à ma deuxième observation. En matière d'urbanisme, l'Etat a déterminé quatre principales orientations : le développement de la planification, le soutien à l'activité des agences d'urbanisme, la poursuite du projet « Euroméditerranée » et l'approfondissement de l'organisation de l'évolution des agglomérations.
Pour les travaux de planification, les moyens financiers sont globalement maintenus, ce qui permettra de poursuivre l'élaboration des cinq directives territoriales d'aménagement expérimentales, qui concernent les Alpes du Nord, la Côte d'Azur, l'aire métropolitaine marseillaise, l'estuaire de la Loire et l'estuaire de la Seine.
En outre, l'adoption, en 1995, par le Parlement, d'une part, de la loi relative à l'aménagement du territoire, d'autre part, de la loi relative à l'environnement, va accroître, en 1997, les missions confiées aux directions régionales et départementales de l'équipement.
Les agences d'urbanisme n'ont pas été épargnées par la rigueur budgétaire, mais elles restent l'une des pièces maîtresses du dispositif d'études de l'aménagement du territoire et de l'espace urbain. En 1997, les chantiers prioritaires seront la planification territoriale, avec, notamment, la cohérence entre les schémas directeurs et les autres démarches de planification, l'articulation entre les transports et l'aménagement, la prise en compte des notions de développement durable et la politique foncière.
Le projet « Euroméditerranée », qualifié d'opération d'intérêt national, et qui vise à la création d'un quartier urbain au centre de Marseille, sera activement poursuivi. Nous nous en félicitons.
Quant à la volonté d'organiser l'évolution des agglomérations, elle sera soutenue, dans le cadre des contrats de plan, par le développement de sites stratégiques ou de projets de restructuration urbaine, en complément de l'évolution des villes nouvelles.
Je me permets toutefois de noter que l'endettement des syndicats d'agglomérations nouvelles reste très élevé - 13,3 milliards de francs au total, soit 19 600 francs par habitant - ce qui limite leur marge de manoeuvre. Il serait intéressant, monsieur le ministre, que vous nous donniez quelques informations sur les modalités des interventions financières de l'Etat dans les prochaines années. Il me semble, en effet, que nous arrivons à la fin des cinq ans de prolongation qui avaient été décidés.
Troisième observation : l'expérimentation dans quinze départements dès 1991, puis la généralisation sur l'ensemble du territoire du rapprochement des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt a constitué une démarche innovante pour faire évoluer le fonctionnement et l'organisation des services déconcentrés face au développement de nouveaux enjeux.
Cette expérimentation a permis de créer des synergies et de mobiliser ces deux administrations au bénéfice d'une action collective dans des domaines communs d'activité, tels que la gestion de l'eau, l'aménagement de l'espace ou encore les concours techniques apportés aux communes ou à la formation des personnels.
Sur la base de ce constat, plusieurs scénarios d'évaluation possibles ont été analysés pour permettre la recomposition et la simplification territoriale de l'Etat aux échelons départemental et régional.
Le Gouvernement arrêtera, à la fin de 1996, les organisations les plus pertinentes, qui seront expérimentées sur le terrain à partir de 1997. Personnellement, je regrette la lenteur de la mise en route généralisée de ces modalités, qui vont incontestablement dans le sens d'une meilleure synergie et d'un meilleur fonctionnement.
Nous connaissons les difficultés internes entre services de l'agriculture et services de l'équipement, qui sont souvent cause de blocages. Nous les regrettons. Monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, pouvez-vous préciser les dispositions que vous envisagez et les résultats, espérons-le rapides, que vous en escomptez ?
J'en arrive à ma quatrième et dernière observation. La commission des finances déplore le manque de clarté de certains documents budgétaires relatifs à l'urbanisme et aux services communs. La multiplication des transferts de crédits nuit à la lisibilité de ce budget, en rendant sa présentation confuse, et ne permet guère au Parlement d'exercer son contrôle.
