Surendettement : prévenir et guérir

Rapport d'information n° 60 - SURENDETTEMENT Prévenir et Guérir

MM. Jean-Jacques HYEST et Paul LORIDANT, Sénateurs

Commission des lois et Commission des Finances - Rapport d'information n° 60 - 1997/1998

Table des matières

N° 60

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 octobre 1997

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) et de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (2), par le groupe de travail (3) chargé de dresser un bilan de l'application de la législation sur le surendettement des particuliers et des familles ,

Par MM. Jean-Jacques HYEST et Paul LORIDANT,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

(2) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

( 3 ) Ce groupe de travail est composé de : MM. Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant.

Créances et dettes . - Rapports d'information

Mesdames, Messieurs,

Au printemps 1997, pour faire suite à une suggestion de M. Paul Loridant, Sénateur de l'Essonne, la commission des Lois et la commission des Finances ont décidé, à l'initiative conjointe de leurs présidents respectifs, M. Jacques Larché, Sénateur de Seine-et-Marne, et M. Christian Poncelet, Sénateur des Vosges, de constituer un groupe de travail chargé de dresser un bilan de la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, communément appelée " loi Neiertz ".

Cette mission a été confiée à M. Jean-Jacques Hyest, Sénateur de Seine-et-Marne, secrétaire de la commission des Lois, et à M. Paul Loridant, membre de la commission des Finances, qui, à partir du mois de juin 1997, ont mis en oeuvre un vaste programme d'auditions dont le déroulement s'est achevé au mois de septembre dernier.

Vingt-huit réunions ont ainsi été organisées, qui ont permis au groupe de travail de recueillir les observations des représentants de la Banque de France, de plusieurs banques et établissements de crédit spécialisés, d'associations de consommateurs, d'organismes tels que l'Association française des banques (AFB), l'Association des sociétés financières (ASF), l'Association française des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (AFECEI), la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA), le Conseil national du crédit (CNC) ou encore l'Institut national de la consommation (INC). Ont également été entendus les représentants d'Électricité de France (EDF), la Chambre nationale des huissiers de justice, le Trésorier Payeur Général des Alpes-Maritimes, des économistes spécialistes du crédit à la consommation et du crédit immobilier, ainsi que des représentants des administrations centrales concernées ^{(( * )1)} .

Avec le souci de cerner très concrètement les problèmes auxquels sont confrontés les différents acteurs chargés de traiter au quotidien les situations de surendettement et d'élargir le plus possible leur champ d'investigation, les membres du groupe de travail ont rencontré, sur le terrain, en Seine-et-Marne et dans l'Essonne, des représentants des services sociaux, des agents de la Banque de France, les membres d'une commission de surendettement et des magistrats.

Ils ont enfin effectué un déplacement en Alsace pour y étudier la mise en oeuvre de la faillite civile, système de droit local spécifique aux trois départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle : ont ainsi été entendus, à Strasbourg et à Mulhouse, plusieurs magistrats et mandataires-liquidateurs. Les membres du groupe de travail tiennent en particulier à exprimer leur reconnaissance à M. Daniel Hoeffel, Sénateur du Bas-Rhin, pour l'accueil chaleureux qu'il leur a réservé au Conseil général qu'il préside.

Que l'ensemble des personnes auditionnées soient également vivement remerciées pour leur active contribution et leurs riches témoignages qui ont nourri la réflexion des membres du groupe de travail, permis de dresser un bilan et d'élaborer des propositions dans de très brefs délais.

Résultat d'une initiative originale et reflet d'une coopération exemplaire entre la commission des Lois et la commission des Finances, les travaux qui ont conduit à l'élaboration du présent rapport se sont en effet déroulés sur une période d'à peine cinq mois.

Le rythme soutenu auquel s'est astreint le groupe de travail traduit une volonté déterminée de réagir face à un phénomène dont la progression paraît préoccupante.

Bien que le dispositif instauré en 1989 et profondément remanié par la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative qui a fait de la commission de surendettement un rouage essentiel, fonctionne, de l'avis unanime des acteurs concernés, de façon satisfaisante, quelques signaux d'alerte révèlent les limites du système.

Sans verser dans une attitude alarmiste, les membres du groupe de travail tiennent à souligner l'urgente nécessité de procéder à des adaptations de ce dispositif et d'améliorer la prévention. Si le surendettement peut, statistiquement, apparaître comme un phénomène marginal quand on met en regard les 86.800 dépôts de dossiers en 1996 et les quelque 12 millions de ménages ayant contracté un prêt et assumant les remboursements correspondants sans difficulté particulière, il conduit en effet trop souvent à des drames humains plongeant des familles entières dans un profond désarroi, et parfois même à des situations d'exclusion sociale.

Désireux de procéder à une analyse approfondie du phénomène avant de déterminer les solutions à envisager, le groupe de travail a été confronté au problème du manque d'outils d'évaluation, les données globales recueillies par la Banque de France restant très synthétiques et les enquêtes menées sur le sujet étant ponctuelles et déjà anciennes puisqu'antérieures à la réforme de 1995. Les éléments d'information recueillis au cours des nombreuses auditions ont cependant permis de cerner le phénomène et de déterminer les failles du dispositif.

Il semble ainsi qu'après une phase de stabilisation entre 1991 et 1994, le rythme des dépôts de dossiers de surendettement s'accélère à nouveau depuis 1995. Par ailleurs, le surendettement apparaît comme un phénomène à la fois durable, évolutif et complexe, interdisant de dresser un profil type unique du surendetté. Intimement lié à la crise économique, l'état de surendettement résulte de plus en plus souvent, non d'une accumulation inconsidérée de crédits, bien que le multi-endettement demeure une réalité, mais d'événements extérieurs, d'accidents de la vie provoquant une perte brutale de ressources (chômage, divorce, maladie...).

Or, parmi les dossiers déposés en phase amiable, une proportion croissante de personnes surendettées ne présente aucune capacité de remboursement, ce qui conduit les commissions à multiplier les moratoires, souvent de courte durée, les créanciers restant réticents à accorder des remises de dettes.

Le caractère relativement récent de la réforme de la procédure de traitement du surendettement n'offrant qu'un faible recul pour en apprécier exactement le fonctionnement et les outils d'évaluation disponibles restant insuffisants, il est à ce jour difficile d'estimer précisément le nombre de dossiers revenant de façon récurrente devant les commissions. Le chiffre de 15% est cependant avancé par la Banque de France. Ce pourcentage non négligeable peut laisser présumer un risque d'engorgement des commissions à moyen terme dont il est impératif de prévenir la réalisation pour éviter la remise en cause d'un dispositif dont l'efficacité globale n'est pas contestée.

Le groupe de travail a en effet estimé nécessaire d'organiser le " sauvetage " du dispositif existant en préconisant un certain nombre d'améliorations et l'instauration d'une nouvelle phase dans la procédure, étape ultime conçue comme une issue de secours pour les cas les plus désespérés.

Après avoir longuement pesé les avantages et les inconvénients du système de la faillite civile tel qu'il est mis en oeuvre en Alsace-Moselle, le groupe de travail a en définitive rejeté l'idée de son extension à l'ensemble du territoire, sans toutefois remettre en cause la spécificité du droit local mais en soulignant la nécessité d'introduire la notion de bonne foi pour limiter les recours abusifs à cette procédure.

L'adaptation du dispositif curatif est en outre indissociable d'un renforcement de la prévention du surendettement. Trois axes principaux ont ainsi été dégagés par le groupe de travail pour développer la prévention : améliorer l'information des particuliers, responsabiliser les prêteurs et sécuriser l'accession à la propriété.

Afin d'atteindre ces objectifs, une série de propositions et d'orientations ont été définies, qui sont les suivantes :

I - Les propositions ponctuelles :

1. Mettre en place des outils statistiques permettant une analyse quantitative et qualitative périodique de l'évolution du phénomène du surendettement ;

2. Mettre à la disposition des commissions de surendettement d'une part, les instruments permettant d'optimiser la gestion des dossiers et d'harmoniser les méthodes de travail, d'autre part, les outils d'évaluation de nature à faciliter l'élaboration des plans amiables et des mesures recommandées (systèmes experts, méthodes de score comparables à celles utilisées par les organismes de crédit) ;

3. Inscrire le débiteur surendetté au FICP dès le dépôt du dossier au secrétariat de la succursale de la Banque de France ;

4. Interdire à un débiteur qui a déjà saisi la commission de surendettement mais qui a refusé le plan proposé de pouvoir redéposer un dossier, sauf changement significatif de sa situation ;

5. Prévoir la présence d'un travailleur social siégeant aux réunions de la commission de surendettement avec voix consultative ;

6. Harmoniser la procédure de traitement du surendettement et la procédure de saisie immobilière en clarifiant les compétences respectives du juge de l'exécution et du juge de la saisie immobilière en matière de suspension des procédures d'exécution : ouvrir à la commission de surendettement la faculté de demander la remise de l'adjudication pour causes graves et dûment justifiées ;

7. Préciser le libellé de l'article L. 331-5 du code de la consommation afin qu'en cas d'échec de la procédure amiable la suspension des poursuites soit prolongée dès que le débiteur demande à la commission de surendettement de faire des recommandations et non à partir du moment où ces recommandations sont effectivement prescrites ;

8. Modifier le libellé de l'article L. 331-7 du code de la consommation afin, en cas de vente forcée ou amiable du logement principal du débiteur surendetté, de proroger la possibilité offerte à la commission de surendettement de recommander la réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due après la vente jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de l'exercice de leurs droits par les organismes de crédit ;

9. Introduire dans le code de la consommation une disposition prévoyant que les gérants dont la société a été mise en liquidation judiciaire (alors que celle-ci n'est pas clôturée) ne peuvent prétendre au bénéfice de la procédure sur le surendettement des ménages tant que la première instruction n'est pas terminée ;

10. Afin d'éviter que la caution ne soit tenue plus sévèrement que le débiteur principal, introduire dans le code de la consommation un article disposant que la caution puisse se prévaloir des mesures consenties par le créancier dans le plan conventionnel de règlement ;

11. Imposer que les mentions légales obligatoires devant figurer dans l'offre de crédit à la consommation soient également inscrites dans les documents publicitaires et dans chaque cas soient bien mises en évidence.

II - Les orientations préconisées par le groupe de travail :

1. Enrichir la liste des mentions figurant au FICP pour généraliser le recensement des impayés au-delà des seuls incidents de paiement constatés par les organismes de crédit ;

2. Afin d'éviter un engorgement des commissions de surendettement risquant de compromettre leur efficacité reconnue par l'ensemble des acteurs, compléter le dispositif en vigueur en prévoyant une procédure spécifique applicable aux cas les plus désespérés ;

3. Développer une coopération plus étroite entre les secrétariats des commissions de surendettement et l'ensemble des acteurs sociaux dans la phase d'instruction des dossiers de surendettement ;

4. Instaurer un mécanisme contractuel de suivi de la mise en oeuvre des plans confié à un conseiller en économie sociale et familiale ;

5. Développer des campagnes de sensibilisation sur le coût des crédits à la consommation associant les services sociaux et les associations de consommateurs et lancer des campagnes nationales d'information sur les droits des consommateurs et les réglementations en vigueur concernant le crédit ;

6. Encourager une réflexion au sein de la profession bancaire sur l'adoption de règles déontologiques applicables à l'octroi du crédit ;

7. Étendre la loi n °85-98 du 25 janvier 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaire des entreprises aux professions libérales.

III - Les mesures tendant à sécuriser l'accession à la propriété

1. Encourager la souscription, par les emprunteurs accédants, de la garantie perte d'emploi en recourant à la technique de la pollicitation, qui consiste à diffuser simultanément plusieurs garanties se rapportant au même objet (ex: proposer systématiquement la garantie perte d'emploi en même temps que les garanties décès-invalidité qui ont déjà un taux de diffusion élevée) ;

2. Supprimer la distorsion entre le neuf et l'ancien en étendant le prêt zéro aux achats de logements anciens, en réduisant les taux des droits de mutation à titre onéreux et en ne tenant plus compte du caractère neuf ou non du logement dans l'octroi des aides personnelles ;

3. Mettre en place un système de sécurisation du prêt à taux zéro, financé par l'État, et qui pourrait s'appuyer sur les entreprises d'assurance et les organismes d'HLM ;

4. Engager une réflexion sur le remboursement anticipé des emprunts immobiliers, de façon à ne pas pénaliser les ménages contraints par les difficultés de la vie à effectuer un remboursement anticipé ;

5. Renforcer la couverture du territoire national par les ADIL en créant les 58 agences manquantes ( une agence par département).

I. LE DISPOSITIF LÉGISLATIF DE LUTTE CONTRE LE SURENDETTEMENT ET SON CONTEXTE

Le fort développement du crédit à la consommation et du crédit immobilier ainsi que le succès de nouvelles formes de crédit telles que le crédit renouvelable ont conduit dans un premier temps les pouvoirs publics à concevoir des dispositifs juridiques destinés à protéger les emprunteurs : la loi n° 78-22 du 10 janvier 1978 relative à l'information et à la protection des consommateurs dans le domaine de certaines opérations de crédit, puis la loi n° 79-596 du 13 juillet 1979 relative à l'information et à la protection des emprunteurs dans le domaine immobilier.

Ces textes, mettant l'accent sur l'information de l'emprunteur confronté aux offres alléchantes des organismes de crédit proposant des produits de plus en plus sophistiqués, avaient une vocation essentiellement préventive.

Alors qu'en 1984, 1985 et 1988 trois nouvelles lois ^{1( * )} étaient adoptées pour organiser le règlement amiable et le traitement collectif des difficultés des entreprises, les particuliers restèrent en dehors de leur champ d'application. Cependant, l'apparition de cas de surendettement de plus en plus nombreux devait aboutir en 1989 à la mise en place d'un dispositif tendant à remédier à ces situations dramatiques dans lesquelles se trouvaient plongées des familles incapables de faire face à leurs engagements financiers. Malgré des résultats encourageants, ce dispositif novateur mis en place a connu une acclimatation difficile et s'est heurté in fine aux lenteurs des procédures judiciaires.

A. UN DISPOSITIF LÉGISLATIF RÉCENT DE LUTTE CONTRE LE SURENDETTEMENT

Face au développement d'un phénomène considéré comme concernant à l'époque, c'est-à-dire à la fin des années 1980, quelque 200.000 ménages, le secrétaire d'État à la consommation, Mme Véronique Neiertz, prenait l'initiative d'une réforme novatrice tendant à concilier urgence sociale et impératifs économiques.

La seule possibilité offerte au débiteur surendetté était jusqu'alors de solliciter du juge d'instance des délais de paiement, insusceptibles d'excéder deux ans, ainsi que le sursis à l'exécution des poursuites éventuellement engagées à son encontre (articles 1244-1 et 1244-2 du code civil).

1. La loi du 31 décembre 1989 : une réforme novatrice aux effets cependant limités

Après deux mois d'examen parlementaire à la fin de l'année 1989, le projet de loi a définitivement été adopté le 18 décembre, à l'unanimité.

Complétée par le décret n° 90-175 du 21 février 1990, la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 est entrée en vigueur le 1er mars 1990. Ses dispositions ont été intégrées, à droit constant, dans le code de la consommation sous les articles L. 331-1 à L. 333-8 par une loi du 26 juillet 1993.

La réforme avait pour double objectif d'améliorer la prévention et d'instaurer un mécanisme curatif permettant d'appréhender globalement la situation du débiteur et de définir des solutions dans un cadre multilatéral par une démarche de conciliation entre les parties.

Mme Véronique Neiertz, secrétaire d'État à la consommation, déclarait à cet égard, lors de l'examen du projet de loi ^{2( * )} : " il faut organiser la prévention, garder toutes ses chances à la conciliation, créer en France une procédure collective qui permette aux juges d'alléger l'ensemble des dettes, de quelque nature qu'elles soient et, enfin, répondre absolument à une situation d'urgence ". Le caractère à la fois inadapté, onéreux et infamant de la faillite civile et les risques de déresponsabilisation des débiteurs et de surcharge des tribunaux ayant été soulignés, le principe de l'extension de cette procédure, en vigueur dans les trois départements d'Alsace-Moselle, à l'ensemble du territoire a été écarté.

a) La création d'un fichier recensant les incidents de paiement

La loi du 31 décembre 1989, dite " loi Neiertz " a en premier lieu prévu la création d'un Fichier national des incidents de remboursement de crédit aux particuliers (FICP) , géré par la Banque de France et permettant aux organismes de crédit, par une simple consultation, d'individualiser à titre préventif les emprunteurs éprouvant des difficultés financières.

b) Une procédure collective réservée aux particuliers

Afin d'éviter que le débiteur défaillant n'ait à assigner séparément chacun de ses créanciers sur le fondement de l'article 1244-1 du code civil pour obtenir du juge d'instance autant de moratoires, la loi de 1989 rompait avec cette démarche bilatérale pour instaurer un dispositif original offrant une vue d'ensemble de la situation du débiteur et des possibilités de traitement global.

· L'économie du dispositif : elle reposait sur un mécanisme à deux degrés, avec le souci de privilégier la voie de la conciliation .

Était ainsi créée une commission , en principe départementale , constituée de cinq membres et présidée par le préfet ou son représentant, dont le secrétariat était assuré par la Banque de France.

Investie d'un rôle de conciliation, cette commission administrative devait tenter de parvenir, dans un délai bref, initialement fixé à deux mois, à une solution négociée, c'est-à-dire à un plan amiable de règlement du passif accepté par le débiteur et ses créanciers. La commission avait la possibilité de demander au juge de suspendre les poursuites individuelles engagées par les créanciers.

En cas d'échec de cette phase conventionnelle négociée , le juge pouvait être saisi par le débiteur ou les créanciers d'une demande de redressement judiciaire civil . Le plan établi à l'issue de cette procédure était imposé aux intéressés, le juge ayant la faculté d'opérer des réductions de taux d'intérêt, d'imposer des reports ou des rééchelonnements de paiement des dettes sur une durée toutefois limitée (cinq ans ou la moitié de la durée restant à courir des emprunts en cours), ou encore de décider d'imputer les paiements en priorité sur le capital. Il n'avait cependant pas la possibilité d'imposer des remises de dettes, sauf dans le cas où le prix résultant de la vente du logement principal ne permettait pas d'apurer la créance du bénéficiaire d'une sûreté sur l'immeuble considéré.

L'objectif poursuivi par ce dispositif à double détente étant à la fois de privilégier les solutions amiables et d'éviter un afflux de dossiers vers les juridictions, la logique sous-jacente voulait que les créanciers, informés de la situation d'endettement global de leur débiteur, préféreraient les solutions négociées dans un cadre multilatéral aux plans d'apurement imposés par le juge.

Cette procédure collective avait vocation à appréhender très largement le phénomène du surendettement, cette notion étant définie de façon extensive comme l'impossibilité manifeste, pour une personne physique de bonne foi, de faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles ou à échoir . Elle était susceptible de bénéficier à un particulier comme à un ménage d'époux ou de concubins, les dettes prises en compte correspondant à celles résultant des emprunts contractés, mais également les dettes locatives, les dettes fiscales, les dettes d'électricité, etc.

Son champ d'application géographique était cependant délimité. En effet, la loi imposait comme condition la domiciliation du débiteur sur le territoire national ou, pour les débiteurs français domiciliés hors de France, l'existence de dettes contractées auprès de créanciers établis en France. Elle s'appliquait donc à des particuliers demeurant dans les trois départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, où le régime de droit local de la faillite civile résultant de la loi du 1er juin 1924 demeurait simultanément en vigueur.

· Après une phase d'acclimatation relativement difficile , la procédure novatrice instaurée en 1989 a produit des résultats globalement positifs tout en révélant certaines limites qui ont conduit à la réforme de 1995.

La loi de 1989 s'est heurtée, au début de sa mise en oeuvre, à certaines difficultés d'ordre à la fois psychologique et pratique.

Les créanciers, en particulier les établissements de crédit, se sont montrés peu coopératifs, contestant fréquemment la recevabilité des dossiers, mettant en cause la bonne foi des débiteurs et s'opposant aux propositions de règlement amiable des commissions. Ainsi, en 1990, le bilan d'activité des commissions de surendettement établi par la Banque de France révèle que la proportion de dossiers ayant abouti à l'adoption d'un plan conventionnel par rapport à ceux ayant débouché sur un constat de non accord s'est élevée à 45 %. Ce ratio a cependant connu une progression rapide les années suivantes (58 % en 1991, 62 % en 1992) pour atteindre 63 % en 1993 et 1994, témoignant d'une meilleure acceptation de la procédure par les créanciers, acquise grâce aux actions de concertation menées au sein du comité consultatif du Conseil national du crédit et des groupes de travail constitués à l'initiative de la Banque de France et de la profession bancaire.

La procédure a par ailleurs connu une période de " rodage ", néanmoins relativement brève, nécessaire à l'organisation des travaux des secrétariats des commissions et a souffert de la lourdeur de certaines formalités imposées par les décrets d'application, telles que la multiplication des envois de lettres recommandées avec demande d'avis de réception.

L'entrée en vigueur du dispositif a en outre créé un effet d'appel provoquant d'emblée un engorgement des commissions, avec un nombre de dossiers déposés en 1990 excédant d'environ 20.000 celui enregistré au cours de chacune des quatre années suivantes.

Malgré les difficultés caractérisant cette phase d'adaptation, somme toute relativement courte, et un nombre cumulé de dossiers déposés ayant franchi dès 1992 le seuil des 200.000 annoncé en 1989, le dispositif s'est révélé efficace : le taux de conclusion de plans amiables par rapport aux constats d'échec s'est régulièrement accru et, en dépit d'un rythme soutenu de dépôts, le stock des dossiers restant à traiter en phase amiable en fin d'année est passé de plus de 44.000 en 1990 à moins de 18.000 en 1994, ce qui témoigne d'importants gains de productivité dans le travail accompli par les commissions.

· Toutefois, ce bilan globalement positif doit être nuancé .

Avec la nette dégradation de la conjoncture économique à partir de la fin de l'année 1992, les procédures instaurées en 1989 ont été confrontées à un changement de nature du surendettement liée à la fragilisation de la structure financière des ménages : les situations de surendettement ont dès lors davantage résulté d'une contraction brutale des ressources perçues que d'une consommation excessive de crédits. Les dossiers " à dominante sociale ", caractérisés par une incapacité à faire face aux dépenses de la vie courante, se sont multipliés.

Les limites du dispositif sont en outre apparues :

- le plafonnement, à partir de 1993, du taux de réussite de la phase amiable aboutissant à l'adoption consensuelle d'un plan d'apurement ;

- le refus quasiment systématique des créanciers d'accepter des abandons de créances, ceux-ci préférant consentir des moratoires dans les cas où la solvabilité du débiteur est presque inexistante, voire négative ;

- le non-respect du délai de deux mois imparti aux commissions pour traiter les dossiers ;

- l'absence d'organisation d'un suivi de l'exécution des plans et le constat de difficultés éprouvées par un certain nombre de débiteurs pour honorer leurs engagements ;

- des délais souvent excessifs pour l'établissement des plans de redressement judiciaire civil, recouvrant des disparités considérables d'un département à l'autre. Cette dernière observation fut formulée, dès 1991, par M. Roger Léron, député de la Drôme, chargé par le Gouvernement de procéder à une évaluation de l'application de la loi du 31 décembre 1989 ^{3( * )} . L'allongement des délais correspondant à la phase judiciaire, dû en partie à la nécessité pour le juge de réitérer l'instruction des dossiers ayant généralement évolué depuis leur examen par la commission, ainsi que le rythme soutenu des flux annuels de dépôts de dossiers ont abouti à un engorgement des tribunaux, justification essentielle de la réforme de 1995.

2. La réforme du 8 février 1995 : les commissions de surendettement au coeur du dispositif

La loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, entrée en vigueur le 1er août 1995, tend à améliorer l'efficacité du dispositif instauré par la loi Neiertz, qu'elle remodèle de façon substantielle, sans toutefois modifier son champ d'application.

a) Un champ d'application inchangé

Demeure susceptible de bénéficier de la procédure de traitement du surendettement, tout débiteur de bonne foi, personne physique, dont la situation est caractérisée par l'impossibilité manifeste de faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles ou à échoir. Conformément à l'esprit de la loi, la jurisprudence a interprété largement la notion de surendettement en appréciant la situation financière du débiteur au regard de l'ensemble de ses ressources et de ses charges ^{4( * )} ainsi que de ses biens ^{5( * )} . L'appréciation de l'existence d'une situation de surendettement relève de l'appréciation souveraine des juges de fond.

