L'élaboration d'une Charte des droits fondamentaux

II. QUESTION ORALE AVEC DEBAT DU 11 MAI 2000

A. INTERVENTION DE M. HUBERT HAENEL

Le débat qui nous réunit aujourd'hui porte sur un sujet dont le seul intitulé permet de mesurer toute l'importance : " Les droits fondamentaux de l'Union européenne ".

Il s'agit ni plus ni moins de recenser et de proclamer, au niveau de l'Union, ces droits et libertés que les Etats membres considèrent comme inhérents à la personne humaine et placent, à ce titre, au sommet de leur hiérarchie des valeurs.

On ne saurait imaginer que les parlements ne soient pas associés à ce programme ambitieux qui touche directement aux libertés publiques. Le Conseil européen l'a d'ailleurs admis, lui qui, à Cologne, en juin dernier, a confié le soin d'élaborer un projet de charte des droits fondamentaux de l'Union européenne à une enceinte composée de représentants des chefs d'Etat et de gouvernement et du président de la Commission europénne, mais aussi de membres du Parlement européen et des parlements nationaux, à raison de deux par Etat.

A Tampere, en octobre 1999, le Conseil européen a décidé que cet organe comporterait soixante-deux membres et autant de suppléants : quinze représentants des chefs d'Etat et de gouvernement, le représentant du président de la Commission, seize parlementaires européens et trente parlementaires nationaux.

Cette enceinte, qui a pris le nom de convention a élu à sa présidence, à l'unanimité, M. Roman Herzog, ancien président de la République fédérale d'Allemagne. Elle tient plusieurs réunions par mois, formelles ou informelles, et compte achever ses travaux suffisamment tôt pour que son projet soit soumis au Conseil européen sous présidence française et peut-être examiné de façon informelle en juin à l'occasion du Conseil de Feira.

Je dis bien " son projet ", car le rôle de la convention ne consiste pas, comme on le dit parfois abusivement, à élaborer une charte des droits fondamentaux, mais, plus modestement, à élaborer un texte dont le destin dépendra du seul Conseil européen. A cet égard, peut-être pourriez-vous nous éclairer, monsieur le ministre, sur la manière dont vous voyez l'intervention ultérieure du Conseil européen : pourra-t-il amender le projet de la convention et, dans l'affirmative, comment ?

Quoi qu'il en soit, il est nécessaire -c'est ce que j'ai voulu en posant cette question orale avec débat sur un sujet européen- que notre assemblée recueille le sentiment de l'exécutif, mais aussi que chacun d'entre nous puisse s'exprimer sur ce dossier qui soulève de multiples interrogations, tant juridiques que politiques.

1. Pourquoi une Charte des droits fondamentaux ?

Parmi ces interrogations , la première qui vient à l'esprit porte sur le principe même d'une charte des droits fondamentaux .

Pour quoi faire, disaient certains, puisqu' il suffirait à l'Union européenne d'adhérer à la convention européenne des droits de l'homme pour se doter d'un texte assurant une garantie efficace des droits fondamentaux face aux institutions européennes ?

Cette thèse est peut être défendable sur le plan juridique ; mais je crois que la question de la raison d'être d'une charte des droits fondamentaux dépasse largement le strict champ du droit.

Il s'agit, à mon sens, d' adresser un message clair aux citoyens sur ce que fait et sur ce qu'est l'Europe . Les relations entre l'Union et les citoyens sont en effet marquées d'un paradoxe qu'il convient d'effacer : d'une part, les citoyens se déclarent à une large majorité favorables à la construction européenne ; mais, d'autre part, lorsqu'ils parlent de Bruxelles, c'est souvent pour dénoncer la frénésie réglementaire de technocrates, ou d'eurocrates, faisant fi de leurs aspirations.

On passe trop souvent sous silence tous les apports de l'Europe pour la placer au sein de controverses : on dénonce l'Europe qui décide trop , sur le chocolat, la chasse, le fromage au lait cru ; parfois, on dénonce aussi l'Europe qui ne décide pas assez , par exemple à propos de la prévention des marées noires ou de la justice.

Et lorsque l'on reconnaît les succès de la construction européenne, des politiques communes à l'euro, en passant par la réalisation du marché intérieur, c'est souvent pour y voir le signe que l'Europe est faite pour les banquiers et les industriels plus que pour les citoyens. Elle reste, aux yeux de beaucoup, synonyme de marché commun.

Il en résulte un sentiment d'incompréhension, de frustration et parfois de révolte, que nous devons effacer en montrant aux citoyens qu'ils sont au coeur de la construction européenne et que, ce qui unit les Etats, et, par-delà les Etats, les peuples, ce n'est pas seulement une interdépendance économique quasi indissoluble, c'est aussi, et surtout, une véritable communauté d'idées et de valeurs . L'Europe n'est pas un simple marché, nous devons sans cesse le rappeler, c'est une Communauté.

A cet égard, l'adoption d'une charte des droits fondamentaux représenterait un message fort, car seraient proclamés, au niveau de l'Union, ces droits et libertés que chaque Etat membre considère comme inhérents à la personne humaine et place, à ce titre, au sommet de sa hiérarchie des valeurs.

Parce qu'elle rappellerait les principes qui constituent le fondement de l'identité européenne, cette charte serait, en quelque sorte, un ciment pour les peuples, une référence pour les institutions et aussi, ne l'oublions pas, un modèle pour tous les pays candidats, qui devraient pleinement adhérer à ce socle de valeurs communes aux Etats membres et pas seulement manifester la volonté d'entrer dans un marché ou de bénéficier d'aides.

Voilà pourquoi je fais partie de ceux qui sont partisans de cette Charte . Voilà pourquoi je considère que le débat sur sa raison d'être dépasse largement le cadre juridique. Il a une véritable dimension politique, et je crois que c'est ce que le Conseil européen a voulu montrer en confiant le travail préparatoire à un organe composé aux trois quarts de parlementaires, nationaux ou européens.

L'adhésion de l'Union européenne à la convention européenne des droits de l'homme est demandée par nos collègues du Parlement européen, comme ils réclament l'adoption d'une charte des droits fondamentaux.

Monsieur le ministre, lorsque vous êtes venu devant la délégation du Sénat pour l'Union européenne, voilà quelques semaines, vous nous avez dit que le Gouvernement ne souhaitait pas l'adhésion de l'Union à la convention. Nous serions heureux, tous autant que nous sommes, que vous précisiez les raisons qui amènent le Gouvernement à s'opposer à cette adhésion.

Quant aux autres interrogations, je les regrouperai en deux catégories : certaines concernent le contenu de la future charte, d'autres, sa portée.

2. Le contenu de la Charte

En ce qui concerne la contenu de la charte , la question se pose de savoir s'il convient -et, si oui, dans quelle mesure- d'aller au-delà de la reprise pure et simple de droits d'ores et déjà consacrés dans d'autres textes ou par la jurisprudence.

Sur ce point, deux conceptions se sont fait jour au sein de la convention.

Pour certains, la charte devrait simplement reprendre et, le cas échéant, préciser l'existant.

Les tenants de cette thèse, défendue notamment par le représentant du gouvernement britannique, Lord Goldsmith, s'appuient sur les conclusions du Conseil européen de Cologne, qui réclamaient le recensement " des droits fondamentaux en vigueur au niveau de l'Union ... de manière à leur donner une plus grande visibilité. " Dans cette optique, la convention serait donc appelée en quelque sorte à codifier des droits reconnus par la convention européenne des droits de l'homme, la charte sociale européenne, la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, les traditions constitutionnelles communes des Etats membres ou la jurisprudence de la Cour de justice de Luxembourg.

A l'opposé de cette thèse, d'autres membres de la convention semblent souhaiter aller au-delà de cette simple codification. Ceux-là peuvent tirer argument de la composition même de la convention, que le Conseil européen a voulu politique et qui comprend, en effet, à commencer par M. Roman Herzog, des personnes qui ont exercé d'importantes fonctions dans leur pays.

Monsieur le ministre, pourriez-vous nous dire quelle est, de ces deux conceptions, celle du Gouvernement français ?

Peut-être pourriez-vous également nous dire, si votre religion est faite, ce que, selon vous, doit être la charte et ce qu'elle ne doit pas être. Doit-elle se prononcer sur ces questions qui posent déjà tant de difficultés au niveau national, comme celle des minorités ou celle de la laïcité ?

Par ailleurs, il me semble indispensable que la charte mentionne, sous une forme ou une autre, que tous les droits fondamentaux impliquent des devoirs et des responsabilités. Je suppose que notre éminent collègue Pierre Fauchon reviendra sur ce point. A la suite de sa très intéressante communication devant la délégation pour l'Union européenne, j'ai déposé une contribution en ce sens au sein de la convention. Je serais donc heureux de savoir, monsieur le ministre, si le Gouvernement appuie cette contribution et si vous souhaitez que le représentant de l'exécutif français à la convention, M. Guy Braibant, qui est resté jusqu'ici assez " taisant " sur ce sujet, la soutienne. Pour ma part, je ne pourrais donner mon aval à un texte qui ne comprendrait pas une disposition sur les devoirs et les responsabilités.

Enfin, la charte ne doit-elle reprendre que des droits justiciables ou peut-elle également inclure des droits affirmant des objectifs et appelant des actions de l'Union européenne ?

3. La portée de la Charte

Avec ces questions, j'aborde déjà la seconde catégorie d'interrogations, celles qui concernent la portée de la charte .

Au sein de la convention, une opposition est apparue entre, d'une part, les tenants d'un texte contraignant et, d'autre part, ceux qui souhaitent un catalogue de droits qui constituerait, certes, une référence , mais n'aurait pas en lui-même -en tout cas pas tout de suite- un caractère contraignant.

Sur ce point, les conclusions du Conseil européen de Cologne n'apportent guère de lumière, puisqu'elles se contentent d'indiquer que, après la proclamation solennelle, " il faudra examiner si et, le cas échéant, de quelle manière la charte pourrait être intégrée dans les traités. "

Il appartient donc au Conseil européen de dire s'il souhaite que la charte soit ou non revêtue d'un caractère contraignant, et rien ne nous permet aujourd'hui de préjuger sa décision. Il serait pourtant utile de savoir quelle est son intention, car la portée d'un texte n'est pas sans influence sur son contenu. Peut-être pouvez-vous nous éclairer sur ce point, monsieur le ministre, en nous disant quelle position la France, par la voix du Président de la République, entend défendre au Conseil européen.

Bien entendu, dans l'hypothèse où la charte aurait un caractère contraignant, se poserait inéluctablement la question de son articulation avec la convention européenne des droits de l'homme.

Je précise que nos collègues du Parlement européen se sont prononcés sur la portée de la future charte dans des termes qui ne laissent aucune place à l'équivoque . Considérant " qu'une charte des droits fondamentaux qui ne constituerait qu'une déclaration non contraignante... décevrait les attentes légitimes des citoyens " et que " la charte des droits fondamentaux doit être conçue comme l'élément essentiel du processus nécessaire pour doter l'Union européenne d'une constitution ", le Parlement européen demande notamment que la charte soit dotée pleinement d'un caractère juridique contraignant par le biais de son incorporation au traité, que tout amendement à ce texte soit soumis à l'avis conforme du Parlement européen et que la charte contienne une clause exigeant l'assentiment du Parlement européen pour toute restriction sur les droits fondamentaux, en toute circonstance et sans aucune exception.

Je souhaite savoir, monsieur le ministre, comment le Gouvernement français accueille ces " revendications " et, d'une manière générale, la résolution du Parlement européen dans son ensemble.

4. Le domaine d'application de la Charte

Enfin, un dernier point suscite beaucoup d'interrogations et sans doute aussi beaucoup d'incompréhension. Il porte sur le domaine d'application de la Charte . Il va de soi qu'il s'agirait là d'un point essentiel si la charte devait devenir un peu contraignante.

Certains aspects paraissent clairs. C'est ainsi qu'il semble admis par tous qu'un acte pris par un Etat membre dans un domaine où l'Union n'a pas de compétence ne sera pas soumis au respect de la charte.

Parallèlement, il va de soi qu'un acte de l'Union, qu'il émane de la Commission ou du Conseil, qu'il soit ou non adopté selon la procédure de codécision, sera soumis au respect de la charte.

Mais il y a toute la zone grise qui se trouve entre ces deux extrêmes. Il y a tout le domaine pour lequel les Etats membres prennent des actes normatifs ou des décisions qui découlent, directement ou indirectement, du droit communautaire.