L'année dernière, déjà, le ministère de l'équipement avait fait l'objet d'une réorganisation puisqu'il avait perdu ses compétences en matière d'architecture au profit du ministère de la culture. Cette année, de nouveaux transferts sont prévus vers ce même ministère ainsi que vers le ministère de l'environnement. Dans le sens inverse, le budget de la section « Urbanisme et services communs » voit ses crédits augmentés par des transferts en provenance de la section « mer » au sein même du budget de l'équipement.
Or, la clarté de ces transferts n'est pas toujours évidente, si ce n'est que ces modifications de crédits tendent à gonfler les budgets qui en bénéficient. Ainsi, l'année passée, les crédits du ministère de la culture ont atteint 1 % du budget général seulement grâce à l'abandon de la direction de l'architecture par le ministère de l'équipement au profit du ministère de la culture. N'est-il pas à craindre que le partage des crédits entre plusieurs ministères pour une même action ne compromette la clarté et l'efficacité de l'action du Gouvernement si une étroite collaboration interministérielle n'est pas instaurée ? Nous serons donc attentifs à l'utilisation qui sera faite de ces crédits.
Au terme de ce rapport, et après avoir formulé mes observations, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, j'invite le Sénat à adopter les crédits de la section « Urbanisme et services communs » du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme.
M. le président. La parole est à Mme le rapporteur pour avis.
Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, après avoir entendu l'avis de la commission des finances, saisie au fond, je souhaite, en ma qualité de rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan, vous présenter quelques observations.
Le budget de l'urbanisme connaît une forte baisse par rapport à 1996, puisque ses crédits diminuent de 10 % en crédits de paiement et de 22,5 % en autorisations de programme.
Je consacrerai le peu de temps qui m'est consenti à l'évolution du droit de l'urbanisme, particulièrement du point de vue des rapports de l'urbanisme avec la protection de l'environnement. Je voudrais essentiellement parler de la directive Natura 2000 et des procédures des unités touristiques nouvelles, les UTN.
La commission des affaires économiques estime qu'il est nécessaire de tenir compte de l'environnement et du patrimoine, tout spécialement dans l'élaboration des plans d'occupation des sols et pour la délivrance des permis de construire. Elle considère cependant que le respect de l'environnement ne peut pas et ne doit pas constituer un obstacle systématique au développement des activités économiques sur les parties du territoire qui ont la chance, et parfois aussi l'infortune, de jouir de sites naturels remarquables.
Un premier cas concret, celui de l'élaboration du réseau Natura 2000, illustrera ce propos.
La directive du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que la faune et la flore sauvages a pour objet « de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels, ainsi que la faune et la flore sauvage sur le territoire européen des Etats membres ». A cette fin, elle tend à créer « un réseau écologique européen de zones spéciales de conservation, dénommé "Natura 2000" ».
Un décret a prévu l'établissement d'un inventaire et la consultation du Muséum d'histoire naturelle, qui a retenu 1 300 sites qualifiés de « remarquables » et de « très intéressants » ; le même décret a également prévu la consultation des maires des communes concernées par le préfet du département, essentiellement sur le projet de périmètre, les dispositions envisageables et les difficultés éventuelles.
Devant les réactions diverses suscitées par la mise en oeuvre des dispositions du décret précité, le Premier ministre a fait savoir, le 19 juillet 1996, que la directive « était inapplicable dans son état actuel » et qu'il n'était pas possible « de désigner des sites au titre de cette directive sans connaître à l'avance avec précision les règlements qui y seront applicables et les activités qui pourraient y être interdites ». En conséquence, le Premier ministre a institué un moratoire sur l'application de la directive.
La commission des affaires économiques estime que, si la législation nationale relative à l'urbanisme prévoit déjà la prise en compte de l'environnement dans les documents d'urbanisme, il n'en reste pas moins que la directive européenne Natura 2000 est susceptible d'alourdir encore le poids de la réglementation.