Le régime rénové résultant de la réforme de 1995 continue en outre à être applicable dans les trois départements d'Alsace-Moselle, concomitamment avec la procédure spécifique de droit local dénommée couramment " faillite civile ".

LA FAILLITE CIVILE

Le système de droit local dit de " la faillite civile " est fondé sur les articles 22 à 24 de la loi du 1er juin 1924 portant introduction des lois commerciales françaises dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle : il permet d'appliquer aux débiteurs qui ne sont ni commerçants, ni artisans, ni agriculteurs et qui se trouvent en état d'insolvabilité notoire les procédures collectives de redressement et de liquidation judiciaires des entreprises résultant de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 modifiée en 1994 (article 234 de la loi du 25 janvier 1985).

Le bénéfice de cette procédure est ouvert aux débiteurs domiciliés dans l'un des trois départements précités lorsque leur insolvabilité notoire est constatée, c'est-à-dire lorsque des circonstances extérieures (poursuites individuelles, procédures civiles d'exécution) révèlent cette insolvabilité et que la situation patrimoniale est durablement compromise. Aucune condition de bonne foi n'est requise .

Les débiteurs concernés sont :

- les particuliers, salariés ou anciens salariés,

- les personnes privées d'emploi,

- les membres des professions libérales,

- les anciens commerçants ou artisans qui ne peuvent plus bénéficier de la procédure commerciale,

- les dirigeants d'une personne morale en redressement judiciaire condamnés à supporter son passif.

La procédure est ouverte par le tribunal de grande instance (TGI) , généralement sur déclaration du débiteur ou sur assignation d'un créancier.

Le régime applicable est le régime simplifié (absence de désignation d'un administrateur judiciaire, période d'observation limitée à quatre mois, renouvelable une fois).

Le jugement d'ouverture a pour effet :

- la suspension des poursuites individuelles et des procédures civiles d'exécution ,

- l'obligation, pour les créanciers, de déclarer leurs créances à un mandataire,

- l'interdiction, pour le débiteur, de payer les dettes antérieures. Celui-ci reste cependant tenu des dettes courantes.

L'issue de la procédure est :

- soit le redressement judiciaire, si un plan d'apurement peut être établi,

- soit la liquidation judiciaire.

En cas de redressement judiciaire, le tribunal décide, au terme de la période d'observation, d'un plan de continuation d'une durée maximale de dix ans organisant l'apurement du passif. Si le débiteur ne parvient pas à honorer les engagements inscrits dans le plan, celui-ci est résolu et la liquidation judiciaire prononcée. A l'issue de la procédure de liquidation, le tribunal prononce la clôture, le plus souvent pour insuffisance d'actif. Les créanciers ne recouvrent pas leur droit de poursuite individuelle sauf pour les créances alimentaires, en cas de fraude fiscale ou de condamnation pénale pour des faits étrangers à l'activité professionnelle du débiteur, et au profit de la caution.

Le jugement de redressement ou de liquidation judiciaires fait l'objet d'une mention portée au Livre foncier à la diligence du mandataire de justice ainsi que de publications légales.

b) Une procédure en trois phases

Sans modifier le champ d'application de la procédure de traitement du surendettement ni les critères de recevabilité de la demande, la loi du 8 février 1995 a fait de la commission de surendettement la cheville ouvrière du dispositif . La commission devient un point de passage obligé alors que depuis 1989 l'alternative s'offrait au débiteur de saisir soit la commission, soit le juge.

La dualité des procédures de règlement amiable et de règlement judiciaire civil a été abandonnée au profit d'une procédure en trois étapes.

· La phase amiable étant maintenue , l'innovation principale consiste à confier aux commissions, en cas de désaccord constaté, la mission d'élaborer un plan de réaménagement des dettes auquel le juge de l'exécution est chargé de conférer force exécutoire.

· Cette deuxième phase, permettant à la commission de formuler des recommandations après avoir recueilli les observations des partis, est ouverte à la demande du débiteur.

Les mesures susceptibles d'être recommandées sont celles que le juge pouvait imposer dans le cadre de l'ancienne procédure de redressement judiciaire civil : report ou rééchelonnement des dettes, imputation prioritaire des paiements sur le capital, réduction des taux d'intérêt, diminution du solde restant dû d'un prêt immobilier contracté pour l'acquisition du logement principal après la vente de l'immeuble concerné (art. L. 331-7 du code de la consommation) .... Le déroulement de la procédure ne peut plus être bloqué, comme sous l'empire du droit antérieur, par des contentieux relatifs au montant des créances car l'article L. 331-4 du code de la consommation réserve à la commission la faculté de saisir le juge d'une demande de vérification de la réalité des créances litigieuses ou douteuses. En outre, la commission peut demander au juge de prononcer la suspension des procédures d'exécution, acquise pour la durée de la procédure devant la commission, dans la limite d'un an.

· Les mesures recommandées peuvent être contestées dans les quinze jours de la notification. A défaut, le juge leur confère force exécutoire après en avoir vérifié la régularité, c'est-à-dire s'être assuré que la procédure a été respectée et que les recommandations correspondent bien aux mesures pouvant être prescrites par la commission. L'ordonnance ainsi rendue est insusceptible d'appel.

En cas de contestation, ce système offre l'avantage de faire bénéficier le juge de l'expertise technique de la commission alors que, précédemment, il se trouvait fréquemment contraint de reprendre à son point de départ l'instruction des dossiers, la situation du débiteur ayant généralement évolué depuis son examen par la commission.

Le juge dispose, à ce stade de la procédure, de larges pouvoirs. Il peut prescrire toute mesure d'instruction et obtenir communication de tout renseignement lui permettant d'apprécier la situation du débiteur. Il peut vérifier, même d'office, la validité et le montant des titres de créances, alors qu'à l'étape précédente, il ne peut le faire qu'à la demande de la commission, celle-ci n'exerçant qu'un contrôle de cohérence financière des dossiers transmis sur la base des déclarations d'endettement faites par le débiteur. Il peut enfin ordonner par provision l'exécution d'une ou plusieurs recommandations émanant de la commission. Par le jugement statuant sur la contestation, le juge de l'exécution peut retenir tout ou partie des mesures recommandées par la commission, les compléter et prévoir des mesures nouvelles dans les limites fixées par l'article L. 331-7 du code de la consommation. Il apprécie souverainement les mesures propres à assurer le redressement de la situation du débiteur. Ce jugement, en vertu de l'article 31 du décret du 9 mai 1995, est susceptible d'appel.

Les mesures rendues exécutoires ou résultant du jugement statuant sur la contestation sont opposables aux créanciers parties à la procédure qui ne peuvent dès lors pas exercer de mesures d'exécution contre les biens du débiteur pendant la durée du plan.

c) Un dispositif original dans le concert international

Le dispositif français de traitement du surendettement des ménages se distingue nettement des systèmes étrangers . Son originalité réside dans le fait que cette procédure concerne exclusivement les particuliers, personnes physiques, pour leurs dettes non professionnelles, qu'elle est pour l'essentiel extra-judiciaire et se déroule sous l'égide de la Banque de France.

LES MÉCANISMES DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT

AUX ÉTATS-UNIS ET EN ALLEMAGNE

Les mécanismes juridiques en vigueur à l'étranger s'apparentent à la faillite civile et peuvent être classés en deux catégories obéissant à des logiques différentes : alors que dans les pays d'origine latine l'accent est mis sur l'aspect répressif afin de sanctionner le débiteur qui n'honore pas ses engagements, l'objectif poursuivi dans les pays d'origine anglo-saxonne est de protéger des partenaires économiques du débiteur et de parvenir au désintéressement des créanciers.

1. Le modèle américain :

La loi fédérale américaine tend à éviter les inconvénients de la liquidation et décharge le débiteur de bonne foi du poids de dettes accablantes. La déclaration de faillite est faite par le débiteur lui-même ou demandée par les créanciers dès lors que la créance excède un certain seuil. Trois procédures peuvent être mises en uvre : la réorganisation, l'ajustement des dettes d'un individu possédant un revenu régulier ou la liquidation.

La réorganisation permet à une entreprise ou à un particulier de se placer sous la " protection " du juge en prenant des mesures de réaménagement de ses dettes. Le plan correspondant doit être accepté par les différentes catégories de créanciers à une double majorité qualifiée (les deux tiers du montant des créances et plus de la moitié des créanciers). Il doit être ratifié par la commission des faillites et, dès lors, oblige le débiteur. Sauf exception prévue par le plan, ce dernier est alors déchargé de son passif.

La procédure d'ajustement des dettes d'un débiteur possédant un revenu régulier permet à un particulier d'affecter, sous la protection du juge, une partie de ses revenus au paiement de tout ou partie de ses dettes pendant une période d'une durée maximale de cinq ans. Le débiteur établit un plan par lequel il s'engage à fournir à un expert, dénommé " trustee ", désigné par le tribunal, la part de ses revenus futurs nécessaire à l'exécution du plan. Le tribunal homologue le plan si le débiteur est de bonne foi. Après achèvement des paiements prévus, ce dernier bénéficie de la décharge de toutes ses dettes à l'exception des prêts hypothécaires de longue durée, des créances alimentaires et de la plupart des créances fiscales.

A défaut de pouvoir utiliser ces deux procédures, la faillite individuelle est prononcée : ses actifs sont liquidés et ses dettes effacées.

2. Le modèle allemand :

En ce qui concerne l'Allemagne , le droit actuellement en vigueur prévoit trois procédures différentes pour régler les cas d'insolvabilité : la procédure de faillite entraînant la liquidation du patrimoine du débiteur ; la procédure du concordat tendant à permettre l'assainissement de la situation financière du débiteur de bonne foi ; un régime dit de " l'exécution forcée générale " applicable uniquement dans les cinq nouveaux Länder.

Une nouvelle loi du 18 octobre 1994, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1 ^er janvier 1999, doit cependant se substituer à ce triple régime. Cette procédure d'insolvabilité n'est ouverte que si l'échec d'une tentative d'accord amiable extrajudiciaire est établi. Si tel est le cas, le débiteur fournit au tribunal un état de son patrimoine et un projet de plan d'apurement de ses dettes qui est soumis aux créanciers. Si ceux-ci l'approuvent, le plan vaut transaction judiciaire. En cas de rejet du plan, une procédure simplifiée de liquidation est engagée. Dans l'hypothèse où cela ne suffit pas à " éponger " le passif, le débiteur de bonne foi, sous réserve d'accepter des saisies sur salaire pendant sept années au profit des créanciers, peut demander au tribunal d'être définitivement libéré de ses dettes au terme de cette période probatoire.

Cette procédure nouvelle, approuvée à l'unanimité par le Bundestag, est relativement comparable à celle en vigueur aux États-Unis.

Ce système a pour corollaires l'existence d'un fichier positif et une obligation de déclaration de domiciliation.

B. UN DISPOSITIF CONFRONTÉ À UN PHÉNOMÈNE DU SURENDETTEMENT COMPLEXE ET ÉVOLUTIF

Avant de présenter les différentes formes du surendettement et les évolutions du phénomène, le groupe de travail tient à souligner le manque d'éléments chiffrés et qualitatifs permettant d'apprécier ce phénomène .

Il n'existe en effet aucune publication régulière de statistiques sur le profil des surendettés ou encore sur les causes du surendettement. Par ailleurs, si l'Observatoire de l'endettement des ménages entreprend périodiquement l'analyse de l'endettement des particuliers, l'exercice n'a pas vocation à permettre une meilleure appréhension de la population des surendettés. En définitive, le groupe de travail a dû se contenter d'un nombre réduit d'informations, en outre souvent anciennes et partielles, pour dresser son constat.

Il s'agit tout d'abord de l'enquête menée par le Centre de Recherche sur l'Épargne (CREP). C'est l'unique étude sur le surendettement effectuée au niveau national depuis le vote de la loi n °89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles. Réalisée sur une période limitée, d'octobre 1994 à janvier 1995, à partir d'un échantillon réduit de 790 dossiers, elle mériterait d'être renouvelée pour intégrer les évolutions récentes.

Le groupe de travail s'est également appuyé sur des analyses moins exhaustives mais plus récentes, comme les statistiques fournies à la Banque de France par certaines commissions de surendettement ou encore le rapport " Travail social et surendettement " publié en septembre 1996 par l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS), concernant trois départements français : les Alpes-Maritimes, la Savoie et les Yvelines.

En assimilant le nombre de surendettés au nombre de dossiers déposés chaque année devant les commissions de surendettement, on obtient les chiffres suivants :

Dépôts annuels de dossiers de surendettement en phase amiable
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
90.174	68.075	68.830	68.863	68.608	70.112	86.806
Source : Banque de France

1. Une grande diversité de situations

Le surendettement affecte une population assez hétérogène, ce qui rend la tentative d'en dresser un profil type malaisée.

a) Les caractéristiques des surendettés

De façon générale, les surendettés constituent une population :

- plutôt jeune , avec une très forte sur-représentation des 35 à 44 ans (40 % du total, alors qu'ils ne sont que 21 % dans la population française) et, en sens inverse, une très forte sous-représentation des retraités. Un vieillissement relatif apparaît toutefois entre 1990 et 1993. Ainsi, la proportion des 25-34 ans est passée de 33 % dans le rapport Léron à 19 % dans l'étude du CREP. Selon les informations recueillies par l'ODAS, cette tendance semble perdurer et s'expliquerait par la progression de la précarisation de la société, qui pousserait un plus grand nombre de personnes âgées à s'endetter pour secourir leurs descendants.

- accordant une grande place aux employés et ouvriers (60 % contre 33 % parmi les ménages résidents) et une place très faible aux indépendants ;

- où les chômeurs occuperaient également une place importante (18 % des ménages surendettés en moyenne) ;

- constituée dans 77 % des cas par des ménages mariés, vivant maritalement ou en instance de divorce et qui doit assumer dans 76 % des cas au moins une personne à charge . Il convient toutefois de remarquer que si la proportion de personnes mariées est supérieure à la moyenne nationale, c'est également le cas pour les personnes divorcées ou séparées. L'enquête récente de l'ODAS révèle ainsi que l'aggravation du phénomène de surendettement s'accompagne d'une augmentation du nombre de personnes isolées en situation de surendettement . Ainsi, en Savoie, les couples qui représentaient entre 1990 et 1993 60 % des ménages surendettés n'en représentent plus que 52 % en 1995. De même, le Trésorier Payeur Général de Nice a indiqué au groupe de travail que le "surendetté" type tendait de plus en plus à appartenir à une cellule rendue monoparentale par un divorce, avec deux ou trois enfants à charge ;

- avec une proportion certes élevée de locataires (49 % contre 41 % dans la population totale) mais aussi une proportion sur-représentée d'accédants à la propriété , c'est-à-dire remboursant le prêt de leur logement principal (38 % des surrendettés alors que ces ménages ne constituent que 20 % de la population d'ensemble). Toutefois, et comme le souligne le rapport de l'ODAS, ce constat doit être nuancé selon les régions. En effet, le coût des logements est plus élevé dans les grandes métropoles urbaines que dans les autres zones d'habitat. Ainsi, dans le département de la Savoie, l'existence de dettes immobilières ne concerne qu'un tiers des surendettés, alors que selon l'étude du CREP, dans près d'un dossier sur deux, on trouve des dettes relatives au crédit immobilier ;

- avec des revenus de sources très diverses, caractérisés par une forte proportion de revenus sociaux (82 % des ménages sont bénéficiaires de prestations sociales), qui se traduisent par des revenus par unité de consommation ^{6( * )} relativement modestes, sans être pour autant très inférieurs à la moyenne observée dans l'ensemble de la population . Avec, en moyenne, un revenu par unité de consommation de 4.300 francs, les surendettés se situent entre les deuxième et troisième déciles tels qu'ils apparaissent dans les revenus fiscaux par unité de consommation de 1990.

En définitive et face à la diversité des situations, il semble difficile de parler d'un profil du surendetté .

L'analyse des capacités de remboursement brutes mensuelles ^{7( * )} confirme ce constat.



Il apparaît ainsi que 1 % des ménages ont une capacité nulle ou négative, un tiers d'entre eux ont une capacité de remboursement inférieure au montant de leurs mensualités de crédits, mais 26 % ont une capacité brute de remboursement de plus de 10.000 francs.

Le groupe de travail tient toutefois à souligner que les informations présentées par le CREP sont à utiliser avec prudence. En effet, elles comparent la situation des surendettés à celle de la population française. Il eût été plus pertinent d'analyser les caractéristiques des surendettés par rapport à l'ensemble des personnes endettées.

b) La part des différents crédits dans le phénomène du surendettement

Dans l'échantillon utilisé par le CREP pour son étude sur le profil des surendettés couvrant l'année précédant la réforme de 1995, seulement 3 % des surendettés le sont pour des raisons indépendantes du recours au crédit (arriérés de charges diverses, d'impôts, de cotisations sociales...), 30 % le sont uniquement au titre des crédits souscrits et les deux tiers ont un passif qui provient des deux origines.

Parmi les 97 % de surendettés dont le passif comporte des crédits, deux pôles apparaissent nettement :

- un peu plus de la moitié des personnes concernées le sont majoritairement ou uniquement au titre des divers crédits à la consommation ;

- l'autre moitié a contracté un ou plusieurs prêts immobiliers pour l'acquisition de la résidence principale, prêts le plus souvent complétés par divers crédits à la consommation.

En moyenne, le passif total en situation initiale (crédits à rembourser et arriérés de charges) s'élève à plus de 270.000 francs et la charge mensuelle moyenne concernant les seuls remboursements de prêts dépasse 6.000 francs. Or, si l'on calcule la capacité nette moyenne de remboursement des ménages, on parvient à un montant inférieur à 3.000 francs.

En définitive et à ce niveau de l'analyse, il apparaît que :

- les situations de surendettement résultent pratiquement toutes du multi-endettement , qu'il s'agisse de la multiplication des crédits à la consommation ou de la coexistence d'un prêt immobilier et de crédits à la consommation;

- si le surendettement est lié dans la majorité des cas à l'endettement des ménages, ce dernier est réparti inégalement entre crédit immobilier et crédits à la consommation. Au total, le crédit à la consommation concerne 87 % des plans et le crédit immobilier 50 %, soit une prépondérance du surendettement lié à la consommation . En outre, il est à noter que l'immobilier seul est rarement une cause de surendettement (5 % des dossiers) alors que le crédit à la consommation en est responsable dans 42% des cas.

L'excès de crédit apparaît donc comme l'élément principal du surendettement, puisque seuls 3 % des plans ne contiennent aucune dette de crédit. Toutefois, le groupe de travail s'est demandé si c'est l'endettement en lui-même qui est à l'origine des difficultés des ménages ou si ce sont plutôt les circonstances ayant conduit les ménages à s'endetter qui en sont la cause . En effet, le rapport de 1997 de l'Observatoire de l'endettement des ménages révèle que les ménages endettés ne constituent pas une population homogène, trois sous-populations pouvant se distinguer en leur sein :

- la sous-population des ménages qui ne recourent qu'aux crédits immobiliers et qui ne semblent pas rencontrer de difficultés majeures avec leur endettement, celui-ci constituant une stratégie volontaire d'anticipation ;

- la sous-population des ménages qui accompagnent leur endettement immobilier d'un recours aux crédits de trésorerie, souvent parce-que leur situation financière s'est dégradée ;

- la sous-population des ménages qui ne font appel qu'à des crédits de trésorerie, qui se subdivise en fait en trois sous-ensembles :


· des propriétaires âgés qui, finançant un projet patrimonial, ne rencontrent aucun problème notoire (19,6 % des ménages n'ayant recours qu'à des crédits de trésorerie) ;


· des jeunes ménages, souvent en milieu urbain, issus de catégories aisées ou intermédiaires, qui occupent le parc locatif privé. Leur endettement s'inscrit dans un style de vie choisi ;


· des ménages pour qui les charges de remboursement sont très élevées. Ce sont en majorité des locataires du secteur HLM, de milieu modeste, avec un nombre d'enfants à charge plus élevé que la moyenne. Ils gèrent difficilement leur endettement fréquemment associé à de la consommation courante, qui s'accompagne souvent d'un découvert bancaire pour essayer d'atténuer les difficultés de trésorerie.

A l'examen des résultats qui précèdent, il ne semble donc pas que le recours à l'endettement se trouve exclusivement à l'origine des difficultés rencontrées ou ressenties par les ménages, même si le poids des charges nouvelles qu'il entraîne est de nature à aggraver leur situation financière.

En effet, les ménages confrontés à un problème de surendettement semblent être des personnes déjà fragilisées par leur situation économique. La survenance d'événements extérieurs (chômage, divorce, dégradation de la situation financière, nécessité de changer de véhicule...) les pousse à s'endetter davantage et à aggraver ainsi leurs difficultés, alors même que ce recours au découvert bancaire et aux crédits de trésorerie constituait une tentative pour desserrer une contrainte de budget devenue insupportable.

LE RÔLE ET LA PLACE DES CRÉDITS DE TRÉSORERIE ^{(( * )1)}

Lorsque les ménages souscrivent des crédits de trésorerie, c'est en priorité pour financer l'acquisition d'un véhicule de transport (50,9 % des ménages endettés au titre des crédits de trésorerie) ou d'un bien d'équipement du logement (36,1 %).

Mais les ménages font aussi appel à des crédits de trésorerie pour faire face à leurs dépenses courantes ou à une facture exceptionnelle. Ils sont 31,4 % dans ce cas et l'examen des situations particulières associées est intéressant :

- lorsque les ménages rencontrent des difficultés sociales, familiales ou professionnelles les contraignant à s'endetter pour "boucler leurs fins de mois" et lorsqu'ils déclarent ne pouvoir y arriver qu'avec des dettes, ils "surconsomment" les crédits de trésorerie. Ils cherchent alors à desserrer la contrainte de budget qui pèse sur eux et financent leurs dépenses de consommation courante par recours à l'emprunt. Ils font alors, moins que les autres, usage de crédits de trésorerie pour acquérir un bien d'équipement du logement ou un véhicule de transport (on peut d'ailleurs vérifier que lorsque les ménages sont contraints à s'endetter pour cela, leur situation est encore plus tendue) ;

- en revanche, lorsque les ménages estiment que leurs ressources courantes sont insuffisamment élevées pour qu'ils se considèrent "à l'aise" ou lorsqu'ils n'ont pas été contraints à l'endettement pour desserrer la contrainte de budget (la charge de la dette est alors très supportable), ils s'endettent à court terme pour financer un projet ou un rêve : ils s'équipent et ils voyagent.

Le recours à l'endettement de trésorerie et au découvert bancaire constitue donc un puissant révélateur des conditions économiques et financières dans lesquelles le ménage doit gérer sa contrainte de budget.

2. Du surendettement actif" au "surendettement passif"

Le groupe de travail a également constaté un changement dans la nature du phénomène du surendettement.

a) Le changement de nature du surendettement

Depuis le vote de la loi Neiertz, le profil des surendettés a nettement évolué. Certes, il serait inexact de prétendre que l'on est passé d'un surendettement actif, caractérisé par une accumulation exagérée de crédits eu égard aux revenus, à un surendettement passif, déclenché par l'apparition d'un événement extérieur qui affecte gravement la capacité de remboursement des ménages. La réalité est plus contrastée et mêle les deux composantes. Il ne faut ainsi pas oublier que, parmi les dossiers déposés auprès des commissions de surendettement, seuls 6,8 % présentent un endettement bancaire compris entre 0 % et 20 % des dettes totales (même si dans certaines zones géographiques où les problèmes sociaux se posent avec une particulière acuité, ce pourcentage peut atteindre 11 %, voire 15 %).

En outre, l'étude du CREP révèle que les causes déclarées du surendettement ne sont pas clairement identifiées pour environ 55 % des dossiers et évalue la part des surendettés passifs à 48 %, contre 42 % de surendettés actifs.

Toutefois, il semble que les baisses de ressources consécutives aux aléas affectant la situation personnelle des débiteurs, notamment la perte d'emploi, pèsent d'un poids significatif dans les causes de surendettement.

Ainsi, une enquête typologique réalisée par la Banque de France dans le courant de l'année 1993 faisait ressortir que le pourcentage de dossiers de surendettement lié à la perte d'emploi atteignait 40 %, alors que selon une enquête précédente, réalisée en 1991, ce pourcentage était seulement de 27 % de l'ensemble des dossiers examinés. D'autres études confirment cette évolution.

Ainsi, l'ODAS, dans son rapport, souligne que dans le département de la Savoie, la structure des causes du surendettement reste quasiment stable jusqu'en 1992 pour se modifier brusquement en 1993 : le chômage accroît son impact et représente alors plus de 40 % des causes. L'excès d'endettement à ressources inchangées ne représente plus qu'un quart des dossiers, puis un sur six en 1995.

