Personnels de l'armée de terre face à la professionnalisation : bilan d'étape

Rapports d'information

Rapport d'information n° 457 (1998-1999), déposé le

Les personnels de l'armée de terre face à la professionnalisation : bilan d'étape

VINCON (Serge)

RAPPORT D'INFORMATION 457 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières




N° 457

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 juin 1999

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur les personnels de l'armée de terre face à la professionnalisation : bilan d'étape,

Par M. Serge VINÇON,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.


Défense.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

A mi-parcours de la période de transition définie par la loi de programmation militaire 1997-2002 pour la mise en oeuvre de la professionnalisation, l'heure est venue d'évaluer le processus en cours dans l'armée de terre.

Cette armée est, ce jour, professionnalisée à 64% -l'objectif étant de 69% pour la fin de 1999. A l'échéance de l'été 1999, 236 unités de combat auront été professionnalisées, soit 60% de la cible, qui concerne 395 formations.

Consacrer un bilan spécifique à la professionnalisation des forces terrestres s'impose. En effet, l'abandon de la conscription a induit des contraintes particulières pour l'armée de terre par rapport aux autres armées et à la gendarmerie, compte tenu de la part traditionnellement très significative des appelés dans ses effectifs . Ainsi, les appelés représentaient-ils en 1996 56% des effectifs militaires de l'armée de terre. Cette proportion s'établissait, la même année, à seulement 36% pour l'armée de l'air, 28% pour la Marine et 13% pour la Gendarmerie, la moyenne globale étant alors de 40% pour l'ensemble des armées.

C'est donc pour l'armée de terre que se pose dans les termes les plus difficiles la question de la disparition du service national à partir de la classe 1999.

Cette contrainte n'est d'ailleurs pas propre à la France. Le poids spécifique de la professionnalisation pour les forces terrestres, traditionnellement plus « consommatrices » d'appelés, est également mise en évidence par l'analyse des processus de professionnalisation britannique et américain.

En privant l'armée de terre d'une main d'oeuvre nombreuse et généralement jugée de qualité, la professionnalisation implique, en effet, le recrutement de personnels susceptibles de se substituer aux appelés, qu'il s'agisse de personnels civils ou militaires (volontaires du service national, militaires du rang engagés et, dans une certaine mesure, réservistes). La professionnalisation suppose également la mise en place d'une organisation différente , plus « économe » en effectifs et passant, le cas échéant, par l'externalisation de certaines tâches.

Les difficultés posées aux forces terrestres, en termes de personnels, du fait de la professionnalisation, excèdent donc le problème, en apparence arithmétique, du remplacement d'appelés par des professionnels (civils ou militaires). Il s'agit, en réalité, d'une mutation profonde à laquelle n'échappe aucune des fonctions de l'armée de terre :

- ni les aspects opérationnels de son mandat (désormais fondé sur la priorité donnée à la projection, le cas échéant dans un cadre interarmées et international),

- ni l'organisation de son soutien et de sa logistique ( qui devra reposer sur un recours accru à des personnels civils),

- ni l'orientation de ses relations avec la Nation, profondément remaniées par la substitution de l'appel de préparation à la défense au traditionnel service national et par la nécessité de rendre attractives les différentes formes d'engagement proposées (volontariat, réserves ou engagement classique).

C'est donc à une véritable révolution culturelle que les réformes en cours invitent l'armée de terre.

*

* *

Le présent rapport d'information limitera son objet à un bilan du processus de professionnalisation des forces terrestres sous l'angle des personnels 1( * ) . Les questions relatives aux restructurations et aux aspects budgétaires de la transition ne seront donc abordées qu'incidemment.

Ce bilan met en évidence, tout d'abord, trois motifs de satisfaction : les conditions jusqu'à présent relativement satisfaisantes de l'extinction progressive du service national, le recrutement des militaires du rang engagés et la réalisation dans des conditions harmonieuses des déflations d'officiers et de sous-officiers.

Il soulève, dans un deuxième temps, trois interrogations : sur l'avenir du volontariat, sur la place des cadres dans l'armée de terre et sur la gestion des premières affectations et de la formation des militaires du rang.

Il met en évidence, enfin, deux difficultés , liées aux perspectives des incorporations d'appelés pour la fin de la période de transition et à la place des personnels civils par rapport aux schémas établis par la loi de programmation. Cette dernière difficulté impose une réflexion renouvelée sur l'organisation des fonctions non opérationnelles dans l'armée de terre, afin de préserver l'objectif d'affectation exclusive des personnels militaires professionnels dans les fonctions opérationnelles.

I. L'ACTIF DU BILAN : CIVISME DES APPELÉS, RECRUTEMENT DES MILITAIRES DU RANG ENGAGÉS ET MODALITES DE LA DEFLATION DES EFFECTIFS DE CADRES

1. Le civisme des jeunes gens soumis aux obligations du service militaire de dix mois

En dépit des difficultés liées aux perspectives de la gestion des effectifs appelés (voir infra, II), force est de souligner que la suspension de la conscription, à partir de la classe d'âge 1999, n'a pas eu pour corollaire une augmentation du taux d'insoumission. Les jeunes Français soumis au code du service national antérieur à la réforme d'octobre 1997 continuent à rejoindre les armées pour y accomplir leurs obligations militaires.

L'armée de terre a ainsi, en 1998, réalisé 94 % des postes d'appelés. Selon les observateurs, le déficit de 6 % en moyenne annuelle ainsi subi par rapport aux effectifs prévus par la loi de programmation (et confirmés par le budget de 1998) n'a pas constitué un handicap majeur, malgré des variations sensibles, certains bimestres, du nombre d'incorporations.

Or, l'extinction progressive et dans des conditions harmonieuses du service national est vitale pour l'armée de terre :

- en raison de la part traditionnellement importante des appelés dans les effectifs de cette armée : 56% des effectifs militaires en 1996 , 50% en 1997, 44 % en 1998 et encore 36% 2( * ) en 1999 ;

- parce que cette extinction progressive a toujours été considérée, notamment pour l'armée de terre, comme le gage d'une transition réussie vers l'armée professionnelle et comme la condition du maintien d'une capacité opérationnelle immédiate. L'incorporation des jeunes gens encore soumis au service national dans son régime antérieur à la réforme d'octobre 1997 est donc nécessaire pour éviter la désorganisation des formations dans le domaine de la vie courante.

La Marine et l'armée de l'air, moins tributaires de la ressource appelée, ont en revanche pu faire le choix de rallier plus rapidement leur configuration d'armée professionnalisée. Ce scénario ne paraissait pas envisageable pour les forces terrestres, où les appelés occupent encore un tiers des postes et représentent toujours plus du double des effectifs civils.

Rappel : Évolution de la part du service national dans les effectifs des forces terrestres (1996-2002)

1996

1997

1998

1999

2002

Évolution 1999/1996

Évolution 2002/1996

Active

104.307

108.927

113.424

117.853

133.126

+ 13 %

+ 27,6 %

Effectifs appelés, puis volontaires

132.319 appelés

111.039 appelés

89.790 appelés

67.530 appelés
1.361 volontaires

-

5.500 volontaires

- 48 %

- 95,8 %

Sous-total effectifs militaires

236.626

219.966

203.214

186.744

138.626

- 21 %

- 41,4 %

Personnels civils

31.946

32.276

32.620

32.794

34.000

+ 2,65 %

+ 6,4 %

TOTAL

268.572

252.242

235.834

219.538

172.626

- 18,2 %

- 35,7 %

2. Une montée en puissance favorable des effectifs de militaires du rang engagés

L'augmentation régulière et significative des effectifs de militaires du rang engagés, ou EVAT (engagés volontaires de l'armée de terre) constitue un autre aspect positif de la professionnalisation des forces terrestres. Cette évolution favorable conforte a posteriori l'engagement de notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat en faveur de la professionnalisation, malgré les craintes que pouvaient susciter, lors du lancement de cette réforme au printemps 1996, la nécessité d'augmenter de 120% les effectifs de militaires du rang entre 1996 et 2002 :

1996

1997

1998

1999

2002

Évolution 1999/1996

Évolution 2002/1996

Effectifs d'EVAT

30.202

36.077

41.956

47.835

66.681

+ 58,4 %

+ 120 %

Part dans les effectifs militaires

12,7 %

16,4 %

20,6 %

25,6 %

48 %

-

-

Part dans le total des effectifs forces terrestres

11,3 %

14,3 %

17,8 %

21,7 %

38,6 %

-

-

Le besoin croissant en militaires du rang engagés constitue, en effet, un élément clé du processus de professionnalisation des forces terrestres, eu égard au rôle déterminant joué désormais par les EVAT, dont les effectifs passeront, parallèlement à la diminution progressive de la ressource appelée, de 30.202 en 1996 à 66.681 en 2002. La professionnalisation a, en effet, conduit à remplacer trois appelés pour un engagé. Les EVAT représenteront ainsi, en 2002 :

- 48 % des militaires de l'armée de terre,

- 38 % des effectifs totaux de cette armée, personnels civils compris.