Ces actes et ces décisions seront-ils tenus de respecter la charte ? Et, dans le cas où la charte serait contraignante, un recours sera-t-il possible devant la Cour de justice à leur sujet ? Si tel est le cas, ne risque-t-on pas des conflits de jurisprudence ? Et ne risque-t-on pas de laisser à la seule discrétion de la Cour de justice un vaste champ de compétences, au détriment du principe de subsidiarité ?

Je serais heureux, monsieur le ministre, de connaître l'opinion du Gouvernement sur ce point essentiel. Car vous le savez, ce n'est pas du ressort de la seule convention ; cela dépendra en réalité, au premier chef, des décisions que sera appelé à prendre le Conseil européen. Ai-je besoin de souligner qu'il serait souhaitable, sur un point aussi important, que le Conseil européen prenne alors sa décision en toute clarté, en refusant toute ambiguïté et toute obscurité ?

5. L'originalité de la méthode d'élaboration de la Charte

J'en ai terminé avec les principales interrogations que soulève, à mes yeux, l'élaboration d'une charte des droits fondamentaux.

Je ne saurais cependant achever mon propos sans revenir, pour m'en féliciter, sur l'originalité de la méthode retenue par le Conseil européen.

Je tiens en effet à saluer le double équilibre trouvé par celui-ci : équilibre, d'une part, entre représentants des gouvernements et de la Commission et représentants des parlements, qui fait la part belle à ces derniers, ce qui semble tout à fait normal pour un texte avant tout politique ; équilibre, d'autre part, entre le pouvoir législatif au niveau des Etats -parlementaires nationaux- et le pouvoir législatif au niveau de l'Union, c'est-à-dire Conseil et Parlement européens.

Je crois que cette convention peut être un bon laboratoire pour une expérience qui, si elle se révélait concluante, mériterait de servir pour d'autres grands sujets éminemment politiques, soumis in fine à ratification ; je pense par exemple à la justice. Il nous faut, en effet, réfléchir aux moyens qui permettraient de réinsérer de manière plus précise et plus étroite les parlementaires nationaux dans l'élaboration des grands textes de l'Union . Pour l'élaboration de la plupart des normes communautaires, le mécanisme de l'article 88-4 de la Constitution permet une assez bonne association des députés et des sénateurs. Mais, pour des textes plus sensibles, tels que ceux qui seraient susceptibles de toucher aux libertés publiques -et là je pense à l'espace judiciaire européen-, une implication plus forte des parlementaires nationaux est sans doute nécessaire. A la fois parce qu'ils ont une compétence certaine dans des matières de ce genre, en raison de leur expérience de législateur national, et parce qu'ils incarnent une légitimité très forte aux yeux des citoyens des différents Etats membres de l'Union, les parlementaires nationaux ont alors une vocation naturelle à intervenir de manière plus directe que par le seul dialogue avec leur gouvernement , comme ce fut trop souvent le cas dans le passé. Est-ce bien la position du Gouvernement, monsieur le ministre ?

6. Conclusion

Pour conclure, ne perdons pas de vue que cette charte a été voulue essentiellement par l'Allemagne pour résoudre des problèmes constitutionnels qui lui sont propres.

Or il apparaît clairement, à l'occasion des débats au sein de la convention, que les intérêts sont souvent divergents entre les différents participants et les différentes sensibilités. Entre les pays du Nord et ceux du Sud, entre la culture latine et la culture anglo-saxonne, le consensus est loin d'être atteint. Nous aurons encore l'occasion de le constater dans quelques semaines à Lisbonne, lors de la réunion de la conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires, puisque la charte figure à l'ordre du jour de la XXIIe COSAC.

C'est normalement sous présidence française que le projet de charte devrait être adopté. Notre responsabilité ne sera pas mince, tant sur le contenu de la charte que sur la nature juridique de celle-ci.

La charte devrait contribuer à répondre à quelques-unes des grandes questions existentielles de la construction européenne. Il est temps, en effet, que les Européens se posent ensemble des questions fondamentales telles que : qui sommes-nous ? D'où venons-nous ? Où allons-nous ? L'occasion nous en est donnée.

L'élaboration de la charte devrait nous aider à donner à l'Europe les dimensions sociale, intellectuelle, culturelle et spirituelle ou morale qui lui font trop souvent défaut. Mais cet exercice ne nous épargnera pas de traiter avec tout le discernement nécessaire des questions plus fondamentales encore : quelle Europe pour demain ? Pourquoi ? Pour qui ? Et quelle configuration pour cette Europe ? Faut-il une avant-garde ou une Europe à géométrie variable ? Les coopérations forcées, une fois rénovées, suffiront-elles à répondre à cette question ? La charte n'y suffira pas.

Cinquante ans après la convention européenne des droits de l'homme, cinquante ans après la déclaration de Robert Schuman qui a ouvert la voie vers l'Union européenne, il est temps de réfléchir à ces questions essentielles.

Si l'exercice réussit, nous aurons montré la solidité et la consistance du ciment européen et nous aurons affirmé nos valeurs fondatrices au grand jour pour ceux qui vont nous rejoindre dans les années qui viennent.

Si l'exercice ne réussit pas, ce sera un révélateur : cela fera apparaître que la construction engagée il y a cinquante ans est aujourd'hui à bout de souffle et qu'il est temps de repartir sur de nouvelles bases.

En tout état de cause, je suis persuadé qu'il serait préférable de renoncer à la charte plutôt que d'adopter un texte décevant, qui apparaîtrait, au mieux, comme une sorte d'ersatz de la Convention européenne des droits de l'homme.

B. INTERVENTION DE M. PIERRE FAUCHON

Je ne surprendrai sans doute pas en disant que je partage les interrogations de notre collègue Haenel. Il est permis de se demander si les dirigeants de l'Europe avaient une vue claire et commune de l'objectif à atteindre quand ils ont décidé, à Cologne, d'ouvrir au sein de l'Union une réflexion sur les droits fondamentaux des citoyens de cette Union, réflexion, disons-le immédiatement, qui n'a de sens que si elle dégage des principes, des exigences nouvelles, marquant une différence et un progrès par rapport aux texte nationaux ou internationaux existants, spécialement la Convention européenne des droits de l'homme. C'est un thème qui sera traité tout à l'heure, avec l'autorité qui lui est particulière, par notre excellent collègue M. Hoeffel.

1. La notion de droits fondamentaux

Il est douteux en tout cas que l'on puisse attendre une telle innovation dans le domaine classique des droits fondamentaux, domaine déjà exploré en tous sens depuis la fin du XVIIIe siècle dans les grands textes qui, face aux pouvoirs établis et alors quasiment tout-puissants, ont affirmé la liberté, l'éminente et imprescriptible dignité de l'homme, avec les garanties essentielles que nous connaissons.

Dans ce domaine, le problème est bien moins dans la proclamation que dans la vigilance face à des menaces qui peuvent prendre des formes nouvelles et sans cesse renaissantes, tant sont diverses et insidieuses les voies et moyens de l'esprit de domination et d'intolérance.

En revanche, la notion de droits fondamentaux s'étend, pour nos consciences modernes, à ce qu'il est convenu d'appeler les droits économiques et sociaux, tels que les droits au logement, au travail, à l'enseignement, à la santé et d'autres, qui sont des droits relatifs dans la mesure où ils procèdent non de la dignité de l'homme perçue comme valeur universelle, mais de la relation particulière de ce dernier avec le corps social déterminé auquel il appartient, c'est-à-dire, au sens propre du terme, que ces droits explicitent certains aspects du contrat social particulier à ce corps.

La notion de " droit " prend ici la forme plus active d'une notion de créance sur la société. Voilà un domaine qui ne peut être traité au fond que dans un cadre juridique cohérent, doté de pouvoirs publics capables de faire droit à de telles créances d'une manière concrète et réelle. Cela nous ramène à la raison d'être d'une déclaration intéressant les citoyens de l'Union européenne, celle-ci disposant d'une telle structure contraignante.

Il n'est donc pas anormal -cela pourrait même être très significatif, M. Haenel le signalait tout à l'heure- que l'Union se pose de telles questions, ce qui implique évidemment qu'elle se juge en état d'y apporter des réponses sérieuses ; sinon il vaudrait mieux ne pas se les poser.

2. Une déclaration des droits et des devoirs

Je me placerai donc dans cette perspective, ce qui implique, je le reconnais, une certaine dose d'optimisme. Et je mettrai à profit le temps que la commission des lois a bien voulu me confier pour inviter à un élargissement du débat et à poser, comme l'a annoncé M. Haenel tout à l'heure, la question de savoir si une déclaration de droits ne devrait pas s'accompagner d'une déclaration de devoirs.

A considérer l'esprit revendicatif qui est l'un des traits des sociétés modernes, spécialement des sociétés avancées comme les nôtres, n'est-on pas amené à se demander si l'individu est en droit de camper, en quelque sorte, sur une position de créancier détenteur de droits unilatéraux, sans prendre du même coup conscience du fait que la société est en droit, de son côté, d'attendre de lui qu'il contribue à la bonne mise en oeuvre du contrat social, dans son propre intérêt comme dans l'intérêt de ses concitoyens ?

Le contrat social, en effet, ne saurait se réduire à un faisceau d'exigences unilatérales ; comme tout contrat, il postule nécessairement, sous le signe de la solidarité, que chacun des membres du corps social se considère non seulement comme porteur d'exigences et de droits, mais aussi comme porteur d'obligations, de devoirs et, disons-le dans une formulation peut-être plus nouvelle, comme porteur de responsabilités.

Sans doute est-ce une tendance actuelle et très favorisée par l'évolution générale des mentalités que chacun soit plus attentif, plus vigilant et plus sensible à faire valoir ses droits qu'à assumer ses responsabilités ; mais ne nous appartient-il pas justement à nous, en tant qu'élus responsables de la cohésion sociale, de rappeler qu'il n'y a pas de contrat sans réciprocité des obligations, que la société ne peut distribuer qu'à la condition de recevoir, étant entendu que les termes de l'échange ne sont pas seulement d'ordre financier, comme on l'imagine parfois un peu sommairement, qu'il ne s'agit pas seulement de la redistribution des richesses entre ceux qui ont trop et ceux qui n'ont pas assez, mais que l'intérêt commun englobe plus généralement des valeurs que j'appellerai, pour simplifier, des valeurs de civilisation par rapport auxquelles il est juste et nécessaire que chacun se sente tout à la fois bénéficiaire et contributeur.

Quelques exemples éclaireront sans doute utilement ce propos quelque que peu abstrait.

Je songe aux responsabilités civiques : n'y a-t-il pas un devoir de participer à la vie politique, de voter, de s'informer, ce qui va très au-delà du paiement de l'impôt, obligation, évidemment, élémentaire ?

Dans le domaine économique, peut-on affirmer un droit à l'emploi et à une juste rémunération sans proclamer un devoir d'activité, de travail, de participation à la création des richesses ?

Dans le domaine socioculturel, peut-on tout mettre à la charge de la collectivité, tout attendre d'elle, en ignorant le rôle nécessaire de toutes les formes d'action non gouvernementales, qu'elles soient associatives ou individuelles, et de l'obligation d'apporter son concours à de telles actions, en particulier pour ceux qui en revendiquent le bénéfice ?

Dans le domaine du cadre de vie et de l'environnement, auquel nous avons tant de raisons d'être sensibles actuellement, n'est-il pas évident que personne ne saurait revendiquer le droit à la pureté de l'air et de l'eau non plus qu'à la propreté et à la beauté de la nature s'il ne s'en reconnaît pas lui-même responsable et activement responsable pour la part qui peut dépendre de lui ?

3. Des précédents historiques

Tel est, mes chers collègues, le vaste champ de réflexion que le présent débat donne l'occasion d'ouvrir et qui me semble avoir le mérite de replacer au coeur de nos préoccupations l'idée de responsabilité, dont Montesquieu, approuvé par Jean-Jacques Rousseau, enseignait que, sous la dénomination de vertu, elle était le principe même des sociétés démocratiques. Montesquieu ne manque pas de préciser qu'il parle de vertu politique, de celle qui tend au bien public, selon sa propre formule, et non des vertus morales particulières.

Dès 1789 et depuis lors, les deux idées ont été fréquemment associées dans la réflexion politique, l'une d'elle étant, en quelque sorte, le contrepoint justifié de l'autre.

