Le Fonds national pour le développement du sport à la croisée des chemins

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 21 octobre 1999, la commission des finances a entendu une communication de M. Michel Sergent , rapporteur spécial des crédits de la jeunesse et des sports, sur la mission de contrôle menée sur le fonds national pour le développement du sport (FNDS), au cours du premier semestre 1999, avec M. Paul Loridant, rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a tout d'abord expliqué que les nombreux entretiens de la mission avec la ministre de la jeunesse et des sports, des membres de son ministère, des présidents de fédérations sportives et des représentants du monde sportif, des membres du ministère du budget, et le président de la Française des Jeux, avaient visé à mieux comprendre le fonctionnement du compte d'affectation spéciale, et notamment à voir s'il répondait aux souhaits exprimés par les parlementaires.

Avant d'en arriver à ses principales remarques, M. Michel Sergent a rappelé que la création du FNDS était issue d'une initiative parlementaire. Ce sont, en effet, les travaux d'une commission présidée par M. Lucien Neuwirth qui conduisirent à la création du fonds national pour le développement du sport (FNDS), institué par les articles 41 et 56 de la loi de finances pour 1979.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que depuis sa création, le FNDS n'avait cessé de se développer sous la seule impulsion des parlementaires, qui avaient d'abord cherché à stabiliser ses recettes en modifiant l'assiette du prélèvement, puis à majorer le taux de ce prélèvement sur les jeux de la Française des Jeux. Le Sénat avait ainsi porté le taux de prélèvement de 2,4 % à 2,6 % dans la loi de finances pour 1997, puis l'Assemblée nationale avait été à l'origine du relèvement du taux de 2,6 % à 2,9 % dans la loi de finances pour 1998, taux en vigueur. Le FNDS représente aujourd'hui un tiers du budget du ministère de la jeunesse et des sports, soit un peu plus d'un milliard de francs.

M. Michel Sergent a fait valoir que des questions étaient apparues sur le mode de fonctionnement du FNDS, notamment au cours de la discussion de la loi de finances pour 1998, lorsque le Sénat avait refusé de relever le taux du prélèvement sur la Française des Jeux, car il avait noté que la trésorerie du FNDS était largement excédentaire et que la lisibilité de l'emploi des crédits n'était pas évidente.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a alors présenté les conclusions de sa mission en distinguant un élément de satisfaction, un constat et trois éléments d'inquiétude.

Il s'est d'abord félicité de la tentative d'amélioration de la gestion courante du FNDS par le ministère de la jeunesse et des sports.

Il a indiqué qu'une confusion s'était en effet instaurée entre les crédits inscrits en loi de finances de l'année en cours, et les reports de crédits non consommés de l'année antérieure. Les crédits étant ouverts au fur et à mesure des recettes constatées, les crédits correspondant aux recettes des deux derniers mois de l'année sont mécaniquement reportés sur l'année suivante. Ainsi, le ministère réalisait une programmation de dépenses correspondant à 14 mois de recettes au lieu de 12 mois, alors même que le décalage de trésorerie ne permettait en rien de dépasser les crédits inscrits en loi de finances.

M. Michel Sergent a déclaré que fin 1997, il y avait ainsi 40 millions de francs de "surprogrammation" concernant les conventions d'objectifs et 125 millions de francs concernant les équipements sportifs mais que cette "surprogrammation" était en voie de résorption grâce à des recettes plus favorables que prévu.

Malgré l'amélioration de la gestion courante du fonds, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a relevé la subsistance de certaines interrogations, s'agissant notamment du rattachement des recettes perçues en excédent par rapport aux estimations de la loi de finances.