Les statistiques fournies par certaines commissions de surendettement sur les causes de surendettement laissent également penser que le déséquilibre budgétaire familial résulte de plus en plus souvent d'un choc économique qui ne permet plus d'honorer les engagements financiers contractés dans le passé.

Commission de l'Indre
Causes du surendettement	Année 1994	Année 1995	Année 1996
Chômage	46,11%	42,85%	48,70%
Divorce/séparation	17,78%	18,98%	25,32%
Surendettement lié à la consommation	24,40%	19,71%	14,28%
Accession à la propriété	25,55%	21,17%	20,45%
Accident de la vie	15,55%	13,14%	17,21%
Perte ou faiblesse des ressources	10,55%	10,00%	7,50%
Diverses (caution, mauvaise gestion, logement onéreux...)	11,67%	16,25%	17,06%
Commission de Pontoise
Causes du surendettement	Année 1994	Année 1995	Année 1996
Chômage	38,00%	35,00%	42,00%
Maladie	17,00%	24,00%	11,00%
Séparation ou décès	21,00%	20,00%	20,00%
Suppression ou diminution des prestations sociales	1,00%	11,00%	4,00%
Causes indéterminées	22,00%	11,00%	23,00%
Total	100%	100%	100%

b) L'évolution des causes du surendettement

Le changement de nature du surendettement est strictement lié à l'évolution de ses causes.

L'affirmation de ce phénomène à partir du milieu de la décennie quatre-vingt résulte de la combinaison de plusieurs facteurs :

-  la faible croissance du pouvoir d'achat des ménages dans un contexte de désinflation

La croissance du pouvoir d'achat du revenu disponible des ménages a fortement fléchi en 1979 et 1980, puis a connu un nouveau coup d'arrêt à partir de 1983 après deux années de reprise à la faveur d'une politique de relance. Dans ce contexte, les ménages ont été conduits à emprunter pour maintenir leur consommation. Ce phénomène a été alimenté par les anticipations de ces derniers, fondées sur une longue période d'inflation, à un moment où les politiques monétaires menées dans la plupart des pays industrialisés débouchaient sur une désinflation durable. La conjonction de ces deux facteurs - ralentissement conjoncturel de la croissance du pouvoir d'achat et mauvaise anticipation de l'inflation - a conduit les ménages à supporter des taux d'effort (remboursement d'emprunt/revenu) plus élevé qu'auparavant, sur une plus longue période.

- le volontarisme des pouvoirs publics en matière d'accession à la propriété

Trois causes liées directement au système public de financement de l'accession à la propriété expliquent les difficultés financières des accédants à la propriété : les prêts d'accession à la propriété à intérêt progressif ; la fiction d'une aide publique considérée comme un apport personnel ; le tropisme pour le logement neuf.

Les prêts d'accession à la propriété à intérêts progressifs sont la cause la plus immédiate et la plus visible. De 1977 à 1991, les prêts d'accession à la propriété étaient assortis d'un mécanisme de progressivité des remboursements. Ils étaient en effet conçus pour solvabiliser des ménages dont les revenus nominaux augmentaient rapidement. Or, sitôt mis en place, ces prêts ont créé un effet de ciseaux entre des charges d'intérêt croissantes et des revenus que la désinflation avait rendu stagnants. En effet, dès 1982, les taux d'intérêt réels des prêts d'accession à la propriété sont devenus positifs, l'écart avec le taux d'inflation ne cessant de croître par la suite. A partir de 1987 sont apparus des prêts d'accession à la propriété à annuités constantes, mais ils conservaient un taux d'intérêt progressif.

Les accédants sinistrés en plus grand nombre sont ceux qui avaient obtenu un prêt d'accession à la propriété entre 1980 et 1985. C'est aussi dans cette période que furent accordés le plus grand nombre de prêts. Mais plutôt que de baisser le taux d'intérêt des nouveaux prêts, les gouvernements successifs ont préféré en réduire le nombre. Bien que leur nocivité fût établie dès le milieu des années 80, les intérêts progressifs n'ont été supprimés qu'en 1991.

Les prêts d'accession à la propriété à intérêts progressifs

	Taux d'intérêt	Taux d'inflation	nombre de prêts d'accession à la propriété délivrés
1981	jusqu'au 30/06: 9,30 sur 9 ans puis 12,80 du 1er /07 au 31/12 : 10,80 sur 6 ans puis 13,70	13,9	171.273
1982	10, 80 sur 4 ans puis 12,90 sur 3 ans puis 14, 70	9,7	170.679
1983	jusqu'au 31/07 : 9,95 sur 5 ans puis 12,55 sur 2 ans puis 13,70 jusqu'au 31/12 : 9,45 sur 5 ans puis 11,15 sur 2 ans puis 12,95	9,3	144.447
1984	9,25 sur 5 ans puis 9,90 sur 2 ans puis 12,45 à partir du 25/10 : 9,35 sur 5 ans puis 10,45 sur 2 ans puis 12,65	6,7	152.698
1985	à partir du 1er/02 : 9,10 pendant 5 ans puis 9,65 sur 2 ans puis 12,15	4,7	117.146
1986	9,00 sur 6 ans, puis 9,35 sur 1 an, puis 11,65 à partir du 15/05 : 7,80 sur 7 ans puis 10,00	2,1	109.713
1987	prêts d'accession à la propriété à annuités progressives : idem prêts d'accession à la propriété à annuités constantes, à partir du 20/07 : 6,90 sur 5 ans, puis 10,00	3,1	80.000
1988	idem	3,1	70.711
1989	idem	3,6	51.156
1990	idem	3,4	38.117
1991	suppression du prêts d'accession à la propriété à annuités progressives à partir du 1er/02 prêts d'accession à la propriété à annuités constantes : 8,97 sur 20 ans	3,1	39.426

En second lieu, les pouvoirs publics entretiennent depuis toujours la fiction de systèmes de financement public de l'accession à la propriété constituant pour leur bénéficiaire un apport personnel .

L'apport personnel est normalement constitué des fonds propres que l'accédant peut injecter dans son opération. Le taux de l'apport personnel est directement proportionnel à la probabilité de réussite de cette opération : plus il est élevé, plus il est probable que l'accédant pourra faire face jusqu'au bout à ses échéances et acquérir ainsi son logement définitivement.

Or, pour favoriser l'accession à la propriété, les gouvernements successifs ont fait considérer aux établissements de crédit que les aides publiques étaient constitutives d'apport personnel, y compris s'agissant de prêts. Pourtant, seul l'effort d'épargne préalable ou, le cas échéant, le produit de la vente d'un autre bien, constitue un apport personnel réel : il démontre la capacité du ménage à faire face à des échéances futures et garantit au créancier que la valeur du bien acquis est supérieure au montant emprunté.

L'aide personnalisée au logement est la seule aide qui puisse se rapprocher d'un apport personnel, car elle est acquise à son bénéficiaire comme une subvention. Mais, d'une part, il ne s'agit pas d'une épargne préalable (elle sera versée au cours de la période de remboursement des prêts) et, d'autre part, elle ne provient pas d'un effort réalisé par le ménage accédant. De fait, les accédants bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement se révèlent parmi les plus fragiles.

En revanche, les prêts, fussent-ils aidés par la collectivité, restent dans tous les cas constitutifs d'un endettement . C'est donc au prix d'une fiction étrange qu'ils peuvent être présentés comme le contraire de ce qu'ils sont . Ainsi jusqu'en 1990, la réglementation des prêts d'accession à la propriété prévoyait que l'apport personnel permettant d'en bénéficier pouvait être constitué de prêts du "1% logement", de prêts d'épargne-logement ou d'autres prêts sociaux. Ce n'est qu'à compter du 16 février 1990 qu'un décret a rendu obligatoire un apport personnel réel de 10%. Or, environ la moitié des ménages accédants en prêts d'accession à la propriété avaient un apport réel inférieur à 5%.

Malheureusement, cette fiction dangereuse a toujours cours aujourd'hui. On pouvait ainsi lire dans la publicité commerciale d'un magazine d'annonces de ventes de logements neufs publié par le journal "Le Monde" daté du 30 septembre 1997 :

"A quoi sert l'apport personnel ?"

"Un apport personnel est indispensable pour envisager un achat immobilier dans de bonnes conditions. Si cette somme est insuffisante, certains prêts peuvent entrer dans sa composition. Explications."

Suit un paragraphe expliquant que les établissements de crédit exigent un minimum d'apport personnel, mais que certains prêts peuvent permettre de "le boucler".

"Les prêts constitutifs d'apport personnel :

. le prêt à taux zéro,

. l'épargne-logement,

. le 1 % logement,

. les prêts des caisses de retraites,

. les prêts des collectivités locales,

. le crédit-relais."

Ni le quotidien support de la publicité, ni le magazine annonceur ne sont en cause dans ce type de présentation.

L'ambiguïté est en effet entretenue par les pouvoirs publics sur la nature des aides à l'accession à la propriété. Or, si en période d'inflation forte, les crédits à taux réduits pouvaient paraître incorporer une fraction d'apport personnel, ce n'est plus le cas avec une dérive des prix quasiment nulle.

Enfin, la cause la plus profonde de surendettement des accédants à la propriété réside dans le tropisme excessif de notre politique d'accession sociale vers le logement neuf.

Une opération d'accession à la propriété devrait être, en principe, auto-sécurisée : la valeur du bien acheté garantit l'emprunt consenti sous forme d'hypothèque. Mais cette garantie ne fonctionne réellement pour le débiteur que si deux conditions sont réunies : le maintien de la valeur de son bien ; la possibilité de le vendre rapidement. Il doit pouvoir facilement se retrouver dans la situation qui précédait l'opération s'il est amené à céder son logement.

Les aides publiques les plus fortes (prêts bonifiés, aides personnelles, réductions d'impôt, exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties) sont accordées aux acquéreurs de logements nouvellement construits, ou en construction, tandis que les logements anciens sont pénalisés par des entraves, telles que les droits de mutation à titre onéreux. Cela entraîne deux phénomènes : une demande orientée vers le neuf rendant plus difficiles les ventes de logements anciens, et surtout des prix artificiellement relevés.

Or tout logement neuf devient ancien dès qu'un ménage est entré dans les lieux. Instantanément, il perd une partie de sa valeur, car il est grevé de frais à la revente et les acheteurs potentiels, soit bénéficient d'aides très inférieures, soit ne bénéficient d'aucune aide : c'est le phénomène de la décote.

Aucune synthèse nationale ne permet de quantifier une décote moyenne. L'ADIL du Doubs a cependant constaté en 1991 une décote de 8 % sur un échantillon de logements revendus cinq ans au plus après leur construction. Pour les maisons individuelles, les décotes variaient de 12 % à 33 %.

La décote est un facteur de surendettement d'autant plus important qu'elle a tendance à frapper des résidences acquises par des ménages modestes. La raison en est simple : les plus puissants leviers de solvabilisation de l'accession à la propriété en faveur des logements neufs (prêt à taux zéro, aides personnalisées au logement, aides des collectivités locales) concernent les ménages les plus modestes. Le type de biens acquis grâce à ces aides - en général de petites maisons en grande banlieue - n'intéresse que cette clientèle, par nature peu solvable lorsqu'elle ne dispose pas d'aide. Le ménage contraint de céder son logement doit souvent le brader. Au pire, le logement est cédé à la barre du tribunal pour la moitié de son prix d'achat, parfois moins.

Ainsi, pour peu que le ménage accédant ait disposé d'un apport personnel réduit, il se retrouve potentiellement surendetté dès qu'il acquiert un logement neuf . S'il se maintient dans les lieux, il n'y a pas de difficulté. Mais s'il doit quitter son logement pour cause de divorce, chômage, mobilité professionnelle ou changement dans la vie familiale, alors le surendettement virtuel devient réel.

Les effets pernicieux de nos outils publics d'accession à la propriété, forgés pour les nécessités de la reconstruction, ont été masqués pendant longtemps après l'achèvement de celle-ci : par l'inflation dans les années soixante et soixante-dix, puis par la bulle spéculative des années quatre-vingt. Leur nocivité se manifeste aujourd'hui. Elle nécessite des réformes rapides. A défaut, la tentation sera grande de remettre en cause notre système d'aide publique à l'accession, qui a pourtant fait la preuve de son efficacité en permettant à un très grand nombre de Français d'atteindre l'un des buts les plus importants de leur vie.

- la levée de l'encadrement de crédit

De 1972 à 1987, la croissance des encours de crédits a été limitée de façon autoritaire, dans le cadre d'une politique visant à contenir l'augmentation de la masse monétaire dont l'objectif final était la lutte contre l'inflation. La suppression de l'encadrement du crédit a donc ouvert une période d'apprentissage de la concurrence pour les établissements de crédit. Les effets ont été déstabilisateurs pour les ménages comme pour le système bancaire. Chez les premiers, la levée de l'encadrement du crédit a entraîné un accroissement sensible et brutal de la pression commerciale en faveur de l'endettement et, a fortiori, une montée du surendettement. Chez les banques, elle a déclenché une guerre des parts de marché, aboutissant à une très forte progression des risques.

- l'apparition de nouveaux instruments

L'évolution du surendettement a aussi traduit un changement de la mentalité des Français qui, se libérant avec retard de certains préjugés contre le crédit à la consommation, ont dû apprendre à maîtriser la gestion de cet instrument relativement nouveau pour eux. Cette évolution culturelle a favorisé l'acclimatation de nouveaux instruments de crédit à la consommation, qui, elle-même, a encouragé l'évolution des mentalités. Les prêts personnels se sont développés, tandis que les crédits renouvelables ont trouvé un vecteur puissant dans les cartes magnétiques.

Taux de croissance annuel de distribution des crédits aux ménages
	1980	1985	1986	1987
Evolution de la distribution des crédits aux particuliers en %	6 %	21 %	39 %	33 %

Cependant, aujourd'hui, ces facteurs ne permettent plus à eux seuls d'expliquer la persistance du phénomène du surendettement. En effet, les ménages intègrent désormais parfaitement le faible niveau de l'inflation dans leur projet d'endettement. En outre, depuis dix ans, près du quart des ménages ayant emprunté pour l'achat de l'habitation principale ont renégocié ou réaménagé leurs prêts au fur et à mesure de la baisse des taux, pour un total de 260 milliards de francs. En outre, si la tendance à long terme est à l'accroissement des encours de crédits aux particuliers, depuis 1990, leur évolution s'est stabilisée en volume.

Comment alors expliquer que, depuis septembre 1995 et après une longue période de stabilité, le nombre de dossiers de surendettement déposés dans les commissions s'accroît ? Le rapport de l'ODAS fait état, de l'été 95 à l'été 96, d'une augmentation de 25 %. Pour le second semestre 1995, la hausse s'explique en partie par le changement de législation (certains dossiers qui allaient directement en contentieux chez le juge passent dorénavant au préalable par la commission). En revanche, l'accroissement en 1996 semble d'une tout autre nature.

D'une part, le surendettement est étroitement lié au contexte économique et social de la France, qui se caractérise par une plus grande précarité de l'emploi et un éclatement de la cellule familiale. Ainsi, le dépôt en forte hausse des dossiers dits "à dominante sociale", c'est-à-dire dans lesquels le surendettement résulte davantage d'une insuffisance structurelle de ressources pour faire face aux dépenses de la vie courante que d'un excès d'endettement bancaire, est très souvent le fait de chômeurs ou de personnes divorcées (ou en état de divorce). Le développement du surendettement par les jeux d'argent obéit également à cette logique : incapables de desserrer leurs contraintes budgétaires, sans perspective d'amélioration rapide de leur situation économique, certains ménages se laissent tenter par le jeu, ultime espoir de voir leurs problèmes résolus en un seul instant.

D'autre part, les commissions de surendettement sont "victimes de leur succès". La médiatisation de la procédure à travers les campagnes d'information ainsi que l'action des travailleurs sociaux et des organismes de crédit qui, désormais familiarisés avec la procédure, orientent leurs clients en difficulté vers les commissions ont contribué à l'augmentation du nombre des dossiers déposés.

Le groupe de travail a également constaté avec inquiétude le développement du surendettement "par ricochet" , c'est-à-dire un surendettement qui affecte les particuliers de manière indirecte, à travers les engagements qu'ils ont contractés. Cette forme de surendettement concerne essentiellement les cautions et les copropriétés.

Le cautionnement revêt des formes très diverses. Il peut être réclamé pour l'obtention d'un prêt (c'est pratiquement systématique pour le financement d'une création d'entreprise) mais également pour la location d'un logement. La caution peut être endossée soit par un membre de la famille ou un proche, soit par la personne même qui contracte le prêt si son patrimoine est jugé suffisant. Ainsi, beaucoup de dirigeants d'entreprises familiales ou de professions libérales se portent caution de leur entreprise. Si la caution intervient généralement au moment de la conclusion du contrat (de location, de prêt...), elle peut également être exigée dans une phase ultérieure. Ainsi, vos rapporteurs ont-ils été informés de la pratique de certains établissements spécialisés dans la distribution de crédits automobile qui subordonnent le maintien du prêt, après l'apparition d'un incident de paiement, à l'existence d'une caution.

Or, le cautionnement peut avoir des conséquences imprévisibles et désastreuses en faisant endosser à un particulier des dettes dont le montant dépasse largement ses capacités de remboursement. En outre, le facteur temps contribue pour une part non négligeable au surendettement des cautions. Dans le cas d'une location de logement, par exemple, si la caution n'est actionnée qu'après une accumulation considérable d'arriérés de loyers, la personne s'étant portée caution ne pourra pas y faire face et se trouvera de facto en situation de surendettement. Le cautionnement aboutit à une situation identique lorsque les garanties acceptées par la banque ou l'établissement de crédit sont sans commune mesure avec le prêt accordé. Or, les rapporteurs ont été informés qu'il s'agissait d'une pratique courante pour l'octroi de crédits aux entreprises et aux professions libérales, alors même qu'elle est illégale.

Les copropriétés sont également menacées par le développement du surendettement "par ricochet". En effet, l'insolvabilité d'un, voire plusieurs propriétaires, peut gravement déséquilibrer le budget de la copropriété. Une telle situation se produit souvent après le vote de travaux coûteux ou encore en cas d'accumulation importante d'arriérés de charges. En attendant la vente des logements des propriétaires insolvables, une contribution financière non négligeable peut être exigée des autres copropriétaires, qui, si elle dépasse largement leur capacité financière, risque de les plonger dans une situation de surendettement. Ce phénomène semble se développer depuis quelques années.

C. LE PHÉNOMÈNE DE SURENDETTEMENT S'INSCRIT DANS UNE LOGIQUE ÉCONOMIQUE FAVORISANT LES CRÉDITS AUX PARTICULIERS

Si les ménages français sont peu endettés par rapport à leurs homologues anglo-saxons, depuis le milieu des années quatre-vingt les crédits aux particuliers se développent fortement.

1. Un faible taux d'endettement des ménages

Traditionnellement, la France se caractérise par un faible recours des ménages à l'endettement. On retrouve ici une manifestation du clivage culturel entre pays historiquement ouverts au crédit, au premier rang desquels les pays anglo-saxons, et pays historiquement fermés, parmi lesquels la France et l'Italie.

Comparaison internationales
sur le recours des ménages à l'endettement
et le développement du surendettement
(endettement/revenu disponible)

Royaume-Uni Canada Japon États-Unis Allemagne Autriche Pays-Bas France Belgique Italie

97,9 % 93,2 % 85,0 % 83,3 % 71,3 % 60,0 % 55,3 % 47,3 % 42,4 % 32,9 %

Source : Service des économies étrangères

statistique pour l'année 1995

(sauf Pays-Bas, 1994, France, 1996 et Belgique, 1993)

De même, l'encours total des diverses formes de crédits à la consommation des ménages s'avère modeste, en France, par rapport à certains pays industrialisés.

En outre, l'analyse descriptive de la situation des ménages endettés révèle une diversité des itinéraires et des profils d'endettement. 63,9 % des ménages endettés détiennent au moins un crédit immobilier et 41,8 % des ménages endettés le sont au titre de l'immobilier seulement. 36,1 % des ménages ne le sont qu'à raison de crédits de trésorerie, alors que 22,1 % des ménages endettés détiennent au moins un crédit immobilier et des crédits de trésorerie. Le rapport 1997 de l'Observatoire de l'endettement des ménages fait état de quatre grands modèles d'endettement :

- le modèle de l'endettement immobilier "projet" que suivent les couples mariés avec ou sans enfant(s), aux revenus élevés et ceux des accédants qui ont préparé leur opération (notamment par une épargne-logement préalable) ;

- le modèle de l'endettement à la consommation "mode de vie" que choisissent les jeunes couples sans enfant ou les célibataires, locataires en milieu urbain ;

- le modèle de l'endettement immobilier "tendu" qui s'impose aux ménages à faibles ressources ayant parfois de nombreux enfants et ne disposant pas d'une capacité suffisante d'épargne préalable ou aux accédants qui vont devoir supporter des charges de remboursement élevées ;

- le modèle de l'endettement à la consommation "fin de mois" des locataires qui, en raison de l'insuffisance de leurs revenus, de la taille de leur famille, du niveau de leur loyer..., vont ainsi pallier temporairement leurs difficultés de trésorerie. On retrouve également dans cette catégorie des jeunes célibataires qui vivent à la limite de leurs capacités financières.

Par ailleurs, l'endettement des ménages a fortement évolué depuis vingt ans. La seconde moitié des années quatre-vingt avait connu un développement rapide de l'endettement des ménages. La transformation du système de financement de l'économie y a largement contribué, ainsi d'ailleurs que la conjonction de la phase ascendante des cycles réels et de celui de l'immobilier. Au point haut de l'endettement des particuliers, en 1989-1990, l'encours total des crédits immobiliers et de trésorerie détenus par les ménages représentait alors 42,9 % de leur revenu disponible.

La première moitié des années quatre-vingt-dix a en revanche enregistré un mouvement de désendettement relativement rapide. Ainsi, entre 1990 et 1995, l'encours total des crédits détenus par les ménages s'est contracté de 4,1 points de revenu disponible. Le recul de l'encours des crédits à court terme a été plus rapide que celui des crédits immobiliers, par nature plus inertes. Dans le même temps, la part des ménages endettés a baissé de 3 points, passant de 52,8 % à 49,8 %.

L'endettement des ménages (hors endettement professionnel)
Endettement en cours en fin d'année en % du revenu disponible	Ensemble des crédits à l'habitat	Crédits de trésorerie aux particuliers	Ensemble de l'endettement	Proportion des ménages endettés
1989	34,0	8,9	42,9	52,8
1990	34,0	8,9	42,9	51,9
1991	33,6	8,2	41,8	51,6
1992	32,9	7,8	40,7	50,9
1993	32,4	7,7	40,1	50,3
1994	32,1	7,7	39,8	50,0
1995	31,0	7,8	38,8	49,1
1996 (provisoire)	30,8	8,0	38,8	49,8

Toutefois, l'enquête réalisée en novembre 1996 par l'Observatoire de l'endettement des ménages semble indiquer que la tendance au désendettement est parvenue à son terme : globalement, le taux de détention ne fléchit plus que très modérément en comparaison de ce qui était observé jusqu'alors ; la diffusion des crédits immobiliers et du multi-endettement s'est même redressée, les ménages faisant plus largement appel au découvert bancaire.

2. Le fort développement des crédits aux particuliers

Les constatations précédentes ne doivent toutefois pas faire oublier l'extraordinaire développement du crédit aux particuliers . Ainsi, l'encours des crédits de trésorerie aux particuliers est passé de 12 milliards de francs en décembre 1970 à 409 milliards de francs en décembre 1995.

Cette évolution résulte de la combinaison de plusieurs facteurs.

a) L'encouragement de l'accession à la propriété

Les pouvoirs publics ont fortement encouragé l'accession des ménages à la propriété.

En 1963, 59 % des Français marquaient leur préférence pour le statut de propriétaire, 80 % en 1984. Cette préférence se portait majoritairement sur les petites maisons familiales de quatre à cinq pièces. Ce marché se révèle très réactif à toute opération favorisant l'accession : toute injection massive de prêts aidés le relance automatiquement.

Sans aide de l'État, l'accession à la propriété est en effet impossible pour la grande majorité des ménages. Selon l'ANIL (Agence nationale pour l'information sur le logement), un ménage sur cinq souhaitant accéder à la propriété perçoit moins de 7.500 francs mensuels (ménages de deux personnes) ou moins de 10.000 francs (couples avec deux enfants).

