1.2.3 La Taxe Départementale des Espaces Naturels Sensibles (TDENS)
Cette taxe, instituée par la loi de 1985, est facultative. Son objectif est de profiter du développement urbain pour financer la gestion des zones à protéger.
Les deux tiers des départements l'ont instituée, soit sur l'ensemble du département (cas le plus fréquent), soit sur des zones repérées 105 ( * ) . Tous les départements du littoral métropolitain ont instauré cette taxe, à l'exception de l'Eure.
La TDENS touche la construction neuve, la reconstruction ou les agrandissements de bâtiments de toute nature 106 ( * ) , selon des taux compris entre 0 et 2 % (fourchette autorisée par la loi), et est perçue sur la délivrance des permis de construire 107 ( * ) . Les départements peuvent instituer des zones de préemption. Les sites ainsi acquis ont vocation à être protégés et ouverts au public La recette peut être affectée à la protection de l'environnement, mais aussi à la gestion d'espaces naturels
Le produit de la TDENS a été de 502 MF en 1995, dont 268 MF pour les départements littoraux. Le revenu moyen est de 6,5 MF par an, mais peut aller de 2 à 15 MF. Il faut noter que les départements les plus pauvres en taxe sont aussi ceux qui ont le plus d'espaces sensibles et le moins de foyers fiscaux, puisqu'ils ont peu d'habitants et peu de constructions. 1/4 des départements collectent 60 % de la somme totale.
L'article L142-2 dispose que cette taxe tient lieu de participation forfaitaire aux dépenses du département, notamment pour sa participation à l'acquisition de terrains, entre autres, par le Conservatoire.
Sur le terrain, les cas de collaboration entre départements et Conservatoire du Littoral sont nombreux. Par exemple, depuis 1982, au moyen du produit de la TDENS, qui rapporte environ 10 MF par an, le département du Pas-de Calais gère ainsi la totalité des terrains du Conservatoire. De nombreux départements transfèrent leur droit de préemption au Conservatoire.
La définition des espaces naturels sensibles, auxquels la taxe est affectée, varie notablement. Les deux caractéristiques retenues généralement sont l'intérêt biologique (critère choisi par 37 départements) et l'intérêt paysager (33 départements). À l'heure actuelle, il n'existe pas de définition précise des espaces naturels sensibles ni de critères spécifiques permettant de les hiérarchiser. Aussi, les terrains acquis au titre de la TDENS sont d'un intérêt très divers, et on observe même que, dans certains cas, dans les départements excédentaires, la TDENS est détournée alors qu'elle est strictement réservée à la gestion des espaces naturels sensibles.
Au printemps 1997, le rapport Prats/Rimkine, consacré à l'évaluation des politiques des espaces naturels sensibles menées par les départements, a formulé plusieurs propositions.
L'idée de généraliser la TDENS à l'ensemble des départements est contestable, de même que l'augmentation du taux maximum, ou la fixation d'un taux minimum. Le principe de la loi est la libre instauration par les départements.
La mise en place d'une péréquation entre départements à fort potentiel fiscal et les autres, si elle semble défendable sur le plan théorique, est discutable sur le principe. Si le législateur a confié cette compétence au département, c'est qu'il a estimé qu'une solidarité nationale n'était pas nécessaire. Si l'on estime aujourd'hui que certains départements n'ont pas les moyens d'assurer la protection des espaces naturels sensibles, cela signifie que cette compétence doit revenir à l'État.
En revanche, plusieurs aspects de la TDENS méritent effectivement d'être améliorés :
- les départements devraient élaborer une doctrine de gestion ou d'acquisition d'espaces naturels qui soit formalisée, connue et transparente pour le contribuable ;
- les espaces naturels sensibles auxquels peuvent s'appliquer cette taxe devraient être l'objet d'une typologie et d'un inventaire ;
- il est nécessaire d'améliorer le recouvrement et le contrôle de l'utilisation du produit de cette taxe en conformité avec les objectifs annoncés.
* 105 Lorsqu'elle est mise en place, la TDENS est perçue sur l'ensemble du territoire, mais, si le conseil général avait mis en place avant 1987 la taxe départementale d'espaces verts, la loi autorise à ne percevoir la TDENS que sur la partie du territoire anciennement soumise à cette taxe d espaces verts.
* 106 sont exclus les bâtiments à usage agricole ou forestier liés à l'exploitation, et les immeubles classés par les monuments historiques. Le Conseil Général peut également décider d'exonérer de celle taxe les logements sociaux, ainsi que des opérations portant sur les locaux artisanaux et industriels implantés dans les communes de moins de 2 000 habitants.
* 107 En vertu de l'article L142-2 du Code de l'urbanisme, la TDENS est assise selon les mêmes modalités que la Taxe Locale d'Equipement, à laquelle il convient donc de se référer.