Aussi se félicite-t-elle de la décision prise par le Premier ministre et encourage-t-elle le Gouvernement à faire le point sur l'incidence de la directive, tout spécialement sur l'urbanisme, et sur l'opportunité qu'il y aurait à engager des négociations avec les Etats de l'Union européenne, afin d'en modifier, le cas échéant, le contenu.
La seconde préoccupation de la commission des affaires économiques concerne la création des unités touristiques nouvelles. Cette procédure connaît des difficultés d'application nombreuses, notamment dans certains massifs montagneux, singulièrement dans les Pyrénées. Le code de l'urbanisme prévoit, entre autres, qu'une unité touristique nouvelle « ne peut être réalisée que dans une commune qui disposerait d'un plan d'occupation des sols opposable aux tiers ». Cette obligation est lourde de conséquences. Elle devrait être allégée, et pourrait l'être dans le cadre des directives territoriales d'aménagement, qui peuvent assouplir les dispositions en vigueur, sans pour autant déroger au texte législatif.
Par ailleurs, la commission des affaires économiques a insisté sur la précarité des autorisations de création d'UTN, compte tenu à la fois de la multiplication des contentieux qu'elles génèrent et de la caducité qui est implicite à cette loi puisque, passé un délai de quatre ans, si les constructions ne sont pas engagées, l'autorisation est caduque. Le bilan actuel des problèmes liés aux UTN est lourd. Dans le cadre de la loi de 1977, sur quatorze autorisations délivrées, il n'est intervenu qu'un contentieux. Aujourd'hui, depuis la loi de 1985, sur seize autorisations consenties, neuf décisions ont été attaquées, deux ont été annulées. Aujourd'hui, sur 700 000 mètres carrés de constructions autorisées, 150 000 mètres carrés ont été déclarés caducs.
M. le président. Veuillez conclure, madame le rapporteur pour avis.
Mme Josette Durrieu, rapporteur pour avis. J'en ai terminé, monsieur le président.
Vingt pour cent de ces autorisations n'ont débouché sur rien. Il est donc souhaitable de modifier la procédure des UTN.
La commission des affaires économiques et du Plan a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de l'urbanisme.
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe socialiste, 7 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes.
La parole est à M. Fatous.
M. Léon Fatous. On ne peut évoquer l'urbanisme sans parler, en préambule, de la complexité juridique de ce domaine.
Certes, chacun d'entre nous réclame, et depuis fort longtemps, une simplification des normes, afin de réduire les nombreux contentieux occasionnés par la méconnaissance ou la mauvaise application de droit de l'urbanisme. La loi d'orientation de 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire avait quelque peu tenté de mettre de l'ordre, en instaurant une hiérarchie des normes. Mais c'est souvent le manque de moyens qui empêche une bonne application des règles d'urbanisme.
C'est là un constat regrettable, car les services de l'Etat croulent sous les demandes des petites communes et ont de plus en plus de mal à y faire face. C'est d'autant plus gênant que cela entrave et retarde l'application de certaines de vos mesures récentes et intéressantes.
Je pense ici à la loi Barnier, notamment à la mise en place du plan de prévention des risques naturels. C'est une bonne décision, mais qui, faute de dotations conséquentes, n'atteindra pas les objectifs fixés. Pourtant, le Premier ministre d'alors s'était engagé à y consacrer 10 milliards de francs !
Je pense encore au projet de loi sur l'air, et à la nécessité, pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants, d'établir un plan de déplacements urbains définissant les principes de l'organisation des transports des personnes et des marchandises. C'est là une bonne mesure pour l'amélioration de notre urbanisation, mais, là encore, on ne peut que regretter l'absence de crédits pour inciter et accompagner les collectivités.
Ces deux exemples de mesures positives, mais malheureusement non suivies, suffisent, je pense, à démontrer qu'il faudrait peut-être que nous observions, pendant quelque temps, une pause législative en matière d'urbanisme. Cela permettrait ainsi à chacun, notamment aux collectivités et aux services de l'Etat, d'absorber et d'appliquer de manière plus positive les nouvelles normes émises. De même, ce serait l'occasion pour l'Etat de venir en aide aux collectivités, car ce qui est en jeu aujourd'hui, c'est le visage de la France dans vingt ans.