Cet accroissement significatif passe par une augmentation annuelle moyenne de 6.000 du nombre des EVAT, qui suppose un recrutement total d'environ 10.000 de ces personnels 3( * ) , eu égard à un flux relativement important de départs et de promotions dans le corps des sous-officiers (de l'ordre de 4.000 par an). Ce chiffre est à comparer aux 3.000 recrutements d'EVAT opérés en 1994, aux 5.000 recrutements de 1995 et aux 6.700 recrutements de 1996.

On aurait pu craindre que la disparition de la conscription ne constitue une entrave à un tel développement, compte tenu de la part traditionnellement importante du recrutement dit « ultérieur » (à partir du service national) dans celui des EVAT. Le recrutement ultérieur a toujours, en effet, représenté une part substantielle (entre 38% et 60%) du recrutement des EVAT depuis le début de la présente décennie 4( * ) .

Or, les statistiques les plus récentes font apparaître que :

- l'armée de terre recrute sans difficultés les 6.000 EVAT supplémentaires autorisés chaque année par son budget ; les forces terrestres devraient de ce fait compter, à la fin de 1999, 48.000 EVAT, le chiffre s'établissant déjà, au ler février 1999, à 45.363 ; ces volumes sont strictement conformes à la montée en puissance requise par la loi de programmation militaire ;

- dès lors, 69 % de la cible définie pour 2002 était atteinte en février 1999 , chiffre appelé à atteindre 73 % en fin d'année 1999. Le niveau scolaire des EVAT au recrutement n'a, par ailleurs, pas été affecté par l'augmentation des effectifs d'engagés, comme le montre le graphique ci-dessus.

Ainsi la proportion d'EVAT recrutés au niveau terminale ou plus (niveaux 5, 6 et 7) s'établissait-elle, au début de 1999, à 32 %. Cette proportion était de 29 % en 1997 et de 14 % en 1993.

La stabilité de la part de cette catégorie d'engagés parmi les EVAT recrutés (voire sa progression à moyen terme) montre que, en dépit des craintes exprimées lors de la mise en oeuvre de la professionnalisation, on est loin d'une armée de terre recrutant essentiellement parmi les " laissés pour compte " de notre société. Par ailleurs, on note que la proportion d'engagés recrutés au niveau 4 (classes de seconde et de première, brevet des collèges, CAP, BEP) est, elle aussi, restée stable ; elle s'établissait à 56 % en février 1999, contre 57 % en 1997.

En outre, la part des recrutements ultérieurs (réalisés à partir du service national) ne domine plus systématiquement le recrutement des EVAT ; on observe une progression régulière des engagés issus des recrutement initiaux, n'ayant donc eu aucun contact avec les armées avant de souscrire leur engagement. Ce recrutement initial a pu, depuis mars 1998, représenter certains mois jusqu'à 82 % du volume d'EVAT recrutés, la moyenne observée en 1998-1999 s'établissant à plus de 59 %.

Cette proportion favorable confirme l'aptitude de l'armée de terre à attirer chaque année plusieurs milliers de jeunes gens qui n'ont encore eu aucun contact avec les armées : le recrutement des EVAT tend ainsi à devenir autonome par rapport au service national.

Ces évolutions positives tiennent pour partie à la réévaluation récente du statut et du cursus des militaires du rang engagés, réévaluation tenant à :

- la revalorisation des rémunérations ;

- l'amélioration des perspectives de carrière, avec accès à des carrières longues (jusqu'à vingt deux ans de service), fondé sur la réussite au CT1 (certificat technique du premier degré) retenu de préférence au CAT2 (certificat d'aptitude technique du deuxième degré), jugé excessivement sélectif ;

- l'accès à un dispositif de reconversion avantageux en fin de contrat.

ENGAGÉS VOLONTAIRES DE L'ARMÉE DE TERRE : CURSUS ET RECONVERSION

1) Un cursus plus attractif, redéfini en fonction des exigences de l'armée de terre professionnalisée, et fondé sur le coexistence de carrières courtes et de carrières longues

- Carrières courtes (onze ans de service au plus)

. destinées à des personnels affectés à des tâches d'exécution dans un cadre opérationnel ;

. possibilité d'accéder à la distinction de lère classe dès six mois de service (au lieu de dix mois antérieurement), à la fin de la période probatoire ;

. aptitude à tenir un poste « projetable » matérialisée par la distinction de lère classe.

- Carrières longues (entre onze et vingt-deux ans de service)

. accessibles aux caporaux-chefs ayant réussi le CT1 (certificat technique du premier degré) ;

. susceptibles de concerner environ 20 % de la ressource globale ;

. destinées aux personnels ayant vocation à occuper des emplois de spécialistes ;

. alternance de fonctions opérationnelles projetables, puis de fonctions « base » ou « soutien » ;

. maintien des possibilités d'accès au corps des sous-officiers (56 % des sous-officiers devront, à terme, être issus des corps de troupe, en cohérence avec la diminution de la part des écoles dans le recrutement des sous-officiers).

2) Revalorisation des rémunérations

La situation matérielle des militaires du rang engagés (MdR), dénommés EVAT (Engagés Volontaires de l'Armée de Terre) au sein de l'armée de terre a fait l'objet d'améliorations successives.

La loi du 16 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation a, tout d'abord, prévu le versement aux MdR de la solde mensuelle, au lieu et place de la solde spéciale progressive, induisant une première amélioration de la valeur de la solde indiciaire qui leur est allouée. Le coût de cette mesure a été traduit budgétairement par la loi de finances pour 1997.

Ultérieurement, l'accord salarial de février 1998 (dit « accord Zucarelli ») a, par deux mesures distinctes, de nouveau amélioré la situation matérielle des MdR.

D'une part, l'accord salarial a prévu que l'ensemble des traitements indiciaires (hors rémunérations accessoires) soient, au sein de la fonction publique, fixés au minimum au niveau du SMIC ; cette mesure a été sans conséquence pour les agents civils qui, au cas où leur rémunération principale était inférieure au SMIC, percevaient une indemnité différentielle qui a été supprimée par l'accord ; les MdR, en revanche, n'atteignaient, pour les premiers échelons, le niveau du SMIC qu'une fois les rémunérations accessoires et avantages en nature pris en compte ; ceux-ci ayant naturellement subsisté, l'accord salarial s'est traduit par une amélioration nette de leur rémunération.

D'autre part, l'accord salarial s'est traduit par l'octroi de points d'indices supplémentaires aux « bas salaires » de la fonction publique, mesure qui a bénéficié pleinement aux MdR (mais aussi à une partie des sous-officiers).

Ces deux mesures ont été traduites budgétairement en loi de finances pour 1999 et devraient également susciter de nouvelles inscriptions de crédits dans le projet de loi de finances pour 2000.

Au total, un MdR perçoit aujourd'hui au minimum le SMIC, auquel s'ajoutent des indemnités (indemnité pour charges militaires, indemnité de service en campagne etc...) et des avantages en nature (nourriture et hébergement, régime du « quart de place » pour les déplacements ferroviaires).