Il a indiqué que l'article 25 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose que " si, en cours d'année, les recettes d'un compte d'affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre des finances dans la limite de cet excédent de recettes " et permet au seul ministre des finances de décider de l'augmentation de dépenses publiques au-delà du plafond de dépenses fixé par le Parlement, ce qui constituait une source de controverses continues entre le ministère de la jeunesse et des sports et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a fait savoir que sur 25 millions de francs de recettes supplémentaires constatées en 1996, une partie n'avait pas été rattachée au FNDS, soit 12,4 millions de francs de recettes. En 1997, le ministère du budget a "gelé" 55 millions de francs de crédits. Au total, ces deux éléments permettent de chiffrer à 67,4 millions de francs le "manque à gagner" pour le FNDS. Il a fait observer que ces sommes étaient toujours en trésorerie au compte du FNDS, mais ne pouvaient être dépensées, ce qui nécessitait une régularisation de la part du ministère chargé du budget.

Notant que depuis trois ans, l'amélioration des encaissements ne s'était pas traduite par un changement dans les évaluations de recettes du FNDS, il lui est apparu également souhaitable que le ministère du budget inscrive, dans les évaluations de la loi de finances initiale, une somme correspondant le plus exactement possible aux recettes attendues. La réévaluation de la recette inscrite dans le projet de loi de finances pour 2000, pour 47 millions de francs, lui est apparue simplement comme un moyen de compenser exactement la suppression de la taxe sur les débits de boissons (- 33 millions de francs) et le transfert d'une partie du prélèvement sur le pari mutuel urbain (- 14 millions de francs) au profit du fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA).

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, en est ensuite venu au constat que le processus de "partenariat" avec le monde sportif donnait globalement satisfaction à celui-ci, même s'il se révélait, par certains aspects, insuffisamment souple et transparent.

Il a détaillé le processus de répartition des crédits : une note d'orientation est préparée par la direction des sports à la demande du cabinet ministériel, qui en fixe les grandes orientations, puis, une fois validée par la ministre, elle est discutée avec le mouvement sportif représenté par le comité national olympique et sportif français (CNOSF) et les représentants des comités régionaux et départementaux (CDOS et CROS), dans une réunion avec la direction des sports. Enfin, la note est présentée au Conseil du FNDS, qui apparaît donc comme une instance largement formelle. Parallèlement, un travail spécifique est réalisé sur les équipements. S'agissant des crédits destinés au sport de haut-niveau, les conventions d'objectifs entre le ministère de la jeunesse et des sports et les fédérations sportives déterminent les grandes lignes de leur répartition. Concernant la "part régionale", les commissions régionales émettent des voeux sur l'attribution des crédits. Les directions régionales de la jeunesse et des sports informent l'administration centrale du ministère, qui s'assure que les instructions données dans la note d'orientation sont bien respectées.

M. Michel Sergent a rappelé que ce processus, qui allie partenariat territorialisé et, pour une partie des interventions, déconcentration de gestion, était globalement approuvé par le monde sportif. Il y a trouvé la principale explication de l'attachement de ce dernier au FNDS, et sa mobilisation récente contre toute tentative de "budgétisation" du fonds.

Toutefois, il a relevé qu'il présentait certaines faiblesses, et notamment un manque de transparence et une lourdeur de procédure.

D'abord, il a remarqué que les orientations du FNDS étaient certes discutées entre le mouvement sportif et le ministère, mais que la discussion se déroulait en amont du Conseil du FNDS, qui pouvait être assimilé à une "chambre d'enregistrement".

Ensuite, il a relevé que certains aspects du "partenariat" étaient peu transparents. Il a pris l'exemple des équipements sportifs : bien que les fédérations établissent une liste de leurs priorités en matière d'équipements sportifs, cette liste est rarement respectée et ces équipements sont directement inscrits dans le tableau établi pour le conseil de gestion du FNDS. Enfin, il a noté qu'aucun critère objectif n'était retenu pour la répartition des crédits de la part nationale entre les fédérations sportives.

