La direction générale des impôts à l'heure des réformes : pour une modernisation

N° 205

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 2 février 2000.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les missions fiscales de la direction générale des impôts .

Par M. Bernard ANGELS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Administration - direction générale des impôts.

PRÉAMBULE :

LES MISSIONS FISCALES DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS

Les missions de la direction générale des impôts (DGI) qui ont été précisées, récemment, par le décret n° 98-978 du 2 novembre 1998 appartiennent au coeur même des missions régaliennes de l'Etat.

Principales dispositions du décret n° 98-978 du 2 novembre 1998
sur les compétences de la DGI

" 1/ Elle conçoit et élabore les textes législatifs et réglementaires relatifs à la fiscalité ainsi que les instructions générales interprétatives nécessaires à leur application.

2/ Elle conçoit et élabore les textes législatifs et réglementaires relatifs au domaine et au cadastre, ainsi qu'à la publicité foncière ; elle veille à leur mise en oeuvre et exerce les missions d'administration correspondantes.

3/ Elle veille à l'établissement de l'assiette et à la mise en oeuvre du contrôle des impôts, droits, cotisations, taxes de toute nature ainsi qu'à leur recouvrement.

4/ Elle veille à l'établissement de l'assiette et au contrôle des redevances domaniales, ainsi qu'au recouvrement des produits domaniaux quelle qu'en soit la nature.

5/ Elle assure la représentation du ministère dans les négociations internationales en matière fiscale.

6/ Elle instruit les demandes d'agréments fiscaux.

7/ Elle assure la représentation de l'Etat, dans les domaines de sa compétence, devant les juridictions des ordres administratifs et judiciaires. "

L'article 3 de ce même texte dispose " qu'en application des orientations générales élaborées par la direction du personnel, de la modernisation et de l'administration, la direction générale des impôts assure la gestion des personnels de ses services déconcentrés.

Elle alloue les moyens de ses services déconcentrés selon les procédures qu'elle définit. Elle assure l'animation et l'évaluation de l'activité de ces services.

Elle définit et met en oeuvre les méthodes et instruments d'analyse, de prospective et de contrôle de gestion.

Dans ce cadre, elle veille à promouvoir la déconcentration et la modernisation des procédures. "

La bonne administration des impôts est évidemment essentielle au bon fonctionnement de l'Etat mais aussi des collectivités locales.

Délicate par sa nature même puisqu'il s'agit de gérer une contrainte dans le respect des droits des contribuables, l'administration des impôts doit aussi satisfaire aux critères d'efficience qui constituent l'exigence commune à tous les bénéficiaires des deniers publics.

Le présent rapport a pour objet d'évaluer les conditions dans lesquelles les principales missions fiscales d'assiette et de recouvrement des services territoriaux de la DGI sont actuellement exercées.

Progresser dans la mesure de l'ampleur de ces missions, de l'évaluation de leur coût, des performances, repérer les éléments de contexte susceptibles d'influencer leur bon déroulement, telles sont les ambitions de cette mission d'évaluation parlementaire.

L'exercice d'une telle mission par un rapporteur de la commission des finances est tout à la fois naturelle -c'est l'accomplissement d'un devoir et l'exercice de prérogatives- et une sorte de gageure compte tenu de l'habitude prise par l'exécutif de vivre à l'abri du regard des parlementaires. Il s'ensuit bien des difficultés, la première étant de réunir les informations nécessaires qui ne sont le plus souvent pas publiques.

Votre rapporteur souhaite pourtant se féliciter de l'excellent accueil de tous ceux dont il a sollicité les analyses et les témoignages. Qu'ils soient remerciés de leur disponibilité.

C'est en effet un vrai paradoxe que de constater la fermeture sur soi-même de la machine administrative et l'ouverture des hommes qui l'animent. C'est aussi et surtout une source de réconfort.

Le présent rapport pourra décevoir ceux qui en auraient attendu une complète exhaustivité. Certains sujets très importants ne sont que peu ou pas abordés. Il en va ainsi de certains aspects des conditions de travail des agents comme l'état du patrimoine immobilier de la DGI ou la question, combien importante, de la formation des agents.

Ces deux sujets avaient, on le sait, largement alimenté les mouvements sociaux de la fin des années 80.

Des constats négatifs avaient été établis sur l'état de l'immobilier de la DGI puisque 20 à 30 % des locaux avaient été jugés comme présentant un " état critique ".

Des programmes de rénovation sont intervenus mais votre rapporteur ne se sent pas autorisé à porter un jugement quant à leur impact sur la situation décrite plus haut.

Dans le domaine de la formation, beaucoup a été fait. Les données suivantes en témoignent.

Dépenses de formation des agents de la DGI

		Formation initiale		Formation continue		Total
		en Francs	en % de la masse salariale	en Francs	en % de la masse salariale	en Francs	en % de la masse salariale
1993	DHRS	98 760 652	0,90 %	114 159 488	1,05 %	212 920 141	1,95 %
	DRS	482 786 783	4,41 %	383 601 548	3,51 %	866 388 331	7,92 %
	DT	581 547 435	5,31 %	497 761 036	4,56 %	1 079 308 472	9,87 %
1994	DHRS	147 280 119	1,26 %	142 961 941	1,22 %	290 242 060	2,49 %
	DRS	403 114 026	3,45 %	382 903 370	3,28 %	786 017 396	6,73 %
	DT	550 394 145	4,71 %	525 865 311	4,50 %	1 076 259 456	9,22 %
1995	DHRS	83 286 656	0,69 %	155 908 088	1,30 %	239 194 744	1,99 %
	DRS	291 974 353	2,43 %	357 150 650	2,98 %	649 125 003	5,45 %
	DT	375 261 009	3,12 %	513 058 738	4,28 %	888 319 747	7,44 %
1996	DHRS	80 227 925	0,61 %	153 331 169	1,17 %	233 559 094	1,78 %
	DRS	245 353 357	1,87 %	417 011 508	3,18 %	662 364 865	5,05 %
	DT	325 581 282	2,48 %	570 342 677	4,35 %	895 923 959	6,83 %
1997	DHRS	74 642 373	0,55 %	166 469 864	1,22 %	241 112 237	1,77 %
	DRS	227 406 019	1,67 %	393 153 358	2,89 %	620 559 777	4,56 %
	DT	302 048 392	2,22 %	559 623 222	4,11 %	861 672 014	6,33 %

DHRS : Dépenses hors rémunération des stagiaires

DRS : Dépenses de rémunération des stagiaires

DT : Dépenses totales

La formation continue est un investissement stratégique dans une maison comme la DGI. Elle mériterait à elle seule une étude particulière permettant de confronter les réalisations aux besoins. Le simple constat de la place qu'elle occupe dans la masse salariale -désormais élevée- ne suffit pas à convaincre. Il faut résister à cette tentation sourde de rendre compte des résultats par la seule considération des moyens.

Certains pourront contester sur tel ou tel point de détail le contenu de ce rapport et votre rapporteur ne compte pas sur une indulgence qu'il serait pourtant légitime de réclamer compte tenu de l'effort que suppose le travail d'un parlementaire pour approcher des réalités administratives complexes et rendues opaques par le fonctionnement de notre vie publique.

Il sera plus intéressant et plus fécond de porter le débat sur l'essentiel de ce rapport qui est bien de proposer un mode d'emploi de la modernisation de notre administration fiscale.