3) Accès à un dispositif de reconversion spécifique aux militaires du rang engagés depuis la loi du 16 décembre 1996

- congé de reconversion d'une durée maximale de douze mois, permettant aux intéressés de préparer leur seconde carrière sous statut militaire (durée moyenne de la reconversion d'un engagé : six mois) ;

- indemnité de départ revalorisée (d'un montant de 24 mois de solde brute, non imposable) pour les militaires du rang engagés quittant l'armée à partir de quatre années de service (sans droits à pension de retraite) ;

- possibilité, à partir de quatre ans de service, de bénéficier du dispositif d'aides déjà existantes avant la mise en oeuvre de la professionnalisation (préparation aux concours d'accès à la fonction publique, admission à un stage de formation professionnelle en milieu militaire ou civil, participation aux sessions d'orientation approfondies et aux sessions de techniques de recherche d'emploi organisées dans les unités...).

Les effectifs ayant vocation à bénéficier de ces divers congés représenteraient un volume annuel de 2.300 EVAT environ, qu'il convient de déduire des effectifs immédiatement disponibles, donc projetables.

4) Pyramidage des EVAT

La cible définie pour 2004 fait apparaître une répartition plus équilibrée entre les trois catégories de militaires du rang engagés (caporaux-chefs, caporaux et soldats) :

Situation de 1996

Cible de 2004

Effectif

Pyramidage

Effectif

Pyramidage

Caporal chef

13.578

45%

26.673

40%

Caporal

7.967

26%

20.004

30%

Soldat

8.857

29%

20.004

30%

Total

30.202

100%

66.681

100%

3. Officiers et sous-officiers : une déflation relativement harmonieuse

Parallèlement à la réévaluation du taux d'encadrement (voir infra), l'armée de terre procède à la déflation de ses effectifs d'officiers et de sous-officiers, orientée vers la résorption d'importants sureffectifs, dans la logique de l'édification d'un modèle d'armée adapté aux besoins actuels de sécurité.

a) Cas des officiers

En ce qui concerne les officiers, le maintien d'un flux de recrutement relativement important (stabilisé à 800 postes par an environ, toutes origines confondues -direct, semi-direct, promotion interne et ORSA) est destiné à limiter le vieillissement de cette catégorie, tandis que les départs volontaires sont encouragés pour favoriser les équilibres quantitatifs. Les différentes modalités d'aide au départ offertes aux officiers (dispositif mis en place par les articles 5 et 6 de la loi du 30 octobre 1975, accès aux corps de la fonction publique prévu par la loi 70-2 du 2 janvier 1970, changement d'armée, reconversion dans le civil, pécules créés par la loi n° 96-111 du 19 décembre 1996 relative aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation) sont toutes sollicitées pour réaliser cet objectif.

De fait, les départs d'officiers liés à l'attribution d'un pécule ne représentent pas la majorité des départs volontaires d'officiers. En 1997, 122 pécules ont ainsi été attribués, soit 15 % des 817 départs volontaires enregistrés cette même année. La proportion était comparable en 1998 (115 pécules, soit 14 % des 815 départs volontaires) ; elle devrait l'être également en 1999 (119 pécules prévus sur un volume de 807 départs volontaires). Les besoins en pécules pour 2000 sont estimés à 135 pour la catégorie des officiers.

b) Cas des sous-officiers

Les pécules jouent en revanche un rôle décisif dans le rééquilibrage du corps des sous-officiers, caractérisé par d'importantes tensions à l'avancement, par un certain vieillissement (lié à la loi n° 91-1241 du 13 décembre 1991 ayant instauré une limite d'âge unique par grade), et par d'évidents déséquilibres de la pyramide des grades (sureffectif en adjudants-chefs et en adjudants, sous-effectif en sergents).

La conduite, depuis 1995, d'un plan de résorption des effectifs, conjugué à la mise en oeuvre du dispositif des pécules, a permis de rééquilibrer le corps des sous-officiers et de reprendre, en 1998, un niveau de recrutement susceptible de rajeunir cette catégorie. Des pécules ont ainsi été attribués à 1.062 sous-officiers en 1997, 1.366 en 1998,et 981 en 1999.

Les besoins pour 2000 sont estimés à 924 pécules de sous-officiers.

II. TROIS INTERROGATIONS : L'AVENIR DE LA SITUATION DES CADRES, LA GESTION DES MILITAIRES DU RANG ENGAGES ET LE VOLONTARIAT DANS L'ARMEE DE TERRE PROFESSIONNALISEE

1. La place faite aux cadres dans l'armée de terre professionnalisée

Différentes observations conduisent à s'interroger sur la place définie par la loi de programmation militaire pour les officiers et sous-officiers de l'armée de terre.

S'agissant des sous-officiers, la réévaluation très substantielle dont a fait l'objet la situation des EVAT, tant en ce qui concerne les rémunérations qu'en ce qui concerne les cursus désormais proposés, a pour conséquence une sorte de « mal-être » des jeunes sous-officiers. Certains s'interrogent sur les avantages liés à la situation de cadre, par rapport à celle des EVAT. Cet état d'esprit n'est pas uniquement lié à l'aspect matériel de leur situation, mais aussi à la définition de leurs fonctions, parfois figée, moins valorisante que par le passé. Cette évolution tient à une tendance récente à confier, dans certains cas, à des sous-officiers des tâches qui incombaient auparavant à des hommes du rang. Il convient toutefois de relever que cette impression de " déclassement " est liée au fait que certains caporaux-chefs engagés avaient pu occuper des postes de sergents en raison d'un sous-effectif chronique dans cette catégorie.

S'agissant des officiers , le projet récent de création d'une filière d'officiers experts conduit à s'interroger sur la gestion de la seconde partie de carrière des officiers. En effet, la réduction du nombre d'unités, opérée dans le cadre des restructurations mises en oeuvre pendant la période de transition, a pour conséquence de limiter les perspectives de commandement offertes aux officiers de l'armée de terre.

La filière d'officiers experts tend ainsi à créer, à partir du cadre spécial, un corps d'experts dont le cursus sera différent, en seconde partie de carrière , de celui des officiers des armes. Des postes « d'experts » pourront donc être proposés à terme, à des officiers ayant certes accompli leur temps de commandement en unité élémentaire, mais qui ne seront pas appelés à avoir accès au commandement d'un régiment.

La création de la voie « experts » est présentée comme destinée à répondre à de nouveaux besoins de compétence , dans des domaines où l'on observe une technicité croissante, tels que les télécommunications, le renseignement, les relations internationales, la gestion des ressources humaines et la logistique.

A ce jour, ce projet appelle deux catégories d'interrogations :

Les emplois correspondant à la voie « experts » correspondent-ils à la vocation des officiers de l'armée de terre ? Un jeune choisit-il cette carrière pour occuper un poste, requérant certes une compétence réelle, mais très comparable à ceux offerts à de nombreux hauts fonctionnaires civils ? Quelle seront les conséquences de la voie « experts » sur le profil à venir des officiers de l'armée de terre ? Ne risque-t-elle pas d'attirer vers cette carrière des jeunes gens modérément motivés par les aspects strictement militaires de leur métier ?

Cette question mérite d'autant plus d'être posée que la voie " experts " serait destinée à représenter 40 % du corps des officiers de l'armée de terre. Par ailleurs, la voie « experts » ne permettrait-elle pas aussi de résoudre partiellement les difficultés posées par la gestion de la carrière de certains officiers, qui risqueraient peut-être de se trouver en surnombre à partir d'un certain grade, faute d'avoir pu accéder au temps de commandement conditionnant statutairement leur avancement ?

Ces diverses réflexions soulignent les paradoxes liés à la réévaluation du taux d'encadrement de l'armée de terre, corollaire pourtant probablement indispensable de la professionnalisation. En effet, l'objectif tendant à atteindre un taux d'encadrement de 50% dans l'armée de terre française à l'échéance de 2002 , constitue un intermédiaire entre la situation observée dans l'armée de terre britannique (taux d'encadrement de 49%) et celui de l'armée de terre américaine (56%). Les exemples britannique et américain valident un modèle fondé sur une proportion de cadres sensiblement équivalente à la moitié des effectifs. La participation accrue de la France à des structures internationales (type Eurofor et Eurocorps) constitue également l'un des arguments cités à l'appui de la revalorisation du taux d'encadrement, de même que la mise en oeuvre d'équipements de haute technologie (le char Leclerc et le lance-roquettes multiples requièrent ainsi des équipages constitués de cadres à raison des deux-tiers).