La politique du logement a donc constamment cherché à combler cette inadéquation structurelle, et probablement durable, entre le niveau des revenus et la capacité d'accès à des logements offrant un confort normal. C'est un des principaux facteurs du fort développement des crédits à l'habitat.

Ceux-ci ont fortement crû de 1977 à 1991, l'encours passant de 499 à 2.149 milliards de francs courants. Par la suite, la crise immobilière a interrompu cette poussée, l'encours n'atteignant que 2.270 milliards de francs en 1996. Entre 70% et 75% de cet encours concernent les ménages, le reste correspondant essentiellement à la dette des bailleurs sociaux et des promoteurs.

C'est la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 portant réforme de l'aide au logement, dite "réforme Barre", qui a fait de l'accession à la propriété une priorité de la politique du logement. Elle a créé le Conseil national de l'accession à la propriété (CNAP), devenu, depuis 1983, le Conseil national de l'habitat (CNH).

Cette loi a créé le prêt d'accession à la propriété pour l'acquisition de logements neufs, prêt bénéficiant d'une bonification d'intérêt et accordé sous conditions de ressources. Elle est également à l'origine du prêt conventionné , accordé sans conditions de ressources, mais sous plafond de prix. Non bonifié, ce prêt est assorti d'un plafonnement de taux d'intérêt sans aide de l'État. La loi du 3 janvier 1977 a également créé l'aide personnalisée au logement, destinée à solvabiliser l'occupation de leur logement par les ménages, qu'ils soient locataires ou accédants à la propriété. Le prêt d'accession à la propriété et le prêt conventionné donnaient droit (c'est toujours le cas pour le prêt conventionné) à l'aide personnalisée au logement. Toutefois, l'aide personnalisée au logement a essentiellement bénéficié aux locataires et ne sert plus que marginalement à l'accession.

Évolution du nombre de bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement

(milliers de ménages)

au 31 décembre	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Accession	918	852	773	740	708	680
Location	1.462	1.655	1.784	1.888	2.020	2.115

Source : direction de l'habitat et de la construction

Les auteurs de la réforme de 1977 pensaient fonder, à terme, le financement du logement sur les aides personnelles (dont fait partie l'aide personnalisée au logement) et abandonner les aides à la pierre, en particulier les prêts bonifiés (dont fait partie le prêt d'accession à la propriété). Mais, bien que l'on ait assisté à une réduction des aides à la pierre et à une forte augmentation des aides à la personne, la substitution des unes aux autres ne s'est jamais produite : l'aide personnalisée au logement ne solvabilise pas suffisamment les postulants à l'accession à la propriété et le haut niveau des taux d'intérêt au long des années 80 a rendu nécessaire le maintien d'un système de bonification.

Ce système s'est révélé efficace : la proportion de propriétaires de leur résidence principale est passée de 46,7 % en 1975 à 54,4 % en 1990. Toutefois, le haut niveau des prix et des taux d'intérêts réels à la fin des années quatre-vingt a entraîné un tassement durable du mouvement, le taux de propriétaires plafonnant à environ 54 % depuis 1988, celui des accédants à la propriété ayant reculé de 26,1 % en 1988 à 23,5 % en 1992, puis à 21 % en 1995.

Évolution du taux de propriétaires de leur résidence principale (%)

	1954	1968	1982	1988	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Propriétaires	35,5	43,3	50,6	53,6	54,2	54,1	53,8	54,0	53,9	53,7
dont accédants				26,1	24,8	23,8	23,5	22,3	21,6	21,0

Source: INSEE et compte du logement

En 1993 est apparu un nouveau type de prêt conventionné plus particulièrement destiné au logement ancien : le prêt d'accession sociale. Grâce à une garantie partielle de l'État, le taux d'intérêt du prêt d'accession sociale est plafonné à un niveau inférieur de 0,6 point à celui du prêt conventionné.

l En octobre 1995, le prêt d'accession à la propriété a été remplacé par le prêt à taux zéro , conçu selon le même principe : une bonification d'intérêt. Deux éléments substantiels le différencient néanmoins du prêt d'accession à la propriété :

- La bonification permet de rendre le taux d'intérêt nul, alors que celui du prêt d'accession à la propriété n'était que de quelques points inférieurs à ceux du marché. Le montant unitaire du prêt à taux zéro est donc beaucoup plus faible et il est conçu pour être un prêt complémentaire alors que le prêt d'accession à la propriété était un prêt principal, sinon unique .

- Le prêt à taux zéro est accordé sur une beaucoup plus grande échelle que le prêt d'accession à la propriété (144.000 en 1996, contre 35.000 prêts d'accession à la propriété annuels environ depuis le début des années quatre-vingt-dix) grâce à des plafonds de ressources plus élevés et à l'absence de contingentement budgétaire.

Prêt largement diffusé, le prêt à taux zéro a marqué un retour de la politique d'accession à la propriété vers le logement neuf, relançant très fortement les ventes de petites maisons neuves situées à la périphérie des villes.

Répartition du montant des crédits distribués aux ménages
entre crédits réglementés et crédits libres

(millions de francs)

	1993	1994	1995	1996
Crédits réglementés*	92.138	102.426	93.111	110.152
Crédits libres	92.726	145.792	119.681	170.125

*les crédits réglementés sont les prêts conventionnés, les prêts d'épargne-logement, les prêts d'accession à la propriété et les prêts à taux zéro.

b) Le développement des crédits à la consommation

· Les organismes de crédit ont multiplié les initiatives pour développer leurs parts de marché dans le secteur des crédits aux particuliers. En effet, l'endettement relativement faible des ménages français au regard des comparaisons internationales rend ce marché très attractif car susceptible d'une forte expansion. En outre, les banques ont été confrontées à la désintermédiation bancaire : elles ont perdu une partie de leur clientèle traditionnelle, à savoir les entreprises, qui ont préféré faire appel au marché pour se financer et se sont alors tournées vers les ménages.

LES CRÉDITS À LA CONSOMMATION

Les crédits à la consommation se répartissent en deux catégories : d'une part, les crédits affectés, qui sont destinés de manière contractuelle au financement de l'achat d'un bien ou d'une prestation de service déterminée ; d'autre part, les crédits non affectés, qui permettent aux consommateurs d'acheter ce que bon leur semble, sans engagement à l'égard du prêteur.

A. LES CRÉDITS AFFECTÉS

1. La vente à tempérament (VAT)

Elle a pour but de faciliter l'achat d'un bien (le plus souvent, un véhicule ou un bien d'équipement ménager) par le fractionnement de ses paiements. En dehors de la forme habituelle (et la plus répandue) du crédit amortissable à mensualités constantes, il existe une grande diversité de formules en matière de vente à tempérament, comme le crédit gratuit, le différé de paiement avec agios forfaitisés, le paiement fractionné avec acquittement du coût du crédit au comptant... L'encours total de la vente à tempérament se montait à 93,3 milliards de francs en décembre 1995 , soit 22,8 % de l'encours total des crédits de trésorerie aux particuliers.

2. La Location avec Option d'Achat (LOA)

Elle est utilisée principalement pour l'acquisition de véhicules par les particuliers. En décembre 1995, l'encours total de la Location avec Option d'Achat se montait à 12,3 milliards de francs pour l'ensemble des établissements de crédit, soit 3 % de l'encours total des crédits de trésorerie aux particuliers. Cet instrument de financement est extrêmement sensible aux évolutions de son environnement fiscal. Il a connu un grand succès de 1970 à 1989 à la faveur d'une fiscalité avantageuse en matière de TVA. La suppression de ce régime favorable en 1990 a conduit à une désaffectation des consommateurs à l'égard de la Location avec Option d'Achat.

B. LES CRÉDITS NON AFFECTÉS

1. Le découvert en compte

Le titulaire d'un compte bancaire est autorisé, en vertu d'un contrat signé à l'ouverture de son compte, à emprunter une somme plafonnée pour une durée limitée lorsque le solde de son compte est nul. Le plafond de l'avance est fixé en fonction des revenus de l'intéressé. Cet emprunt peut être renouvelé à volonté, mais il se caractérise par un taux relativement élevé. En décembre 1995, l'encours d'avances en compte débiteur atteignait 26,9 milliards de francs , soit 6,6 % de l'encours total des crédits de trésorerie aux particuliers.

2. Le crédit renouvelable ou crédit permanent

Il s'agit d'une ligne de crédit utilisable à tout moment, souvent associée à une carte, dont le plafond se reconstitue au gré des remboursements. Ce type de crédit s'avère d'une utilisation très souple puisqu'il décharge le consommateur de toutes les formalités qui, dans le cas d'une succession de crédits classiques, doivent être répétées. Le succès du crédit renouvelable est incontestable : en décembre 1995, l'encours des crédits renouvelables s'élevait à 99,5 milliards de francs , (24,3 % de l'encours de trésorerie aux particuliers) et est amené à encore progresser.

3. Le prêt personnel

C'est le type de crédit qui offre le plus de liberté d'emploi aux particuliers. Il est essentiellement distribué par les banques, même si les établissements spécialisés commencent à s'y intéresser pour fidéliser leur clientèle. L'encours des prêts personnels s'élevait à 162,1 milliards de francs en décembre 1995, soit 39,6 % de l'encours total des crédits de trésorerie aux particuliers.

Afin de répondre au mieux aux besoins de leur clientèle, les établissements ont largement diversifié leur gamme de crédits . Ainsi, les crédits les plus anciens appelés crédits affectés (car destinés au financement d'un bien ou d'une prestation de service déterminé) ont vu leur part dans la production totale de crédits à la consommation diminuer : elle est passée de 46 % de l'encours total moyen des crédits de trésorerie en décembre 1981 à 28,5 % en décembre 1995.

En revanche, les crédits non affectés ont enregistré une percée spectaculaire depuis le début des années 80 , appréciés par les particuliers pour leur facilité d'utilisation.

Trois types de crédits non affectés sont bien implantés sur le marché des crédits à la consommation : le découvert en compte, le prêt personnel et le crédit renouvelable, ce dernier faisant l'objet d'une croissance particulièrement rapide puisque sa part dans l'encours total des crédits de trésorerie aux particuliers, insignifiante au début des années quatre-vingt, s'élève à 24,3 % fin 95.

Par ailleurs, devant le succès rencontré par le crédit renouvelable et ses supports (cartes privatives associées à un crédit renouvelable, cartes de paiement à crédit...), les établissements se livrent une forte concurrence axée sur le développement de programmes de fidélisation . En effet, comme le fait remarquer M. Hubert Balaguy dans son ouvrage sur les crédits à la consommation, la différenciation des produits repose de moins en moins sur le crédit proprement dit, dont la technique tend à être maîtrisée par la plupart des acteurs. C'est pourquoi chaque émetteur s'efforce de faire bénéficier les porteurs de sa carte d'avantages de toutes natures : réductions diverses, cadeaux...

En outre, ces dernières années, les établissements de crédits ont poursuivi la diversification de leurs produits en créant, notamment, des produits mixtes , qui associent, par exemple, crédit automobile et contrats d'assurance et d'entretien, ou carte de crédit et contrats d'assurance et d'assistance juridique. Ils proposent également aux particuliers, en matière automobile, la location longue durée. Ce mode de financement constitue un substitut prometteur au crédit. En effet, la location présente divers avantages pour le consommateur comme la suppression des contraintes d'entretien, de réparation et de relation avec la compagnie d'assurances... Le constructeur a aussi intérêt au développement de la location, dans la mesure où elle constitue un instrument de fidélisation et d'accélération du renouvellement des véhicules. Toutefois, l'essor de la location longue durée aux particuliers bute, aujourd'hui, sur une fiscalité pénalisante pour les loueurs en matière de taxe professionnelle.

· Le très fort développement des crédits à la consommation s'est accompagné d'une gestion du risque de plus en plus performante.

Ainsi, la sélection du client fait appel à un ensemble de systèmes experts qui analysent la demande sous plusieurs aspects : la vraisemblance et la cohérence des réponses apportées au questionnaire sont contrôlées et, en cas de nécessité, des vérifications complémentaires sont effectuées. Selon les établissements spécialisés, une analyse budgétaire est effectuée, qui fixe les ratios d'endettement à ne pas dépasser. Enfin, un score est établi pour toute demande de crédit. Il s'agit d'une technique statistique qui calcule la probabilité de remboursement du crédit par l'emprunteur à partir de variables diverses comme l'âge, la situation familiale, la profession, le statut d'occupation du logement, l'ancienneté dans l'emploi... Les paramètres retenus et leur pondération sont différents selon les produits, les réseaux de commercialisation, voire l'antériorité du client.

D'une manière générale, le groupe de travail a constaté à travers les entretiens avec les différents établissements spécialisés une amélioration notable de la gestion du risque, alors même que le secteur des crédits de trésorerie aux particuliers connaît un développement commercial important. Toutefois, les résultats sont très inégaux selon les établissements concernés, et les écarts peuvent varier du simple au double : exprimée en taux sur encours géré, la charge du risque enregistrée dans les comptes d'exploitation va ainsi de moins de 0,90 % à plus de 2 %. Si ces ratios, du point de vue des établissements prêteurs, peuvent paraître faibles et révélateurs d'une bonne maîtrise du risque, les écarts enregistrés montrent qu'ils sont plus ou moins vertueux en fonction de leur stratégie commerciale de développement. Il ne faut en outre pas oublier que ces taux de risque, si faibles soient-ils, correspondent à des situations individuelles souvent dramatiques susceptibles d'avoir un coût social important.

· Par ailleurs, vos rapporteurs tiennent à souligner les effets pervers de la concurrence exacerbée sur les taux entre les établissements de crédit pour le développement de l'assurance perte d'emploi.

Depuis le début des années quatre-vingt, lors de la contraction d'un prêt immobilier, les établissements de crédit proposent à leurs clients, outre l'assurance décès-invalidité quasiment obligatoire, une assurance perte d'emploi facultative. Entre-temps, le chômage a malheureusement changé de dimension, tant en fréquence qu'en durée. Cette montée du niveau du risque assuré, assortie d'une forte anti-sélection (liée à l'asymétrie entre les informations auxquelles peuvent accéder l'assureur et l'assuré) a abouti à un important déséquilibre financier. Or, le chômage est devenu la première source de difficultés des emprunteurs. Il est donc urgent de trouver une solution qui permette à l'assurance perte d'emploi de remplir pleinement sa fonction.

L'une des orientations retenues par la commission consultative de l'assurance consiste dans l'amélioration de la mutualisation du risque. Mais l'application de cette proposition se heurte à la concurrence sur les taux que se livrent les établissements de crédit. Il faut convenir que la diminution des taux d'intérêt (et en conséquence des taux de crédit) est défavorable à l'assurance perte d'emploi : en effet, l'incidence actuarielle de la prime (un peu plus d'un demi point de taux d'intérêt sur un prêt type) est d'autant plus visible que le taux nominal est bas. Toutefois, les établissements de crédit sont également responsables du faible dynamisme de la diffusion de l'assurance perte d'emploi. Au moment où ils cherchent à boucler la transaction avec leurs clients, le prêteur ou le vendeur est évidemment peu enclin à évoquer l'éventualité du chômage et le surcoût de la garantie correspondante. En effet, même si la garantie perte d'emploi n'est généralement pas incluse dans le Taux effectif global (TEG), il n'existe pas de règle d'harmonisation précise à ce sujet. Lorsque le client fait jouer la concurrence entre banques, il va retenir celle qui lui offrira le taux nominal le plus bas, sans nécessairement vérifier si le taux proposé inclut l'assurance perte d'emploi.

II. UN DISPOSITIF DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT GLOBALEMENT SATISFAISANT

Le dispositif de traitement du surendettement instauré en 1989 et modifié en 1995, après une période d'acclimatation relativement brève, recueille aujourd'hui l'adhésion de l'ensemble des acteurs. Le système a fait ses preuves.

Toutefois, des dysfonctionnements et des lacunes subsistent. En outre, il convient de veiller à ce que les évolutions observées caractérisant le phénomène du surendettement ne compromettent pas, à terme, l'efficacité du dispositif.

A. UN DISPOSITIF SALUÉ PAR L'ENSEMBLE DES ACTEURS

Les mécanismes de traitement du surendettement, instaurant une coopération tout à fait atypique entre une autorité administrative, la commission de surendettement, et le juge, ont acquis la confiance des différents acteurs, en particulier celle des organismes de crédit, initialement très réticents, et se sont révélés globalement efficaces.

La réforme de 1995 n'a pas atténué l'esprit de conciliation, gage de succès des procédures, et a inscrit dans la loi l'importance du rôle joué par les commissions, désormais placées au coeur du dispositif.

Le pragmatisme consensuel mis en oeuvre a enfin permis de relever le défi d'un accroissement du nombre des dépôts de dossiers sans commune mesure avec les prévisions initiales.

1. Des résultats tout à fait remarquables

Les commissions de surendettement ont dû faire face à une augmentation des demandes qui avait été très largement sous-estimée.

Depuis l'entrée en vigueur du dispositif en 1990, elles ont ainsi été saisies, en données cumulées, fin avril 1997, de 557.761 dossiers qui, dans plus de 90 % des cas, ont été déclarés recevables.

Relativement stable sur la période 1993-1995 (70.000 en moyenne), le nombre de dépôts annuels est passé à 87.000 en 1996. Ce dernier chiffre tient compte des dossiers transmis par les juridictions en application de la réforme de 1995 supprimant la procédure de redressement judiciaire civil, soit environ 10.000 dossiers, tout en révélant une nette accélération du rythme des dépôts. En effet, en 1996, le nombre de dossiers déposés a augmenté de 24 % par rapport à l'année précédente, faisant de l'année 1996 celle où le nombre des dépôts a été le plus important. Selon la Banque de France, la tendance pour 1997 serait un accroissement encore supérieur.

Alors que le taux de signature des plans conventionnels semblait avoir atteint un plafond en 1993 et 1994 (63 %), ce taux a connu une progression régulière depuis l'entrée en vigueur de la réforme : 66 % en 1995, 69 % en 1996, 74 % au premier semestre 1997. Ces chiffres semblent donner raison au législateur de 1995 qui avait estimé que la refonte de la procédure inciterait les créanciers à se montrer plus conciliants en phase amiable pour éviter la phase des recommandations.

L'efficacité du dispositif doit se mesurer à l'aune non seulement du taux de succès de la phase amiable, mais aussi et surtout en fonction du taux de réussite dans la mise en oeuvre des plans conventionnels . Or, en l'absence de système de suivi de l'exécution des plans, aucune étude statistique d'ensemble ne permet de procéder à une telle évaluation. La mesure de la viabilité des plans a seulement fait l'objet d'une étude ponctuelle, à partir d'un échantillon représentatif, réalisée par le CREP (Centre de Recherche sur l'Épargne) en mai 1995 à la demande du comité consultatif du Conseil national du crédit : le taux d'échec correspondant à la proportion de plans frappés de caducité du fait du non respect par le débiteur des engagements souscrits était de l'ordre de 10 %. Les statistiques tirées du FICP révèlent en outre qu'au 31 mars 1997, seulement 13,2 % des plans ont fait l'objet d'un incident caractérisé postérieurement à leur signature.

Le dispositif révisé en 1995 a par ailleurs permis une importante amélioration des délais de traitement des situations de surendettement . Alors qu'au moment de la réforme, le Ministère de la Justice estimait que pour un quart des dossiers en instance soumis à la procédure du redressement judiciaire civil, le délai de traitement atteignait quinze mois, ce même délai devant la commission de surendettement serait aujourd'hui de l'ordre de 160 jours calendaires, soit un peu plus de cinq mois. Ce chiffre correspond cependant à une moyenne et ne reflète pas les écarts substantiels entre les commissions qui, pour certaines, doivent faire face à des stocks importants.

2. La commission de surendettement, cheville ouvrière du consensus

La qualité du travail effectué par les commissions de surendettement et les services des succursales de la Banque de France chargés d'assurer le secrétariat et l'instruction des dossiers est unanimement reconnue.

La quasi-totalité des 211 succursales participent aux travaux des commissions qui sont au nombre de 117 sur le territoire métropolitain. Les succursales qui ne sont pas le siège d'une commission assurent en effet l'accueil des débiteurs et une pré-instruction du dossier.

En 1996, cette activité a mobilisé quelque 925 personnes (en équivalent agent temps plein) dans l'ensemble du réseau de la Banque de France. Cette dernière pratique une politique constante de renforcement des moyens humains mis à la disposition des commissions de surendettement : en sus des 925 agents précités, elle a constitué une brigade d'intérimaires dont le nombre s'élève aujourd'hui à 68 (effectif de 23 en 1991).

Le temps moyen consacré au traitement d'un dossier est estimé en phase amiable à 1,9 jour/agent et en phase de recommandation à 1,7 jour/agent. Si ces derniers chiffres présentent un intérêt informatif certain, il serait certainement dangereux d'en faire des indicateurs de productivité. En effet, la nature de la mission des commissions est très spécifique ; il s'agit de résoudre des problèmes humains essentiellement par le biais de la négociation, ce qui fait de cette mission une activité difficilement standardisable en raison de la disparité des situations individuelles. L'approche exclusivement productiviste est donc à proscrire, les commissions et leurs secrétariats devant concilier des impératifs parfois contradictoires : traiter rapidement un nombre important de dossiers pour éviter la dégradation des situations financières des débiteurs, privilégier la négociation afin d'élaborer des plans viables ...

Pour assumer cette tâche délicate qui constitue une activité prioritaire de service public, les agents affectés aux secrétariats des commissions bénéficient d'une formation spécifique constituée d'un stage de base (connaissance des textes applicables, des différentes formes de crédit, des mesures utilisables pour l'établissement des plans, des règles d'inscription au FICP...), d'un stage de perfectionnement (approfondissement des connaissances techniques et juridiques, entraînement à la négociation téléphonique avec les créanciers) et de deux stages d'expertise leur permettant d'acquérir les moyens de traiter les dossiers les plus complexes (contrats de crédit, garanties).

B. UN DISPOSITIF NON EXEMPT DE TOUTE CRITIQUE

En dépit des efforts accomplis et des résultats obtenus, le dispositif de traitement du surendettement connaît certains dysfonctionnements ainsi que des lacunes auxquels il paraît urgent de remédier.

1. Des disparités de fonctionnement : l'inégalité des situations

Bien que le dispositif fonctionne de façon globalement satisfaisante, des problèmes subsistent, liés pour l'essentiel à son caractère décentralisé. Ils concernent d'une part la démarche adoptée par les commissions de surendettement et, d'autre part, l'interprétation par le juge de l'exécution des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi.

a) Les méthodes des commissions de surendettement

En dépit d'un effort d'harmonisation des méthodes, l'attitude observée par les différentes commissions révèle parfois des divergences d'appréciation. En outre, l'arsenal des instruments mis à leur disposition par la loi pour l'élaboration des plans reste sous-utilisé.

Les commissions de surendettement doivent tout d'abord arbitrer entre la nécessité de traiter les dossiers dans des délais raisonnables, de veiller à faire face à l'afflux des demandes et de mener à bien la concertation pour aboutir à l'établissement de plans viables. La voie est donc étroite et, pour éviter de verser dans les travers d'une logique purement productiviste, il convient de mesurer l'efficacité du système en fonction non seulement du taux de conclusion de plans amiables mais également en fonction du taux de réussite de ces plans dans leur mise en oeuvre.

En ce qui concerne le contenu des plans, les organisations représentatives des consommateurs ont souligné que l'une des difficultés essentielles résidait dans la définition de ce qui est couramment appelé " le reste à vivre ", c'est-à-dire ce qui, au-delà des remboursements prévus, permet au débiteur d'assumer les charges de la vie courante.

Deux approches différentes ont été retenues par les secrétariats, combinant chacune le système des frais réels et celui du forfait : dans un cas, le forfait couvre les dépenses d'alimentation, d'entretien et diverses charges courantes (électricité, téléphone, assurances ...), dans l'autre, il ne couvre que les deux premières catégories de dépenses. Des différences appréciables ont en outre été observées dans les montants accordés, même si la dispersion autour de la moyenne demeure assez faible.

La démarche consistant à fixer au niveau national un objectif unique serait cependant inappropriée. Si une convergence doit être assurée afin d'assurer un traitement plus équitable des débiteurs, le cadre régional paraît plus pertinent. En tout état de cause, la démarche doit conserver toute sa souplesse pour adapter précisément l'évaluation à chaque situation individuelle. Cette dernière préoccupation est d'ailleurs prise en compte dans la circulaire du ministère de l'économie et des finances du 28 septembre 1995 qui réserve aux commissions de surendettement le soin d'" apprécier librement le montant des revenus devant être laissés à la disposition des surendettés en fonction du niveau du coût de la vie dans l'environnement géographique du demandeur et de sa situation personnelle et familiale ".