En 1789, c'est Grégoire qui tente de faire adopter par la Constituante une déclaration des devoirs. Il n'est pas parvenu à obtenir une majorité suffisante, mais il a recueilli un nombre de voix très important. Il est permis de regretter cette lacune initiale, car nous aurions introduit ainsi, dans notre conscience et dans le plus fondamental de nos textes, une dimension qui lui manque fâcheusement, me semble-t-il.

La déclaration de 1795 comme la Constitution de 1848 font état des devoirs des citoyens, que l'article 7 de la Constitution de 1848 formule ainsi : " Les citoyens doivent (...) participer aux charges de l'Etat en proportion de leur fortune ; ils doivent s'assurer, par le travail, des moyens d'existence et, par la prévoyance, des ressources pour l'avenir ; ils doivent concourir au bien-être commun en s'entraidant fraternellement les uns les autres et à l'ordre général en observant les lois morales et les lois écrites qui régissent la société, la famille et l'individu ".

Le préambule de 1946 rappelle que chacun " a le devoir de travailler ", et la Déclaration universelle des droits de l'homme intègre cette notion des devoirs des citoyens. On peut citer aussi la Constitution de Weimar de 1919, très développée sur ce thème, et les actuelles Constitutions de l'Espagne ou de la Pologne. On peut citer enfin -et je ne le fais pas uniquement pour le pittoresque, car cela mérite d'être mentionné- dans un ordre moins juridique mais non moins politique, la formule de l'un de nos chants les plus populaires : " Pas de droits sans devoirs, pas de devoirs sans droits ".

Je suppose qu'en tout cas nos amis du groupe communiste républicain et citoyen auront reconnu là l'un des couplets de l'Internationale, tout simplement !

On ne s'étonnera pas si je préfère le concept, si fécond, de contrat social à celui, si néfaste et dévastateur -je n'hésite pas à le dire- de lutte des classes. C'est d'ailleurs bien une démarche contractuelle, quasiment la première dans l'histoire de l'humanité, qui caractérise la construction européenne, procédant tout entière de la volonté des peuples, et c'est parce qu'une telle démarche serait mal assurée si elle ne conjuguait pas les droits des citoyens de l'Union européenne avec leurs responsabilités que j'ai cru intéressant, d'autant que je m'exprimais au nom de la commission des lois, d'attirer l'attention de notre assemblée sur ce thème.

C. INTERVENTION DE M. PAUL MASSON

Le débat qui nous rassemble aujourd'hui est simple à énoncer : quels droits fondamentaux devront figurer dans la charte, notamment en matière sociale et économique ? Quels caractères donner à cette charte ? Est-ce une déclaration politique ou doit-elle avoir valeur juridique contraignante ?

Vous avez personnellement esquissé une position, monsieur le ministre, en déclarant le 26 avril dernier : " Il me paraît de bon sens de ne s'interroger sur une éventuelle valeur contraignante de cette charte que lorsque nous connaîtrons le projet rédigé par la convention. " Il faudrait, selon vous, un texte percutant, fort, concis, lisible pour justifier que l'on puisse s'interroger sur la pertinence de son insertion dans les traités européens.

Vos propos me conduisent à penser que vous n'excluez pas de proposer au gouvernement français l'insertion de cette charte dans les traités européens bien que cette option n'ait pas été jusqu'ici retenue, même comme hypothèse de travail, par le Conseil européen de Tampere.

Pour sa part, le Parlement européen a déjà tranché : il propose la solution extensive et souhaite donner à la charte une forme normative. Cependant, nous savons que certains représentants des gouvernements sont réticents sur la formulation large. Quelle est la position du représentant du gouvernement français à cet égard ?

Rappelons que, jusqu'ici, l'Union européenne s'en est tenue aux termes de l'acte unique, ratifié en 1986. Celui-ci précisait qu'il s'agissait de " promouvoir ensemble la démocratie en se fondant sur les droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et lois des Etats membres ".

Les traités de Maastricht et d'Amsterdam n'ont jamais mis en cause ce principe fondamental, qui a été ratifié, faut-il le rappeler, par le peuple français lui-même, à l'occasion du référendum sur le traité de Maastricht.

Certes, les deux traités introduisaient dans les normes européennes des droits spécifiques complémentaires : droit de circuler, droit de vote, etc., mais l'énoncé de ces droits spécifiques ne fait que renforcer a contrario le principe de prépondérance jusqu'ici retenu des constitutions nationales et des lois des Etats membres.

Pour tout le reste, on doit le rappeler avec une certaine force, il existe déjà un dispositif international de contrôle, la Convention européenne des droits de l'homme, qui assure avec vigilance depuis plusieurs décennies la régularité des mécanismes juridiques internes de chacun des Etats membres. Personne ne s'en plaint. Il y a peu, le gouvernement français lui-même, pourtant chatouilleux sur le sujet, a modifié le code de procédure pénal après un jugement de la Cour de Strasbourg dénonçant un procès inéquitable fait à un ressortissant de la justice française à l'occasion d'une décision d'une juridiction d'appel nationale.

Donc, le système tient debout et il fonctionne. Pourquoi alors vouloir donner à la Cour de justice de Luxembourg une responsabilité nouvelle, responsabilité que la Cour de Strasbourg assume fort bien ?

L'option fondamentale est soit de s'en tenir à une déclaration solennelle qui ne modifie pas le traité soit d'aller plus avant et d'introduire un préambule dans le traité qui donne un caractère normatif à cette charte, conduisant ipso facto à une nouvelle modification des traités.

La présidence française doit-elle pour autant proposer aux partenaires européens une nouvelle réforme des traités avec pour conséquence d'introduire une concurrence entre deux juridictions, celle de Strasbourg, qui fonctionne bien, et celle de Luxembourg, les conduisant toutes deux à des conflits d'interprétation et introduisant une confusion dans les compétences, d'une part, de donner à la Cour de justice européenne un droit de regard sur la pratique des droits fondamentaux des Etats à partir de leur propre Constitution ou de leurs propres lois, d'autre part.

Est-ce le moment ? Est-ce l'objectif voulu par les Quinze ? On peut en douter.

Le mandat donné est clair : procéder à un recensement des droits fondamentaux, au besoin complétés. Une déclaration solennelle sans aucune implication normative est prévue.

Cette solution aurait sans doute l'avantage de rallier l'unanimité. Il n'est pas dit cependant qu'elle trouve une majorité au Parlement européen.

Faut-il pour autant choisir une voie, à mon sens plus dangereuse, en proposant une option juridique normative avec, à la clé, une nouvelle modification des traités par l'introduction d'un préalable quasi constitutionnel à ces traités ?

Outre le fait que cette option risquerait de ne pas faire l'unanimité chez les Quinze, il pourrait paraître singulier d'ouvrir un débat de fond sur le pouvoir politique de l'Europe à quelques encablures d'une série de consultations électorales prévues en France dès 2001.

Serait-il convenable que le peuple français soit, à la veille de ces élections, écarté une nouvelle fois de ce débat par le biais d'une procédure purement parlementaire ?

Le Parlement lui-même ne se placerait-il pas, dans cette circonstance, en situation ambiguë par rapport à nos concitoyens, dont il est le mandataire ? Ne pourrait-on s'étonner de la hâte mise à ratifier un nouveau texte, alors que le même exercice a déjà été fait, selon les mêmes procédures, il y a deux ans à peine ? La voie du Congrès serait-elle toujours privilégiée lorsqu'il s'agit de parler de l'Europe à la France ?

Si la présidence française cherche une option plus politique que celle de la simple déclaration, une voie plus juste ne serait-elle pas alors de proposer à l'Union d'adhérer à la Convention européenne des droits de l'homme afin d'établir, selon la formulation même du Parlement européen, " avec le Conseil de l'Europe, une coopération étroite " ?

Cet acte significatif aurait une double vertu : combler, ainsi que l'explique très bien M. Hoeffel, le vide juridique actuel concernant les actes communautaires et ne pas engager entre les deux cours de justice une concurrence aux effets imprévisibles.

Comme cela a été dit à l'Assemblée nationale le 9 mai, pour réussir la présidence française, il importe essentiellement de donner à l'opinion internationale un sentiment de réalisme. L'élargissement attendu, qui est aujourd'hui surtout perçu comme un facteur d'affaiblissement de l'Union, pourrait être un facteur novateur dans la mesure où il pourrait conduire, si on le veut, à une refondation de l'Union. Mais ce n'est pas par le biais d'une déclaration sur les droits fondamentaux, si solennelle fût-elle, que l'opinion publique prendra conscience des nouvelles exigences de notre Europe face aux mutations mondiales que nous connaissons.

L'Europe politique ne se fera pas sans l'adhésion du peuple français ni sans un mandat constituant clairement authentifié par le vote populaire.

Il serait à mon sens pernicieux, pour le devenir même de l'Europe, que le chemin de ce pouvoir politique nouveau, qui ne peut être délégué que par la nation, soit emprunté d'abord par des juges, si estimables fussent-ils. Aujourd'hui, monsieur le ministre, vous avez l'occasion de clarifier ce débat. Autant, me semble-t-il, la France est particulièrement qualifiée pour proposer aux Etats de l'Union une communauté de valeurs partagées, autant il me paraît hasardeux d'engager à cette occasion, et sur ce seul point, une nouvelle révision, qui mérite à l'évidence un autre débat, moins confidentiel que ceux que nous connaissons toujours sur ce sujet qui nous rassemble aujourd'hui.

D. INTERVENTION DE MME MARIE-MADELEINE DIEULANGARD

Je me réjouis que nous ayons aujourd'hui l'occasion de débattre d'un processus tout à fait unique et novateur, lancé lors du sommet de Cologne en juin 1999, celui de l'élaboration d'une charte européenne des droits fondamentaux au sein d'une convention qui réunit les représentants non seulement des gouvernements et du Parlement européen, mais aussi des parlements nationaux, représentants dont j'ai l'honneur de faire partie, en tant que suppléante de M. Haenel.

1. Un processus novateur

Il s'agit d'un processus novateur, et tout d'abord par la démarche retenue : celle d'une convention et non d'une négociation strictement intergouvernementale, par nature plus confidentielle.

C'est un processus novateur également par la composition de la convention, dont la représentation intègre une forte présence des parlements nationaux, ce qui ne peut que mieux affirmer l'identité européenne de chaque Etat membre et mieux concourir à faire percevoir aux citoyens l'évolution de la construction européenne.

Enfin, il est novateur par sa transparence, grâce à un accès facilité des citoyens aux contributions individuelles et collectives, ainsi qu'aux nombreux débats avec la société civile.

Il s'agit, en effet, de définir clairement des principes et des droits auxquels pourront se référer les citoyens et résidents européens, ainsi que toute personne circulant dans l'espace européen.

La charte est destinée à s'appliquer aux actes des institutions européennes. Elle ne peut attribuer de compétences supplémentaires à l'Union européenne et doit respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

2. L'intérêt d'une Charte

Il me paraît important de rappeler ici en quoi cette charte est urgente, nécessaire et légitime.

En effet, peu de droits fondamentaux sont expressément énoncés dans les traités. Certes, les directives européennes ont progressivement intégré nombre de ces droits, et la Cour de justice des Communautés européennes en a assuré le respect au regard des actes de souveraineté des institutions communautaires.

Cette nouvelle étape est pourtant capitale pour les citoyens, qui éprouvent très souvent le sentiment d'être tenus à l'écart de l'édification de l'espace européen.

La charte peut donc contribuer à réduire le déficit démocratique qu'ils perçoivent dans le fonctionnement de nos institutions.

L'Union ne doit pas constituer seulement une organisation économique et financière et une zone de libre échange. Depuis son origine, elle prétend réaliser un projet de civilisation guidé par des valeurs auxquelles doivent adhérer tous ses Etats membres.

L'arrivée en Autriche d'un gouvernement de coalition comprenant un parti d'extrême droite qui défend des thèses xénophobes renvoie soudainement nos Etats et nos concitoyens à des interrogations essentielles sur ce que sont ces valeurs et sur leur portée.

L'objet de la charte est donc bien de " référencer ", dans un texte identitaire, un ensemble de valeurs communes aux citoyens européens mais aussi d'enrichir ce " référentiel ".

De plus, cette entreprise est importante pour l'élargissement de l'Union à de nouveaux Etats membres. Nous pensons en effet que cette future charte doit faire partie de ce que nous appelons l'acquis communautaire.