Outre le problème de la transparence, M. Michel Sergent a regretté que la procédure de répartition des crédits soit relativement lourde et susceptible d'entraîner des coûts excessifs. Il a expliqué ce phénomène par la multiplication des structures intermédiaires, comités départementaux et régionaux olympiques et sportifs, ligues et comités départementaux. Il a estimé qu'il était très difficile de les inciter à se réformer, le ministère ayant ainsi renoncé à limiter à 3,5 % la part des crédits de fonctionnement affectée aux comités olympiques et sportifs locaux, en échange d'une promesse de modération. Or, il a fait valoir que la multiplication des structures intermédiaires avait pour effet d'aboutir à une "perte en ligne" très importante puisque, selon le ministère de la jeunesse et des sports, seuls 53 % des crédits de la part régionale vont aux clubs.

Pour résumer les motifs de satisfaction quant au fonctionnement du FNDS, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que l'amélioration des recettes avait permis, sous l'impulsion des parlementaires, de sécuriser les crédits du sport, ce qui représentait un acquis important pour le monde sportif.

Il a rappelé l'originalité du partenariat, qui présente l'intérêt d'associer le mouvement sportif à la répartition des subventions. Il a souhaité toutefois ne pas en exagérer l'importance, dans la mesure où la décision finale appartenait bien au ministère de la jeunesse et des sports, ordonnateur de la dépense. Il a relevé enfin que le partenariat existait en dehors des actions financées sur le FNDS, notamment pour certaines actions en faveur des associations sportives locales.

Au-delà de la gestion courante, il a estimé légitime de s'intéresser à l'emploi des fonds. Il a reconnu que, sous cet angle, les principales difficultés étaient apparues et, en premier lieu, l'absence de véritables priorités.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a constaté que le FNDS finançait à la fois le sport de haut-niveau, le sport de masse (les conventions d'objectifs des fédérations et la "part régionale") et, parmi les investissements, aussi bien les établissements de l'Etat que les équipements sportifs gérés par d'autres entités.

Il a relevé qu'aucune priorité n'était affirmée quant à la répartition territoriale des crédits, la grille de répartition étant extrêmement complexe, pour cacher l'absence de choix.

Il a déclaré que cette absence de choix aboutissait à une sorte de "saupoudrage", en ce qui concerne les crédits de la part régionale, la subvention moyenne pour les clubs sportifs ne dépassant pas quelques milliers de francs. Il a dès lors estimé très difficile de connaître la destination des subventions.

Il a expliqué le phénomène de "saupoudrage" par l'absence de répartition claire entre le FNDS et le budget. Il a estimé que le FNDS était le "budget bis" du ministère de la jeunesse et des sports, qui s'en servait exactement comme s'il s'agissait de ses moyens propres.

De fait, il a relevé que la distinction entre le titre IV du budget du ministère et le FNDS apparaissait souvent comme une question de trésorerie, les conventions d'objectifs des fédérations contenant ainsi une mention selon laquelle les crédits seront pris, "en fonction des disponibilités", sur le titre IV du budget du ministère ou sur le FNDS.

Il a rappelé que nombre d'actions étaient passées du FNDS au budget, et inversement, alors que d'autres actions étaient financées à la fois sur le budget et sur le FNDS, comme la lutte contre le dopage.

Il a donc estimé que, pour évaluer clairement les crédits consacrés à telle ou telle action, il était impératif d'additionner les crédits du FNDS et ceux du budget, mais que la présentation du FNDS n'était pas suffisamment détaillée pour le permettre facilement.

M. Michel Sergent a rappelé que le FNDS avait enfin la fonction supplémentaire de permettre de financer les dépenses exceptionnelles, comme les jeux olympiques d'Albertville en 1992, ou encore le Stade de France pour la coupe du monde de football, ce qui montrait bien qu'il était avant tout perçu comme une "réserve de crédits", mobilisable en fonction de besoins contingents, et non d'un programme précis de développement du sport.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite abordé la question du contrôle des crédits octroyés par le biais du FNDS.