La revalorisation du taux d'encadrement laisse cependant entières les difficultés posées par l'existence de besoins très diversifiés en fonction des grades. Les besoins actuels soulignent une exigence de jeunesse et de dynamisme qui impliquent des effectifs nombreux à la base des pyramides des officiers et sous-officiers.

Les pyramides détaillées par catégorie définies à l'échéance de 2002, font cependant apparaître une proportion constante d'officiers du groupe I (capitaines inclus), du groupe II (de commandant à lieutenant-colonel), du groupe III (colonel) et des officiers généraux, par rapport à la situation observée en 1996 :

Pyramidage par catégories - Officiers de l'armée de terre

1996

2002

Effectifs

Poids relatif

Effectifs

Poids relatif

Groupe I

10 593

60, 67 %

9 746

60, 6%

Groupe II

5 581

31,96 %

5 135

31, 9%

Groupe III

1 094

6,27 %

1 021

6,35 %

Off. généraux

193

1,11 %.

178

1,11%

TOTAL

17 461

17 080

La même remarque vaut pour les sous-officiers (groupe I : sergents et sergents-chefs, groupe II : adjudants et adjudants-chefs et groupe III : majors) qui, en dépit de la déflation opérée dans cette catégorie pendant la programmation, ne connaissent pas un rééquilibrage sensible du poids relatif des différentes catégories :

Pyramidage par catégories - Sous-officiers de l'armée de terre

1996

2002

Effectifs

Poids relatif

Effectifs

Poids relatif

Groupe I

29 586

52, 2%

25 988

51, 6%

Groupe II

24 975

44 %

22 489

44, 65%

Groupe III

2 083

3, 68%

1 888

3,75%

TOTAL

56 644

50 365

On peut donc se demander s'il n'aurait pas été pertinent de procéder, pendant la période de transition, à une certaine réévaluation de la part occupée par la base de la pyramide, tant pour les officiers que pour les sous-officiers. Cette orientation aurait probablement exigé une politique plus volontaire d'incitation au départ précoce des cadres de l'armée de terre que celle qui a été conduite jusqu'à présent.

Notons, en effet, sur ce point, que la gestion du dispositif des pécules (voir supra I-3), ne semble pas avoir eu pour objectif principal d'améliorer la pyramide des grades des cadres de l'armée de terre à partir d'incitations au départ sélectives, mais de résorber des déséquilibres quantitatifs globaux .

Les pécules ont ainsi fréquemment été attribués, en 1997-1998, à des cadres qui auraient, de toute façon, été concernés par la limite d'âge de leur grade pendant la loi de programmation, et non aux cadres pour qui l'attribution d'un pécule aurait constitué un encouragement au départ précoce. Pour les officiers, le point d'application moyen du pécule s'établissait, en 1997, à cinq ans et quatre mois : les bénéficiaires auraient donc inéluctablement quitté le service en 2002. La même remarque vaut aussi, dans une moindre mesure, pour 1998, avec un point d'application moyen de 5 ans et 6 mois.

S'agissant des sous-officiers, les pécules ont été utilisés, en 1997, pour favoriser le maximum de départs, dans le cadre de l'effort général de résorption des sureffectifs. En 1997, la plupart des pécules ont bénéficié à des adjudants-chefs et à des majors, respectivement 651 et 254 sur 1062. Une forte proportion des bénéficiaires étaient concernés par la limite d'âge de leur grade avant le terme de la loi de programmation. Dans cette logique, l'attribution du pécule peut être comparée, dans une certaine mesure, à un élément de l'amélioration de la condition militaire , et non exclusivement à une modalité de gestion du corps des sous-officiers. Les pécules attribués à des militaires qui auraient été touchés par la limite d'âge après le terme de la loi de programmation n'ont représenté que 5% des pécules attribués aux sous-officiers.

Ce n'est qu'en 1998 et, plus systématiquement, en 1999, que la politique d'attribution des pécules a été orientée vers une amélioration de pyramide de grade.

En 1999, le point d'application moyen du pécule des officiers s'est éloigné de la limite d'âge, et a été établi à six ans et un mois. Les pécules sont donc attribués désormais à des officiers appelés à quitter le service après 2002. La même remarque vaut pour les sous-officiers : le recul du point moyen d'attribution de pécule permet, pour cette catégorie également, de créer de « vrais » départs (c'est-à-dire des départs de militaires touchés par la limite d'âge au-delà de la loi de programmation). Les « vrais » départs ont ainsi représenté, en 1998, 35% des départs favorisés par les pécules, soit un progrès sensible par rapport à 1997. L'objectif défini pour 1999 est d'accroître encore ces vrais départs, et de poursuivre l'effort en faveur de la résorption des sureffectifs d'adjudants (393 adjudants bénéficiaires de pécules en 1999, 157 en 1997 sur un total de 981 pécules de sous-officiers).

Si les grands équilibres quantitatifs peuvent actuellement être considérés comme atteints, un effort important reste donc à conduire pour parvenir à une répartition harmonieuse entre les différents groupes de grades et entre les spécialités.

On relève ainsi un sureffectif problématique de pilotes d'hélicoptères, d'autant plus difficile à réduire qu'il concerne une population jeune, et par conséquent, éloignée de la limite d'âge.

De même, les sureffectifs de lieutenants-colonels et d'adjudants plaident-ils pour le maintien de moyens substantiels consacrés aux pécules, afin que ceux-ci puissent véritablement encourager les « vrais » départs et contribuer à assainir la pyramide des grades.

2. La lente montée en puissance du volontariat dans l'armée de terre

Des statistiques récentes font apparaître une lente montée en puissance du volontariat dans les armées et la gendarmerie. Au 1 er mars 1999, l'effectif réalisé était de 1.637 ; au 1 er avril, il représentait 1.933 volontaires (1.562 dans la gendarmerie, 362 dans l'armée de terre et 9 dans la marine), l'objectif portant sur 4.751 contrats pour l'année 1999.

On peut, certes, expliquer ce modeste engouement des jeunes par le caractère extrêmement récent du volontariat, encore quasiment expérimental à ce jour. On peut aussi alléguer le fait que l'appel de préparation à la défense, institution elle aussi très neuve, n'a pas encore pu jouer son rôle d'information et n'a pas été en mesure d'aider à s'exprimer les vocations de volontaires dans l'armée.

La relative faiblesse du nombre de volontaires -si du moins l'on fait exception du nombre de contrats souscrits par la gendarmerie- ne peut toutefois manquer de surprendre, compte tenu de l'effet d'aubaine dont auraient dû bénéficier les volontariats militaires, dès leur création, à l'instar des emplois jeunes dont il constituent le prolongement dans l'armée .

A quoi tient cet empressement limité des jeunes Français à souscrire un volontariat militaire, qui contraste avec le succès remporté par les emplois jeunes ?

On ne saurait imputer cette situation à un statut matériel insuffisamment généreux (voir l'encadré ci-après) : solde assise sur le SMIC, avantages en nature, indemnités et primes diverses, accès à la formation qualifiante et au dispositif de reconversion destinés aux militaires en fin de service constituent un environnement matériel attractif pour des jeunes ne disposant, pour la plupart, d'aucune expérience professionnelle. La raison de cette absence d'engouement des jeunes pour le volontariat tient probablement davantage à une insuffisante spécificité de ce dernier par rapport aux engagements souscrits par les militaires du rang.

Le volontariat semble, en effet, appelé à constituer une catégorie fortement hétérogène , si l'on se réfère à la diversité des grades (de soldat à aspirant) et des fonctions proposés. Sur ce dernier point, on relève la coexistence d'emplois à caractère professionnel (alimentation, bâtiment, secteur paramédical...), d'emplois de combattant, et d'emplois susceptibles d'attirer les successeurs des scientifiques du contingent.

LE VOLONTARIAT DANS LES ARMÉES

1) Fondements juridiques

Loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national. L'article L 121-1 du livre Ier du code du service national crée un volontariat dans les armées, ouvert, sous réserve de leur aptitude, aux jeunes gens dont l'âge est compris entre dix-huit et vingt-six ans. Souscrit initialement pour une durée de douze mois, le contrat de volontariat est renouvelable dans la limite de cinq ans.