Notre volonté à tous n'était-elle pas de marier harmonieusement, de conjuguer subtilement la présence humaine et l'environnement ?
Je voudrais savoir sur quel projet portera la commission nationale du débat public instaurée par la loi Barnier. Le Gouvernement a-t-il arrêté son choix ?
Enfin, je voudrais ouvrir une parenthèse sur le logement, à propos d'une question qui concerne aussi l'urbanisme, je veux parler de l'acquisition foncière.
Les crédits du chapitre 55-21 sont en chute libre, puisque nous sommes passés, de 1995 à 1997, pour les autorisations de programme, de 50,24 millions de francs à 15 millions de francs et, pour les crédits de paiement, de 48,98 millions de francs à 23,23 millions de francs.
Vous le savez comme moi, monsieur le ministre, le premier problème de la politique du logement, c'est le foncier. Alors, comment bâtir une véritable politique du logement dans ces conditions ?
Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste émettra un vote négatif sur votre budget. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Leyzour.
M. Félix Leyzour. Il m'est bien difficile, dans les cinq minutes qui me sont imparties, de parler de la ventilation de l'ensemble des crédits qui sont regroupés dans la section « Urbanisme » et services communs, et qui représentent un peu plus de 19,6 milliards de francs en dépenses de personnel sur un total global de 22,6 milliards de francs. Je m'attacherai donc à évoquer les grandes tendances du projet de budget, qui, à vrai dire, ne sont pas très réjouissantes pour le service public.
Comme l'ont souligné les rapporteurs de nos deux commissions, le budget de l'urbanisme et des services communs présente deux particularités. D'une part, sa présentation rend difficile le contrôle du Parlement et, d'autre part, les crédits proposés pour l'an prochain sont en forte baisse.
Sur le premier de ces aspects, nous considérons, comme Mme Durieux, qu' « une présentation budgétaire plus claire serait utile pour mieux individualiser les crédits affectés ».
Le transfert de certains services et directions vers les ministères de la culture et de l'environnement et l'arrivée de l'administration de la mer et de l'inspection du travail des transports dans le giron de l'urbanisme et des services communs n'améliorent pas, tant s'en faut, la lisibilité de ce projet de budget. Les comparaisons d'année en année sont rendues difficiles. Sur le deuxième aspect, comme l'indique notre collègue Henri Collard dans son rapport spécial, « après une pause l'année dernière, le ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme renoue avec une politique de compression des effectifs qui l'a vu perdre, en quatorze ans, plus de 15 000 emplois ».
La coupe claire opérée cette année se traduirait ainsi par la suppression globale nette de trois cent quarante-quatre emplois, mais elle concernerait également les moyens de fonctionnement de ce grand ministère. Je note, au passage, que sept cent soixante-dix suppressions d'emplois sont programmées dans les services déconcentrés, dont cinq cents dans les directions départementales de l'équipement.
Ces suppressions de postes successives traduisent sans nul doute cette orientation politique qui veut que l'on réduise d'année en année la capacité d'intervention opérationnelle des services, dans le domaine routier, comme dans le domaine des études. L'exploitation routière fait l'objet du nombre le plus important de suppression de postes. C'est, à notre avis, gravement sous-estimer les besoins que nous rencontrons sur le terrain, notamment pour l'entretien du réseau routier.
Toute une série d'interventions dans le domaine de la route, que ce soit l'entretien de la voirie, les dépendances routières, la signalisation, le service hivernal ou encore les opérations de sécurité, ne peuvent être réalisées que par un service public en capacité d'intervenir. C'est vrai pour le réseau national, mais c'est vrai aussi pour les départements. Comment, avec des effectifs réduits, allez-vous, monsieur le ministre, honorer les conventions passées avec les conseils généraux dans de nombreux départements ? Comment, dans les secteurs les plus ruraux, assurera-t-on les travaux de maîtrise d'oeuvre au profit des petites communes si les services sont réduits au sein des subdivisions ?