Sur ce point, je rejoins M. Haenel, pour qui l'adhésion à l'Union est aussi une adhésion à un système de valeurs.

Nous disposons déjà de textes et de juridictions. Aussi la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme constitue-t-elle les fondamentaux de la charte. Ce texte est toutefois devenu insuffisant au regard de l'évolution des réalités politiques et économiques, et aussi des défis auxquels doit désormais faire face l'Union.

3. La valeur de la Charte

Je tiens maintenant à présenter quelques remarques sur la valeur qui sera assignée à la Charte.

Si nous comprenons qu'il soit prématuré, aujourd'hui, de fixer définitivement le statut qui lui sera dévolu, je veux souligner qu'il est pour le moins délicat de repenser des droits, d'en approfondir certains, voire d'en consacrer de nouveaux, sans en connaître la véritable portée. Mais je veux croire que le terme de " convention " n'a pas été chois par hasard.

Le texte rédigé par le Parlement européen en 1989 n'est resté qu'à l'état de déclaration puisqu'il n'a pas été ratifié par tous les Etats membres. Quel serait donc le sens d'une simple déclaration alors que l'objectif premier de cette charte, tel que défini par le mandat de Cologne, est d'offrir aux citoyens et aux résidents européens un texte clair, dont ils pourront revendiquer l'application ?

Si la charte n'était qu'une énonciation de droits proclamatoires, elle serait uniquement l'édiction d'une protection minimale, un simple rempart. En revanche, intégrée dans le préambule des traités, elle pourrait garantir la préservation d'un certain nombre de droits dans l'élaboration des actes communautaires. Cela signifierait que les institutions européennes ne pourraient enfreindre les droits énoncés, sans être pour autant obligées de légiférer dans ces domaines.

Je sais qu'il est encore prématuré de trancher cette question. Néanmoins, il est, pour nous, important d'avoir dès à présent une haute ambition pour ce texte que nous considérons comme indispensable à une construction européenne plus politique et plus sociale. Et nous n'excluons pas que la charte puisse devenir, à terme, le texte de base d'une Constitution. Cependant, et sans qu'il soit question de brûler les étapes, elle doit contribuer dès à présent à placer la personne humaine au coeur du projet européen. C'est cet objectif qui doit guider nos travaux, lesquels sont soumis à deux impératifs : la clarté et l'accessibilité.

4. Le contenu de la Charte

Je formulerai quelques remarques sur ce qui devrait figurer dans ce texte quant aux principes et aux droits affirmés.

Tout d'abord, l'application du principe d'indivisibilité des droits me paraît essentielle, notamment en ce qui concerne l'indivisibilité des droits civiques et sociaux, ceux-ci étant également interdépendants.

C'est en ce sens que nous estimons, par exemple, que le principe de non-discrimination doit être inscrit aussi bien au titre des droits des individus qu'au titre du droit au travail. L'égalité entre les femmes et les hommes doit, à cet égard, être garantie dans son ensemble, et pas seulement dans le cadre du travail.

S'agissant du droit de toute personne d'accéder aux soins, il représente un droit universel qui relève de la dignité humaine et il doit donc figurer dans l'article 1er de la charte.

Il en est de même pour le droit au logement, qui participe directement à la lutte contre l'exclusion sociale et conditionne l'exercice des droits les plus élémentaires de la personne.

Par ailleurs, le traité d'Amsterdam place la construction d'un espace de sécurité, de liberté et de justice au centre de nos préoccupations. Il " communautarise " des domaines liés à la libre circulation des personnes dans l'Union, tels que les visas, l'asile ou l'immigration.

L'inscription de droits économiques et sociaux est, à nos yeux, essentielle, car ils doivent être considérés comme déterminants pour l'exercice des libertés. D'ailleurs, notre pays avait opté pour une telle reconnaissance dans les constitutions de 1946 et 1958.

Cet objectif est, au demeurant, d'actualité : les décisions prises au récent sommet de Lisbonne vont tout à fait dans ce sens.

Il est ainsi fondamental, selon nous, que soit affirmé un droit à l'emploi en tant que tel, car il ne peut constituer seulement un objectif.

S'agissant du droit à la protection en cas de licenciement, nous souhaitons que soit prévu un droit de recours.

Nous serons particulièrement attentifs à l'inscription des droits à la formation professionnelle et à la formation tout au long de la vie, qui, dans les conclusions du Conseil européen de Lisbonne, ont été enfin reconnus comme " une composante essentielle du modèle social européen ".

Un représentant français de la Confédération européenne des syndicats rappelait d'ailleurs récemment que, compte tenu des nouvelles trajectoires professionnelles, de moins en moins linéaires, il était urgent de consacrer un droit et de voir aboutir des dispositifs de crédit formation, utilisables en fonction des besoins et pendant toute la vie professionnelle.

Nous soutenons, de même, l'inscription d'un salaire minimum. Il existe désormais dans tous les Etats membres de l'Union. Cette généralisation atteste le bien-fondé d'une telle disposition, alors que, il n'y a pas si longtemps, dans certains milieux, on fustigeait encore l'institution d'un tel salaire minimum, décrivant celui-ci comme un obstacle à l'emploi.

Nous souhaitons que, conjointement, soit traduit le principe d'équité dans la rémunération, dans le sens d'une égalité de rétribution pour des situations professionnelles identiques.

Nous voudrions aussi qu'un article sur un revenu minimum soit inscrit dans le champ des prestations sociales. D'ailleurs, la notion de prestation minimale a été introduite, dans le cadre de la conférence intergouvernementale, parmi les thèmes susceptibles de bénéficier de l'extension de la majorité qualifiée.

S'agissant du droit à la protection sociale, nous estimons qu'il doit s'appliquer à toutes les personnes, et pas simplement aux travailleurs. C'est cette démarche qui a guidé le Gouvernement et le Parlement quand nous avons instauré la couverture maladie universelle.

Nous soutenons aussi l'inscription des droits d'accès aux services d'intérêt général. Ils garantissent l'exercice de certains droits sociaux élémentaires, en particulier la santé, l'éducation, les transports. Nous estimons en effet que la défense du principe d'égal accès est essentiel et concourt à la définition d'un modèle social européen.

Pour ce qui est du droit de la famille, nous tenons à souligner que c'est l'enfant, et non le mariage, qui fonde la famille et, donc, justifie les droits qui en découlent.

J'ajoute que, dans la perspective d'une modernisation de notre corpus de droits fondamentaux et de leur interdépendance, il convient de reconnaître parallèlement un droit permettant de concilier vie familiale et vie professionnelle.

Nous devons encore envisager que soit inséré un article sur la protection des personnes âgées, afin que leur dignité soit préservée et leur marginalisation évitée, en particulier pour les plus dépendantes d'entre elles.

Enfin, si l'exigence de protection des personnes handicapées est clairement définie dans nos pays, il convient d'accomplir des progrès notables pour que leur insertion dans le monde du travail soit expressément garantie.

5. Droits et devoirs

Avant de terminer, je voudrais faire quelques brèves remarques sur l'idée, défendue à la fois par M. Haenel et par M. Fauchon, selon laquelle il ne peut y avoir de droits sans devoirs.

Je conviens avec eux qu'il existe des responsabilités réciproques ; à titre d'exemple, on peut citer le droit à un environnement sain, qui implique pour chacun de nombreux devoirs.

Pourtant je préfère la notion de responsabilités à celle de devoirs, tout comme je m'interroge sur la nécessité d'introduire un " devoir de travailler ".

Ce sont principalement les Etats et l'Union européenne qui ont des responsabilités envers les citoyens en matière de croissance, d'économie, d'emploi.

Si nous avons effectivement des devoirs, le premier est collectif : c'est celui de la solidarité.

Nos travaux sont un révélateur de la volonté des Etats de construire une union politique. A cette union politique, une Charte des droits fondamentaux est indispensable.

E. INTERVENTION DE M. GÉRARD DELFAU

A l'heure où la crise autrichienne relance le débat sur les valeurs politiques et morales qu'incarne l'Union européenne, et surtout sur les moyens dont elle dispose pour les défendre, l'élaboration d'une Charte des droits fondamentaux est plus que jamais d'actualité.

Je n'évoquerai que par allusion la longue marche de cette idée, qui passe par l'appel lancé en 1946 par Winston Churchill à la famille européenne, par le Mouvement européen, par les différents traités, par le préambule de l'Acte unique, lequel se réfère à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, ou par de multiples décisions de la Cour de justice des Communautés, celle-ci s'étant, à plusieurs reprises et sous des formes différentes, posée en garante des libertés traditionnelles, chèrement acquises, en deux siècles de lutte, car elles ne furent jamais octroyées.

De son côté, dès 1977, le Parlement européen s'est prononcé en faveur de la défense des droits et des libertés fondamentaux dans l'Union européenne. Adopté par le Conseil et cosigné par la Commission, ce document a permis d'engager le long processus conduisant à l'élaboration de la future Charte des droits fondamentaux.

Voilà où nous en étions en juin 1999, quand la décision du Conseil européen de Cologne a été prise d'élaborer une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

La phase concrète d'élaboration a été mise en oeuvre lors du Conseil de Tampere de décembre 1999.

La France, ainsi qu'elle l'a affirmé par les voix de ses plus hauts responsables, souhaite qu'une telle Charte soit adoptée sous sa présidence du Conseil européen, au cours du second semestre 2000.

Les soixante-deux membres de la convention chargée d'élaborer la Charte -formule effectivement originale- en ont d'ores et déjà esquissé l'architecture globale et ébauché les modalités d'application.

Je formulerai une remarque préalable : la Charte devrait concerner uniquement les citoyens de l'Union, à la différence de la convention européenne des droits de l'homme, qui intéresse les quarante et un Etats membres du Conseil de l'Europe.

Je dois cependant remarquer que cette position limitative, que je comprends par ailleurs, n'est pas sans poser quelque problème de conscience aux héritiers des valeurs universalistes de la Révolution française et de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui conçoivent la construction européenne sur le long terme, et non en fonction de préoccupations, certes, légitimes et délicates. Mais nous sommes ici au Parlement, et nous devons nous inscrire dans la longue durée.

L'élément novateur de la Charte réside dans l'adjonction aux droits civils et politiques des droits économiques et sociaux tels qu'ils sont énoncés dans la Charte sociale européenne et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs.

On l'a dit et on le dira encore, c'est bien ainsi que les citoyens attendent que l'Europe descende de ses traités, de ses organisations, de ses manifestations solennelles et qu'elle entre un peu plus avant dans le quotidien, et pas seulement sous la forme, un peu caricaturale, que prennent parfois certaines directives.

Lors de l'élaboration de la convention européenne des droits de l'homme, il y a cinquante ans, certains droits relatifs à la santé publique ou au salaire minimum, sans parler, bien sûr, des droits de la bioéthique, de l'informatique ou de l'environnement, n'avaient pas encore été créés. Il est donc aujourd'hui essentiel d'ajouter ces nouveaux droits, par ailleurs objet d'une revendication ancienne de nombreuses associations et de syndicats, entre autres.

1. La valeur juridique de la Charte

Une des questions qui se posent aujourd'hui même réside dans le point de savoir s'il faut accorder ou non à la Charte un caractère juridique contraignant. Le 16 mars dernier, le Parlement européen a souhaité, à une écrasante majorité, doter la Charte de cette force juridique, par le biais de son incorporation dans les traités.

Ces avancées constitueraient sans aucun doute le premier pas de l'Union européenne vers l'adoption d'une constitution, objectif à long terme.

Il est en effet permis de s'interroger sur l'intérêt d'une Charte qui ne disposerait que d'un caractère déclaratif, alors que des millions de citoyens européens vivent encore aujourd'hui en dessous du seuil de pauvreté. Tel est l'un des enjeux de la présidence française, monsieur le ministre, et vous le savez, comme le Parlement tout entier. Nous attendons sur ce point des éclaircissements et, si possible, quelques pas en avant de votre part.

La Charte doit répondre à une forte aspiration des opinions publiques européennes, à un renforcement des droits des citoyens de l'Union européenne et à un rééquilibrage des textes en leur faveur.

Pour autant, et je le dis au passage sans pouvoir développer, il est souhaitable de ne pas créer de concurrence fâcheuse entre la Cour de Luxembourg et celle de Strasbourg.

Aussi sera-t-il nécessaire de bien préciser que la Charte ne régira que les actes communautaires et laissera entier le système des droits reconnus à toutes personnes présentes sur le territoire communautaire, qu'elles aient ou non la citoyenneté des Etats membres.