La loi du 28 octobre 1997 a étendu aux volontaires de nombreuses dispositions de la loi n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires :

- accès aux premiers grades de sous-officiers et officiers-mariniers, ainsi qu'au grade d'aspirant,

- accès au dispositif de reconversion, à l'action sociale des armées et au service de santé des armées,

- accès aux emplois réservés.

Des dispositions de la loi du 13 juillet 1972 concernant la notation et la discipline, ainsi que l'exercice des droits civils et politiques, ont été étendues aux volontaires.

2) Rémunération

- rémunération mensuelle brute comprise, selon le grade, entre 4.363 F (soldat) et 5.164 F (aspirant),

- vocation à percevoir toutes les indemnités prévues pour les militaires à solde mensuelle (indemnités de résidence, indemnités pour charges militaires, majoration DOM, primes de service, indemnités de sujétion mensuelle de 650F pour les volontaires dans la gendarmerie),

- prestations en nature (hébergement, alimentation, transports).

3) Cible définie pour 2002

L'effectif prévu par la loi de programmation à l'échéance de 2002 est de 5.500 volontaires dans l'armée de terre (2.295 dans l'armée de l'air, 1.795 dans la marine, 16.232 dans la gendarmerie, 200 dans la DGA et 239 dans le service de santé de l'armée).

Concernant l'armée de terre, la pyramide des grades de volontaires est la suivante :

- 3.300 volontaires occupant des emplois de militaires du rang,

- 1.200 «  «  sous-officiers,

- 1.000 «  «  d'officiers.

40% de volontaires occuperaient donc un emploi d'encadrement.

La montée en puissance prévue pour les volontaires de l'armée de terre est décrite dans le tableau suivant :

1999

2000

2001

2002

Aspirant

100

525

832

1000

Sergent

155

675

1048

1200

Caporal-chef

175

455

710

825

Caporal

195

475

730

825

Soldat

710

1270

1780

1650

TOTAL

1335

3400

5100

5500

Le volontariat s'adresse donc à des motivations très diversifiées (accomplissement d'une première expérience professionnelle, ou d'une première expérience militaire préalable à un éventuel engagement). Telle est d'ailleurs la vocation qui lui a été assignée dès le départ par les auteurs de la réforme.

Or, l'idée tendant à proposer aux futurs engagés un volontariat, destiné à confirmer leur vocation (afin de maintenir, sous une autre forme, le système « des engagements ultérieurs » à partir du service national) ne paraît pas pertinente, compte tenu, d'une part, de la brièveté des contrats proposés aux futurs EVAT et surtout, d'autre part, de la possibilité de résilier le contrat d'engagement au terme d'une période probatoire de six mois.

Quant au remplacement des scientifiques du contingent, il ne semble pas cohérent de l'asseoir sur le volontariat, le haut niveau de formation de la population concernée dispensant très probablement celle-ci du besoin de s'en remettre au volontariat pour effectuer une première expérience professionnelle, a fortiori un stage. Le recrutement pour l'armée de terre - et de manière générale pour les armées et la gendarmerie - de personnels de haut niveau ne saurait passer par le volontariat, insuffisamment attractif pour cette catégorie.

Une telle formule aurait pu être envisagée dans le cadre du projet de réforme du service national élaboré en 1996-1997, dan une logique de quasi bénévolat qui faisait du volontariat un service rendu par le jeune à la Nation. Or, le volontariat issu de la loi du 28 octobre 1997 constitue avant tout, du fait d'une assimilation très contestable aux emplois-jeunes, un service rendu par la collectivité aux jeunes. De ce fait, ceux qui disposent d'un niveau élevé de formation devraient avoir d'autres opportunités pour entrer dans la vie professionnelle qu'un volontariat dans les armées.

Une solution à la question posée par le remplacement des appelés de haut niveau pourrait, le cas échéant, être trouvée par le recours :

- aux réservistes, pour des besoins très ponctuels (quelques semaines par an),

- aux ORSA (officiers de réserve en situation d'activité), pour lesquels différentes formules de contrat cours pourraient utilement être mises en place (selon le statut actuel, si le premier contrat n'est que de un an, le contrat suivant a une durée de huit ans, la durée maximale totale des services étant de vingt années),

- à des contractuels civils de haut niveau, capables d'apporter aux armées des spécificités très « pointues » (par exemple, dans le domaine juridique), à l'instar des « chargés de mission » employés dans de nombreuses administrations.

La définition du volontariat dans les armées relève donc du paradoxe, puisqu'il s'agit en quelque sorte de faire du service national sans conscription, le volontaire étant conçu comme un successeur de l'appelé.

Le manque d'empressement des jeunes à souscrire un volontariat, opposé au succès certain rencontré par l'engagement militaire classique dans l'armée de terre, s'explique en grande partie par l'absence d'avantage comparatif du volontariat.

Il convient de souligner que les réserves ci-dessus exprimées ne valent pas pour la gendarmerie, puisque celle-ci ne dispose pas de militaires du rang.

En ce qui concerne l'armée de terre, il n'est pas exclu que l'affectation des crédits consacrés aux volontaires à l'augmentation de l'effectif des militaires du rang engagés (pour des contrats de courte durée), puisse constituer, dans une certaine mesure, une solution plus pertinente et plus adaptée aux besoins des forces terrestres .

3. La gestion des premières affectations et de la formation des militaires du rang engagés

- La première affectation des militaires du rang engagés obéit à une logique régimentaire , l'intéressé étant invité, après la réussite aux tests de sélection, à indiquer une préférence entre les régiments qui lui sont proposés. Le critère relatif à la fonction que souhaiterait exercer le nouvel engagé sous les drapeaux n'intervient, en revanche, qu'en second lieu.

Il n'est pas exclu que ce dispositif, qui préserve les prérogatives des chefs de corps à l'égard de l'allocation des effectifs qui leur sont affectés, conduise à accorder une importance insuffisante à la vocation des intéressés. Or, dans une armée recrutée sur la base du volontariat, il paraîtrait, au contraire, plus judicieux de faire le plus grand cas des préoccupations des engagés, et d'éviter d'affecter à des fonctions de mécanicien un jeune qui serait attiré avant tout par un poste de combattant. La sanction d'une insuffisante prise en compte des souhaits des engagés risquerait d'être l' augmentation des résiliations de contrat au terme des six mois probatoires.

On peut penser qu'une plus grande centralisation de la gestion des premières affectations serait susceptible de limiter les malentendus pouvant résulter d'une première affectation éloignée des motivations de l'intéressé. S'ils se répétaient, ces malentendus seraient de nature à altérer l'image de marque de l'armée de terre auprès des candidats à un engagement militaire.

A cet égard, il semblerait utile de tenir des statistiques des motifs pour lesquels les EVAT choisissent de résilier leur contrat d'engagement au bout de six mois . De telles informations permettraient probablement d'aménager la gestion des premières affectations de manière à tenir compte des souhaits des engagés, et de tirer les conséquences de ceux-ci sur les campagnes de sensibilisation régulièrement effectuées par l'armée de terre afin d'encourager les engagements.

- Par ailleurs, il paraît pertinent de conduire une réflexion sur la formation initiale des engagés (et, le cas échéant, des volontaires), actuellement organisée au niveau des régiments. La centralisation des premières semaines de formation, qui n'existe actuellement que pour certaines fonctions, n'induirait-elle pas quelques économies d'échelle, notamment en ce qui concerne les effectifs de cadres qui se consacrent à la formation des jeunes engagés , et qui pourraient être affectés pour une durée relativement limitée à de nouvelles unités spécialisées dans la formation initiale, commune à tous les engagés ?

III. DEUX DIFFICULTES, LIEES A UNE GESTION DE PLUS EN PLUS COMPLEXE DE LA RESSOURCE APPELÉE ET A LA SITUATION DES PERSONNELS CIVILS

1. Une ressource appelée de plus en plus virtuelle

Le civisme des jeunes Français soumis aux obligations du service national antérieur à la loi du 28 octobre 1997 a été souligné ci-dessus.

Mais cet aspect positif de la réforme ne saurait occulter le fait que l'effectif très substantiel des jeunes en report d'incorporation fait peser sur l'armée de terre d'importantes difficultés en matière de gestion de la ressource.