Compte tenu du transfert de différents services entre différents ministères, le budget de l'urbanisme et des services communs, à structures constantes, verrait sa dotation réduite de 10 % en termes de moyens de paiement et de 22,5 % pour ce qui concerne les autorisations de programme.
On enregistre également dans ce budget une forte diminution des actions en faveur de l'urbanisme, une réduction des crédits alloués à l'Institut géographique national, et ceux qui sont réservés à l'Ecole nationale des ponts et chaussées ne sont dus qu'à un transfert interne destiné à financer la hausse du loyer de l'école.
Je noterai également que les crédits des agences de l'urbanisme sont amputés de 15 %, que les moyens de paiements de la recherche scientifique et technique, les dépenses d'investissement du plan urbain, du génie civil, et même les dotations destinées à financer des acquisitions foncières au titre de la politique de la ville seraient réduits de 2,5 millions de francs.
La section « Urbanisme et services communs » ne permettra donc pas de répondre aux besoins. Les sénateurs du groupe communistie républicain et citoyen ne peuvent par conséquent pas l'approuver. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à Mme Durrieu.
Mme Josette Durrieu. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je voudrais très rapidement poser le problème des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement, les CAUE, qui sont au nombre de quatre-vingt-cinq en France.
Ce sont des outils essentiels pour la préservation du patrimoine, financés par une taxe départementale qui est prélevée sur les constructions neuves. Or, actuellement, les moyens financiers des CAUE baissent dramatiquement partout et, dans certains départements urbains comme l'Essonne, on note même une réelle chute du produit de cette taxe.
L'outil étant essentiel, mon souci est de savoir comment il survivra à l'avenir et comment il sera financé.
Je voudrais poser quatre questions à ce propos.
Peut-on envisager d'augmenter encore le taux de la taxe, l'augmentation jusqu'au plafond légal de 0,3 % n'étant possible aujourd'hui que dans vingt-trois départements, cinquante-sept sur quatre-vingt d'entre eux ayant d'ores et déjà atteint le plafond ?
Peut-on envisager l'élargissement de l'assiette en y incluant notamment les opérations de réhabilitation, ou encore son extension aux constructions affectées à un service public ou d'intérêt public ?
Peut-on oser prononcer le mot tabou de péréquation entre départements riches et départements moins riches ?
Enfin, s'il n'y a pas d'autre solution, peut-on envisager une intervention de l'Etat pour aider les CAUE et, ce faisant, sauver un outil qui est totalement indispensable à la protection du patrimoine ?
Même si son budget relève dorénavant du ministère de la culture, les compétences étant croisées, le ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme est aussi concerné.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Bernard Pons, ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, en guise d'introduction, permettez-moi tout d'abord de rappeler que l'ensemble du budget du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme passe de 139,9 milliards de francs à 140,4 milliards de francs en moyens de paiement en 1997.
Ce budget important demeure donc stable, comprend des orientations fortes que nous verrons lors de l'examen des différents secteurs, pour tenir compte de la volonté de poursuivre l'équipement de notre pays, qui est indispensable à la croissance de l'économie et à l'emploi.
Dans ce cadre, le budget de la section urbanisme et services communs s'élèvera à 22,6 milliards de francs en 1997. Comme vous l'indiquez, monsieur le rapporteur, la majeure partie de cet ensemble est consacrée aux crédits de personnel et de fonctionnement des services, à hauteur de 22,2 milliards de francs. Là aussi, sur ces crédits comme ailleurs, le ministère a fait preuve de rigueur et de maîtrise de la dépense, puisque cette masse importante est stabilisée, en légère diminution de l'ordre de 1,40 %.
Toutefois, des priorités ont été déterminées : j'ai souhaité, tout d'abord, que les services déconcentrés, dont notamment les directions départementales de l'équipement, les DDE, voient leur effort allégé au minimum dans la poursuite d'une tradition, déjà bien établie dans ce ministère, de responsabilisation de ses services et de large autonomie de gestion avec la globalisation des crédits et les plans « objectifs moyens ».