2. Le contenu de la Charte

Du reste, rappelons que la Charte comprendra bien d'autres droits que ceux qui sont actuellement garantis par la Cour de Strasbourg et constituera une avancée, notamment dans les secteurs économiques et sociaux.

Marie-Madeleine Dieulangard l'a excellemment dit, il faut donner un contenu concret au droit du travail, à la protection des salariés et à la formation continue, pour ne prendre que quelques exemples.

J'ajouterai une dimension de notre mode de vie européen qui n'a pas encore été évoquée, et même une dimension de notre civilisation, je veux parler de la contribution des services publics appelés, dans le nouvel article 16 du traité d'Amsterdam, " services d'intérêt général à la cohésion sociale et territoriale ".

Un ensemble d'organisations syndicales et d'associations ont élaboré à ce sujet une plate-forme commune. Ils souhaitent que la France fasse inclure cette forme d'organisation sociale originale dans la Charte des droits fondamentaux. L'objectif est bien que nos partenaires européens confirment que la notion de " services d'intérêt général ", et pas seulement à vocation économique, soit l'une des valeurs communes de l'Union européenne.

Cette intégration au sein de la Charte aura pour conséquence de donner un cadre conceptuel à la mise en oeuvre concrète des droits fondamentaux en matière économique et sociale.

Elle permettra, dans un deuxième temps, de renforcer encore la timide avancée réalisée par la rédaction de l'article 16 du traité d'Amsterdam. Dans l'immédiat, je souhaite, sur ce sujet comme sur les autres, que la Charte puisse être incluse dans le préambule du traité sur l'Union européenne. Ce serait un premier pas particulièrement significatif.

La Charte aura en même temps vocation à s'appliquer aux institutions et non aux Etats membres. Elle doit donc traiter d'un certain nombre de sujets sensibles. Je vais prendre pour exemple l'introduction, dans la Charte, des droits collectifs et régionaux, voire le droit des minorités. Ces domaines suscitent des opinions extrêmement divergentes, voire contradictoires, en fonction des sensibilités ethniques et culturelles. Ils ne semblent pas faire aujourd'hui l'objet d'un compromis et devront être très sérieusement approfondis. La question est cependant posée.

Pour l'heure, la convention a décidé de prendre pour base de travail une liste relativement complète, incluant l'intégralité des droits de l'homme, auxquels sont ajoutés des droits économiques, sociaux et environnementaux.

Particulièrement attachés aux valeurs de la démocratie, les sénateurs du groupe du Rassemblement démocratique et social européen adhèrent sans restriction à ces valeurs.

Parce qu'ils partagent l'idée selon laquelle la Charte des droits fondamentaux constitue une avancée essentielle pour la poursuite de la construction européenne au service des citoyens, les sénateurs du groupe que je représente à cette tribune estiment qu'une dimension morale, je dirai même éthique, et un principe de justice sociale doivent présider à son élaboration. Telles sont les raisons pour lesquelles, monsieur le ministre, nous serons particulièrement attentifs à vos réponses.

F. INTERVENTION DE MME DANIELLE BIDARD-REYDET

Au conseil de Tampere, à la fin de l'année 1999, les chefs d'Etat et de gouvernement ont lancé le processus de rédaction d'une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, rédaction qui doit s'achever sous présidence française.

L'adoption éventuelle du projet de texte devrait avoir lieu au Conseil européen de Nice, en décembre prochain.

La France a donc une responsabilité toute particulière à cet égard et devra se montrer à la hauteur d'une telle ambition.

Il s'agit véritablement d'un enjeu pour la construction d'une Europe citoyenne.

Alors que l'élargissement aux pays de l'Est se précise et que l'actualité montre, avec le cas autrichien, que des reculs sont toujours possibles, il est de la responsabilité de l'ensemble des pays européens de rester vigilants.

Réaffirmer dans cette Charte et rendre visibles aux yeux des citoyens européens, mais aussi au reste du monde, les valeurs qui fondent la Communauté européenne est un objectif auquel on ne peut que souscrire. L'Europe est aujourd'hui essentiellement économique et financière. Il est grand temps de privilégier la construction d'une Europe " communauté de valeurs de démocratie, de progrès et de justice sociale ".

La question de l'identité de l'Europe est au coeur des réflexions sur l'élaboration de cette Charte. Il convient donc non pas de s'enfermer dans un débat purement technique et juridique mais au contraire d'élargir la discussion, de l'ouvrir pour lui donner une dimension nouvelle.

1. L'élaboration de la Charte

Partout aujourd'hui en Europe, le désir de citoyenneté s'exprime et se renforce. A défaut de répondre à cette attente, l'Europe s'éloignera encore plus des peuples et de leurs préoccupations. Nous appuyant sur ces préoccupations, nous devons renforcer les liens entre les exigences des citoyens européens et la construction européenne. L'enjeu est d'importance si l'on veut donner sens au contenu de cette construction et répondre ainsi aux aspirations des citoyens à un renouvellement de la démocratie, dans les institutions comme dans le contenu social de l'Union européenne.

Le processus d'élaboration de la Charte peut constituer une avancée citoyenne, un instrument de progrès et de justice sociale. Elle doit constituer un point d'appui pour les citoyens dans leurs revendications pour l'application de l'ensemble des droits déjà acquis ainsi que pour une formulation de nouveaux droits. Cela implique que l'ensemble des citoyens européens soient mieux informés, qu'ils puissent s'exprimer dans ce débat.

Nous nous félicitons du processus original d'élaboration, avec une convention composée de membres de l'exécutif et du législatif, des différents parlements, avec une transparence affirmée par le compte tendu intégral des débats publics sur internet et avec les appels à contribution des membres de la société civile.

Pourtant, il nous semble nécessaire de privilégier encore la démarche participative " dans l'élaboration de la Charte ", de développer l'information dans tous les pays européens. Je pense que, dans cet esprit, un forum public pourrait être organisé au niveau européen, associant des élus, des membres de la société civile et des experts.

Les attentes des citoyens sont immenses pour une réorientation de l'Europe vers plus de solidarité, de démocratie, de protection de l'environnement et de développement durable. Nous devons y répondre. Pour cela, il n'est pas possible de se limiter à un simple " recopiage " des droits déjà existants dans la convention européenne des droits de l'homme et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs. Ces droits doivent, bien sûr, être inscrits de façon lisible dans la Charte, avec l'application du principe de non-régression, mais il faut également y mentionner de nouveaux droits tendant à construire une Europe plus juste et plus humaine ainsi que ceux qui sont relatifs, notamment, à la bioéthique et à la transparence administrative.

2. Le contenu de la Charte

Le projet de Charte prévoit trois " corbeilles ", comme cela a déjà été rappelé.

La troisième corbeille, qui traite des droits économiques et sociaux, est à l'origine de nombreuses divergences entre les partenaires européens. Il s'agit, en effet, de traduire le concept social européen, sur lequel les opinions des gouvernements sont loin d'être semblables. On a pu le vérifier au sommet sur l'emploi de Lisbonne, avec la volonté affichée de certains Etats, en particulier le Royaume-Uni, de " moderniser " le système de protection sociale en le réduisant au minimum !

Une telle évolution constituerait un véritable danger pour l'avenir de l'Europe, qui doit développer, au contraire, un projet social ambitieux pour répondre aux attentes des citoyens européens.

Les " droits fondamentaux " sont indivisibles. L'ensemble des droits économiques et sociaux qui concernent la vie quotidienne de chaque citoyen constituent donc des droits fondamentaux à part entière. Le gouvernement français a déjà affirmé sa volonté d'accorder une importance particulière aux droits de la troisième corbeille, mais il faut développer un argumentaire plus exigeant dans ce domaine.

Nous pensons qu'il est de la responsabilité de la France d'être ferme sur cette question, en mettant en avant la justice sociale, le bien-être de tous. L'être humain doit être au coeur de la construction européenne, à la place des marchés financiers soutenus par la logique de Bruxelles.

Nous avons conscience des réticences des gouvernements des pays partenaires, mais nous pensons que le rôle des peuples de l'Union, qui tous aspirent à un mieux-être, peut permettre d'aller dans ce sens. Il est donc utile de leur donner les moyens de participer aux débats et de se mobiliser pour préciser quels droits doivent être considérés dans le cadre d'une Europe sociale et solidaire. Les très nombreuses contributions d'associations, d'organisations non gouvernementales et de syndicats de l'ensemble des pays européens témoignent du foisonnement de propositions sur ce sujet et de l'urgence de leur prise en compte.

Il est tout d'abord fondamental de réaffirmer et, surtout, d'étendre les droits des citoyens à la prise de décision et aux choix économiques qui conditionnent la construction européenne, ce qui implique une démocratisation des institutions européennes, y compris des institutions financières telles que la Banque centrale européenne.

Dans le même sens, il nous faut prendre en compte les droits des salariés à l'information et à la gestion des groupes économiques dans le cadre des comités de groupe européens, afin que les salariés soient associés aux réformes qui les concernent au premier chef.

Le droit d'association et les droits syndicaux transnationaux doivent être revalorisés. Le développement d'une véritable démocratie en Europe et la mobilisation des citoyens en faveur de la construction européenne passent nécessairement, selon nous, par l'extension de ces droits.

Donner aux citoyens la possibilité de peser réellement sur les choix des orientations permettra à l'Europe de se réorienter vers un développement au service des peuples. Dans une Europe où la précarité et le chômage font des ravages, le droit à la sécurité de l'emploi et à la formation est une priorité pour tous. C'est également le cas pour le droit à une protection sociale suffisante, à un revenu minimal décent, à l'accès total et sans discrimination de ressources aux soins de qualité, à l'éducation, au logement.

Des associations et des ONG se battent depuis des années pour que les injustices prennent fin. Comment ne pas répondre à ces attentes ?

D'autres droits constituent aussi des priorités pour les citoyens. Il s'agit, par exemple, du droit à l'accès à des services publics de qualité, du droit à l'accès aux nouvelles technologies de l'information et du droit à un environnement durable et de qualité concernant, notamment, la sécurité sanitaire, alimentaire et maritime.

Certains droits spécifiques doivent, selon nous, être considérés avec attention. Je pense en particulier aux droits des jeunes, qui sont trop peu pris en compte en tant que tels au sein de l'Union. Des consultations pourraient être organisées à l'échelon européen pour mieux connaître les aspirations des jeunes. Quant aux droits des femmes, il est indispensable d'inscrire l'égalité des sexes, notamment socio-économique, comme le réclament les associations féministes, et non pas de se limiter à une clause générale de non-discrimination. Les femmes ne sont pas, en effet, une minorité, elles représentent plus de la moitié de la population européenne.

3. La portée de la Charte

D'une façon générale, la question se pose de savoir si les droits contenus dans la Charte concerneront uniquement les ressortissants européens -immigrés extracommunautaires exclus- ou tous ceux qui résident légalement dans l'Union.

La notion de citoyenneté européenne ne doit pas être réductrice, elle doit s'appliquer à l'ensemble des individus qui réside sur le territoire européen, dans un souci d'amélioration de la vie démocratique et de recul des inégalités et des discriminations.

Il faudrait également veiller, en particulier dans le contexte actuel, à la stricte application de l'article 13 du traité d'Amsterdam s'agissant des discriminations fondées sur la race, l'orientation sexuelle, la religion, le sexe, les handicaps.

Nous sommes pour l'instauration d'une citoyenneté de résidence qui passe par la promotion, dans un premier temps, du droit de vote et d'éligibilité pour les étrangers extracommunautaires dans tous les pays de l'Union européenne aux élections locales. Cela est devenu incontournable, car majoritairement souhaité par l'opinion publique européenne. Avec les droits de la première corbeille et les droits économiques et sociaux, les citoyens extracommunautaires de l'Union doivent bénéficier des mêmes avantages que les ressortissants de l'Union européenne.

La question de la portée juridique de la Charte est également importante. Sera-t-elle un document juridiquement contraignant intégré dans les traités et contrôlé par la Cour de justice ? Quelles seront, dans ce cas, les voies de recours ? Sera-t-elle un texte déclaratoire à valeur purement symbolique ? Le débat est vif sur ce sujet et la position de nombreux acteurs, notamment celle du Gouvernement français, est de choisir la prudence en concentrant les efforts sur la qualité du contenu de la Charte. C'est, bien sûr, un préalable indispensable : il n'y aurait aucun intérêt à intégrer dans le traité une Charte restrictive, voire régressive, ou même simplement peu lisible. Cependant, il n'est pas inopportun d'amorcer ce débat sur cette question.