Il a relevé qu'il était difficile de mesurer la pertinence des subventions de la part régionale, en l'absence de connaissance précise de la politique menée par les collectivités locales. Rappelant que le financement du sport était d'abord assuré par les communes, bien que les lois de décentralisation n'aient pas clairement précisé les responsabilités de chacune des collectivités en matière d'activités physiques et sportive, il a regretté la méconnaissance des différents circuits de financement, l'Etat pouvant être amené à subventionner des opérations qui, par ailleurs, font l'objet d'autres aides, notamment des collectivités territoriales.

Pour le sport de haut-niveau, il a observé que plusieurs fédérations sportives connaissaient des problèmes de gestion. Il a rappelé qu'il y a quelques années, le ministre de la jeunesse et des sports avait décidé de ne plus verser la subvention à la fédération française des sports de glace et qu'un plan de redressement sur 10 ans avait été mis en place. Plus récemment, concernant la fédération française d'haltérophilie, constatant qu'il ne pouvait obtenir de comptes " crédibles ", le ministère a cessé de verser la subvention et la ministre de la jeunesse et des sports a décidé de retirer l'agrément à cette fédération. Mais le rapporteur spécial a regretté que pour une fédération plus importante, dont la situation financière est pourtant très difficile, comme la fédération française de ski, ou pour une grande fédération qui a de sérieuses difficultés internes comme la fédération française d'équitation, des mesures tardent à être prises. Il a également déploré que la mauvaise gestion des fonds octroyés par le biais des conventions d'objectifs ne fasse pas l'objet d'une sanction immédiate ou au moins rapide, comme le souligne le récent rapport de l'Inspection générale de la jeunesse et des sports.

Il a relevé enfin que sur certains crédits, le ministère de la jeunesse et des sports possédait peu d'emprise, notamment sur les aides personnelles aux sportifs, qui, selon le ministère de la jeunesse et des sports, deviendraient de plus en plus des "primes à la performance", au lieu d'être un soutien aux sportifs.

Il a conclu que la signature des conventions d'objectifs ne saurait suffire, à elle seule, à garantir la bonne utilisation des crédits, car ces conventions étaient peu détaillées et leur évaluation se faisait souvent sur plusieurs années, selon des critères peu transparents.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite formulé plusieurs propositions de réforme du FNDS.

Il a proposé d'améliorer la transparence de gestion du fonds en réformant notamment la procédure concernant les équipements sportifs, afin de les soumettre tous, pour avis, aux fédérations.

Il a souhaité que soient identifiés les besoins du sport : afin d'éviter le "saupoudrage", un état des lieux des pratiques sportives et des équipements devrait être dressé, qui servirait de base à un programme de financement pluriannuel. Ce programme serait soumis au conseil de gestion du FNDS, qui devrait être élargi à des représentants des collectivités locales. A plus long terme, une répartition claire des compétences en matière de financement du sport entre les collectivités locales et l'Etat devrait être engagée.

Il a recommandé de rebudgétiser les actions qui incombent directement à l'Etat notamment l'entretien des équipements lui appartenant (centres régionaux d'éducation physique et sportive). Il s'est également demandé si les mesures pour l'emploi ne devraient pas figurer dans le budget du ministère, plutôt que dans un compte d'affectation spéciale, dans la mesure où il y a toujours un risque de diminution de la recette.

Il a estimé difficile de trancher la question de savoir si le FNDS devait d'abord être consacré au sport de haut-niveau ou au sport de masse, dans la mesure où il fallait financer ces deux actions. Toutefois, il a observé que pour une bonne information du Parlement, il était impératif que les crédits finançant des actions de même nature soient regroupés, soit sur le FNDS, soit sur le budget.

