La commission des finances a examiné mercredi 15 septembre le rapport de Jean-François Husson (Les Républicains - Meurthe-et-Moselle) et Claude Raynal (Socialiste, Écologiste et Républicain - Haute Garonne)sur la proposition de loi organique (PPLO) relative à la modernisation de la gestion des finances publiques et la proposition de loi ordinaire portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) et à l’information du Parlement sur les finances publiques.
Tout en comprenant la volonté des députés à l’origine de ces deux textes de mener une réflexion sur les évolutions possibles de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) à l’occasion de ses 20 ans, les rapporteurs ont tout d’abord émis des réserves quant à l’opportunité de les examiner dans le contexte actuel, au sortir d’une crise sanitaire et économique majeure, à quelques mois des élections présidentielles et alors qu’une réflexion a été engagée au niveau européen sur la réforme du pacte de stabilité, dont lesconclusions annoncées pour 2022 auraient pu constituer le préalable à une réforme.
Sur le fond, si la PPLO a notamment pour ambition de "redonner du sens" à la programmation pluriannuelle en matière de finances publiques, désormais intégrée au sein de la LOLF, les rapporteurs ont rappelé que ces orientations restaient purement programmatiques puisque, sans révision de la Constitution, elles ne pouvaient s’imposer au législateur financier.
Ils ont par ailleurs regretté que rien ne puisse contraindre le Gouvernement à réviser une loi de programmation devenue obsolète, quand bien même le contexte économique et social aurait été bouleversé, comme cela a pu être constaté dès la fin 2018 pour la loi de programmation 2018-2022 adoptée en début de quinquennat et jamais révisée.
Sans remettre en cause l’intérêt d’introduire un objectif d’évolution de la dépense des administrations publiques (ODAP), au sein du domaine obligatoire des lois de programmation des finances publiques, ils ont souhaité que ce nouvel objectif permette d’identifier les "dépenses d’avenir " c’est-à-dire celles qui sont durablement favorables à la croissance économique, au progrès social et environnemental, afin qu’elles ne soient pas sacrifiées au détriment des générations futures. Ils ont également estimé que cet objectif en dépense devait s’accompagner de la définition d’un objectif en recettes.
Sur ces deux derniers points, les rapporteurs rejoignent ainsi la position exprimée par la commission pour l’avenir des finances publiques, présidée par M. Jean Arthuis.
Concernant le mandat du HCFP , les rapporteurs ont souhaité qu’il se prononce sur la "cohérence" - notion figurant déjà dans le droit en vigueur - des prévisions de dépenses et de recettes du Gouvernement au regard des prévisions macroéconomiques disponibles, plutôt que sur leur "réalisme". Ils proposent également de confier un rôle de "comité d’alerte" à cette instance, par l’identification, à l’occasion de ses avis sur les projets de loi de finances et de règlement, des risques qui pèsent sur la bonne exécution des dépenses de l’année en cours. La commission a, en revanche, supprimé les dispositions permettant au Gouvernement de demander au HCFP, au stade de l’avant-projet de loi, de se prononcer sur les conséquences financières de certaines dispositions du PLF et du PLFSS, s’interrogeant sur la capacité du HCFP à assurer cette nouvelle mission et considérant que celle-ci ne pouvait être conduite à la seule initiative du Gouvernement.
Concernant les lois de finances, la commission approuve de nombreuses mesures de simplification comme la consécration des "lois de finances de fin de gestion" ne comprenant pas de mesures fiscales et la discussion de l’ensemble des ressources de l’État en première partie de la loi de finances. Elle a en revanche refusé que les lois de finances puissent comporter des mesures affectant uniquement des années ultérieures à l’année n+1, au nom du respect du principe d’annualité budgétaire. Elle s’est également opposée à ce que la loi de finances puisse ratifier des conventions internationales en matière fiscale afin de garantir un temps nécessaire d’analyse et de débat.
À l’initiative des rapporteurs, la commission a aussi adopté des dispositions nouvelles au sein de la LOLF et destinées à améliorer le respect de l’autorisation budgétaire, en consacrant le principe déjà retenu pour l’année 2021, à l’initiative du Sénat lors de l’examen de la loi de finances rectificative, d’une information préalable des commissions des finances en cas d’utilisation de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) pour un montant supérieur à 100 millions d’euros et en proposant de plafonner les reports de crédits de paiement à 5 % des crédits ouverts.
Concernant les taxes affectées, ils ont souhaité supprimer la condition selon laquelle l’imposition affectée doit être en lien avec les missions de service public confiées à l’organisme bénéficiaire dont l’interprétation juridique et les effets restent incertains.
Concernant les droits du Parlement, la commission a supprimé la définition trop restrictive du contenu des questionnaires budgétaires. De sorte à éviter que le débat parlementaire sur l’orientation de nos finances publiques se tienne après la transmission du programme de stabilité à la Commission européenne, elle a également souhaité que la remise des documents nécessaires au débat intervienne au moins quinze jours avant celle-ci.
Elle a enfin enrichi le contenu du rapport sur la situation des finances publiques locales afin de nourrir le débat parlementaire sur ce sujet avant l’examen du projet de loi de finances.
Le Sénat débattra en séance publique des deux propositions de lois
le lundi 27 septembre, à compter de 16 h 00 .
Accéder à l’Essentiel (PDF - 256 Ko) et aux dossiers législatifs de la PPLO n° 780 et de la PPL n° 781
| La commission des finances est présidée par Claude RAYNAL (Socialiste, Écologiste et Républicain - Haute Garonne). Son rapporteur général est Jean-François HUSSON (Les Républicains - Meurthe-et-Moselle). |
Clothilde LABATIE
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