Si nous estimons que ce texte ne doit en aucun cas avoir pour objet de supplanter les textes fondamentaux de la République, il nous semble malgré tout nécessaire que des conditions pour l'application effective des droits contenus dans la Charte, droits nouveaux comme droits existants, pas toujours appliqués, soient clairement définies.

En conclusion, je dirai notre engagement pour que la Charte permette une réelle avancée dans la construction d'une Europe du progrès humain et de la citoyenneté. Nous sommes convaincus que le Gouvernement français, en particulier pendant la présidence française de l'Union européenne, oeuvrera en ce sens.

G. INTERVENTION DE M. DANIEL HOEFFEL

La nécessité d'une volonté politique de l'Europe a été mise en relief tout au long de cette semaine. Cette volonté doit s'accompagner d'une clarté dans la démarche et d'une complémentarité dans l'intervention des diverses institutions européennes.

Il y a l'Europe des Quinze et l'Europe des Quarante et un : chacune a sa vocation et son champ d'action, mais chacune, dans sa sphère, concourt à la réalisation d'objectifs et à la défense de valeurs qui doivent faire de notre continent un pôle de rayonnement exemplaire.

Il me semble inutile et même inopportun que l'Union européenne cherche, dans certains domaines, à répéter ce que le Conseil de l'Europe a déjà réalisé. J'exprime cette crainte à propos de l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux, dont l'articulation avec la convention du Conseil de l'Europe ne doit en aucun cas être source de difficultés ou d'équivoque.

Il n'est pas question, bien entendu, de remettre en cause l'originalité de la méthode ni la qualité et la compétence de ceux qui préparent la Charte et qui réalisent un travail sérieux, notre collègue Haenel, que je remercie de l'initiative de cette question orale européenne avec débat, l'a bien relevé.

Cependant, les interrogations naissent de certaines déclarations faites récemment et que je voudrais rappeler : " Personne ne sait encore très bien ce sur quoi l'on va déboucher ", ou encore " L'important est, pour le moment, d'obtenir une bonne Charte et la question du statut viendra plus tard. "

L'Europe n'est pas née d'une équivoque, elle ne peut pas avancer dans l'équivoque. Il faut qu'au départ les choses soient claires. Il y va du caractère confiant des relations entre institutions européennes. Il faut, à cet effet, rappeler la situation actuelle.

La convention européenne des droits de l'homme du Conseil de l'Europe a été signée en 1950. Elle est dotée d'un mécanisme de contrôle supranational. Il s'agit, depuis 1998, d'une cour unique et permanente dont les arrêts s'imposent aux Etats adhérents. Les quarante et un Etats qui composent le Conseil de l'Europe sont tous signataires de la convention, et l'engagement de souscrire cette convention est même devenu une condition d'adhésion au Conseil de l'Europe.

Les quinze Etats de l'Union européenne ont souscrit depuis longtemps à la convention, l'ont incorporée dans leur droit interne, et sont donc soumis à la juridiction de la Cour de Strasbourg.

Pour sa part, l'Union européenne, à partir de l'Acte unique européen, a prévu que les traités, dans leur préambule, fassent mention de la soumission de l'ordre juridique communautaire aux droits de l'homme et explicitement à la convention européenne des droits de l'homme.

Il ne subsiste qu'un vide juridique : les actes et décisions émanant des organes communautaires ne sont pas soumis, quant à eux, à un contrôle de légalité au regard des droits de l'homme.

Se pose, de ce fait, la question de l'articulation entre les deux ordres juridiques. Comment combler ce vide juridique.

A plusieurs reprises, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a invité l'Union européenne à formaliser la soumission à l'ordre juridique de la convention européenne des droits de l'homme, solution longtemps approuvée par le Parlement européen. Mais la Cour de justice des Communautés européennes a émis un avis défavorable, et il se dégage donc actuellement une tout autre orientation. L'Assemblée du Conseil de l'Europe s'est pourtant prononcée en faveur d'une incorporation des droits garantis par la convention européenne des droits de l'homme dans la future Charte.

Elle s'est également prononcée pour la modification des traités européens afin de rendre possible l'adhésion de l'Union européenne à cette convention.

Le président de l'Union européenne, s'exprimant devant le Conseil de l'europe, a déclaré : " Il est utile que l'Union se dote d'une Charte des droits fondamentaux afin de se rapprocher de ses citoyens. " Mais il a ajouté : " Il faut éviter toute incohérence entre la Charte et la convention ou entre les jurisprudences des deux cours européennes. "

Cela entraîne évidemment trois risques.

Le premier, c'est celui d'une Europe à deux vitesses, avec une certaine conception des droits de l'homme dans une partie de l'Europe et une autre dans le reste de l'Europe. Ce serait le risque d'une nouvelle division au moment même où le continent européen refait son unité.

Le deuxième risque, c'est le risque de divergence quant aux droits garantis.

Le troisième risque, principal, tient à l'institution d'un double mécanisme de contrôle. Existe donc le risque d'une divergence des droits garantis et de la jurisprudence des deux cours, celle de Strasbourg et celle de Luxembourg.

La divergence sur la définition des droits entre la future Charte et la convention existante ainsi que la divergence des mécanismes de contrôle et des jurisprudences, voire leur concurrence, n'apporteraient sans doute pas une sécurité supplémentaire quant aux droits des citoyens. Les inévitables conflits de droit et conflits de juridiction ne contribueraient pas à la lisibilité de la construction européenne.

Ce sont, monsieur le ministre, les trois questions qui ont déjà été posées mais que je répète.

Il faut, en premier lieu, inviter le Gouvernement français à éviter toute divergence entre la convention européenne des droits de l'hommes et la future Charte des droits fondamentaux dans la définition même des droits.

Il convient, en deuxième lieu, faire preuve de circonspection à l'égard d'une incorporation de la Charte dans les traités européens qui entraînerait la compétence de la Cour de justice de Luxembourg, et donc une concurrence fâcheuse avec la Cour de Strasbourg.

Il faudrait, en troisième lieu, que soit bien précisé que la Charte ne régit que des actes communautaires, et laisse donc entier le système des droits reconnus à toutes les personnes présentes sur le territoire communautaire, qu'elles aient ou non la citoyenneté de l'un des Etats membres.

C'est une question d'efficacité, mais aussi de lisibilité de l'Europe et des droits de l'homme par la population européenne. Nos concitoyens éprouvent souvent des difficultés à savoir qui fait quoi en Europe et qui est compétent pour quoi. A un moment où l'Europe est à un tournant, il faut des réponses claires à ces interrogations. Il est encore temps d'y contribuer. Je ne doute pas, monsieur le ministre, que vous ayez la volonté d'y contribuer.

H. INTERVENTION DE M. JAMES BORDAS

Si les bonnes intentions ne donnent pas toujours les meilleurs résultats, le groupe des Républicains et Indépendants approuve toutefois l'idée d'un renforcement des droits fondamentaux des citoyens européens.

Nous y sommes favorables par principe, car cela correspond à notre vision d'une société plus humaine et plus juste, qui prenne mieux en compte chaque individu en tant que tel.

Nous y sommes également favorables parce que ce projet peut contribuer à forger une identité européenne qui soit non seulement économique ou historique, mais également fondée sur des droits et des principes communs pour tous les citoyens de l'Union.

Cela étant dit, mon groupe est perplexe quant au résultat final.

Le débat sur la Charte des droits fondamentaux de l'Union repose, en effet, sur deux ambiguïtés majeures : ambiguïté vis-à-vis de la convention de protection des droits de l'homme, qui est déjà en vigueur dans le cadre du Conseil de l'Europe ; ambiguïté sur le contenu même de la future Charte, que beaucoup veulent étendre et que certains voient comme un embryon de Constitution européenne.

Il est indispensable de lever rapidement ces deux ambiguïtés. A défaut, le malaise que nous sommes déjà nombreux à ressentir se transformera en affrontement idéologique, au risque de faire échouer l'ensemble du processus.

Le débat d'aujourd'hui a donc beaucoup d'importance, et je rends hommage à M. Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, qui en a eu l'initiative.

Notre collègue nous a présenté les enjeux politiques et juridiques de la Charte des droits fondamentaux.

De mon côté, je souhaite vous faire part de mes interrogations en tant que sénateur membre de l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

Tout se passe comme si l'Europe découvrait la nécessité de garantir le respect des droits de l'homme.

Or, il existe déjà une convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : elle a été signée en 1950 au niveau du Conseil de l'Europe et elle dispose, depuis 1998, d'une cour unique et permanente dont les arrêts s'imposent aux Etats membres.

Pourquoi alors refaire à quinze ce qui existe déjà à quarante et un ? Pourquoi prendre le risque d'instituer un double ordre juridique, l'un dépendant de l'Union européenne, l'autre du Conseil de l'Europe ? Quelle serait alors la cour compétente ? Celle de Strasbourg ou celle de Luxembourg ?

Je veux témoigner de l'esprit d'ouverture dans lequel la question a été abordée au sein du Conseil de l'Europe, notamment par la commission juridique et des droits de l'homme dont je fais partie.

Nous avons à plusieurs reprises -et longuement- débattu de l'intention de l'Union européenne de se doter d'une Charte.

Je crois pouvoir assurer que le Conseil de l'Europe n'est absolument pas opposé à une telle initiative et ne cherche pas à préserver un quelconque monopole. Au contraire, le rapporteur de la commission juridique, M. Magnusson, a accueilli favorablement l'adoption de la Charte, la considérant comme un renforcement de la protection des droits de l'homme en Europe. Il s'est seulement inquiété, comme beaucoup, des risques de double emploi entre la Cour de justice de Luxembourg et la Cour de Strasbourg.

Tel était le sens de la proposition d'adhésion de l'Union européenne à la convention européenne des droits de l'homme, qui serait ainsi venue s'ajouter aux adhésions individuelles des quinze Etats membres.

Tel est aussi le sens de la résolution adoptée le 25 janvier dernier par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, qui propose une autre solution, sous forme d'une incorporation dans la future Charte des droits garantis par la convention.

Dans les deux cas, cela permettrait de combler le vide juridique qui exclut aujourd'hui les actes et les décisions des institutions de l'Union européenne du champ d'application du contrôle du respect des droits de l'homme.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, ne nous voilons pas la face. Soyons conscients que le problème est non pas juridique mais politique. L'Union européenne, sous la pression du Parlement européen et de quelques Etats membres, cherche à renforcer son identité. Elle souhaite donc mettre en place son propre cadre juridique, dans tous les domaines, et je pourrais prolonger mon propos en parlant de ce que l'on appelle la " corbeille " des droits fondamentaux réservés aux citoyens de l'Union ou de celle des droits économiques et sociaux.

Il est clair que certains veulent étendre le contenu de la future Charte pour aller au-delà d'une simple codification du droit existant et lui donner un caractère contraignant, avec toutes les dérives que cela peut comporter.

Pour ma part, j'ai souhaité centrer mon intervention sur les risques liés à la coexistence de deux juridictions en matière de droits fondamentaux.

Je ne pense pas qu'il soit nécessaire de faire table rase du passé. Il y a deux assemblées européennes mais une seule Europe. Les citoyens n'ont rien à gagner d'une lutte d'influence entre Strasbourg et Luxembourg.

Nous demandons en conséquence que la France mette tout en oeuvre pour clarifier la situation.

L'Union européenne et le Conseil de l'Europe ont des objectifs différents, mais une vision commune. Nous ne devons pas l'oublier.

I. RÉPONSE DE M. PIERRE MOSCOVICI, MINISTRE DÉLÉGUÉ CHARGÉ DES AFFAIRES EUROPÉENNES

Je veux en premier lieu remercier M. Hubert Haenel pour la question qu'il a posée aujourd'hui, question qui nous permet de débattre de cette très importante initiative pour l'Europe qu'est le projet de Charte des droits fondamentaux.

Il est en effet nécessaire que la représentation nationale, mais aussi, à travers elle, l'opinion publique soient informées de ce projet y apportent leur contribution. Je veux aussi remercier M. Hubert Haenel et Mme Marie-Madeleine Dieulangard pour leur très active participation au sein de la convention, où ils représentent tous les deux le Sénat : je sais l'investissement de temps et d'énergie que requiert cet exercice, et je me réjouis de l'enthousiasme dont ils font preuve l'un et l'autre.