Il a recommandé au ministère de la jeunesse et des sports d'inciter le mouvement sportif à simplifier ses structures, en parallèle avec la poursuite de la réforme des services déconcentrés de la jeunesse et des sports, estimant que la multiplication des échelons intermédiaires était un élément de complexité inutile, qui absorbait une partie non négligeable de crédits destinés au sport. En contrepartie de cette réforme, il a souhaité que le mouvement sportif soit davantage associé au processus de cogestion, qui laisse aujourd'hui une place prépondérante à l'administration du ministère de la jeunesse et des sports.

Il a estimé indispensable de rendre les contrôles plus efficaces, s'agissant notamment des fédérations sportives, dans la mesure où l'attentisme ne faisait souvent que contribuer à détériorer la situation financière et l'organisation des fédérations.

En conclusion, il a souligné que toute réforme du FNDS devrait se faire en concertation étroite avec le mouvement sportif. Il n'en a pas moins estimé qu'une réforme était nécessaire, ne serait-ce que parce que l'absence de spécificité du FNDS par rapport au budget, soulignée par la Cour des Comptes récemment, était une menace pour sa pérennité. Il a observé que la ministre de la jeunesse et des sports avait d'ailleurs, dans un récent communiqué, annoncé que l'année à venir serait l'occasion d'une réflexion sur le fonctionnement du FNDS.

Il a conclu qu'une réforme du FNDS était d'autant plus nécessaire que de nouvelles recettes devraient lui être affectées, à savoir la part de l'Etat dans le bénéfice de l'organisation de la coupe du monde de football, sous l'appellation "Fonds Fernand Sastre", et bientôt la taxe sur les droits de retransmission télévisée d'événements sportifs, dont le produit pourrait être très dynamique dans les années à venir. Dans ces conditions, il a conclu qu'une profonde réforme du FNDS, en collaboration avec le mouvement sportif, était inévitable et qu'à défaut la tentation serait grande de "budgétiser" la majeure partie du fonds, qui n'aurait pas de vocation spécifique.

Après avoir félicité M. Michel Sergent pour le courage et la pertinence de sa communication , M. Philippe Marini , rapporteur général, a noté qu'il n'était pas toujours évident, en région, de comprendre les critères de sélection des subventions sportives. Il a estimé que les fédérations n'avaient parfois que des liens ténus avec le ministère de la jeunesse et des sports et répondaient à des règles qui leur étaient propres. Il a demandé si le rapporteur estimait que le ministère de la jeunesse et des sports allait tirer les conséquences de ses observations.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a répondu que l'on ne pourrait plus bientôt plaider la cause du FNDS s'il continuait à rester en l'état. Il a déclaré que la ministre de la jeunesse et des sports était consciente des efforts à entreprendre, même s'ils étaient difficiles à mettre en oeuvre.

M. René Ballayer s'est ému de l'émigration des meilleurs joueurs de football français à l'étranger. Il a demandé à M. Michel Sergent s'il croyait utile de mettre en place des mesures fiscales spécifiques pour éviter ce phénomène.

M. Marc Massion a interrogé le rapporteur spécial sur la situation de la Française des Jeux, et notamment les risques de voir disparaître son monopole.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a répondu que le départ des footballeurs français à l'étranger était un phénomène observé depuis déjà plusieurs années, mais qu'il était plus particulièrement choqué par l'ampleur des sommes en jeux lors des transferts de "grands joueurs". Il a fait observer que le football professionnel s'apparentait de plus en plus à un spectacle, alors même que le football amateur restait un élément essentiel de l'animation locale.

Concernant la Française des Jeux, M. Michel Sergent a confirmé qu'un particulier avait présenté un recours devant le Conseil d'Etat, celui-ci devant bientôt statuer sur la question de savoir si cette société remplissait une mission de service public. Il a conclu que la très forte dépendance du FNDS à l'égard du prélèvement sur la Française des Jeux créait des risques importants pour l'évolution des recettes du compte.

La commission a alors pris acte de la communication de M. Michel Sergent, et décidé d'autoriser la publication des conclusions du rapport spécial sous forme d'un rapport d'information.