Concernant, de façon générale, les méthodes de travail des commissions de surendettement, un effort d'harmonisation est mis en oeuvre. La Direction du réseau de la Banque de France, en collaboration avec la Direction des services juridiques, joue un rôle de coordination par la diffusion de notes d'information destinées à guider l'action des secrétariats et par les aides ponctuelles fournies pour résoudre certaines difficultés. Par ailleurs, un groupe de liaison entre le réseau et les succursales a été créé en 1995. Cette instance de réflexion constitue un relais chargé de fédérer les questions pratiques et juridiques qui se posent aux secrétariats pour en extraire des solutions susceptibles d'être généralisées. Enfin, un logiciel dénommé " SUREN ", destiné à harmoniser les procédés de traitement des dossiers, devrait prochainement être mis à la disposition des secrétariats des commissions.

En dehors des disparités de fonctionnement encore perceptibles, il est reproché aux commissions de ne pas utiliser de façon optimale la panoplie des instruments mis à leur disposition pour l'élaboration des plans .

Ainsi, selon l'Institut national de la consommation, seulement 10 % des dossiers bénéficient d'une remise de dettes, d'ailleurs souvent modeste, le montant moyen de cette remise s'élevant à 7.500 F. La réduction du taux d'intérêt moyen entre la situation initiale et le dispositif du plan est de quatre points environ, passant de 13 % à 9 % ^{8( * )} .

L'aménagement figurant le plus fréquemment dans les plans est l'allongement de la durée du crédit à la consommation (67 % des cas) alors que celle de la durée du crédit immobilier est plus rare (23 % des cas), ce qui s'explique en partie par le fait que cette durée est déjà considérable. De même, les réductions de taux de crédits à la consommation sont plus fréquentes (23 %) que celles des taux de crédit immobilier (16 %).

Les ventes de biens sont assez rares : environ 5 % de ventes d'immeubles et 4 % de ventes de véhicules ^{9( * )} . Les commissions veillent en effet à préserver la conservation du logement principal ainsi que celle du véhicule, en particulier lorsqu'il est utilisé par la personne surendettée pour se rendre sur son lieu de travail.

Enfin, selon une estimation récente de la Banque de France, la pratique des moratoires a tendance à se développer : la proportion de plans comportant des reports de dettes est environ d'un quart en phase amiable et de plus de la moitié en phase de recommandation. Ces moratoires sont généralement de courte durée du fait de la réticence des créanciers à accepter un allongement de cette durée : 60 % ont ainsi une durée inférieure ou égale à un an.

b) L'attitude du juge

La question de la vérification de la réalité et du montant des créances demeure conflictuelle.

Les organisations représentatives des consommateurs reprochent volontiers aux commissions de surendettement de ne pas procéder à un examen de la régularité juridique des créances et de se contenter des déclarations des parties. Pourtant, leur rôle n'est pas d'effectuer un travail d'expertise en la matière mais d'exercer un contrôle de cohérence afin de dresser un état de l'endettement du débiteur.

La vérification de la régularité des créances constitue une prérogative naturelle du juge. Cependant, la loi n'ouvre cette faculté au juge que dans deux cas : en phase amiable, seule la commission peut le saisir d'une demande de vérification lorsqu'elle se trouve confrontée à une difficulté (art. L. 331-4) . Lorsque les mesures recommandées font l'objet d'une procédure de contestation, le juge peut, même d'office, procéder à la vérification.

En encadrant strictement le champ de la vérification, l'intention du législateur était de faire en sorte que la saisine du juge en la matière reste exceptionnelle afin, d'une part, de décourager les manoeuvres dilatoires ralentissant le travail des commissions et, d'autre part, d'éviter que les tribunaux ne soient victimes d'un nouvel engorgement.

Or, il apparaît que les magistrats exercent leur contrôle selon des modalités variables lorsqu'il s'agit de conférer force exécutoire aux mesures recommandées. Certains subordonnent ainsi leur accord à un examen systématique des titres de créances, ce qui retarde parfois substantiellement l'entrée en vigueur des mesures recommandées. Le Ministère de la Justice a déjà, à plusieurs reprises, tenté de faire prévaloir auprès des juridictions une interprétation plus conforme à l'esprit comme à la lettre de la loi. Cependant, toute démarche en ce sens trouve sa limite dans l'indépendance des magistrats du siège.

2. Les carences du dispositif

En dehors des dysfonctionnements qui pourraient être sérieusement atténués par une modification du comportement des différents acteurs, qu'il s'agisse des membres des commissions de surendettement ou du juge de l'exécution, le dispositif souffre de certaines insuffisances qui nuisent à son efficacité. En outre, certains problèmes relatifs à son insertion dans l'ordonnancement juridique subsistent.

a) L'absence d'outils d'évaluation et de suivi de mise en uvre des plans

Les plans de redressement élaborés par les commissions sont d'une durée relativement longue : la durée moyenne d'un plan est proche de dix ans, plus courte cependant pour les plans judiciaires (90 mois) que pour les plans amiables (123 mois) ^{10( * )} .

Bien que la loi dispose, en ce qui concerne la phase amiable, que " le plan prévoit les modalités de son exécution " (art. L. 331-6 du code de la consommation), sans mention comparable pour les mesures recommandées auxquelles le juge donne force exécutoire, le bénéficiaire du plan est généralement livré à lui-même pendant la durée de mise en uvre du plan.

Or, sur plusieurs années, les risques de rupture de l'équilibre financier ainsi établi sont d'autant plus importants que le taux d'effort requis du débiteur est élevé.

Le rapport Léron de 1991 soulignait déjà cette difficulté ^{11( * )} : " (...) le suivi du plan consisterait, pendant toute la durée de celui-ci, à surveiller attentivement les conditions de son exécution afin de détecter les premiers signes de difficultés, et, dans cette éventualité, à rechercher avec le débiteur et ses créanciers les ajustements ponctuels nécessaires pour résoudre ces difficultés ".

Ce rapport précise : " Il faut reconnaître que cette question, actuellement non réglée, du suivi des plans, hypothèque les chances de succès du dispositif légal. Des solutions techniques sont parfois utilisées, notamment la domiciliation sur un compte bancaire unique dit " compte-pivot " ou " compte-bis " des sommes nécessaires à l'exécution du plan, à charge pour l'établissement teneur de compte d'effectuer, selon la périodicité convenue au plan, les règlements au profit des divers créanciers. Cependant, outre que cette solution est malaisée à mettre en uvre, -notamment en raison de la réticence de la profession bancaire à gérer de tels comptes dont le fonctionnement est naturellement coûteux- elle ne permet pas de résoudre entièrement le problème. Certes, la technique du compte-pivot permet de détecter plus vite les difficultés, mais la prévention et le règlement d'un certain nombre de problèmes paraissent relever plus fondamentalement d'un accompagnement social qui n'est pas prévu par la loi et qui n'a généralement pas été mis en place dans la pratique faute de structure disponible pour le prendre en charge ".

Le débiteur rencontrant des difficultés en cours d'exécution du plan ne dispose pas d'interlocuteur privilégié auquel s'adresser.

Cette situation est souvent aggravée par l'existence d'un " déficit de coopération avec les services sociaux ". Le rapport de l'ODAS ^{12( * )} dresse ce constat en regrettant un tel cloisonnement et relève que, si " le rôle de prescription du travail social est bien réel " (selon une étude du CREP, en 1994, 27 % des personnes concernées avaient déposé leur dossier en commission de surendettement à l'instigation d'une assistante sociale), " cette démarche des assistantes sociales ne traduit pas pour autant leur conviction de l'efficacité du dispositif. En effet, les professionnels du social ont généralement des avis très nuancés sur le caractère réaliste des plans et leur niveau de mobilisation à l'égard du dispositif est très inégal ".

Hormis ce problème de l'absence de suivi de mise en uvre des plans, il convient de souligner le déficit d'évaluation dont souffre le dispositif de traitement du surendettement .

Comme l'indique clairement le rapport de l'ODAS ^{13( * )} " l'analyse du dispositif de traitement du surendettement n'est pas aisée. En effet, chaque dispositif départemental effectue sa propre collecte d'information sans qu'une recherche de cohérence ait été organisée sur le plan national. On peut obtenir sur le plan national le nombre global de dossiers, mais seuls quelques dispositifs locaux pourront fournir une évaluation plus qualitative de l'évolution des caractéristiques des demandeurs ".

L'Institut national de la consommation observe également que " les statistiques publiées par la Banque de France ne permettent pas d'apprécier la réforme car elles cumulent les chiffres antérieurs au nouveau dispositif ".

C'est d'une voix unanime que les différentes personnes auditionnées par le groupe de travail ont regretté cette carence. La Banque de France elle-même reconnaît qu'une meilleure maîtrise des procédures suppose incontestablement une visibilité correcte sur les mesures préconisées par les commissions et les résultats obtenus ainsi que sur l'état d'avancement des dossiers.

Rappelant qu'il existe un outil statistique national permettant de suivre les principales composantes du surendettement, elle a admis qu'il n'était pas en mesure de rendre compte des aspects qualitatifs du phénomène. Elle a indiqué qu'un projet en cours d'élaboration dénommé SASTA devrait permettre d'accroître l'efficacité de l'outil informatique existant, son couplage avec le logiciel SUREN destiné à la gestion des travaux des secrétariats devant aboutir à une simplification de la saisie des données statistiques ainsi que du mécanisme des inscriptions au FICP.

b) Une insertion déficiente du dispositif dans l'ordonnancement juridique

Deux problèmes concernant l'insertion du dispositif de traitement du surendettement dans l'ordonnancement juridique demeurent en suspens : le champ d'application dudit dispositif d'une part, la coordination de la procédure avec celle de la saisie immobilière d'autre part.

· Si la notion de dettes susceptibles de faire l'objet d'une procédure de surendettement est largement entendue, l'article L. 333-3 du code de la consommation exclut expressément les dettes à caractère professionnel .

Outre les difficultés liées à la définition de la notion de dette professionnelle, une telle exclusion laisse hors du champ des procédures collectives les professions libérales, dès lors que par ailleurs la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises ne leur est pas applicable. Il convient en outre de souligner que cette lacune de l'ordonnancement juridique crée une disparité de situations entre les membres des professions libérales établis dans les trois départements de l'Alsace et de la Moselle, susceptibles de bénéficier de la faillite civile, et ceux qui sont établis dans les autres départements français.

Afin de pallier, dans la mesure du possible, cette insuffisance de la législation, la jurisprudence procède à une analyse fine de la situation de surendettement : ainsi, le débiteur affichant des dettes professionnelles peut néanmoins être éligible à la procédure de redressement s'il se trouve en état de surendettement au regard de ses autres dettes, non professionnelles. Dans une telle hypothèse, le principe de réalité prévaut lorsqu'il s'agit d'élaborer le plan de redressement : les dettes professionnelles devront être prises en considération ^{14( * )} .

Cependant, qualifier la nature d'une dette peut parfois se révéler délicate. Une dette peut en effet être contractée à la fois pour les besoins professionnels et pour ceux de la vie privée : ainsi peut-il en aller d'un crédit souscrit pour l'acquisition de la résidence principale dont une partie sera réservée à l'usage familial et une autre sera utilisée pour l'exercice de l'activité professionnelle ; un autre exemple est celui du crédit contracté pour l'achat d'un véhicule. Il semble que la tendance majoritaire des juridictions saisies d'un recours en contestation contre une décision d'irrecevabilité soit de prendre en considération ce type de dettes, de nature hybride, pour caractériser l'état de surendettement.

Une autre faiblesse relative à la définition du champ d'application de la loi a en outre été signalée au groupe de travail : le bénéficiaire de la procédure de traitement du surendettement peut en effet être soit un individu, soit un ménage ou une famille. Or, lorsqu'un couple a contracté solidairement un prêt et que l'époux ou l'épouse refuse le plan amiable, la procédure ne peut aboutir. Cette situation apparaît assez fréquemment lorsque l'état de surendettement résulte d'une séparation.

· La mise en oeuvre du dispositif de traitement du surendettement des particuliers a mis en lumière un autre problème de coordination avec les dispositions de droit commun applicables en matière de saisie immobilière et relatives à la suspension des procédures d'exécution : l'articulation des compétences respectives du juge de l'exécution et du juge de la saisie immobilière n'est pas satisfaisante.

En effet, l'article L. 331-5 du code de la consommation offre à la commission de surendettement la faculté de saisir le juge de l'exécution aux fins de suspension des procédures d'exécution diligentées contre le débiteur. En cas d'échec de la phase de conciliation et de passage à la phase de recommandation, la durée de la suspension, précédemment acquise pour la durée de la procédure devant la commission sans toutefois pouvoir excéder un an, est prolongée jusqu'à ce que le juge confère force exécutoire aux mesures recommandées et, en cas de contestation de ces mesures, jusqu'au jugement statuant sur cette contestation.

Ces dispositions ne peuvent que rarement être mises en oeuvre en matière de saisie immobilière : la Cour de cassation, dans un avis du 15 juin 1995, a rappelé que le juge de l'exécution n'était pas compétent en matière d'exécution forcée sur les immeubles et ne pouvait accorder un délai de grâce que dans les cas prévus par la loi. Or, les articles 702 et 703 du code de procédure civile (ancien), qui déterminent les conditions de mise aux enchères des immeubles saisis et les modalités de remise d'une adjudication dont la date a été fixée, excluent tout autre mode de sursis, dérogeant ainsi au régime fixé par les articles 1244-1 et 1244-2 du code civil. La Cour de cassation a en conséquence estimé " d'une part, que le juge de l'exécution ne peut être valablement saisi d'une demande de délai et de suspension de la procédure d'exécution qu'avant la publication du commandement à fin de saisie immobilière, toute demande incidente à la saisie immobilière formée postérieurement à cette publication ressortissant exclusivement du juge de la saisie ; d'autre part, qu'aucun sursis ne peut être accordé sur le fondement du droit commun après la fixation de la date d'adjudication qui résulte de la délivrance de la sommation de prendre communication du cahier des charges, quand bien même le juge de l'exécution aurait été saisi antérieurement à la publication du commandement ".

Ainsi le sursis à exécution des poursuites prononcé par le juge de l'exécution, à la demande de la commission de surendettement sera-t-il considéré comme dépourvu d'effets par le juge de la saisie immobilière s'il est prononcé après publication du commandement. Or, cette publication devant intervenir dans un délai fixé au maximum à quatre vingt dix jours (art. 674 du code de procédure civile ancien) suivant la délivrance du commandement de payer valant procès-verbal de saisie, il est rare qu'un débiteur soit suffisamment informé pour réagir en temps utile. Il paraît donc urgent de remédier à cette situation de nature à mettre en péril les procédures de traitement du surendettement en mettant en cohérence les dispositions applicables en matière de saisie immobilière.

C. LES LIMITES DU DISPOSITIF

Non seulement le dispositif législatif actuel n'est pas exempt de toute critique, mais il semble atteindre ses limites. En effet, les commissions de surendettement sont de plus en plus confrontées à des dossiers dans lesquels la capacité de remboursement des surendettés est très faible, voire nulle. Devant ces cas inextricables, les commissions n'ont pas d'autre alternative que de proposer un moratoire. Or, la multiplication des retours de dossiers risque à moyen terme de provoquer l'asphyxie des commissions de surendettement.

1. Des analyses préoccupantes sur l'évolution de la capacité de remboursement des ménages

Une nouvelle fois, vos rapporteurs regrettent de ne pouvoir fonder leurs constatations sur des statistiques précises au niveau national. Toutefois, les personnes interrogées sur ce sujet lors des auditions ont été unanimes pour souligner la tendance à la diminution de la capacité de financement des ménages.

Par ailleurs, dans son rapport, L'ODAS relève que dans les départements ayant effectué une analyse statistique de la capacité de remboursement, les pronostics de réussite du plan s'avèrent bien plus fragiles que ceux dégagés dans l'étude du CREP effectuée il y a trois ans. Ainsi, dans le département de la Loire, la capacité de remboursement par ménage, telle que définie au plan local, serait en 1995 négative dans 32 % des cas, et inférieure à 500 francs dans 41 % des cas. Seuls 27 % des cas auraient une capacité de remboursement supérieure à 500 francs.

Les chiffres de la Banque de France confirment cette tendance. Ainsi, auprès de la commission du surendettement du Maine et Loire, la part des dossiers dans lesquels la capacité de remboursement est inexistante est passée de 9 % en 1992 à 24 % en 1996.

En outre, l'aggravation de la crise sociale augmente le nombre de situations inextricables auxquelles sont confrontées les commissions. Ainsi, CETELEM, qui représente les professionnels du crédit dans 22 commissions départementales, estime à près de 40 % le nombre de dossiers concernant des particuliers sans ressources.

Par ailleurs, depuis l'enquête menée par le CREP, le nombre de dossiers laissant apparaître un endettement non bancaire (Trésor Public, EDF, France Télécom, loyers...) supérieur à 80 % de l'ensemble des dettes déclarées par les particuliers lors du dépôt de leurs dossiers aurait doublé, passant de 3 % à 6,8 %.

LE DEVENIR DES PLANS

L'étude réalisée par le CREP en 1994 portait sur le caractère réaliste des mesures contenues dans des plans signés en 1992 et 1993. Selon cette étude, dans trois plans sur cinq, les surendettés pouvaient faire face sans difficulté majeure aux dispositions retenues. En revanche, 30 % des plans faisaient ressortir une "morsure" de moins de 10 % du revenu vital. 16 % des surendettés se retrouvaient dans des situations extrêmement difficiles, donnant lieu souvent à des incidents suffisamment graves pour conduire à un passage en contentieux.

L'enquête du CREP sur le devenir des dossiers après la signature des plans doit toutefois être utilisée avec précaution, car elle a été établie à partir d'un nombre très limité de dossiers (204). Elle laisse apparaître que plus de la moitié des enquêtés (54 %) estiment ne pouvoir tenir le plan qu'avec des difficultés, contre 33 % qui déclarent ne pas avoir de difficulté à le respecter. Les incidents relevés chez les créanciers (échantillon de 495 dossiers) traduisent les difficultés déclarées par les surendettés : si, avant le plan, plus de 70 % des débiteurs avaient eu des incidents de paiement, ils sont encore près d'un tiers à en avoir après le plan. Toutefois, pour ceux qui en ont, ces incidents sont nettement moins nombreux que dans la période antérieure au plan.

En outre, il faut évidemment qualifier la gravité des incidents intervenus. Pour un quart d'entre eux, il s'agit d'un seul incident. Pour un tiers, il s'agit de deux à quatre incidents, concentrés dans les tranches de 2.000 à moins de 7.000 francs. Seuls 10 % des surendettés auraient des incidents conduisant à un passage au contentieux dans la phase postérieure au plan. Il semble donc que même si les surendettés rencontrent des difficultés dans l'exécution du plan, peu le remettent en cause, que ce soit par des incidents de paiement graves ou par des demandes de révision de plans. En effet, celles-ci s'élèvent, en données cumulées depuis 1989, à seulement 22.315.

2. Les conséquences de la dégradation de la situation financière des débiteurs

La plus grande fragilité financière des ménages multiplie les risques d'incidents pendant l'application du plan et, par conséquent, le retour des dossiers en commission de surendettement pour un nouvel examen . En effet, incapables de surmonter les difficultés qu'ils rencontrent pour respecter les modalités des plans conventionnels (impossibilité de vendre leurs biens immobiliers, alors que c'est une condition nécessaire au désintéressement des créanciers, diminution des ressources depuis la mise en place du plan...), les débiteurs sont contraints de revenir devant la commission pour demander une modification du plan ^{15( * )} .

Le retour des dossiers devant les commissions de surendettement est encore plus systématique en cas de situation inextricable liée à l'absence totale de ressources de la part du débiteur.

En effet, face à ce genre de situation, les commissions de surendettement sont mal armées. Certes, la loi prévoit la possibilité de remises de dettes en phase amiable, mais cette mesure se heurte à la réticence des débiteurs. En phase de recommandation, les outils à la disposition des commissions de surendettement sont encore plus limités.

Pourtant, la loi les oblige à proposer une solution puisque l'absence de ressources ou de capacité de remboursement du débiteur (c'est-à-dire l'impossibilité d'élaborer un plan organisant et assurant le redressement du particulier) n'est pas un motif d'irrecevabilité ^{16( * ).} Les circulaires du ministère de l'Économie et des Finances des 22 février 1993 et 28 septembre 1995 rappellent ainsi que les plans doivent être adaptés à chaque cas concret, étant précisé que la commission n'est limitée par aucune règle dans le choix de ses modalités. Or, en l'absence de capacité de remboursement, le plan le mieux adapté est, concrètement, le report des échéances, dans l'espoir d'une amélioration de la situation financière du débiteur. C'est d'ailleurs ce que les pouvoirs publics recommandent puisqu'ils engagent les commissions à s'abstenir de rejeter ces dossiers et les incitent à solliciter des créanciers un abandon de leurs créances (solution qui est très généralement refusée) ou, à tout le moins, à encourager la signature de moratoires, de surcroît reconductibles si la situation du débiteur ne s'est pas améliorée à l'expiration de ce gel des créances.

La pratique des moratoires tend donc à se généraliser. Statistiquement et en données cumulées, le pourcentage des plans comportant des reports de dettes est de 28 % en phase amiable et de 57,9 % en phase de recommandation. Parmi ces moratoires, 58 % sont d'une durée inférieure ou égale à un an. En effet, ces moratoires de courte durée recueillent la préférence des créanciers car ils leur permettent de ne pas perdre le contact avec les débiteurs.

Or, cette pratique entraîne de graves effets pervers. En effet, la multiplication des moratoires affaiblit un peu plus la pertinence toute relative du taux de réussite défini par la Banque de France, qui correspond en fait au taux de conclusion des plans conventionnels. Les statistiques fournies par la banque centrale font état d'une amélioration continue du taux de réussite, qui passe de 45 % en 1990 à 69 % en 1996.

Évolution du taux de réussite entre 1990 et 1996

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Taux de réussite	45 %	58 %	62 %	63 %	63 %	66 %	69 %

Source: Banque de France

Toutefois, on peut s'interroger sur la réalité du taux de réussite lorsque l'augmentation de ce dernier s'accompagne d'une conclusion croissante de moratoires. La réussite apparaît alors plutôt comme une solution de repli face à une situation pour laquelle les commissions de surendettement n'ont pas les moyens suffisants pour apporter une réponse définitive.

En outre, les cas d'amélioration de la situation du débiteur sont malheureusement rares. En conséquence, lorsque la période fixée par le moratoire est écoulée, le dossier est généralement déposé de nouveau auprès des commissions de surendettement, qui n'ont guère d'autre solution que de proposer un nouveau moratoire. Or, la généralisation de cette pratique contribue à augmenter le nombre de dossiers soumis à réexamen.

Il n'existe pas de statistiques à l'échelon national sur la progression du nombre des retours de dossiers, mais il semble que celui-ci augmente régulièrement et fortement.

Dans la commission de surendettement des Alpes-Maritimes, par exemple, les chiffres sont les suivants :

1995 : 169  dossiers redéposés, soit 13,9 % des dossiers déposés ;

1996 : 241 dossiers redéposés, soit 17,3 % des dossiers déposés ;

1997 : 128 dossiers redéposés, soit 18 % des dossiers déposés (sur cinq mois).

Par ailleurs, il apparaît que ces réexamens soient pour une grande partie responsables de l'augmentation globale du nombre de dossiers déposés. Ainsi, les redépôts consécutifs à un moratoire sont estimés à environ 15 % des dossiers en 1996 , chiffre à rapprocher de la progression de plus de 20 % du nombre de dossiers déposés entre 1995 et 1996.

Or, la multiplication des réexamens constitue un risque sérieux d'engorgement pour les commissions qui, outre l'examen des nouveaux dossiers, ont à se pencher de nouveau sur des situations qu'elles ont déjà étudiées. A long terme, c'est l'efficacité de l'ensemble du dispositif de traitement du surendettement qui risque d'être remis en cause par l'accroissement incontrôlé des retours de dossiers.

III. LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

Après avoir dressé un bilan de la mise en oeuvre de la loi Neiertz de 1989 modifiée en 1995 tenant compte des nombreux témoignages recueillis à l'occasion des auditions et des déplacements effectués, le groupe de travail considère comme globalement satisfaisant le dispositif en vigueur. Sa remise en cause ne paraît donc pas devoir être envisagée, ce qui conduit à écarter certaines réformes de fond. En revanche, des améliorations ponctuelles, dont certaines s'avèrent urgentes, pourraient permettre d'améliorer l'efficacité du dispositif. Au-delà de ces correctifs, le groupe de travail s'est également attaché à définir un certain nombre d'orientations tendant, d'une part, à assurer la pérennité du dispositif en prévoyant son adaptation aux évolutions du phénomène du surendettement, et, d'autre part, à renforcer la prévention.