Le débat de ce matin aura été de haute tenue. Il aura permis, j'en suis certain, d'approfondir toute une série de questions importantes pour nos concitoyens.

1. L'élaboration de la Charte

Avant d'apporter des éléments de réponse aux différentes interrogations soulevées, je voudrais vous livrer les quelques réflexions que m'inspire cette tentative unique, cette " expérience ", devrais-je presque dire -M. Haenel a d'ailleurs évoqué l'idée d'un " laboratoire "- qu'est la rédaction d'une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne par une enceinte tout à fait spécifique par rapport aux institutions européennes classiques.

M. Fauchon s'est demandé si les dirigeants européens avaient une idée claire lorsqu'ils ont lancé ce processus. Je crois que oui.

Je veux tout d'abord souligner la prise de conscience qu'a révélée le lancement de cet exercice. Il est vrai que l'on pourrait s'interroger sur son bien-fondé, ou peut-être même sur son caractère paradoxal, et ce à deux titres : tout d'abord, quinze Etats membres de l'Union ont incorporé depuis longtemps, chacun en ce qui le concerne -plusieurs orateurs l'ont indiqué- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans leur droit interne, et ils sont soumis à la juridiction de Strasbourg, à laquelle nous sommes très attachés ; par ailleurs, la Cour de justice des Communautés européennes de Luxembourg a jugé à de nombreuses reprises que le respect des droits fondamentaux faisait partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour de justice assure le respect.

Et pourtant, on est bien obligé de constater que les traités constitutifs des Communautés ne contiennent aucun énoncé des droits et des libertés qui en découlent. Si, en 1953, il fut prévu dans l'avant-projet de " statut " des Communautés européennes que les dispositions du titre Ier de la convention européenne en feraient partie, aucune référence, a fortiori aucune liste des droits fondamentaux, n'a, depuis, été inscrite dans les textes constitutifs des Communautés de l'Union européenne.

Il y a donc, dans ce projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, la volonté clairement politique - M. Delfau a justement insisté sur ce point - de combler là une lacune. Il s'agit en effet, comme l'indiquent clairement les conclusions du Conseil européen de Cologne, d'ancrer l'importance et la portée exceptionnelles de ces droits de façon visible pour les citoyens, et de créer ainsi un texte de référence, un texte identifiant précisément ce qu'est l'Union européenne, y compris dans ses différences avec l'Europe des quarante et un, ses valeurs et, d'une certaine façon, son projet politique.

Le projet de Charte des droits fondamentaux lancé par le Conseil européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999 répond donc, à mon sens, à ce souci d'affirmer que la Communauté, que l'Union européenne n'est pas seulement un ensemble à vocation économique et financière, mais qu'elle est d'abord une communauté de valeurs, une communauté de civilisations, une communauté au sens fort, c'est-à-dire un lien de rattachement indissoluble, d'adhésion identitaire, qui transcende les tragédies de l'histoire européenne.

Je suis certain que nous nous sentons européens justement parce que nous avons tiré les leçons des crimes qui ont conduit à l'asservissement, à la dégradation, à la négation de la dignité de la personne humaine et non pas seulement parce que l'histoire et la géographie nous ont rassemblés au bout d'un isthme continental. Nous sommes européens parce que nous avons la volonté de vivre une vie commune et que nous partageons certaines valeurs et non pas parce que le hasard nous fait vivre ici ou là en nous contraignant à coopérer dans un grand marché unique, doté maintenant d'une monnaie unique.

Si la méthode de construction graduelle de l'Europe, fonction par fonction -charbon, acier, agriculture, transports- si bien décrite dans la déclaration de Robert Schuman du 9 mai 1950 dont nous venons de célébrer le cinquantième anniversaire, l'a emporté et a conduit à la réalisation des solidarités de fait, il faut aujourd'hui réfléchir à l'identité profonde de l'Union, et ce ne peut être que le produit d'une volonté politique.

On sait aussi -Mme Dieulangard y a justement insisté- que, par une coïncidence malheureuse, hélas ! les événements politiques autrichiens ont mis également en exergue de façon aiguë l'absence d'un référentiel de valeurs au sein de l'Union et ont, je le crois sincèrement, accentué la nécessité d'un tel exercice.

L'autre dimension que je veux souligner brièvement, c'est, bien sûr, le caractère totalement inédit de la méthode retenue. Comme vous l'avez indiqué, monsieur Haenel, c'est la première fois qu'est confié à une enceinte composée en majorité de parlementaires nationaux et européens ainsi qu'à des personnalités représentants les chefs d'Etat et de gouvernement le soin de rédiger un texte qui est appelé à être adopté par les trois institutions que sont : le Parlement européen, la Commission et le Conseil européen.

Cette volonté d'intégrer les parlementaires a été fortement soutenue par la France ; il nous paraissait en effet indispensable, s'agissant des droits fondamentaux, de recourir à un processus d'élaboration associant d'abord les représentants élus des citoyens.

De même, je me réjouis du principe de transparence qui préside aux travaux de la convention, puisque tous les documents et contributions sont disponibles immédiatement sur Internet. On pourra peut-être, à Nice, adopter le premier texte européen on line, la " charte.com ", en quelque sorte. En tout cas, la société civile ne s'y est pas trompée et participe pleinement à cette élaboration en ligne.

Cette initiative montre bien, à l'heure où sont engagées les réformes fondamentales des institutions de l'Union dans le cadre de la conférence intergouvernementale, que l'Union doit savoir et sait aussi innover de façon pragmatique.

Il est vrai -je rejoins M. Hubert Haenel sur ce point- que le caractère inédit de la procédure retenue fait peser une sorte d'obligation de réussite sur la convention, si l'on veut que cette démarche soit, demain, reprise dans d'autres circonstances ; mais c'est très certainement ce qui fait aussi tout le piquant de participer à une telle aventure.

J'en viens maintenant aux questions, nombreuses et très précises, qui ont été soulevées ce matin. Je tâcherai d'y apporter des réponses aussi précises que possible, même si certains points n'ont pas encore fait l'objet de décisions définitives au sein du Gouvernement et entre les autorités de l'exécutif, justement parce que nous respectons le travail de la convention, qui est un travail évolutif et conduit de façon intelligente par son président, M. Herzog, et par ses membres.

2. Le processus d'adoption de la Charte

Je veux, en premier lieu, préciser le calendrier et les modalités d'adoption de cette Charte. Comme vous le savez, les conclusions du Conseil européen de Cologne précisent que la convention devra remettre en temps utile le projet de Charte pour permettre sa proclamation, lors du Conseil européen qui se tiendra en décembre 2000 à Nice, par les trois institutions principales de l'Union, à savoir la Commission, le Parlement européen et le Conseil.

Le respect de ce calendrier implique que le projet de Charte issu de la convention soit présenté lors du Conseil européen informel qui se tiendra à la mi-octobre à Biarritz. Il est indispensable que les Etats membres puissent, dès ce moment-là, vérifier que le projet transmis respecte la " feuille de route " fixée à Cologne. Par définition, le Conseil européen -et je réponds ainsi à la première question de M. Hubert Haenel- pourrait amender le texte, et c'est d'ailleurs son rôle.

Mais je veux me placer volontairement dans une perspective où le texte de la Convention sera si parfaitement lisible, concis et percutant, qu'il ne nécessitera tout au plus que de légères modifications, ce qui n'est pas illogique compte tenu du fait que chaque chef d'Etat ou de Gouvernement a un représentant dans la convention.

J'exclus en tout cas l'hypothèse d'une complète réécriture du projet par le Conseil européen ou, plus encore, par le Parlement européen ; je tiens à souligner, au contraire, toute l'attention que porte le Conseil aux travaux de la convention, puisque la présidence portugaise a souhaité entendre un rapport de M. Herzog lors du Conseil européen qui se tiendra, en juin prochain, à Feira.

3. Le contenu de la Charte

J'en viens maintenant aux interrogations relatives au contenu même de la Charte.

Tout d'abord, va-t-il s'agir d'une codification du droit existant ou d'une innovation ? Mme Bidard-Reydet, par exemple, s'est demandé si l'on ferait du recopiage du droit existant ou si l'on créerait des droits nouveaux.

Un premier débat, ainsi que l'a rappelé M. Haenel, opposerait les tenants d'une codification stricte à ceux qui souhaitent aller plus loin. Il est certain que, pour le Gouvernement français, il s'agit non pas de créer ex nihilo de nouveaux droits, mais de reprendre largement et d'écrire des principes et des valeurs qui existent déjà soit dans des textes internationaux, soit dans les textes communautaires de " droit primaire " ou de " droit dérivé ", soit encore dans les traditions constitutionnelles des Etats membres.

C'est peut-être d'ailleurs sur ce dernier point que le travail, que je qualifierai d'" innovation stylistique ", qui sera mené, à la marge, par la convention peut être le plus intéressant.

La Charte des droits fondamentaux prévoira-t-elle des droits effectifs ou des objectifs politiques ? Cette question a notamment été soulevée concernant les droits économiques et sociaux, sur lesquels je reviendrai plus tard un peu plus longuement.

Sur ce point, il faut, à mon avis, avoir une lecture souple et volontariste de la " feuille de route " dessinée par les conclusions du Conseil européen de Cologne. Le droit à l'emploi, par exemple, ne saurait être évincé au prétexte qu'il s'apparente plus à un objectif qu'à un droit effectif. C'est ce que font nos amis britanniques mais, pour nous, c'est totalement inacceptable.

Cette conception peut d'ailleurs être aisément contrée si l'on rappelle que l'ensemble des dispositifs mis en oeuvre depuis le traité d'Amsterdam -lignes directrices pour l'emploi, pacte européen pour l'emploi...- ont déjà donné corps, au niveau européen, à ce droit à l'emploi qui ne constitue donc plus seulement un objectif.

J'entrerai maintenant dans ce que l'on peut appeler " le contenu matériel " de la Charte, qui est bien sûr, pour le Gouvernement, l'aspect le plus important.

Vous m'avez interrogé, monsieur Haenel, sur l'éventuelle inscription d'un droit des minorités ou, encore, du principe de laïcité. Mme Dieulangard a, quant à elle, indiqué avec précision les droits sociaux qu'elle souhaitait voir figurer dans ce texte.

Comme vous le savez, les conditions du Conseil de Cologne ont défini les trois " corbeilles " de droits que doit contenir ce texte, et je sais que la convention s'en tiendra à cette feuille de route.

S'agissant du droit des minorités, le Gouvernement ne peut que s'opposer à une telle inscription, qui est contraire à notre tradition constitutionnelle. Par ailleurs, le traité sur l'Union comporte, en son article 13, le principe général de non-discrimination qui peut permettre, par exemple, la défense de telle ou telle " tradition culturelle ", expression que je préférerais à celle de " droit des minorités ".

Sur le principe de laïcité -c'est un autre exemple d'un principe qui n'appartient pas, loin de là, à l'ensemble des traditions constitutionnelles des Etats membres, mais je sais qu'au cours des débats de la convention certains l'ont toutefois évoqué sous le nom de " principe de neutralité "- je ne dissuaderai sûrement pas les membres français de l'enceinte de tenter la chose, mais je ne suis pas certain, et je le regrette, qu'ils obtiendront satisfaction ; en tout cas, ils seront soutenus.

Les droits économiques et sociaux

J'en viens maintenant à un sujet essentiel, que M. Masson a présenté à sa façon et sur lequel ont insisté Mme Bidard-Reydet et M. Delfau. Ce sujet constitue le coeur de cette Charte pour ceux qui veulent en faire un projet social : je veux parler des droits économiques et sociaux.

Vous le savez, mais je veux le rappeler, cette partie constitue pour nous le coeur de la démarche puisqu'elle souligne le caractère global et équilibré de la Charte et qu'elle traduira aussi la réalité du modèle social européen.

Vous le savez aussi bien que moi, les premiers débats ont montré que, sur ces points, les choses n'allaient pas de soi pour tous nos partenaires. Certains pays nordiques et nos amis britanniques s'opposent même clairement à nous sur l'ampleur et la portée de ces droits. Ainsi, le droit de négocier et de conclure des conventions collectives, le droit de grève, mais également l'insertion dans la Charte du droit à un salaire minimum sont contestés par certains.