Le ministère continuera dans cette voie, notamment avec le développement des contrats de services dans le cadre de la réforme de l'Etat, car non seulement l'équipement travaille pour améliorer la vie quotidienne des usagers, comme tous les services de l'Etat, mais il accomplit ses fonctions très souvent en partenariat étroit avec les collectivités locales, vous le savez tous mieux que quiconque dans cette enceinte.
A cet égard, j'ai tout mis en oeuvre pour que les relations contractuelles établies depuis 1992 s'exercent dans un climat de confiance. On constate aujourd'hui que les résultats sont satisfaisants puisque, comme vous le signalez, monsieur le rapporteur, les trois quarts des conseils généraux ont décidé de placer leurs relations avec les directions départementales sous le signe de la continuité.
Mon objectif est donc de faire vivre pleinement le dispositif conventionnel mis en place, qui, j'en suis convaincu, est un très bon dispositif, car il permet à la fois de respecter la liberté de choix des élus et de maintenir les synergies existantes, et de ne pas renchérir, pour la collectivité, le coût de l'entretien et de l'exploitation des réseaux routiers.
Monsieur le rapporteur, vous m'avez interrogé sur le rapprochement entre les directions départementales de l'équipement et celles de l'agriculture.
Là aussi, nous avons été des précurseurs dans les modalités d'évolution des services publics locaux. Nous poursuivons, mais dans le cadre plus vaste de la réforme de l'Etat. Vous savez que le Gouvernement a décidé de réorganiser les services territoriaux de l'Etat et de renforcer les moyens de coordination mis à la disposition des préfets.
Plusieurs modes d'organisation sont envisageables, et le Premier ministre a demandé à sept préfets de procéder, très concrètement, à une étude de faisabilité d'un schéma de recomposition des services déconcentrés comportant plusieurs variantes, parmi lesquelles figure le regroupement des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt.
Le Gouvernement arrêtera, dans les prochaines semaines, les organisations les plus pertinentes qui sont expérimentées sur le terrain à partir du deuxième trimestre de l'année prochaine.
En 1997, les directions départementales disposeront de 1 067 millions de francs pour leur fonctionnement.
En ce qui concerne la politique des effectifs, le ministère avait coutume de supprimer environ un millier de postes par an, depuis de nombreuses années.
Si le ministère, compte tenu de la masse de ses effectifs, ne pouvait pas être absent de l'effort de réduction des emplois de la fonction publique, en aucun cas, il ne pouvait plus se retrouver seul en première ligne, comme par le passé.
En définitive, la baisse représentera 0,8 % de nos effectifs, soit 844 postes sur les 106 200 dont nous disposons en 1996. Au regard des baisses enregistrées par les autres ministères, notamment ceux qui nous sont comparables par leur taille, la réduction est équitable, monsieur Leyzour, et l'effort sera en proportion plus important sur les services centraux que sur les DDE. C'est pourquoi, monsieur le rapporteur, je parle de réduction et non de compression, si vous me permettez de nuancer votre expression, car rien n'a été décidé à l'aveuglette et des contreparties ont été obtenues pour nos personnels.
Je voudrais vous préciser, monsieur le rapporteur, qu'il n'y a aucune augmentation des effectifs de l'administration centrale : ils diminueront de 2,5 % en 1997 après avoir diminué de 10 % entre 1992 et 1996. Naturellement, la baisse des emplois aura des conséquences sur les directions départementales, mais, je le dis à votre intention et à celle de M. Leyzour, nous ferons tout, grâce à des efforts de meilleure organisation, pour maintenir la qualité des interventions, en particulier à l'égard des communes.
Pour ce qui concerne les dotations aux organismes dépendant du ministère qui figurent sur cette section - et ils sont nombreux - les crédits permettront d'assurer les engagements qui ont été pris auprès d'eux.