A. LES SOLUTIONS À ÉCARTER

Deux réformes, dont l'éventualité est périodiquement évoquée, paraissent constituer de " fausses bonnes solutions ". Il s'agit, en matière de prévention du surendettement, de la création d'un fichier positif de l'endettement, et sous l'angle curatif, de l'extension à l'ensemble des départements français du système dit de " la faillite civile ", en vigueur en Alsace-Moselle.

1. La création d'un fichier positif de l'endettement

L'instauration d'un fichier positif a déjà fait l'objet de nombreux débats et soulève des interrogations récurrentes.

En 1991, le rapport Léron se déclarait favorable à l'institution d'un tel fichier ^{17( * )} qui " aurait le mérite de renforcer considérablement la prévention du surendettement en améliorant la visibilité des prêteurs avant même la survenance d'impayés et qui constituerait la seule mesure véritablement efficace pour lutter contre l'apparition de phénomènes de surendettement provoqués par l'accumulation de dettes auprès de différents établissements de crédit ".

Ce rapport signalait cependant un certain nombre d'inconvénients attachés à ce type d'initiative tels que " le risque de dérive vers un fichier d'interdits de crédit pouvant conduire à des discriminations, voire à des formes d'exclusion sociale " en écartant les classes les plus défavorisées de l'accès au crédit bancaire, le " coût collectif d'une telle réalisation " ou encore " le risque de distorsion concurrentielle entre les sphères bancaire et financière ", les banques gestionnaires des comptes domiciliataires pouvant " aisément connaître l'état d'endettement de leurs clients et les démarcher pour leur proposer des crédits de substitution ". Or, de telles pratiques ne font qu'aggraver les risques de surendettement du consommateur car il arrive fréquemment qu'un rachat d'encours débouche sur une élévation substantielle du plafond global de crédit accordé à l'emprunteur, celui-ci revenant auprès de l'établissement d'origine pour réutiliser son ouverture de crédit initiale.

Le rapport précité indiquait également que " les pays étrangers qui disposent de tels fichiers connaissent des taux d'impayés identiques à ceux de notre pays ".

La quasi-unanimité des personnes entendues par le groupe de travail, contrairement à ce qu'indiquait en 1991 le rapport Léron, se sont déclarées hostiles à la création d'un fichier positif, seuls un ou deux organismes représentant les consommateurs approuvant une telle initiative. L'accumulation des inconvénients et des risques prévisibles semble en effet condamner le fichier positif.

Un avis rendu le 20 mai 1992 par le comité consultatif auprès du Conseil national du crédit a ainsi jugé dangereuse pour les libertés individuelles et le respect de la vie privée l'institution d'un fichier recensant l'ensemble des encours de crédit aux particuliers. Un tel fichier risquerait d'être détourné de sa finalité en étant utilisé, en pratique, davantage comme outil de prospection commerciale que comme instrument de maîtrise des risques.

Susceptible d'aboutir à la consécration d'une norme d'endettement évinçant du marché du crédit certaines catégories de consommateurs, un fichier positif comporte également des risques de discriminations injustifiées : un accédant à la propriété serait automatiquement fiché alors que le locataire ayant des arriérés de loyers ne le serait pas ; de même, figurerait au fichier l'usager d'un compte permanent et pas celui d'un découvert bancaire non formalisé... Ainsi, l'efficacité d'un fichier qui ne serait pas exhaustif car n'incluant pas les dettes de la vie courante (impayés d'impôts, de loyers...) serait d'une efficacité très relative.

La taille d'un tel fichier -on évalue à douze ou quinze millions le nombre d'emprunteurs qui devraient y figurer alors que 1.200.000 sont actuellement recensés au FICP, dont 980.000 au titre d'accidents caractérisés (Banque de France, mai 1997)- impliquerait une gestion à la fois complexe et onéreuse . Or, la Banque de France souligne que " les plans de charge actuels de la communauté bancaire, du fait du passage à l'euro et de l'adaptation corrélative des systèmes informatiques, ne permettent pas d'envisager à moyen terme la mobilisation autour d'un projet très lourd dont l'intérêt final apparaît incertain ". Elle estime, en outre, que " l'opportunité de faire évoluer le FICP vers un fichier positif ne pourrait s'envisager que dans le cadre d'une harmonisation européenne facilitant les échanges d'informations sur une base d'homogénéisation des données recensées et de réciprocité ".

Enfin, dans un contexte nouveau où le phénomène du surendettement tend à changer de nature car résultant de plus en plus souvent d'une perte brutale de revenus consécutive à un " accident de la vie " (chômage, divorce...), le dispositif actuel s'avère suffisant pour gérer au mieux des situations de crise que l'existence d'un fichier positif ne permettrait pas de prévenir.

2. La faillite civile : le risque d'exclusion juridique et économique

Comme pour le fichier positif, la quasi-unanimité des personnes auditionnées par le groupe de travail se sont déclarées défavorables à l'extension à l'ensemble des départements français du régime dit de la faillite civile en vigueur en Alsace-Moselle.

Tout en reconnaissant que " le dispositif curatif institué par la loi du 31 décembre 1989 avait fait preuve d'une indéniable efficacité ", le rapport Léron de 1991 observait qu'il n'avait " pas permis de trouver de solutions à un certain nombre de situations parmi les plus difficiles ", notamment celles caractérisées par une absence totale et définitive de capacité de remboursement, les créanciers refusant de façon quasi systématique d'accepter des abandons totaux ou même partiels de créances ^{18( * )} .

Aussi les partisans de la faillite civile, essentiellement certaines organisations représentatives des consommateurs, font-ils valoir que cette procédure permet l'apurement définitif de la situation du débiteur puisque son dossier est clôturé pour insuffisance d'actif et que les créanciers perdent leur droit de poursuite individuelle. Ils mettent en avant les avantages offerts par cette procédure tels que la suspension immédiate des poursuites individuelles ainsi que le cours des intérêts légaux ou conventionnels, l'étendue des pouvoirs conférés au juge ou encore l'existence d'un dispositif judiciaire de suivi de mise en uvre du plan par un mandataire de justice.

Examinée de façon approfondie en 1989, l'éventualité de l'instauration d'une procédure de faillite civile applicable à l'ensemble des départements est régulièrement évoquée.

Les informations et avis recueillis à l'occasion des auditions et d'un déplacement en Alsace ont cependant conduit le groupe de travail à rejeter cette solution qui paraît présenter plus d'inconvénients que d'avantages.

Une telle innovation constituerait tout d'abord un retour en arrière par rapport à l'objectif affiché de la réforme de 1995 tendant à alléger la charge pesant sur les juridictions. Il apparaît en effet que l'entrée en vigueur de la loi du 31 décembre 1989 dans les trois départements d'Alsace-Moselle, dispositif qui cohabite avec le système de la faillite civile, a suscité un regain d'intérêt pour cette dernière procédure. Selon une étude réalisée en mai 1997 par la Chambre de consommation d'Alsace, le nombre de procédures de faillite engagées par des particuliers surendettés, " quasi-confidentiel jusqu'en 1989 ", s'élève aujourd'hui à environ 1.500 par an.

La procédure dite de " faillite civile " présente en outre de nombreux écueils.

Tout d'abord, la perspective d'un effacement total et définitif des dettes induit un risque de déresponsabilisation des emprunteurs . Comme le souligne à juste titre le rapport Léron ^{19( * )} , une " telle solution porte atteinte au principe de la force obligatoire des contrats et contribue à accréditer dans le public l'idée qu'il est possible, sinon légitime, de se dérober à ses engagements ".

L'évolution des mentalités , qui s'explique au moins partiellement par l'émergence d'un sentiment collectif selon lequel il existerait " un droit au crédit " d'une part, et par les effets de la crise économique qui accroît les risques de " surendettement passif " d'autre part, se traduit par une atténuation du caractère infamant de la faillite et favorise cette déresponsabilisation en réduisant considérablement le frein psychologique qui limitait jusque-là les velléités de recours à une telle procédure. Il s'agit non d'un risque potentiel mais bien d'un risque avéré : l'accroissement du nombre des procédures dans les trois départements de l'Alsace-Moselle en fournit la preuve. Ainsi, à Strasbourg, le nombre de dépôts de dossiers de faillite est passé de 88 en 1990 à 608 en 1996, à Colmar, de 46 à 225 entre 1990 et 1994 et à Mulhouse de 68 en 1992 à 186 en 1996. En outre, la cohabitation de la faillite civile et du dispositif de traitement du surendettement instauré en 1989 conduirait vraisemblablement à une remise en cause de ce dernier : il apparaît en effet que, dans le ressort du tribunal de grande instance de Colmar, 70 % des demandeurs ont immédiatement fait appel à la procédure de faillite civile. Cela reviendrait, en contradiction avec l'objectif poursuivi par la réforme de 1995, à faire de nouveau peser cette lourde tâche sur les juridictions , ce qui paraît inenvisageable.

D'autres inconvénients de la faillite civile sont d'une part le risque de fraude qui, s'il ne doit pas être surestimé, reste réel, et d'autre part le coût de la procédure. La faillite civile constitue en effet une aubaine pour certains débiteurs qui y trouvent le moyen d'organiser leur insolvabilité et vont ainsi parfois jusqu'à se prévaloir d'une domiciliation fictive en Alsace-Moselle pour pouvoir en bénéficier.

La procédure reste cependant onéreuse pour les débiteurs de bonne foi et, loin de permettre un " nouveau départ ", peut conduire à l'exclusion. Les frais de procédure sont élevés, souvent sans rapport avec les dettes concernées et restent ainsi le plus souvent à la charge de l'État : ces frais concernent en particulier les publications dans un journal d'annonces légales et au BODACC (2.400 F environ) ainsi que la procédure devant le juge-commissaire (procès-verbal d'inventaire, parution au BODACC de l'état de créances et de l'état de collation). La rémunération du liquidateur judiciaire est quant à elle fixée au minimum à 15.000 F HT, soit 18.090 F TTC : elle n'est souvent pas recouvrée dans sa totalité, la majorité des débiteurs mis en liquidation ne disposant d'aucun actif susceptible d'être réalisé.

Par ailleurs, la faillite civile risquerait d'accélérer l'exclusion de débiteurs surendettés des circuits économiques . Lorsqu'un patrimoine existe encore, même s'il s'agit du logement principal, sa liquidation est automatique. Si la procédure est clôturée pour insuffisance d'actif, le débiteur est libéré de son passif, mais tout recours au crédit bancaire lui est dès lors interdit. Il ne pourra plus disposer que d'un compte bancaire, sans chéquier ni carte de paiement, ce qui ne simplifie pas les actes de la vie courante. En outre, l'inscription obligatoire du jugement de liquidation au bulletin n° 2 du casier judiciaire pendant une durée de cinq ans n'est pas de nature à faciliter une recherche d'emploi. De surcroît, l'extension de la faillite civile conduirait à créer un fichier des faillis.

Enfin, la procédure de faillite civile applicable en Alsace-Moselle vaut à la fois pour les entreprises et les particuliers ; or, si une entreprise mise en liquidation meurt et sort du circuit économique, ce n'est pas le cas du particulier surendetté et de sa famille qui doivent continuer à faire face aux dépenses de la vie courante.

Plusieurs propositions de lois déposées tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat ^{20( * )} soulignent, dans leur exposé des motifs, le caractère inadapté d'une procédure collective ayant essentiellement vocation à régler le sort d'entreprises commerciales ou artisanales . Ces propositions reprennent les suggestions de la commission d'harmonisation du droit privé alsacien-mosellan tendant à " encadrer plus strictement la pratique actuelle de la faillite civile afin d'éviter les abus constatés ", " faciliter la recherche d'un accord amiable entre le débiteur et ses créanciers " et " rétablir le droit de poursuite individuel des créanciers dans les cas où la mauvaise foi du débiteur est établi ". La notion de bonne foi fait en effet défaut dans la procédure de faillite civile dont le critère d'ouverture est l'état d'insolvabilité notoire du débiteur. Cette lacune a conduit certains juges à réintroduire cette notion pour apprécier la recevabilité des requêtes et limiter les abus : les pratiques juridictionnelles à cet égard sont cependant variables . Si le tribunal de grande instance de Saverne déclare recevables la quasi-totalité des demandes (132 décisions d'admission pour 134 requêtes en 1996), celui de Mulhouse est plus restrictif (126 décisions d'admission pour 186 requêtes, soit environ 68 % des demandes).

		TGI Strasbourg			TGI Mulhouse		TGI Colmar				TGI Saverne			Tous tribunaux
	Nbre de requêtes		Nbre de décisions d'admis- sion	Nbre de requêtes		Nbre de décisions d'admis-sion		Nbre de requêtes	Nbre de décisions d'admis-sion	Nbre de requêtes		Nbre de décisions d'admis- sion	Nbre de requêtes		Nbre de décisions d'admis-sion
1992	227		107	68				181	176	35		35	511
1993	308		267	100				141	138	32		31	581
1994	550		470	160				225	167	102		100	1037
1995	586		672	169		107		197	174	98		97	1050		1050
1996	608		553 (91 %)	186		126 (68 %)		157	133 (85 %)	134		132 (100 %)	1085		944 (87 %)
Totaux	2279		2069	683				901	788	401		395	4264

Observations : le nombre d'ouvertures de dossiers au cours d'une année peut englober des dossiers présentés l'année précédente

Une telle disparité de situations est contraire à l'équité ; ainsi paraît-il nécessaire d'y remédier en introduisant le critère discriminant de la bonne foi parmi les éléments d'appréciation de la recevabilité des demandes.

B. LES AMÉLIORATIONS À APPORTER AU DISPOSITIF EXISTANT

Toutefois, cette énumération des fausses bonnes solutions ne doit pas laisser croire que le dispositif actuel n'est susceptible d'aucune amélioration. Au contraire, le groupe de travail a répertorié cinq pistes de réflexions pour rendre le système de traitement du surendettement plus performant : développer des outils statistiques d'évaluation ; renforcer l'efficacité du fichier des incidents de crédits aux particuliers (FICP) ; intégrer la dimension sociale dans le traitement du surendettement ; harmoniser cette procédure avec la procédure de saisie immobilière ; adapter le système actuel pour lui permettre de faire face aux situations inextricables.

1. La nécessité impérative de mettre en place des outils statistiques d'évaluation

Le groupe de travail a déjà eu l'occasion de souligner à maintes reprises le manque d'éléments statistiques en quantité et en qualité suffisantes. Cette lacune a d'ailleurs constitué le principal frein à la mission du groupe de travail.

D'une part, elle l'a gêné dans ses investigations : comment, en effet, analyser de manière approfondie le phénomène du surendettement lorsqu'il n'existe aucune statistique mise à jour régulièrement sur le profil des surendettés, sur les causes du surendettement, ou encore sur les relations entre l'endettement et le surendettement ? De même, comment dresser un bilan du dispositif actuel sans informations précises sur la nature des plans conclus et leur évolution, sur la fréquence d'utilisation des outils mis à la disposition des commissions de surendettement en phase amiable comme en phase de recommandation, sur le nombre de plans ayant abouti à une solution définitive, sur les décisions d'irrecevabilité...?

D'autre part, et c'est encore plus dommageable, ce manque d'informations a gêné le groupe de travail dans l'élaboration de ses conclusions. Persuadés que trop de lois tuent la loi et conscients que la loi Neiertz a déjà été profondément réformée en 1995, vos rapporteurs ont adopté comme principe d'action de ne proposer des modifications législatives que lorsqu'elles s'avèrent indispensables pour rendre le système actuel plus performant et que les résultats escomptés ne peuvent être obtenus par d'autres moyens. Or, cette tâche est rendue difficile par l'absence d'outils statistiques. Certes, grâce d'une part aux nombreuses auditions des représentants de l'ensemble des acteurs concernés par le phénomène du surendettement et, d'autre part, aux multiples déplacements sur le terrain, vos rapporteurs ont rassemblé des informations et des impressions très utiles. Pour autant, pouvaient-ils proposer des réformes à partir d'un faisceau d'indices, surtout lorsque ces dernières sont audacieuses et risquent donc d'être contestées ? Confronté à cette question délicate, le groupe de travail a répondu par l'affirmative, estimant qu'il était de la responsabilité des parlementaires de faire des propositions même en l'absence de tous les éléments d'information nécessaires, dans la limite des constats qui ont pu être dressés.

Toutefois, il est impératif de remédier à cette situation. Dans cette perspective, deux sortes de mesure sont à prendre rapidement.

D'une part, il faut mettre en place les outils statistiques nécessaires à la bonne appréhension du phénomène du surendettement. ^{21( * )}

D'autre part, il faut doter les commissions de surendettement d'un dispositif d'évaluation performant non seulement en développant les études comparatives (sur les méthodes de fonctionnement, sur la composition des plans...), mais également en utilisant le "scoring" dans l'élaboration des plans ^{22( * )} . Jusqu'à présent, seuls les établissements de crédit se servent de cette technique pour apprécier la capacité de remboursement des emprunteurs. Pourtant, cet outil statistique pourrait être adapté au travail des commissions de surendettement. Le groupe de travail est conscient que la construction d'un tel outil demandera beaucoup d'énergie, puisqu'il faudra étudier les corrélations entre certaines variables socio-économiques caractérisant les surendettés ayant déposé un dossier et leur impossibilité de respecter le plan proposé. En outre, se pose la question de son financement, qui devrait être assumé, de même que la production de statistiques, par l'État puisque le traitement du surendettement, même s'il est assuré par la Banque de France, constitue une mission de service public. Toutefois, à moyen terme, le "scoring" permettrait d'augmenter le taux de réussite réel des plans conventionnels en les adaptant mieux aux profils des ménages concernés.

2. Améliorer l'efficacité du Fichier des Incidents de Crédit aux Particuliers (FICP)

Le groupe de travail s'est prononcé contre la création d'un fichier positif. Toutefois, il lui paraît nécessaire d'améliorer le dispositif actuel du fichier central des incidents de paiement pour répondre à deux objectifs.

Il s'agit tout d'abord de décourager toute tentative de fraude ou d'abus de la part des débiteurs. En effet, les entretiens menés avec des responsables de la Banque de France ont laissé entendre que la part des surendettés qui essaient de profiter du système instauré par la loi Neiertz tend à augmenter.

Il s'agit de débiteurs qui saisissent la commission de surendettement uniquement pour gagner du temps, sans la moindre intention de signer un plan conventionnel ou de fournir les efforts financiers nécessaires à la réussite de ce dernier. En effet, la commission peut demander au juge la suspension des voies d'exécution. Dans ce genre de situation, les débiteurs considèrent la procédure collective comme un droit acquis et refusent fréquemment de faire preuve de bonne volonté. La constitution de leur dossier demande souvent beaucoup plus de temps, le personnel de la Banque de France ayant à les relancer sans arrêt et à vérifier très attentivement leurs déclarations. Or, " cette perte de temps " n'est guère récompensée puisque, dans la majorité des cas, une fois le plan conventionnel élaboré, les débiteurs soit refusent de le signer, soit ne donnent plus signe de vie, obligeant les commissions de surendettement à clore le dossier.

Or, ce détournement de la procédure est facilité par l'inscription tardive du débiteur au FICP, qui intervient après l'adoption du plan conventionnel. Au moment de la discussion de la loi, cette date avait été retenue car les intervenants avaient estimé que les ménages menacés de surendettement étaient certainement confrontés à des incidents de paiement avant même le dépôt de leur dossier et qu'ils étaient, en conséquence, déjà inscrits au FICP. La réalité est tout autre et vos rapporteurs ont pu constater que certains ménages surendettés, qui ont contracté de nombreux prêts, parfois dans le même établissement, ne sont toujours pas inscrits au FICP.

C'est pourquoi le groupe de travail propose d'inscrire les débiteurs au FICP dès le dépôt du dossier devant la commission de surendettement.

Les avantages de cette mesure sont nombreux :

- elle dissuaderait les débiteurs mal intentionnés d'encombrer les commissions en les interdisant de crédit dès le dépôt de leurs dossiers ;

- elle renforcerait la logique de bonne foi supposée des débiteurs. En effet, le dépôt d'un dossier de surendettement constitue une démarche volontaire de la part du particulier. Elle signifie que celui-ci se sent en situation de surendettement et cherche à sortir de cette situation difficile en sollicitant l'aide des commissions. La procédure étant d'ores et déjà condamnée à l'échec si le débiteur aggrave son insolvabilité, l'interdire de crédit apparaît donc comme une mesure légitime.

Le groupe de travail souhaite également renforcer l'efficacité du FICP .

En centralisant tous les incidents de paiement et en mettant ces informations à la disposition de l'ensemble du système bancaire, le FICP constitue indéniablement un progrès dans la maîtrise du surendettement. Tous les établissements de crédit entendus par le groupe de travail ont d'ailleurs affirmé consulter le FICP avant la délivrance de crédits. Toutefois, le groupe de travail estime que, dans une logique de généralisation du recensement des incidents significatifs, il serait utile d'enrichir le fichier FICP de données complémentaires telles que :

- les saisines des commissions départementales de surendettement ;

- les impayés d'impôts constatés par le Trésor (impôt sur le revenu, taxe d'habitation...) ;

- les impayés constatés par EDF ou France Télécommunications ;

- les impayés constatés par les compagnies d'assurances relativement aux primes mises en recouvrement.

Le groupe de travail est convaincu qu'ainsi enrichi, le fichier actuel gagnerait en efficacité. Toutefois, ils ne cachent pas qu'un tel élargissement soulève deux problèmes, l'un éthique et l'autre financier.

Afin que ce nouveau fichier ne porte pas atteinte aux libertés individuelles, il reviendra aux pouvoirs publics, sous le contrôle de la Commission Nationale Informatique et Liberté (CNIL), de définir précisément la nature des informations ainsi recueillies et mises à disposition.

Par ailleurs, il faudra fixer les modalités de sa consultation et, notamment, déterminer la liste des organismes habilités à accéder au FICP. Jusqu'à présent, la confidentialité des informations était garantie par le secret bancaire, puisque seuls les établissements de crédit étaient autorisés à consulter le fichier (qu'ils étaient également les seuls à alimenter). En cas d'élargissement des sources d'informations du FICP, se posera inévitablement la question de l'accès à ce dernier par les organismes extérieurs à la profession bancaire et, en cas de réponse positive, des mesures à prendre pour s'assurer que les renseignements communiqués resteront confidentiels.

Le recensement d'informations complémentaires dans le FICP soulève également la question délicate de son financement. Le coût du fichier actuel, soit 16,5 millions de francs par an, est réparti par la Banque de France entre les établissements de crédits en fonction de leur part dans les encours de crédits. En contrepartie, ces derniers ont le monopole de son utilisation. Toutefois, si d'autres organismes étaient autorisés à le consulter, il semblerait logique que ces derniers participent à son financement.

En outre, vos rapporteurs tiennent à rappeler que l'efficacité du FICP dans la prévention du surendettement dépend aussi de la manière dont il est utilisé par les établissements de crédit. Or, les pratiques varient beaucoup d'un établissement à l'autre. Ainsi, les établissements les plus soucieux de la maîtrise du risque consultent systématiquement le FICP pour toute demande de crédit, alors que d'autres ne s'y réfèrent pas lorsque le client est connu ou a déjà bénéficié d'un crédit. En outre, le FICP ne constitue pour les établissements de crédit qu'une aide à la décision et certains ont reconnu accorder des crédits alors même que le demandeur est inscrit au FICP.

LE FICHIER DES INCIDENTS DE CRÉDIT AUX PARTICULIERS

Le FICP a pour objectif de renseigner les établissements de crédit sur le risque lié à l'octroi de crédits aux particuliers. A l'inverse de certains fichiers européens, le FICP ne recense pas les encours de crédits au nom des personnes physiques. C'est un fichier négatif qui centralise les difficultés de remboursement des crédits aux particuliers. Le FICP est géré par la Banque de France et recense :

- les incidents de paiement caractérisés (pour une durée de 5 ans pour les incidents postérieurs au 1er juin 1996, pour 3 ans pour les incidents antérieurs à cette date);

- les mesures conventionnelles ou judiciaires de traitement des situations de surendettement : recommandations émises par la commission auxquelles le juge a conféré force exécutoire et mesures prises par le juge à la suite d'une contestation (conservation pendant le plan ou la mesure judiciaire, sans que la durée de conservation puisse excéder 5 ans).