Pour ma part, j'estime qu'il faut au minimum, pour que la Charte ait un contenu acceptable pour nous, qu'y figurent une quizaine de droits sociaux essentiels allant du droit au travail et à la protection sociale au droit de grève en passant par le droit syndical ou la garantie d'accès pour tous aux services d'intérêt général, sujet sur lequel M. Delfau a insisté.

Je reprendrai bien volontiers à mon compte ce qui a été dit sur le droit au logement par Mme Dieulangard, ou encore tout ce qui a été dit sur la revalorisation des droits sociaux, notamment syndicaux, par Mme Bidard-Reydet.

Je partage sur ce point l'avis du président Haenel, à savoir que, honnêtement, mieux vaut pas de Charte du tout qu'une Charte qui serait un ersatz ne comprenant pas ces droits économiques et sociaux.

La présence de droits sociaux dans cette Charte consacre par ailleurs une évolution philosophique et juridique, l'unicité des droits fondamentaux. Il est effectivement clair, aujourd'hui, que droits civils, droits politiques, droits économiques et sociaux sont interdépendants. La liberté d'association, de pensée, d'opinion, la liberté syndicale -j'y reviens- la liberté de manifestation ou de négociation sont ainsi intimement liées. C'est l'intérêt, et je dirai même la condition sine qua non d'un tel texte.

Les droits de troisième génération

En outre, M. Haenel et Mme Dieulangard se sont demandé si d'autres droits, dits nouveaux droits ou droits de troisième génération, pouvaient être intégrés dans le projet de Charte. Il s'agit notamment des droits relatifs à la protection de l'environnement, à la bioéthique, ou encore à la transparence administrative.

Ces questions sont importantes pour nos concitoyens et le président Herzog semble lui-même -je parle sous votre contrôle, Monsieur Haenel- favorable à leur intégration.

Il est certain que c'est également à travers l'inscription de tels droits que la valeur ajoutée de cette Charte se confirmera. J'ai donc une attitude ouverte à l'égard de ces propositions, à la condition expresse, je le répète, qu'aucun de ces droits ne constitue une création ex nihilo . Un droit énoncé doit forcément se rattacher à un texte existant, soit à un texte international ratifié par les Quinze, soit à telle ou telle tradition constitutionnelle partagée par tous les Etats membres.

Droits et devoirs

Enfin, s'agissant de l'idée de " devoirs " ou de " responsabilités " que M. Fauchon à défendue avec son éloquence coutumière, je ne peux que confirmer que j'y suis, pour ma part, très favorable.

La citoyenneté, bien sûr, mais plus généralement l'appartenance à une société exigent que chacun soit aussi conscient de ce que l'on attend de lui.

Je renvoie cette question à la convention et je suis certain que Guy Braibant, même s'il a pu être perçu comme " taisant ", ou " taiseux ", a été dûment sensibilisé par M. Haenel et a appliqué à ce sujet le principe selon lequel " qui ne dit mot consent ". Je crois en tout cas que c'est ainsi qu'il faut interpréter ce silence.

4. La valeur de la Charte

J'en reviens à une question fondamentale posée par beaucoup d'entre vous, notamment par M. Masson, chez lequel j'ai cru ressentir une légère hostilité, et par Mme Dieulangard, qui y est au contraire très favorable : je veux parler de la valeur contraignante ou non de la Charte.

Vous connaissez ma position. Elle a été critiquée mezzo voce par M. Hoeffel, mais, pour ma part, j'assume ce que j'ai dit auparavant. Outre le fait que les conclusions de Cologne sont particulièrement claires et qu'il est difficile pour la France, qui assurera la présidence de l'Union, de préempter aujourd'hui un tel débat, il me paraît de bon sens d'attendre de connaître le projet rédigé par la convention pour nous interroger sur une éventuelle valeur contraignante de cette Charte. J'attends donc de voir ce qu'il en sera avant de me prononcer.

Plus ce texte sera percutant, fort, concis, lisible, accessible à nos concitoyens, plus la question de sa valeur juridique et de son éventuelle insertion dans les traités sera pertinente, et je me refuse de poser cette question par principe.

Je redis à M. Masson que tel n'est effectivement pas notre objectif premier. Mais il est tout aussi vrai que des réflexions sont menées par le Gouvernement et par le Président de la République dans l'hypothèse où la qualité de ce texte serait suffisante. A ce stade, l'une des solutions envisageables serait son intégration par voie de protocole, mais nous verrons bien en fonction des travaux.

A ce titre, je rappelle que nous ne sommes pas seuls dans cette affaire et que conférer un caractère contraignant à ce texte poserait à certains de nos partenaires des difficultés particulières. Je pense notamment au Danemark, pour lequel une telle option entraînerait nécessairement l'organisation d'un référendum, ce qui n'est jamais simple sur les questions européennes. Et, pour d'autres pays aussi, se poseraient certainement des questions constitutionnelles.

En tout cas, soyez sûr, monsieur Haenel, que le Président de la République et le Premier ministre, qui siègent ensemble au Conseil européen, ont à coeur de traiter cette question.

Notre objectif est donc de disposer du meilleur texte possible lors du Conseil européen de Nice, qui conclura notre présidence. Au demeurant, il me semble que la ligne choisie par le président Herzog est la bonne : il a fait le choix de conduire les travaux de rédaction du projet de Charte comme si celle-ci devait être un jour contraignante. C'est sans doute la meilleure solution, et je vous fais toute confiance pour parvenir à un résultat probant.

Sans préjuger la valeur juridique qui sera finalement conférée à la Charte, je veux néanmoins traiter rapidement quelques interrogations juridiques que soulève l'existence même de ce texte.

M. Hoeffel et M. Bordas se sont faits les avocats éloquents du Conseil de l'Europe. Il a souvent été avancé -parfois sous forme critique, reconnaissons-le- que le projet de Charte constituerait une sorte de " doublon " de la convention européenne des droits de l'homme, risquant ainsi d'entraîner une confusion aux yeux des citoyens, voire d'être à l'origine d'une " Europe des droits de l'homme à deux vitesses ". Telle est bien, en substance, la thèse que vous avez défendue.

J'essaie d'évaluer avec sérieux un tel risque. En termes de contenu, tout d'abord, la Charte constituera un texte plus global -plus approfondi aussi, j'espère- que la convention européenne des droits de l'homme, puisqu'elle doit non seulement contenir les droits civiques et politiques tels qu'on peut les trouver dans la convention, mais aussi les droits inhérents à la citoyenneté européenne ainsi que les fameux droits économiques et sociaux dont nous parlions à l'instant.

Ce projet a donc, pour moi, sa légitimité propre, ainsi que l'ont d'ailleurs reconnu les membres de l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe dans leur résolution relative à la Charte.

S'agissant du risque de confusion, ou même d'une éventuelle concurrence entre la Cour du Luxembourg et la Cour de Strasbourg -risque que je ne méconnais pas et que je ne sous-estime pas- il est certain que, lorsque la Charte reprend des droits directement issus de la convention, elle doit veiller -et elle y veille- à adopter la formulation la plus proche possible de celle-ci et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme afin d'assurer la plus grande sécurité juridique, ce qui est notre préoccupation commune.

Un autre élément doit permettre, me semble-t-il, de réduire les inquiétudes : la Charte concernera d'abord les institutions de l'Union, conformément aux conclusions de Cologne, et, de ce point de vue, les partisans des droits de l'homme que nous sommes tous ici ne peuvent que se réjouir, car cette initiative comble un vide, la Communauté européenne en tant que telle n'étant pas justiciable -et nous souhaitons que cela demeure ainsi- de la Cour européenne des droits de l'homme.

La Cour de justice des Communautés européennes a déjà la faculté de recourir, pour élaborer sa jurisprudence, aux principes contenus dans la convention, aux termes de l'article 6, paragraphe 2, du traité sur l'Union.

La Charte devrait donc, au contraire des craintes qui ont pu apparaître et que, encore une fois, je ne sous-estime pas, aller dans le sens d'une plus grande sûreté juridique puisque, d'une certaine façon, elle donnera une traduction précise et écrite -et non pas abandonnée à la seule jurisprudence- de ce fameux article 6.

C'est pourquoi -et cela découle, je crois, de tout ce que je viens de dire- je veux rappeler notre opposition à l'adhésion de l'Union à la convention européenne des droits de l'homme. En effet, outre le fait que nous refusons une subordination juridique de l'Union à la Cour européenne de Strasbourg, j'attire votre attention sur le fait qu'au-delà de cette subordination juridique l'adhésion risquerait d'être perçue comme une subordination politique de l'Europe des quinze à l'Europe des quarante et un.

En tout état de cause, une adhésion ne saurait être considérée comme répondant de façon satisfaisante aux objectifs assignés à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, puisque la convention européenne des droits de l'homme, je le rappelle, ne comprend aucun droit social.

Je tiens à insister sur la différence de nature non pas entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne, mais entre les deux cours, puisque la Cour européenne de Strasbourg est composée de quarante et un juges -qui ont autant de traditions juridiques différentes- ce qui pose certains problèmes de sûreté. Mais nous veillons très attentivement à la correspondance des jurisprudences des deux cours.

Je veux enfin répondre à la question du M. Haenel relative au champ d'application de la Charte, et plus précisément au sort réservé aux actes des Etats membres pris en application du droit communautaire.

Je souhaite d'abord vous indiquer, Monsieur Haenel, qu'en posant cette question vous vous placez dans l'hypothèse d'une Charte à laquelle aurait été donnée une valeur contraignante. Soit ! Mais, dans cette hypothèse, il est aussi clair, à mon sens, qu'il ne s'agira pas nécessairement d'appliquer les règles de procédure habituelles, et notamment le droit de " gardien " des textes reconnu par les traités à la seule Commission européenne.

Mais je dois dire que, même si le Conseil européen décide que la Charte ne sera pas formellement contraignante, il ne me paraîtrait néanmoins pas choquant que la Cour de justice des Communautés européennes fasse référence ou s'inspire de la Charte des droits fondamentaux, comme elle le fait déjà, au fond, de façon " jurisprudentielle ", en application de l'article 6 du traité, lorsqu'elle est amenée à juger de dispositions nationales prises en application du droit communautaire.

Mesdames, Messieurs les sénateurs, alors que nous venons de célébrer, le 9 mai dernier, le cinquantième anniversaire de la déclaration de Robert Schuman, il me paraît essentiel de rappeler que la construction européenne répond d'abord à une exigence morale et politique : asseoir définitivement sur notre continent tant de fois meurtri la paix, la démocratie et la liberté. Cinquante ans après cette déclaration, au moment où l'Europe rencontre de formidables succès mais s'interroge en même temps sur son avenir, il est important qu'un texte fort rappelle ce que sont les valeurs essentielles sur lesquelles se fonde ce modèle européen. C'est en tout cas, pour moi, le sens premier que revêt la rédaction de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Quoi qu'il en soit, il me paraît certain, pour reprendre les propos de M. Haenel, que, si cette initiative réussit, elle constituera un indéniable et considérable succès pour l'Europe, pour les citoyens, mais aussi pour les parlements. En revanche, si, hélas ! nous échouons -et je rejoins encore une fois M. Haenel-, il serait alors difficile de ne pas en tirer quelques conclusions quant à l'avenir de l'Europe politique. Toutefois, j'ai bien compris que les propos de M. Haenel représentaient une mise en garde s'agissant de la méthode, une impulsion, un aiguillon, et ne reflétaient pas un manque de confiance. Je partage totalement son optimisme.

En elle-même, cette Charte ne résout pas tous les problèmes. Très prochainement, se tiendra ici même le débat sur les objectifs de la présidence française, à l'image de celui qui a eu lieu le 9 mai dernier devant l'Assemblée nationale. La Charte est l'un des aspects de l'Europe politique, de même que la réforme des institutions et la construction de l'Europe de la défense. Ce sont là des éléments constitutifs du projet que nous voulons mettre en oeuvre pour l'Europe, un projet social, un projet politique, un projet, encore une fois, de civilisation.

La Charte sera-t-elle une Constitution ? Ce débat sur l'avenir de l'Europe, que nous reprendrons, si vous le voulez bien, le 16 mai prochain et qui a été illustré de façon brillante à l'Assemblée nationale, par exemple par M. Giscard d'Estaing, par M. Juppé, par M. Hue ou par M. le Premier ministre, est devant nous. Quant à la Constitution, nous verrons bien !

Je n'y suis pas opposé par principe, mais cela ne se fera en tout cas pas sans Constituants !