Ainsi, les dotations réservées à l'Institut géographique national respecteront fidèlement les prévisions du contrat de plan que nous avons signé avec cet établissement pour la période 1993-1997, et s'élèveront à 447 millions de francs au total en moyens de paiement.
L'élaboration du budget de 1997 a nécessité de faire des choix ; nous les avons faits dans un double souci de rigueur et d'efficacité avec une marge de manoeuvre limitée, comme vous l'avez très justement dit, monsieur Collard.
C'est pourquoi j'ai souhaité recentrer l'action de la direction de l'architecture et de l'urbanisme en fonction de ce que doit être véritablement le rôle de l'Etat dans ce secteur, qui relève désormais très largement de la compétence des collectivités locales.
En effet l'Etat, dans ce domaine, exerce surtout des compétences régaliennes, comme vous l'avez d'ailleurs noté dans votre rapport, madame Durrieu, en dressant un bilan législatif et réglementaire très complet de son action de cette année. Je le dis très clairement, madame le rapporteur : je préfère que les services du ministère se consacrent à l'élaboration de règles les plus claires et les plus simples possible ainsi qu'au contrôle de légalité, essentiel dans ce domaine, où trop d'abus ont été commis au mépris du droit et de l'environnement, plutôt que de distribuer des subventions au gré d'opérations dont l'Etat n'a ni le contrôle ni la responsabilité.
Par ailleurs, vous l'avez dit vous-même, madame le rapporteur, les opérations d'urbanisme sont souvent longues et complexes. Lorsqu'elles sont importantes, elles nécessitent différentes interventions budgétaires et il serait trompeur de mesurer l'action de l'Etat, en matière d'urbanisme, à l'aune des seuls crédits de cette section qui s'établissent effectivement, comme vous l'avez noté, à 287 millions de francs en 1997.
Ainsi, je rappelle que l'Etat participe à hauteur de 300 millions de francs à l'opération du Mont-Saint-Michel et de 570 millions de francs à Euroméditerranée. En 1997, le seul ministère de l'équipement versera près de 53 millions de francs au titre de ces deux opérations.
Les moyens d'études mis à la disposition des services déconcentrés du ministère seront globalement maintenus en 1997 - 33,4 millions de francs - par rapport aux moyens effectivement disponibles en 1996. Ils permettront l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques de l'Etat en matière d'urbanisme et d'aménagement de l'espace.
Il faut donc, madame le rapporteur, voir au-delà des crédits strictement inscrits sur cette section pour mesurer l'action de l'Etat. Quant à la présentation elle-même de ces crédits, dont vous critiquez la lisibilité ainsi que MM. Collard et Leyzour, je n'irai pas jusqu'à la qualifier de « mouvement perpétuel », même si je reconnais que le profane s'y perd un peu.
Il est vrai qu'une réforme du périmètre de la direction concernée a été mise en oeuvre en 1995 avec un redécoupage des crédits entre l'environnement, pour la politique des sites protégés, et la culture, pour ce qui relève de l'architecture. Cette réforme s'est traduite financièrement en deux mouvements sur les budgets pour 1996 et pour 1997, parce qu'il fallait laisser aux services le temps de s'organiser dans la mise en oeuvre de cette réforme pour faciliter une bonne transmission des compétences. Je vous assure donc, madame Durrieu, monsieur Collard que ce budget sera stabilisé en 1998, ce qui facilitera une présentation des agrégats beaucoup plus claire.
L'année 1997 verra également le développement des missions confiées aux services déconcentrés, justifié par l'adoption en 1995, par le Parlement, de deux lois importantes en matière d'aménagement spatial : la loi relative au renforcement de la protection de l'environnement et la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, qui nécessite, en particulier pour l'élaboration de directives territoriales d'aménagement, des études de prospective et d'aménagement complexes. Votre rapport, monsieur Collard, évoquant largement les cinq premières directives expérimentales, je n'y reviendrai pas. Je vous confirme, madame le rapporteur, que les collectivités locales seront étroitement associées à leur élaboration, et ce dès le stade des études préalables. Le sujet les concerne en effet au premier chef et j'ai écrit en ce sens aux préfets concernés.