Pour les crédits à échéances échelonnées, un incident de paiement caractérisé est constitué par des défauts de paiement qui atteignent :

- pour un crédit remboursable mensuellement, un montant équivalent au triple de la dernière échéance due ;

- dans les autres cas, un montant équivalent à une échéance demeurée impayée pendant plus de 90 jours.

Pour les crédits sans échéance échelonnée, l'incident caractérisé sera constitué par le défaut de paiement des sommes exigibles plus de 90 jours après la date de mise en demeure de payer du débiteur, dès lors que la somme exigible est au moins de 3.000 francs.

Pour tous les types de crédit, l'incident caractérisé sera constitué si, après défaut de paiement, l'établissement de crédit engage une procédure judiciaire ou prononce la déchéance du terme après mise en demeure du débiteur restée sans effet.

L'inscription effectuée au nom du débiteur est immédiatement effacée s'il y a paiement intégral des sommes dues.

3. Intégrer la dimension sociale dans le traitement du surendettement

Les secrétariats des commissions de surendettement sont bien préparés à l'examen des aspects financiers des dossiers, mais ce ne sont pas des juristes spécialisés et ils sont mal informés sur l'accès à l'aide sociale ou son rétablissement, ou encore sur le repérage des aides financières possibles. Or, l'augmentation du nombre de dossiers à forte connotation sociale rend indispensable une meilleure prise en compte de cette dimension dans le traitement du surendettement.

Vos rapporteurs estiment que celle-ci doit intervenir à trois niveaux : d'abord lors de l'instruction des dossiers, lors de la délibération de la commission, enfin, pour le suivi de la mise en oeuvre du plan.

La dimension sociale doit être prise en compte dès l'instruction des dossiers. Certes, il ne s'agit pas de tomber dans l'excès inverse et vos rapporteurs regrettent l'attitude de certains travailleurs sociaux qui se déchargent sur les commissions en incitant des ménages qui n'ont que des retards de charges (loyer, impôt, téléphone, EDF...) et pas de dette bancaire à déposer un dossier de surendettement. Certes, la saisine de la commission est alors perçue comme un moyen permettant à des familles en détresse de "souffler" ; le secrétariat de la commission devient dans ces occasions un lieu d'écoute sociale. Ce dernier se voit cependant dans l'impossibilité d'établir un plan de redressement faute d'obtenir la remise des créances, alors qu'une demande d'aides effectuée par les travailleurs sociaux permettrait de résoudre ce problème.

Toutefois, en raison de l'évolution du profil des surendettés, un nombre croissant de dossiers ne peuvent être traités d'une manière purement financière. C'est pourquoi le groupe de travail est très favorable au développement d'une plus grande collaboration entre les commissions et l'ensemble des acteurs sociaux.

En outre, l'existence d'un soutien personnalisé pendant la phase d'instruction éviterait l'aggravation des situations des surendettés et augmenterait les chances de réussite des plans proposés par les commissions. Le groupe de travail a remarqué que plus le surendettement (voire le risque de surendettement) était constaté et traité précocement, plus la réussite des plans était assurée, à condition bien sûr qu'aucun événement extérieur ne remette en cause la bonne exécution de ce dernier (chômage, divorce...). Or, entre le moment où le surendetté retire le dossier de surendettement et le moment où le plan conventionnel est adopté, il s'écoule plusieurs mois pendant lesquels la situation des débiteurs ne fait qu'empirer, rendant l'application du plan plus périlleuse. Il semble donc indispensable qu'avant même le dépôt du dossier, le surendetté soit guidé vers un professionnel du secteur social qui examine avec lui sa situation et prenne toutes les mesures existantes pour empêcher ce dernier de s'enfoncer un peu plus dans le surendettement.

Le groupe de travail a d'ailleurs constaté que le passage préalable devant un travailleur social peut avoir des conséquences non négligeables. Ainsi, lors de leur entretien avec le chef du bureau du logement de la Seine-et-Marne, vos rapporteurs ont appris que dans ce département, le Fonds de Solidarité pour le Logement avait conclu des conventions avec les bailleurs afin de permettre le maintien dans les lieux du débiteur. Inversement, si le dossier est d'abord déposé devant la commission de surendettement, celle-ci n'aura pas les moyens d'imposer le renouvellement du bail. Or, seul un travailleur social qui connaît les deux procédures pourra guider le débiteur vers l'organisme à solliciter en priorité...

Par ailleurs, une collaboration plus systématique entre les travailleurs et les commissions de surendettement permettrait la conclusion de plans plus réalistes, qui tiendraient davantage compte de la capacité réelle de remboursement des familles. Or, cette plus grande rigueur dans l'élaboration des plans aurait l'avantage de diminuer le nombre des dossiers à réexaminer parce qu'ils ne laissent pas aux débiteurs de sommes suffisantes pour subvenir à leurs besoins courants et à ceux de leur foyer.

La présence d'un travailleur social disposant d'une voix consultative dans la phase de délibération obéirait également à cette volonté de vérifier que les sacrifices demandés aux débiteurs ne sont pas exagérés. En outre, lors de l'examen des cas les plus difficiles, leur avis sur la situation des surendettés pourrait être déterminant pour persuader les créanciers d'accepter la réduction des taux d'intérêt, l'établissement d'un moratoire sur une longue période ou encore la réduction du capital restant dû, voire sa remise.

Enfin, le groupe de travail est convaincu de la nécessité d'instaurer un suivi de la mise en oeuvre des plans et de le confier à un travailleur social ^{23( * )} . En effet, l'effort demandé dans une majorité de cas est long (la durée des plans varie de cinq à dix ans) et douloureux. Ainsi, 30 % des surendettés continuent à avoir des incidents de paiement et plus de la moitié estiment ne pouvoir tenir le plan qu'avec difficulté. Or, une fois le plan établi, ces personnes n'ont plus d'interlocuteur avec qui parler de leurs problèmes et essayer de les résoudre. Certains se tournent alors vers la Banque de France pour demander conseil ou solliciter son intervention auprès d'un créancier irrité. Devant le désarroi des intéressés, le personnel de la Banque de France cède souvent à ces requêtes, mais la généralisation de ce phénomène menacerait le bon fonctionnement du secrétariat des commissions de surendettement. En outre la Banque de France n'est pas un organisme à vocation sociale.

Les modalités du suivi social doivent varier selon l'ampleur des difficultés des débiteurs. Réduit à un simple entretien avec les ménages dont la situation financière laisse penser que l'application du plan ne posera pas de problème, le suivi social peut devenir un soutien personnalisé en faveur des personnes nécessitant une aide pour organiser la gestion budgétaire des ressources laissées à leur disposition. A cet égard, vos rapporteurs soutiennent la proposition de l'ODAS qui vise à instituer une contractualisation du suivi dans les clauses annexes du plan , conformément d'ailleurs à l'article 331-6 du code de la consommation qui dispose que " le plan prévoit les modalités de son exécution ".

Cette technique du contrat, très utilisée par les travailleurs sociaux pour le Fonds de Solidarité pour le Logement (FSL) ou le Revenu Minimum d'Insertion (RMI), permet de responsabiliser et de mobiliser les personnes en difficulté.

4. Adopter dans les meilleurs délais la proposition de loi renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière

Dès lors que la procédure applicable en matière de saisie immobilière suit ses propres règles, sans prendre en compte l'ouverture, le cas échéant, d'une procédure devant la commission de surendettement, tout règlement collectif risque d'être empêché. Aussi paraît-il aussi urgent que nécessaire de clarifier les compétences respectives du juge de l'exécution et du juge de la saisie immobilière en matière de suspension des procédures d'exécution.

La proposition de loi renforçant la protection des personnes surendettées en cas de saisie immobilière ^{24( * )} , actuellement en instance au Sénat, définit des solutions qui, sans préjudice de la refonte d'ensemble du régime de la saisie immobilière annoncée, permettraient de remédier à cette situation.

Son article 3 modifie l'article 703 du code de procédure civile (ancien) pour ouvrir à la commission de surendettement la faculté de demander la remise de l'adjudication pour causes graves et dûment justifiées. En l'état actuel du droit, cette demande ne peut émaner que du poursuivant, de l'un des créanciers inscrits ou de la partie saisie. Par souci de coordination et afin de lever toute ambiguïté, l'article 4 de la proposition de loi tend à compléter l'article L. 331-5 du code de la consommation pour mentionner cette possibilité nouvelle.

Ce même article 4 prévoit par ailleurs que, postérieurement à la publication d'un commandement aux fins de saisie immobilière, le juge de la saisie immobilière est seul compétent pour prononcer la suspension de cette procédure.

Afin d'éviter tout risque de discontinuité dans l'effet de la suspension, une précision est en outre introduite à l'article L. 331-5 précité : en cas d'échec de la procédure amiable, la suspension des poursuites est prolongée dès que le débiteur demande à la commission de surendettement de faire des recommandations et non à partir du moment où ces recommandations sont effectivement prescrites.

Seraient ainsi clarifiées les compétences respectives du juge de l'exécution et du juge de la saisie immobilière ainsi que la procédure en matière de suspension des procédures d'exécution afin que le débiteur soit assuré de leur suspension effective.

Enfin, l'article 5 de la proposition de loi propose de modifier l'article L 331-7 du code de la consommation pour permettre plus fréquemment à la personne surendettée de bénéficier d'une mesure recommandée tendant, en cas de vente forcée ou amiable de son logement principal, à réduire le montant de la fraction des prêts immobiliers restant due après la vente ; cette disposition du code de la consommation limite en effet la possibilité d'invoquer le bénéfice d'une telle mesure au délai d'un an consécutif à la vente. Il suffit ainsi aux établissements prêteurs de ne faire valoir leurs droits qu'une fois ce délai écoulé pour échapper au dispositif. Aussi, l'article 5 propose-t-il de proroger la possibilité de prescrire la mesure de réduction de la dette jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de l'exercice de leurs droits par les organismes de crédits, c'est-à-dire de la sommation de payer le montant de la fraction des prêts immobiliers restant due.

Compte-tenu des conséquences susceptibles de résulter des incohérences constatées affectant le droit en vigueur relatif au traitement des situations de surendettement, il paraîtrait opportun d'adopter dans les meilleurs délais la proposition de loi susvisée dont l'examen par le Parlement est quasiment achevé.

5. Compléter le dispositif existant pour aménager une " issue de secours " en faveur des cas les plus désespérés

Selon les indications fournies par la Banque de France, les dépôts successifs de dossiers concernant un même débiteur ont tendance à se multiplier : la proportion des dossiers correspondant à un dépôt renouvelé s'élèverait ainsi à 15 %, ce phénomène étant imputable à la fois à une fragilité accrue des plans élaborés, 35 % des dossiers déposés ne présentant aucune capacité de remboursement, et à un recours croissant à la pratique des moratoires.

Le pourcentage des plans comportant des moratoires est évalué à environ un quart en phase amiable et à la moitié en phase de recommandation. Les moratoires de courte durée recueillant la préférence des créanciers (60 % sont d'une durée inférieure ou égale à un an), cela a pour conséquence mécanique d'entraîner un réexamen périodique des dossiers par les commissions de surendettement. En l'absence de véritables mesures de réaménagement de la dette, ces moratoires ne constituent souvent qu'un simple répit, sans apporter de solution, car il est rare que des changements favorables interviennent pendant ce délai dans la situation du débiteur.

Or, l'évolution constatée, si elle devait se perpétuer ou, pire, s'accentuer, ferait courir au dispositif de traitement du surendettement un risque d'asphyxie de nature à compromettre son efficacité globale, pourtant reconnue de tous. Il convient donc de remédier rapidement à cette situation pour éviter que le phénomène d'engorgement, à l'origine de la réforme de 1995 concernant les juridictions, n'affecte à son tour le fonctionnement des commissions.

Cela nécessite d'imaginer une issue définitive pour les situations les plus désespérées. Cette étape ultime devrait cependant être réservée aux cas inextricables pour éviter les travers de la faillite civile qui encourage la déresponsabilisation des emprunteurs. Elle ne doit pas remettre en cause le caractère fondamentalement consensuel de la procédure actuelle : il convient donc de souligner son caractère résiduel.

Les conditions qui devraient être réunies pour accéder à cette ultime étape de la procédure devraient fournir les garanties de nature à éviter toute dérive .

Afin qu'un même dossier ne fasse pas l'objet de dépôts successifs résultant du seul effet mécanique de l'expiration de moratoires de trop courte durée, une procédure de traitement des cas les plus désespérés pourrait être imaginée. Elle serait initiée soit, dès l'origine à l'occasion de l'examen de la première demande en phase amiable, par la commission de surendettement, soit, au terme du déroulement de la procédure actuelle à l'occasion de la contestation devant le juge des mesures recommandées, par l'une des parties.

Dans ce dernier cas, et afin d'éviter les manoeuvres dilatoires du débiteur, une condition de recevabilité serait que l'impossibilité de parvenir à un plan amiable n'ait pas été la conséquence de son refus et que l'échec d'un tel plan ne soit pas imputable à des agissements de celui-ci ayant aggravé son endettement par la souscription de nouveaux emprunts ou par des actes de disposition de son patrimoine.

Cette phase ultime se déroulerait sous le contrôle du juge qui, appréciant la gravité de la situation, prescrirait un moratoire global d'une durée qui pourrait être fixée à trois ans. Une telle décision s'accompagnerait d'un fichage au FICP du débiteur bénéficiaire pendant toute la durée de ce moratoire avec obligation pour lui de répondre à un rendez-vous annuel avec le secrétariat de la succursale de la Banque de France pour faire le point sur sa situation.

En cas de fait nouveau consistant en une amélioration de la solvabilité du débiteur rendant envisageable l'élaboration d'un plan de redressement, la procédure ordinaire serait reprise au point où elle avait été suspendue (phase amiable ou phase de recommandation). Tout acte de dissimulation ou provoquant une aggravation volontaire de la situation financière du débiteur emporterait à son encontre déchéance du bénéfice de ce dispositif.

A défaut de fait nouveau constitutif d'un retour à meilleure fortune, le juge, au terme des trois années de moratoire, ouvrirait une nouvelle période dont la durée pourrait être fixée à sept ans pendant laquelle le débiteur continuerait à faire l'objet d'un fichage au FICP et serait contraint, en fonction de l'importance de ses revenus, à verser une somme forfaitaire, fixée par le juge, destinée à dédommager partiellement ses créanciers. A l'issue de cette nouvelle période et en l'absence d'amélioration significative de la situation du débiteur, le juge déciderait de l'effacement définitif de ses dettes et de la liquidation de son patrimoine résiduel.

Les conditions et les conséquences d'une telle procédure permettrait d'éviter les abus en offrant une solution ultime pour les cas de surendettement les plus graves et les plus désespérés, sans remettre en cause la caractéristique fondamentale du dispositif actuellement en vigueur qui donne la primauté à la conciliation.

C. LE DÉVELOPPEMENT INDISPENSABLE DE LA PRÉVENTION

" Mieux vaut prévenir que guérir " : ce vieil adage s'applique parfaitement au phénomène de surendettement.

En effet, même si le volet curatif de la loi n °89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles a permis de sortir un grand nombre de débiteurs de situations gravement compromises, il est loin de constituer une panacée. D'une part, il a conduit au développement d'une procédure lourde et coûteuse. Rien qu'à la Banque de France, 925 employés (en équivalent temps plein, soit 15 % de l'effectif total) sont chargés de l'instruction des dossiers de surendettement. Le coût global du traitement des dossiers s'est élevé à 380 millions de francs en 1996 et pourrait atteindre 400 millions de francs en 1997, selon les estimations de la Banque de France. D'autre part, cette procédure ne permet pas de trouver de solution pour les cas les plus désespérés. C'est pourquoi le groupe de travail estime indispensable de développer des mesures pour prévenir le surendettement.

La loi Neiertz a complété par toute une série de dispositions le système juridique déjà existant de protection du consommateur : elle a limité la validité de l'offre de crédit permanent à un an renouvelable ; elle a renforcé le formalisme du contrat de cautionnement afin d'appeler l'attention des personnes se portant caution sur la gravité de cet engagement ; elle a imposé à l'établissement prêteur l'obligation d'informer la caution de la défaillance du débiteur principal dès le premier incident caractérisé et a interdit aux établissements de crédit de se prévaloir de cautionnements manifestement disproportionnés, eu égard au patrimoine et aux revenus de la caution ; elle a interdit les publicités en faveur du " crédit gratuit " en dehors des lieux de vente ; elle a réglementé de manière précise le contenu des documents publicitaires remis à l'emprunteur dans les opérations de crédit immobilier ; elle a interdit de rémunérer un vendeur, salarié ou non d'un établissement de crédit, en fonction du taux de crédit qu'il a fait contracter à l'acheteur ; enfin, elle a réformé la définition du prêt usuraire.

Or, il semble que ces mesures n'aient pas eu l'impact espéré. Deux raisons peuvent être invoquées.

D'une part, et le groupe de travail le déplore, il semble que la loi ne soit pas toujours respectée . Ainsi, au cours des entretiens, vos rapporteurs ont été avertis que loin d'être prévenue dès le premier incident de paiement, la caution est souvent contactée par l'établissement de crédit une fois seulement les impayés de remboursement de crédit accumulés, au risque de la plonger à son tour dans le surendettement. De même, le cautionnement manifestement disproportionné est régulièrement pratiqué pour l'octroi de prêts à des dirigeants d'entreprises ou des professions libérales.

D'autre part, ces mesures, bien que nécessaires, sont insuffisantes car elles n'insistent pas assez sur la sensibilisation des ménages ainsi que la responsabilisation des prêteurs et ne prévoient aucun dispositif pour sécuriser l'accession à la propriété des ménages modestes. Or, cette dernière mesure apparaît indispensable pour éviter que les particuliers qui s'endettent fortement pour devenir propriétaires ne basculent dans le surendettement en cas d'événement imprévu.

1. L'amélioration de l'information des particuliers

Les débats parlementaires ayant précédé le vote du projet de loi relatif à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles avaient insisté sur la responsabilité de deux facteurs dans le développement du surendettement :

- l'ignorance des consommateurs en matière financière et juridique : divers sondages et enquêtes effectués auprès des usagers du crédit démontraient que ceux-ci ne mesuraient pas, voire ne connaissaient pas du tout l'étendue de leurs engagements ;

- le comportement agressif de certains établissements de crédit , relayé par celui des vendeurs prescripteurs de crédit : le crédit à la consommation, notamment, est parfois vendu par des distributeurs préoccupés davantage par le développement des ventes que par une distribution optimale du crédit.

Or, ce double constat reste plus que jamais d'actualité. C'est pourquoi il apparaît indispensable de poursuivre l'amélioration de l'information des particuliers.

La France dispose d'un des systèmes de protection des consommateurs les plus complets au monde. La loi Neiertz a encore amélioré ce dispositif par diverses mesures visant à protéger les consentements des emprunteurs et des cautions. Pourtant, certains usagers continuent d'accepter des crédits qu'ils refuseraient s'ils étaient correctement informés. En réalité, deux raisons expliquent ce paradoxe.

D'une part, même si le prêteur remet au client un contrat que celui-ci doit signer et qui contient toutes les informations sur le crédit contracté, ce document est la plupart du temps négligé au profit des informations reçues au cours de l'entretien entre le client et le vendeur. Cette constatation vaut particulièrement lors de l'octroi d'un crédit à la consommation. En outre, le contexte de la délivrance du crédit n'incite pas le client à prendre son temps et à lire avec attention le contrat. Ce dernier est fortement influencé, voire pressé par le vendeur qui lui garantit qu'il s'agit d'une bonne affaire et qui joue sur la volonté du client de quitter le magasin avec le bien convoité.

D'autre part, le trop grand formalisme des contrats conduit à une situation très regrettable : au lieu d'apporter au consommateur le maximum d'informations sur le crédit désiré, il rend la lecture attentive du contrat rebutante à cause de sa longueur et de sa complexité.

L'amélioration de l'information du consommateur par un nouveau renforcement des clauses contenues dans le contrat conduirait à des résultats opposés à l'objectif recherché. Pour qu'elle soit efficace, il faut qu'elle prenne en compte la précipitation qui caractérise la plupart des octrois de crédits et la complexité des contrats actuels. C'est pourquoi le groupe de travail est favorable à ce que les mentions obligatoires devant figurer dans l'offre de crédit en vertu des dispositions du code de la consommation soient bien mises en évidence , comme c'est le cas par exemple pour des mentions devant apparaître sur certains produits tels que les boissons contenant de l'alcool ou les paquets de cigarettes, destinées à attirer l'attention du consommateur sur leur nocivité pour la santé. Ces mentions obligatoires sont en effet souvent noyées dans un flot d'informations de nature commerciale. Il conviendrait d'ailleurs qu'elles soient également clairement inscrites dans les documents publicitaires.

De plus, les consommateurs ne se rendent souvent pas compte du coût réel des crédits qu'ils contractent (les taux d'intérêt varient entre 10 et 15 % pour les crédits renouvelables) et ne retiennent que l'avantage de pouvoir rembourser de petites sommes chaque mois. Il semble donc indispensable de mener régulièrement des campagnes de sensibilisation sur le coût des crédits à la consommation . Elles pourraient être organisées par les associations de consommateurs en collaboration avec les services sociaux des mairies et des conseils généraux.

D'une manière générale, ces initiatives locales doivent être relayées par des campagnes nationales d'information sur les droits des consommateurs et les réglementations en vigueur concernant le crédit.

2. La responsabilisation des prêteurs

Au cours de leurs auditions, vos rapporteurs ont constaté, de la part de certains établissements de crédit, non seulement un laxisme parfois inquiétant, mais également des irrégularités à la loi.

Le laxisme concerne trois domaines : les accords de prêts, la publicité sur les offres de crédit et la formation des vendeurs jouant le rôle de prescripteur.

A de nombreuses reprises, le groupe de travail a pu constater la multitude de prêts contenus dans certains dossiers déposés auprès des commissions de surendettement. Il s'est demandé à chaque fois si les derniers prêteurs n'avaient pas manifestement fait preuve d'une trop grande légèreté dans l'octroi des crédits, attitude méritant d'être sanctionnée. Or, lorsque cette question est évoquée devant ces établissements, ils se retranchent toujours derrière le caractère déclaratif des informations fournies par les demandeurs de crédit pour nier leur responsabilité. Dans le même temps, ils sont hostiles à la création d'un fichier positif, qui permettrait de connaître avec précision l'état d'endettement de chaque client.

En outre, le groupe de travail a remarqué que certains établissements de crédit avaient autorisé des clients à accumuler plusieurs crédits, contribuant ainsi à les enfoncer dans le surendettement. L'article 12 de la loi Neiertz prévoit bien que les prêteurs peuvent être traités différemment suivant les précautions dont ils ont entouré l'octroi du crédit. Mais l'expérience montre que la preuve que le prêteur avait une connaissance exacte de la situation de l'emprunteur et qu'il a néanmoins pris un risque inconsidéré méritant sanction est très difficile à établir.

Le groupe de travail s'alarme également de certaines publicités concernant le crédit à la consommation qui donnent l'impression qu'il est possible d'emprunter de l'argent sans jamais avoir à le rembourser. Ce constat vaut particulièrement pour les crédits permanents, puisque l'emprunteur reconstitue peu à peu sa réserve de crédit avant même d'avoir remboursé intégralement le crédit précédent. L'emprunteur perd ainsi tout repère et le principe de la réalité du remboursement est relégué au second plan. A cet égard, vos rapporteurs regrettent que les mentions obligatoires dans toute publicité sur les crédits manquent très souvent de clarté, soit parce que leur formulation prête à confusion, soit parce que la police d'écriture choisie les rend pratiquement illisibles. Il souhaite donc que ces publicités de nature à induire en erreur le consommateur soient plus souvent sanctionnées.

En outre, le groupe de travail a constaté une grande disparité dans l'attitude des établissements de crédit vis-à-vis des vendeurs. La plupart des crédits à la consommation se caractérisent par le fait que ceux qui les proposent, à savoir les vendeurs, ne sont pas ceux qui les financent (les établissements de crédit). Or, si certains établissements de crédit veillent à la formation continue des vendeurs, les responsabilisent et contrôlent leurs actions par des inspections surprise, d'autres se désintéressent totalement des conditions dans lesquelles le contrat est signé, alors même que leur crédibilité est en jeu.