Si l'on fait, en effet, la somme des différentes catégories ayant vocation à bénéficier d'un report d'incorporation, force est de constater le caractère quelque peu « théorique » de la ressource constituée par les jeunes gens incorporables. Il est à noter que les assouplissements apportés par la loi du 28 octobre 1997 au régime des reports d'incorporation ont encore aggravé la situation :

- entre 1997 et 1998, le nombre de jeunes gens titulaires de reports pour études ou formation professionnelle a augmenté de près de 35.000 personnes : la nouvelle loi permet, en effet, de bénéficier de ce report jusqu'à 26 ans ;

- les titulaires d'un contrat de travail à durée indéterminée ont été 30.794, au ler mai 1999, à bénéficier des dispositions de l'article L. 5 bis A de la loi de 1997, auxquels il convient d'ajouter les quelque 15.000 demandeurs qui, en attente d'une décision, sont placés de facto en situation de report ;

- si l'on ajoute les 1.761 titulaires d'un CDD, la ponction totale sur la ressource du service national liée aux nouvelles dispositions législatives s'élève à 67.555 jeunes gens .

Cet effectif est à rapprocher d'un volume total de 220.723 titulaires, au ler avril 1999, d'un report pour études ou formation professionnelle, et d'un volume encore plus considérable, à la même date, de 432.861 jeunes gens titulaires d'un report d'incorporation de droit commun . On compte donc 653.584 sursitaires du fait des dispositions législatives antérieures et un volume total de 721.139 jeunes gens titulaires d'un report, quelle que soit la nature de celui-ci.

La libéralisation des reports induite par la loi du 28 octobre 1997 est ainsi à l'origine d'environ 9 % des reports. On remarque de plus une tendance (bien naturelle, au demeurant) des jeunes gens nés avant 1979 à tirer tous les avantages possibles de la nouvelle législation sur les reports.

On constate aussi que les tensions observées à certaines périodes à l'égard de la réalisation des effectifs de l'armée de terre, comme le déficit préoccupant d'août 1998, ont pu être imputées à ces appelés manquants du fait de l'assouplissement du régime des reports d'incorporation opéré par la loi d'octobre 1997.

Pour l'instant, les prévisions sur le taux moyen de vacances d'emplois d'appelés dans l'armée de terre sont de 12%, soit un chiffre important mais non encore alarmant ; de fait, il est nécessaire d'attendre les résultats des incorporations décisives d'août et d'octobre 1999 avant de pouvoir exprimer une réelle inquiétude.

Une interruption anticipée de la conscription obligerait l'armée de terre, selon son état-major, à « mettre en sommeil » une unité élémentaire par régiment, ce qui compromettrait évidemment les capacités de projection de cette armée. Une extinction de la ressource plus rapide que prévu conduirait inéluctablement à une altération provisoire dans l'aptitude de l'armée de terre à remplir son mandat opérationnel , même s'il est vrai que ces difficultés imputables aux reports d'incorporation prendront fin, de toute manière, dans trois ans .

La solution, parfois évoquée, de l'engagement d'un effectif accru de militaires du rang professionnels, pour pallier une insuffisance de la ressource appelée, ne semble pas réellement pertinente. D'une part, ce surengagement momentané d'EVAT impliquerait un certain déséquilibre de la pyramide des âges de cette catégorie ; d'autre part, la ponction totale des armées s'établit déjà (toutes catégories confondues) à 27.000 jeunes environ chaque année : aller au-delà impliquerait d'abaisser à l'excès les critères de sélection, ce qui n'est pas souhaitable.

2. Les personnels civils : un décalage entre les besoins et les effectifs réalisés impose la recherche de modalités d'organisation différentes pour les fonctions non opérationnelles

Le recours accru aux personnels civils (pour lequel a été forgé le néologisme de « civilianisation ») était destiné, dans la logique de la loi de programmation militaire, à compenser la disparition des appelés , et devait ainsi permettre d'affecter les militaires professionnels aux fonctions strictement opérationnelles , dans la logique d'une armée conçue pour la projection.

Or, l'insuffisante montée en puissance de ces personnels , illustrée par un décalage persistant entre les objectifs de la loi de programmation et les effectifs réalisés, paraît justifier un recours plus important à des partenaires contractuels du secteur privé, dans le cadre d'une politique encourageant la « sous-traitance » de manière plus systématique. Cette nouvelle organisation des fonctions non opérationnelles ne pouvait être envisagée en 1996, lors des débats sur la loi de programmation, à un moment où il paraissait logique de procéder à l' affectation des personnels civils rendus surnuméraires par les restructurations à des emplois devenus disponibles du fait de la suppression de la conscription.

a) La « civilianisation » de l'armée de terre professionnelle : une hypothèse désormais théorique à court terme.
(1) Une situation préoccupante

Dans la logique de la loi de programmation, les personnels civils devaient passer, dans l'armée de terre, d'un effectif de 30.596 en 1996 à 34.000 en 2002, jusqu'à représenter 20 % des effectifs globaux à cette date au lieu de 12 % en 1996, parallèlement à la disparition progressive des appelés et à la diminution des effectifs d'officiers et de sous-officiers.

Les civils sont sensés, dans la maquette future de l'armée de terre, jouer un rôle considérable . Affectés exclusivement dans la composante non projetable de l'armée de terre, les personnels civils peuvent servir dans les régiments, à raison de 35 postes dans les corps de troupe, dans les services de soutien (commissariat, matériel, génie, ...), dans les organismes de formation (écoles et centres d'instruction), dans les organismes à vocation territoriale et dans les camps d'entraînement... Dans la composante territoriale, les civils devraient, à terme, représenter 53 % des effectifs, et 87 % dans les services de soutien. Ils sont donc appelés à constituer une catégorie déterminante des personnels de l'armée de terre professionnalisée.

Or, on constate un décalage sensible entre les droits ouverts à l'armée de terre par les budgets successifs et les effectifs réalisés , illustré par les graphiques ci-après.

En 1997, la différence entre les effectifs budgétaires et les effectifs réalisés était de 3.111 postes. Le déficit était estimé, au début de 1999, à 3.357 postes budgétaires, soit 11 % des effectifs prévisionnels. Il était le plus important, en 1998, dans les régions de Metz (- 16 % par rapport aux droits ouverts, soit 735 emplois vacants) et d'Ile de France (- 22 %, soit 1.224 emplois vacants), comme l'atteste le tableau ci-après, qui concerne les sous-effectifs constatés en 1998.

CMIDF (1)

RENNES

LIMOGES

BORDEAUX

LYON

MARSEILLE

LILLE

METZ

BESANÇON

Volume

- 1224

-279

- 344

- 177

- 75

- 136

- 95

- 735

- 92

%

- 22 %

- 8 %

- 10 %

- 6 %

- 10 %

- 5 %

- 6 %

- 16 %

- 5 %

(1) Circonscription militaire de l'Ile-de-France

La situation actuelle est assez paradoxale. On constate, en effet, d'un côté, des mouvements de personnels civils liés aux restructurations des forces et des établissements de l'armée de terre (2.034 emplois seraient ainsi libérés entre 2000 et 2002), tandis que l'insuffisante mobilité géographique des personnels concernés empêche l'armée de terre de bénéficier de la ressource rendue disponible par ces restructurations . Il est clair, par exemple, que le camp de Mourmelon reste peu attractif pour les personnels concernés, par rapport à certaines affectations proposées dans le sud. Il convient, de surcroît, de rappeler qu'une forte proportion de ces personnels n'est pas soumise à obligation de mobilité.

Les moyens consacrés à encourager les mouvements ont pourtant été généreusement définis  :

- un agent civil touche ainsi, en cas de déménagement, entre 75.000 F et 80.000 F selon sa situation de famille,

- l'indemnité est de 54.000 F si le nouvel emploi est situé entre 20 et 40 km de son domicile,

- elle est portée de 65.000 F à 75.000 F (selon la situation de famille) si le déplacement nécessaire excède 40 km.