A cet égard, madame le rapporteur, je partage pleinement vos préoccupations sur la nécessité de simplifier, clarifier et bien appliquer le droit de l'urbanisme, qui donne matière à trop de contentieux. Sachez que je m'y emploie activement.
En effet, en 1992, dans le rapport que vous citez, madame Durrieu, et qui avait été établi à la demande du ministre de l'équipement, le Conseil d'Etat constatait que « le droit de l'urbanisme était surtout connu pour sa pathologie ». Depuis, nous avons tout de même progressé et une part importante des mesures proposées par la Haute Assemblée a déjà été prise en compte dans la législation.
Dans cet esprit, je me propose de mettre en oeuvre des autorisations et spécialement des permis de construire qui viseront à alléger de façon substantielle les contraintes imposées aux candidats à la construction.
Par ailleurs, pour répondre à vos observations sur la mesure du contentieux, il est dans nos projets d'améliorer l'outil de recueil et d'analyse des statistiques du ministère. La durée des instances pourrait tout à fait y prendre place ; je retiens votre suggestion en ce sens.
Pour ce qui est du contentieux avec les collectivités, là aussi, madame le rapporteur, nous nous heurtons à la répartition des compétences, car l'Etat n'est pas informé des décisions concernant des affaires dans lesquelles il n'est pas partie.
Le partenariat avec les collectivités locales est d'ailleurs une constante dans le travail qui s'effectue tous les jours au sein des trente-six agences d'urbanisme, dont les domaines d'intervention sont de plus en plus diversifiés, particulièrement avec le développement des politiques de la ville et de l'environnement. En 1997, elles seront dotées, en plus des mises à disposition de personnels, de 58,5 millions de francs au titre de la participation de l'Etat, comme en 1996, dont 8,5 millions de francs pour permettre l'élaboration de schémas d'équipement commercial prévus par la récente loi relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.
En définitive, les agences d'urbanisme, véritables instances locales de concertation et de coordination résument parfaitement l'expression des nouveaux modes de travail de l'Etat avec les collectivités dans ce domaine complexe et en perpétuelle évolution qu'est l'urbanisme.
C'est dans cet esprit que l'Etat, notamment le ministère de l'équipement, devra poursuivre son action. C'est ce à quoi je m'emploierai en 1997.
Monsieur Fatous, certes, les crédits fonciers inscrits au chapitre 55-21 sont limités, mais je vous rappelle que plus de 100 millions de francs sont prévus pour des actions foncières vraiment nécessaires notamment en Ile-de-France. Par ailleurs, sur le fonds d'aménagement de la région d'Ile-de-France, grâce aux crédits inscrits au chapitre « logement » à concurrence de 560 millions de francs, on pourra financer des subventions pour surcharges foncières, monsieur Fatous.
Madame Durrieu, vous avez évoqué la directive Natura 2000. Comme j'ai eu l'occasion de vous le dire en commission, le Gouvernement est très soucieux de ses conséquences. Telle est la raison pour laquelle le Premier ministre a écrit à la Commission européenne. Par ailleurs, et les ministères concernés travaillent en ce moment à Bruxelles pour trouver un terrain d'entente sur l'application de cette directive. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. Je rappelle au Sénat que les crédits concernant l'urbanisme et les services communs, inscrits à la ligne « Equipement, logement, transports et tourisme », seront mis aux voix aujourd'hui même, à la suite de l'examen des crédits affectés au tourisme.
ETAT B
M. le président.
« Titre III : moins 581 800 959 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre III est réservé.
« Titre IV : 2 402 595 952 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre IV est réservé.
ETAT C
M. le président.
« Titre V. - Autorisations de programme : 6 491 911 000 francs ;
« Crédits de paiement : 3 180 460 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre V est réservé.
« Titre VI. - Autorisations de programme : 8 112 676 000 francs ;
« Crédits de paiement : 3 244 216 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre VI est réservé.
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