Ce manque de mobilité géographique n'est pas propre à ceux qui devraient quitter leur emploi pour s'installer dans les régions du nord et de l'est de la France, injustement réputées insuffisamment attractives. Des refus de mobilité géographique sont également constatés au sein de la région de Lorraine. Selon les informations transmises à votre rapporteur lors d'un déplacement, le 10 juin 1999, dans la CMD (circonscription militaire de défense) de Metz, alors qu'il est jugé indispensable de procéder à des recrutements de personnels civils à Nancy pour accompagner la montée en puissance du 5 e GLCAT (Groupement logistique du commissariat de l'armée de terre), une faible proportion des personnels concernés par la dissolution de l'ERCAT (Etablissement de ravitaillement du commissariat de l'armée de terre) de Metz accepteraient une mobilité vers Nancy ... Cet état d'esprit discutable des personnels civils rend modérément pertinente la solution tendant à recruter de nouveaux personnels pour éviter à ceux dont l'emploi serait supprimé par les restructurations l'épreuve douloureuse d'un déracinement entre Metz et Nancy...

En Lorraine, l'importance des besoins fait que l'offre d'emplois est substantielle pour les personnels civils de la défense : 500 postes dans les seuls régiments professionnalisés de la région, et un total de 1.600 postes pour l'ensemble de la circonscription militaire de défense.

La situation est rendue plus complexe par l' impératif de formation et de recyclage induit par les nouveaux besoins , parallèlement à la technicité croissante des emplois concernés . Ainsi certains mécaniciens civils devront-ils acquérir une formation les rendant aptes à servir dans des régiments d'hélicoptères ou de blindés. Il n'est pas exclu que cet impératif contribue, lui aussi, à décourager de nombreux personnels.

Notons, par ailleurs, que le déficit en personnels civils dans la CMD de Metz ne date pas de la mise en oeuvre de la professionnalisation. Le taux de réalisation des effectifs civils s'établissait déjà à 88 % seulement en 1996 , avant la mise en oeuvre de la réforme, soit 507 postes vacants. La situation s'est aggravée en 1997, avec 575 agents manquants. Or, d'ici 2003, l'objectif est d'augmenter les effectifs civils, à Metz, de 58 %, soit 1.831 créations de postes, afin d'atteindre un effectif de 2.155 agents civils.

Le décalage entre les effectifs budgétaires et les effectifs réalisés est également lié à la décision prise par le Ministère du budget, dès le début des années 1990, de limiter, voire de bloquer les embauches d' ouvriers d'Etat . Rappelons, en effet, que les ouvriers d'Etat bénéficient d'un régime de préretraite dès 55 ans (dénommé improprement « dégagement des cadres »), et que la politique tendant à interdire l'embauche d'ouvriers d'Etat était destinée à financer cette préretraite particulièrement onéreuse.

Face aux besoins en personnels civils amplifiés par la professionnalisation, il a été procédé, en 1998-1999, à des recrutements non négligeables (dans le domaine essentiellement des métiers de bouche et de l'infrastructure), tandis que de trop rares mobilités permettaient de pourvoir 77 postes à Metz. 593 postes au total ont ainsi été pourvus dans la circonscription militaire de défense Metz, compensant le déficit qui y avait été constaté en 1997.

Il n'en demeure pas moins que le déficit en personnels civils contribue à fragiliser le processus de professionnalisation , notamment dans l'armée de terre. En effet, la solution choisie, face à ce déficit, a été d'affecter des EVAT à des emplois statiques sensés être confiés à des civils . 800 postes de militaires du rang ont ainsi été affectés par l'Armée de terre à des emplois à caractère professionnel et de maintenance.

Cette solution est, à l'évidence, de nature à altérer les capacités de l'armée de terre à remplir son mandat de projetabilité.

(2) Des conséquences de la « civilianisation » encore imprévues à ce jour

La part que les personnels civils sont appelés à occuper dans les fonctions non projetables de l'armée de terre est telle que dans certains établissements, les personnels civils constitueront une catégorie dominante par rapport aux militaires . Ainsi, dans le camp de Mourmelon , par exemple, devrait-on compter, en 2004, 244 personnels civils et 102 militaires seulement.

On ne peut s'empêcher de craindre les conséquences de ce déséquilibre sur l'état d'esprit des personnels militaires , qui pourront être tentés de comparer les différences de statuts et d'astreintes entre civils et militaires...

Dans le même ordre d'idées, il n'est pas certain que l'on puisse continuer à organiser l'entraînement dans des camps comme celui de Mourmelon selon les mêmes principes qu'actuellement. Sera-t-il, par exemple, possible de faire venir des personnels civils pour des tirs de nuit, sans altérer l'organisation du travail dans les camps d'entraînement ?

On peut donc s'interroger a posteriori sur la pertinence du pari qui consistait à fonder une part importante de la professionnalisation de l'armée de terre sur le recours à un effectif accru de personnels civils, compte tenu des difficultés suscitées par l'insuffisante mobilité géographique de cette catégorie.

Il semble fondé, aujourd'hui, d'envisager, pour l'organisation des fonctions non opérationnelles dans l'armée de terre, des solutions différentes de celles prévues par la loi de programmation.

b) Les perspectives ouvertes par l' « externalisation » de certaines fonctions non opérationnelles
(1) Une formule à étudier

Qualifiée de manière impropre de « sous-traitance » -car ce terme renvoie au démembrement d'une partie d'un contrat par le recours à un autre cocontractant- le fait de confier à des partenaires du secteur privé des tâches exécutées jusqu'à présent par du personnel (civil ou militaire) de la Défense pourrait éventuellement contribuer à assurer la professionnalisation des forces terrestres dans de meilleures conditions que si l'on persiste à attendre la montée en puissance, désormais relativement théorique, des effectifs civils prévus par la loi de programmation.

Il faut aussi rappeler que le recours à des cocontractants privés extérieurs est habituel à la Défense , notamment dans le domaine de l'entretien des infrastructures. Ce recours au privé est, à tout le moins, aussi vieux que les marchés publics . En 1998-1999, l'armée de terre a ainsi consacré quelque 900 millions de francs de son budget à de semblables prestations.

Les difficultés causées par le déficit de personnels civils pourrait justifier un renforcement de ce mode d'organisation , déjà pratiqué par la Défense à une échelle moindre, dans le but :

- d'une part, d'éviter au budget de la Défense de supporter le coût de certains personnels dont l'emploi ne paraît pas nécessaire à temps complet ;

- et d'autre part, de réaliser des économies en recourant à des prestataires de services souvent plus compétitifs, et desserrer ainsi la contrainte budgétaire de la défense.

Selon certains observateurs, les coûts ont pu être réduits par certaines armées étrangères de 30 à 40 %, grâce au recours à cette formule.

L'externalisation semble une solution opportune face à l'insuffisance des effectifs civils pour deux raisons :

- d'une part, le caractère quantitativement modeste des effectifs concernés (1.710 créations d'emplois de personnels civils pour l'armée de terre, sur une augmentation nette totale de 2.054 postes entre 1996 et 2002 : l'effort marginal lié au recrutement de personnels civils représente moins de la moitié des recrutements de volontaires prévus par la loi de programmation) ;

- d'autre part, de nombreux besoins exprimés par l'armée de terre en ouvriers fonctionnaires paraissent correspondre à des fonctions essentiellement matérielles, qu'il paraît possible d'externaliser sans remettre en cause les compétences devant être conservées en permanence par une armée professionnelle, ainsi qu'il ressort du tableau ci-après :

Bilan, par spécialités, des besoins exprimés en ouvriers-fonctionnaires
par les neuf circonscriptions militaires de défense en mai 1999

INFRASTRUCTURE

Electricien

68

Installations sanitaires et thermiques

13

Jardinier

53

Maçon

50

Menuisier

41

Métallier/serrurier

14

Peintre bâtiment

47

Plâtrier

7

Plombier

38

Soudeur

2

Tapissiers

1

Ouvrier de casernement

1

ENTRETIEN VEHICULES

Chaudronnier

7

Electricien auto

11

Mécanicien

101

SECURITE SURVEILLANCE

152

ALIMENTATION

Cuisinier

128

Pâtissier

22

Restauration

24

ELECTROMECANIQUE (TEI)

35

DIVERS

Audiovisuel

17

Photographe

3

Audio tel.

4

Lingère

4

Graphiques

5

Bourrelier

1

Electronique

3

TOTAL

852

La même remarque vaut pour la plupart des besoins exprimés en vue de la « civilianisation » des camps d'entraînement : cuisiniers, pâtissiers, conducteurs d'engins spéciaux (tous terrains, travaux publics, engins agricoles...), mécaniciens-monteurs, magasinage, maçons, plombiers, électriciens, peintres, chauffagistes, techniciens de surface, jardiniers ... Il semble donc possible d'envisager l'externalisation de certaines de ces fonctions, compte tenu de la faible attractivité d'une affectation dans un camp auprès des personnels civils de la défense rendus disponibles par les restructurations.

Pour autant, l'externalisation ne doit en aucun cas être abordée de manière systématique.

Ainsi, si la maintenance semble un domaine où l' " externalisation " peut constituer une solution économique, le recours à une entreprise privée pour des tâches de maintenance en informatique peut poser de sérieux problèmes de sécurité et de confidentialité. La même remarque vaut pour le gardiennage : cette fonction peut être confiée à un cocontractant privé, notamment pour les emprises récemment libérées dans le cadre des restructurations, mais d'autres installations plus sensibles, telles que les dépôts de munitions, nécessitent une habilitation particulière.

La question à résoudre actuellement est donc de savoir quels savoir-faire doivent être entretenus en permanence par la Défense , et quelles fonctions pourraient être externalisées. Il s'agit, à cet égard, d'identifier les fonctions qui, en raison de leur incidence sur la disponibilité opérationnelle des forces , ne sauraient être confiés à des entreprises privées. En revanche, les fonctions purement matérielles comme l'entretien des espaces verts, l'alimentation et la mécanique paraissent offrir un champ d'expérimentation assez large, sous réserve des indispensables précautions à prendre en matière de sécurité ci-dessus mentionnées.

L'invention de formes nouvelles de coopération avec le secteur privé aurait, à l'évidence, le mérite de favoriser le recentrage des personnels militaires sur le coeur du métier de défense . Encore faut-il définir ce " coeur du métier " : cette définition obéit à des traditions culturelles différentes selon les pays . Ainsi la marine américaine a-t-elle privatisé sa fonction transports, -de même, d'ailleurs, qu'a été privatisée une très large part de la logistique militaire américaine. La France ne paraît pas mûre pour suivre cet exemple.

(2) Des incidences budgétaires à préciser

Compte tenu des tensions budgétaires sur le titre III des crédits de la Défense régulièrement relevées par votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, il paraît difficile de parvenir à financer l'externalisation de certaines fonctions tout en continuant à assurer le coût des personnels dont l'externalisation a précisément pour objet de limiter la charge permanente.

On peut donc, dans une certaine mesure, souscrire à certains gels ou suppressions d'emplois dans l'armée de terre, en contrepartie d'une augmentation conséquente des crédits de fonctionnement destinés à couvrir le coût des externalisations , à condition :

- que les fonctions transférées au privé soient définies de manière suffisamment rigoureuse pour qu'il ne soit pas nécessaire par la suite de revenir en arrière et de confier à nouveau à des personnels de la défense des fonctions transférées à des entreprises privées (il faut certainement, pour cela, limiter les externalisations à des tâches strictement matérielles),

- que les crédits transférés sur le titre III du budget de la Défense pour financer le recours à la sous-traitance en lieu et place de personnels de la Défense soient rigoureusement « sanctuarisés », et ne fasse l'objet d' aucune remise en cause , ni par voie réglementaire, en cours d'exercice, ni par loi de finances ;

- et que les emplois gelés ou supprimés ne soient pas susceptibles d'altérer les conditions de la professionnalisation ; à cet égard, il est nécessaire d'exclure tout gel ou suppression de postes de militaires du rang engagés.

Il convient toutefois de relever les réticences qu'inspirent ces hypothèses aux responsables de l'armée de terre de crainte que ces conditions ne soient pas respectées. Ceux-ci sont hostiles, de manière générale, à un accroissement du recours au secteur privé, et considèrent que l'armée de terre utilise déjà de manière suffisante les facultés offertes par les marchés publics. On constate d'ailleurs que l'armée de terre altère sa capacité de projection en affectant des militaires professionnels à des emplois recouvrant des métiers effectués dans le civil (électriciens, cuisiniers...) plutôt que de recourir davantage à l'externalisation.

CONCLUSION

Le bilan d'étape de la professionnalisation des forces terrestres vue sous l'angle des personnels connaît donc des aspects positifs qui confortent a posteriori le choix effectué par la représentation nationale, à l'initiative du Président de la République, en 1996.

Il comporte aussi des éléments d'interrogation, voire des faiblesses, qui tiennent, dans une large mesure, à des évolutions qu'il aurait été très difficile de prévoir lors de la mise en oeuvre des réformes.

Ces éléments d'interrogations et ces incertitudes devraient conduire à prendre des décisions inédites par rapport au modèle prescrit par la loi de programmation, qu'il s'agisse :

- de la condition des sous-officiers par rapport aux militaires du rang engagés,

- de l'évolution de la carrière des officiers ,

- des réponses à apporter, le cas échéant, à un succès modéré du volontariat , si celui-ci se confirme par la suite,

- de la poursuite de l'incorporation des appelés : à cet égard, une altération provisoire de la capacité opérationnelle des forces terrestres doit être acceptée si devait être envisagée l'hypothèse d'une suspension de la conscription plus rapide que ne le prévoit la loi de programmation.

S'agissant, enfin, de la solution susceptible d'être apportée à l'insuffisance des personnels civils par un recours accru à l'externalisation , il convient de proposer, avant de prendre des mesures définitives :

- que cette formule d'organisation soit réservée aux fonctions matérielles , dans un souci de sécurité et de confidentialité ,

- que le recours accru aux prestataires de service du privé soit accompagné de transferts suffisants sur le titre III , sans que ces crédits puissent être remis en cause par la suite,

- et qu'enfin, des suppressions d'emplois puissent, le cas échéant, être effectuées en compensation de ces transferts de crédits de fonctionnement, mais que l'on ne puisse en aucun cas retoucher les cibles définies en 1996 à l'égard des militaires du rang.

EXAMEN EN COMMISSION

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport d'information au cours de sa réunion du mercredi 23 juin 1999.

A l'issue de l'exposé de M. Serge Vinçon, M. Xavier de Villepin, président, et M. Robert Del Picchia sont revenus, avec M. Serge Vinçon, sur l'origine des déficits constatés dans l'incorporation d'appelés en avril et juin 1999. M. Serge Vinçon a rappelé les dispositions de la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national relatives aux reports d'incorporation. Il a souligné la tendance des jeunes à tirer parti de toutes les facultés offertes par cette loi en matière de reports d'incorporation. M. Xavier de Villepin, président, a commenté, avec le rapporteur, l'incidence de l'article L. 5 bis A de la loi du 28 octobre 1997 relatif au cas des titulaires d'un contrat de travail à durée indéterminée dans la gestion des incorporations dans l'armée de terre.

M. Serge Vinçon a relevé le souci évident d'un nombre croissant de jeunes Français de souscrire un contrat de travail à durée indéterminée, dans l'espoir d'échapper de facto à toute obligation du service national.

A la demande de M. Xavier de Villepin, président, M. Serge Vinçon est enfin revenu sur la jurisprudence des commissions régionales chargées d'attribuer les reports d'incorporation à des jeunes gens titulaires d'un contrat de travail.

A la suite de ce débat, la commission a autorisé la publication de la communication de M. Serge Vinçon sous la forme d'un rapport d'information.



1 Les questions relatives aux forces de réserve, qui ont fait l'objet d'un précédent rapport de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (Sénat, n° 355, 1998-1999) à l'occasion de l'examen du projet de loi portant organisation de la réserve militaire et du service de défense, ne seront toutefois pas traitées dans le présent rapport.

2 Le budget de 1999 prévoit 67.530 emplois d'appelés sur 186.744 emplois de militaires, la composante «  appelés et volontaires » représentant au total 68.891 emplois budgétaires, compte tenu des 1.361 emplois de volontaires créés par ce même budget.

3 Notons toutefois que l'allongement de la durée moyenne des services (de 5 à 8 ans) pourrait permettre de limiter le nombre des départs et, donc, celui des recrutements nécessaires.

4 1990 : 53,2 % ; 1991 : 49,3 % ; 1992 : 39,5 % ; 1993 : 42,9 % ; 1994 : 38 ,6 % ; 1995 : 48 % ; 1996 : 61,1 % ; 1997 : 60 %.



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