Plus grave encore, le groupe de travail a été informé de certaines irrégularités commises par les établissements de crédit, qui concernent les cautions et l'inscription au FICP. La loi Neiertz dispose dans son article 19 que " toute personne physique qui s'est portée caution à l'occasion d'une opération de crédit relevant de la présente loi doit être informée par l'établissement prêteur de la défaillance du débiteur principal dès le premier incident de paiement caractérisé susceptible d'inscription au fichier " (FICP). En outre, " un établissement de crédit ne peut se prévaloir d'un contrat de cautionnement conclu par une personne physique dont l'engagement était, lors de sa conclusion, manifestement disproportionné à ses biens et revenus, à moins que le patrimoine de cette caution, au moment où celle-ci est appelée, ne permette de faire face à son obligation . " Or, ces dispositions ne sont pas toujours respectées.

Par ailleurs, le groupe de travail a appris que certaines banques, au lieu d'inscrire leurs clients au FICP, leur donnaient un nouveau crédit en comptant sur l'amélioration de leur situation dans les mois qui suivent. Une telle pratique va à l'encontre des dispositions légales régissant le FICP.

De plus, certains établissements de crédit subordonnent le remboursement par anticipation à un préavis de trois mois. Le groupe de travail rappelle que la loi accorde à l'emprunteur le droit de rembourser son prêt par anticipation à tout moment. Ce remboursement est entièrement gratuit pour les crédits à la consommation et payant, dans la limite d'une indemnité d'un montant maximal de 3 % du capital restant dû, pour les crédits immobiliers.

Le groupe de travail est conscient qu'un renforcement de la législation ne permettrait pas de lutter efficacement contre ce laxisme et ces violations de la loi. En revanche, si les sanctions prévues étaient appliquées systématiquement, voire renforcées, les établissements de crédit seraient plus soucieux du respect des lois : la loi Neiertz dispose ainsi que " si la caution n'est pas informée par l'établissement prêteur de la défaillance du débiteur principal dès le premier incident de paiement caractérisé, la caution ne saurait être tenue du paiement des pénalités ou intérêts de retard échus entre la date de ce premier incident et celle à laquelle elle en a été informée . "

Le groupe de travail tient cependant à attirer l'attention des établissements de crédit sur les effets dommageables de ces pratiques en terme d'image de marque. Il plaide donc pour une réflexion au sein de la profession bancaire sur l'adoption de règles déontologiques applicables à l'octroi du crédit. A cet égard, il a été informé de l'élaboration par l'Association des sociétés financières (ASF) d'un label " qualité-crédit ". Le caractère très récent de cette initiative n'a pas permis au groupe de travail d'analyser de manière approfondie le référentiel conçu par l'ASF. Il tiens cependant à saluer cette démarche constructive, tout en espérant que le perfectionnement de ce label conduira à prendre également en compte la publicité sur les offres de crédit.

3. Sécuriser l'accession à la propriété

Une prévention efficace du surendettement des accédants à la propriété peut passer par deux types de mesures : supprimer les distorsions artificielles entre le logement neuf et le logement ancien ; sécuriser le débiteur accédant à la propriété.

a) L'option fondamentale : supprimer la distorsion entre le neuf et l'ancien

Nos outils publics d'accession à la propriété comportent d'autant plus de risques de surendettement qu'ils orientent davantage les familles modestes vers le logement neuf . Il s'agit d'un processus immédiat d'appauvrissement : un logement neuf devient ancien à peine acquis, et par ce fait même, perd une grande partie de sa valeur.

Deux objectifs complémentaires doivent être poursuivis :

- faire en sorte que la valeur du logement soit maintenue, ou du moins qu'elle ne soit pas artificiellement réduite ;

- faciliter la fluidité du marché des logements devenus anciens.

Pour cela, il est nécessaire de ne pas orienter systématiquement la demande vers le logement neuf, de ne pas y concentrer les aides publiques, qui gonflent artificiellement les prix de l'accession sociale, et de ne pas entraver le marché du logement ancien.

Trois mesures principales peuvent être prises à cette fin.

La première consiste à étendre le prêt à taux zéro aux achats de logements anciens. Une quotité de travaux peut être envisagée, mais il faut qu'elle soit réduite pour devenir significativement plus faible que les actuels 35 % du coût de l'opération. Cette mesure permettrait aux acquéreurs de logements neufs en prêt à taux zéro de revendre leurs logements à des ménages de même condition sociale bénéficiant des mêmes avantages. Cela réduirait cet important facteur de surendettement qu'est la décote. Bien entendu, le coût budgétaire d'une telle extension nécessiterait de revoir les paramètres du prêt à taux zéro pour en réduire la subvention globale. Une réduction de la durée des différés d'amortissement les plus longs (actuellement 17 ans), un léger abaissement des plafonds de ressources sont envisageables, l'essentiel étant de ne pas réduire la portée des prêts à taux zéro comme celles des prêts d'accession à la propriété de la dernière génération. Un aménagement de son mode de financement (par exemple par la réorientation progressive des crédits de la prime d'épargne logement) ^{25( * )} peut également être envisagé.

Une telle mesure paraît d'autant plus urgente que la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt relative à l'acquisition d'une résidence principale ancienne, qui avait été prorogée jusqu'à la fin de l'année 1997, ne sera pas reconduite. Il n'existera plus, à compter de 1998, d'incitation à acquérir des logements anciens, ce qui accroîtra mécaniquement l'écart de prix avec les logements neufs, toutes choses égales par ailleurs, et appauvrira les acquéreurs de logements neufs déjà installés.

La deuxième mesure serait de réduire les taux des droits de mutation à titre onéreux. Ceux-ci, grevant lourdement les cessions de logements anciens, même très récents, occasionnent soit une baisse de leur prix, soit un allongement des délais de revente, en général un mixage des deux phénomènes. Bien entendu, un relèvement de ces droits sur les logements neufs (aujourd'hui très faibles) aboutirait au même résultat relatif, mais cette piste, néfaste pour l'ensemble de l'économie du logement, doit être abandonnée.

Actuellement, les départements ont la possibilité de décider un abattement des bases de droits de mutation à titre onéreux, mais ils ne l'utilisent que rarement ^{26( * )} . La seule solution raisonnable est d'engager un processus de réduction très prudent et progressif, comme celui qui a permis de plafonner, à partir de 1996, les droits de mutation à titre onéreux départementaux à 5 %. Ce processus nécessite peut-être la réintégration de cette recette dans le budget de l'Etat. Il faut profiter de la reprise du marché pour l'engager.

La troisième mesure consisterait à ne plus tenir compte du caractère neuf ou non du logement dans l'octroi des aides personnelles, au profit de critères plus neutres tels que les ressources, la taille du logement, ou la taille de la famille. Actuellement, l'aide personnalisée au logement-accession est supérieure de 24 % lorsqu'un ménage acquiert un logement neuf.

De timides et incomplètes tentatives de rééquilibrage ont eu lieu par le passé. Elles sont insuffisantes, mais elles prouvent qu'il est possible de s'engager dans cette voie, à condition de le faire avec la prudence nécessaire . Ainsi, les droits de mutation à titre onéreux départementaux ont vu leur taux-plafond réduit de 10 % en 1990 à 5 % à compter du 1er juin 1996. En 1993 a été créé le prêt d'accession sociale, qui pouvait être considéré comme un concurrent du prêt d'accession à la propriété dans le logement ancien. L'expérience a cessé en 1995 avec l'apparition du prêt à taux zéro, dont le prêt d'accession sociale est devenu un prêt complémentaire, le prêt à taux zéro n'ayant pas lui-même d'équivalent pour le logement ancien. En 1996, le prêt à taux zéro a été étendu pour une année aux acquisitions avec quotité de travaux réduite à 20 % du coût total (contre 35 % normalement). Pour des raisons budgétaires, l'expérience a cessé fin 1996, malgré un indéniable succès. C'est aussi pour des raisons budgétaires que la réduction, compensée par l'État, de 35 % des droits de mutation à titre onéreux régionaux et départementaux votée en août 1995 a dû s'achever en janvier 1997.

Si ces ouvrages ne sont pas remis rapidement sur le métier, il faut s'attendre à une vague de sinistres touchant des acquéreurs en prêt à taux zéro contraints à la vente, dont les biens seront décotés et invendables. Certains facteurs de décote restent en effet imparables : l'usure, le coût des travaux futurs, la perte progressive de la garantie décennale. Il est impératif que la politique d'aide au logement n'aggrave pas la situation.

b) Mettre en place un système public de garantie du débiteur

Jusqu'à présent, les systèmes publics d'assurance-crédit ne fonctionnent qu'au profit du créancier. C'est le cas notamment du prêt d'accession sociale, garanti par le Fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS), financé par l'État. Il n'est proposé aux débiteurs en difficulté que des systèmes curatifs.

La réforme de l'accession sociale à la propriété mise en place par l'ancien ministre du logement, Monsieur Pierre-André Périssol, comprenait initialement un volet de sécurisation, que celui-ci considérait comme l'indispensable complément de l'instauration du prêt à taux zéro. Il envisageait de faire financer ce projet par la participation des employeurs à l'effort de construction, mais le recours massif à cette dernière pour financer le prêt à taux zéro lui-même (1 milliard de francs en 1995 et 1996, 7 milliards de francs en 1997 et 1998) l'a empêché de mener ce projet à son terme.

Or, l'absence de ce deuxième pilier prive l'accession sociale d'un filet de sécurité absolument indispensable, des ménages extrêmement modestes ayant commencé à accéder à la propriété à partir de fin 1995, avec des durées de remboursement très longues (jusqu'à 21 ans). Comment penser qu'aucune difficulté ne touchera ces ménages, accédant aujourd'hui à la propriété par dizaines de milliers ?

Il est donc urgent de mettre en place un système de sécurisation, financé par l'État, et qui pourrait s'appuyer sur les entreprises d'assurance et les organismes d'HLM.

Plusieurs pistes peuvent être explorées.

Il s'agit tout d'abord de la mise en place d'une assurance contre les difficultés de paiement occasionnées par le chômage . Le précédent gouvernement envisageait deux séquences de garantie qui auraient pu concerner les prêts à taux zéro associés à des prêts d'accession sociale :

- réduction d'un tiers de la mensualité à partir du dixième mois de chômage ;

- relogement prioritaire dans le parc HLM comme locataire après le vingt-sixième mois de chômage.

Les réflexions sur ce sujet devraient être reprises. Elles pourraient être étendues aux autres causes exogènes de difficultés : décès, mobilité professionnelle, problèmes familiaux.

On peut imaginer d'autres dispositifs. L'assurance-chômage proposée par les compagnies d'assurance représente environ un demi point de taux d'intérêt, et s'adresse surtout à ceux qui courent faiblement ce risque. Il serait envisageable de créer un crédit d'impôt sur le revenu (dont bénéficieraient les ménages non imposables, à la différence d'une réduction d'impôt) correspondant au coût de cette assurance , la rendant accessible aux ménages fragiles.

Certains établissements de crédit (le Crédit immobilier de France et le Crédit foncier) offrent à leur client une garantie de rachat , assortie de conditions. On peut imaginer une prise en charge partielle du coût de ce type de garantie par l'État.

La réintégration dans le parc HLM des copropriétés dégradées et en situation financière difficile doit également être envisagée, leurs occupants devenant locataires. Bien entendu, une telle solution ne pourrait que s'accompagner d'importantes contreparties pour les organismes.

Enfin, il paraît nécessaire de reprendre la réflexion sur le remboursement anticipé des emprunts immobiliers, de façon à ne pas pénaliser les ménages contraints par les difficultés de la vie d'effectuer un tel remboursement. Ces derniers, conduits à rembourser du fait du chômage, d'un décès, d'une mobilité professionnelle, devraient être exemptés de toute indemnité.

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LES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

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I - Les propositions ponctuelles :

1. Mettre en place des outils statistiques permettant une analyse quantitative et qualitative périodique de l'évolution du phénomène du surendettement ;

2. Mettre à la disposition des commissions de surendettement d'une part, les instruments permettant d'optimiser la gestion des dossiers et d'harmoniser les méthodes de travail, d'autre part, les outils d'évaluation de nature à faciliter l'élaboration des plans amiables et des mesures recommandées (systèmes experts, méthodes de score comparables à celles utilisées par les organismes de crédit) ;

3. Inscrire le débiteur surendetté au FICP dès le dépôt du dossier au secrétariat de la succursale de la Banque de France ;

4. Interdire à un débiteur qui a déjà saisi la commission de surendettement mais qui a refusé le plan proposé de pouvoir redéposer un dossier, sauf changement significatif de sa situation ;

5. Prévoir la présence d'un travailleur social siégeant aux réunions de la commission de surendettement avec voix consultative ;

6. Harmoniser la procédure de traitement du surendettement et la procédure de saisie immobilière en clarifiant les compétences respectives du juge de l'exécution et du juge de la saisie immobilière en matière de suspension des procédures d'exécution : ouvrir à la commission de surendettement la faculté de demander la remise de l'adjudication pour causes graves et dûment justifiées ;

7. Préciser le libellé de l'article L. 331-5 du code de la consommation afin qu'en cas d'échec de la procédure amiable la suspension des poursuites soit prolongée dès que le débiteur demande à la commission de surendettement de faire des recommandations et non à partir du moment où ces recommandations sont effectivement prescrites ;

8. Modifier le libellé de l'article L. 331-7 du code de la consommation afin, en cas de vente forcée ou amiable du logement principal du débiteur surendetté, de proroger la possibilité offerte à la commission de surendettement de recommander la réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due après la vente jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de l'exercice de leurs droits par les organismes de crédit ;

9. Introduire dans le code de la consommation une disposition prévoyant que les gérants dont la société a été mise en liquidation judiciaire (alors que celle-ci n'est pas clôturée) ne peuvent prétendre au bénéfice de la procédure sur le surendettement des ménages tant que la première instruction n'est pas terminée ;

10. Afin d'éviter que la caution ne soit tenue plus sévèrement que le débiteur principal, introduire dans le code de la consommation un article disposant que la caution puisse se prévaloir des mesures consenties par le créancier dans le plan conventionnel de règlement ;

11. Imposer que les mentions légales obligatoires devant figurer dans l'offre de crédit à la consommation soient également inscrites dans les documents publicitaires et dans chaque cas soient bien mises en évidence.

II - Les orientations préconisées par le groupe de travail :

1. Enrichir la liste des mentions figurant au FICP pour généraliser le recensement des impayés au-delà des seuls incidents de paiement constatés par les organismes de crédit ;

2. Afin d'éviter un engorgement des commissions de surendettement risquant de compromettre leur efficacité reconnue par l'ensemble des acteurs, compléter le dispositif en vigueur en prévoyant une procédure spécifique applicable aux cas les plus désespérés ;

3. Développer une coopération plus étroite entre les secrétariats des commissions de surendettement et l'ensemble des acteurs sociaux dans la phase d'instruction des dossiers de surendettement ;

4. Instaurer un mécanisme contractuel de suivi de la mise en oeuvre des plans confié à un conseiller en économie sociale et familiale ;

5. Développer des campagnes de sensibilisation sur le coût des crédits à la consommation associant les services sociaux et les associations de consommateurs et lancer des campagnes nationales d'information sur les droits des consommateurs et les réglementations en vigueur concernant le crédit ;

6. Encourager une réflexion au sein de la profession bancaire sur l'adoption de règles déontologiques applicables à l'octroi du crédit ;

7. Étendre la loi n °85-98 du 25 janvier 1985 sur le redressement et la liquidation judiciaire des entreprises aux professions libérales.

III - Les mesures tendant à sécuriser l'accession à la propriété

1. Encourager la souscription, par les emprunteurs accédants, de la garantie perte d'emploi en recourant à la technique de la pollicitation, qui consiste à diffuser simultanément plusieurs garanties se rapportant au même objet (ex: proposer systématiquement la garantie perte d'emploi en même temps que les garanties décès-invalidité qui ont déjà un taux de diffusion élevée) ;

2. Supprimer la distorsion entre le neuf et l'ancien en étendant le prêt zéro aux achats de logements anciens, en réduisant les taux des droits de mutation à titre onéreux et en ne tenant plus compte du caractère neuf ou non du logement dans l'octroi des aides personnelles ;

3. Mettre en place un système de sécurisation du prêt à taux zéro, financé par l'État, et qui pourrait s'appuyer sur les entreprises d'assurance et les organismes d'HLM ;

4. Engager une réflexion sur le remboursement anticipé des emprunts immobiliers, de façon à ne pas pénaliser les ménages contraints par les difficultés de la vie à effectuer un remboursement anticipé ;

5. Renforcer la couverture du territoire national par les ADIL en créant les 58 agences manquantes ( une agence par département).

ANNEXE

LISTE DES AUDITIONS

1) Les auditions organisées au Sénat :

· Association française des banques (AFB)

· Association française des établissements de crédit et entreprises d'investissement (AFECEI)

· Association des sociétés financières (ASF)

· M. Hubert Balaguy, auteur du Que sais-je ? sur le crédit à la consommation en France

· Banque de France

· Cetelem

· Chambre nationale des huissiers de justice

· Cofinoga

· Compagnie bancaire

· Conseil national du crédit (CNC)

· Confédération syndicale du cadre de vie (CSCV)

· Crédit agricole

· Crédit immobilier de France

· Crédit mutuel

· DIAC

· Électricité de France (EDF)

· Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA)

· Finaref

· Institut national de la consommation (INC)

· Ministère de l'économie et des finances

· Ministère de la justice

· M. Michel Mouillart, économiste, professeur à l'Université Paris X

· Observatoire de l'action sociale décentralisée (ODAS)

· Société S2P

· SOVAC

· Trésorier payeur général des Alpes-Maritimes

· Union fédérale des consommateurs - Que choisir ?

· M. Jean-Luc Vallens, président de l'Institut du droit local d'Alsace-Moselle



2) Les déplacements :

· Centre communal d'action sociale (CCAS) des Ulis

· Fonds de solidarité pour le logement (FSL) de Seine-et-Marne

· Tribunal de grande instance de Melun

· Commission de surendettement d'Evry

· En Alsace : mandataires-liquidateurs et magistrats des tribunaux de grande instance de Strasbourg et de Mulhouse

· Tribunal de grande instance d'Evry

⁽¹⁾ La liste des auditions figure en annexe du rapport.

¹ Loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises.

Loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises.

Loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social.

² JO Débats AN - 1ère séance du 7 décembre 1989 - p. 6108.

³ Rapport sur l'application de la loi n° 89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, p. 37 et 60.

⁴ Cass. 1re civ. 13 janvier 1993

⁵ Cass. 1re civ. 27 octobre 1992

⁶ Une unité de consommation correspond en statistique à ce qui revient à un des individus composant un foyer après pondération : 1 pour le chef de famille; 0,7 pour le deuxième adulte et pour les enfants de plus de 15 ans et 0,5 pour les moins de 15 ans.

⁷ La capacité de remboursement brute mensuelle est obtenue en déduisant des ressources mensuelles totales du ménage les charges courantes fixes. Ne sont donc pas exclues les dépenses mensuelles destinées à la survie du ménage (frais de nourriture, entretien, vêtements, éducation des enfants...), appelées couramment "reste à vivre".

⁽¹⁾ Crédits de trésorerie et comportement d'endettement des ménages : de l'observation statistique à une interprétation socio-économique, par Loïc Chapeaux et Michel Mouillart.

⁸ Conseil National du Crédit - Rapport - exercice 1995 - p. 329

⁹ Conseil national du crédit - rapport - exercice 1995 - p. 329 ; les notes bleues de Bercy n° 113 - 16/30 juin 1997.

¹⁰ Les notes bleues de Bercy - n° 113 - 16/30 juin 1997. p. 4 (Étude du Comité consultatif du Conseil national du crédit couvrant la période octobre 1994 - janvier 1995).

¹¹ Rapport présenté par M. Roger Léron, op. cit., p. 62.

¹² Les cahiers de l'ODAS - Travail social et surendettement - janvier 1997 - p. 22.

¹³ Les cahiers de l'ODAS - op. cit. - p. 13.

¹⁴ Cass., 1 ^ère civ., 31 mars 1992, Bull. Civ. I n° 111, p. 75.

¹⁵ La multiplication des réexamens est liée, dans la majorité des cas, soit à la fragilité financière des ménages, soit à l'absence totale de ressources. Toutefois, vos rapporteurs ont dû constater que les réexamens de dossiers étaient également motivés par le désir, chez certains débiteurs mal intentionnés, de profiter du système . Ce phénomène reste minoritaire, mais vos rapporteurs ont été alertés par la Banque de France qu'il prenait de l'ampleur. C'est le cas des ménages qui, bien qu'ayant signé le plan, refusent de fournir les efforts financiers nécessaires à sa réussite, accumulent donc les incidents de paiement puis ressaisissent les commissions. Il n'est d'ailleurs pas rare que ces ménages aient constitué une épargne durant l'application (ou plutôt, la non application) du premier plan.

¹⁶ Sous l'empire de l'ancien redressement judiciaire civil, il s'agissait d'ailleurs de la position adoptée par la Cour de Cassation. Ainsi, dans la décision de la première chambre civile du 17 mai 1993, il est précisé que, le juge "n'étant pas tenu d'assurer le redressement dans un quelconque délai", il peut prononcer le report de toutes ou d'une partie des dettes "pour permettre au débiteur de faire face à ses obligations avec ses ressources"; "le juge peut toujours reporter ce paiement à la date d'expiration des délais prévus par l'article 12".

¹⁷ Rapport établi par M. Roger Léron, op. cit., p. 103.

¹⁸ Rapport établi par M. Roger Léron, op.cit., p. 75.

¹⁹ Rapport établi par M. Roger Léron, op. cit., p. 77.

²⁰ proposition de loi - Sénat n° 233 (94-95)

proposition de loi - Assemblée nationale n° 2037 (94-95)

proposition de loi - Assemblée nationale n° 2100 (94-95)

proposition de loi - Sénat n° 230 (95-96)

²¹ Cette demande rejoint la proposition de l'ODAS de normaliser les formulaires remplis par les surendettés. Cette normalisation, qui faciliterait le traitement informatique des dossiers, pourrait porter sur les données relatives à la situation familiale et professionnelle des divers adultes de la famille et sur leur situation au regard du logement, mais aussi sur les causes du surendettement.

²² A ce sujet, la proposition de l'ODAS de créer un fichier de suivi des plans a également comme objectif de mieux adapter ces derniers à chaque type de situation : ce fichier serait constitué à partir des données ayant servi à l'établissement des plans en ce qui concerne la capacité de remboursement, le suivi antérieur ou non par un travailleur social, et l'intervention préalable, ou simultanée, d'autres dispositifs (FSL, commission interinstitutionnelle des aides financières...). A partir de ces données, les situations comportant des risques d'échec de plan (capacité de remboursement trop faible ou nulle, fragilité à la suite d'une rupture, chômage, séparation, deuil...) pourraient être définies. Pour ce type de situation, l'ODAS préconise d'organiser un retour d'informations sur le déroulement du plan, en prévoyant que le bénéficiaire du plan remplisse tous les mois une fiche sur les difficultés rencontrées. L'ensemble des informations ainsi recueillies permettraient de tenir à jour un registre sur l'évaluation de la pertinence des plans.

²³ A ce propos, le groupe de travail ne suit pas le député Roger Léron qui, dans son rapport sur l'application de la loi n °89-1010 du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, se prononçait contre l'institution à l'échelle nationale d'un dispositif de suivi. Pour justifier sa position, il faisait remarquer qu'un tel système n'apparaissait "ni possible, aucune institution ou organisation, publique ou privée, ne disposant actuellement des moyens nécessaires pour le prendre en charge, ni souhaitable. D'une part, les coûts qui résulteraient d'une telle solution applicable pendant toute la durée des plans (qui peuvent prévoir l'échelonnement des remboursements sur de très nombreuses années) seraient disproportionnés au regard de l'objectif poursuivi, d'autre part, un tel système conduirait à une mise sous tutelle de fait de l'ensemble de la population concerné". Vos rapporteurs sont conscients du problème du coût d'un tel dispositif mais estiment qu'il pourrait être surmonté à condition que le suivi instauré, contrairement à celui envisagé par le député, soit un suivi personnalisé, dont l'intensité variera en fonction des besoins de chaque débiteur. En outre, il ne s'agit pas de mettre les surendettés sous tutelle. Certes, les plans prévoient souvent des règlements à échéances multiples, au profit de créanciers souvent nombreux, ce qui peut apparaître comme une situation complexe à gérer. Mais ces difficultés techniques peuvent être résolues par des instruments de paiement classiques comme un prélèvement automatique sur le compte bancaire ordinaire du débiteur. Vos rapporteurs défendent le principe du suivi de l'exécution des plans car ils le considèrent comme un accompagnement social, prévu dans le plan et accepté par le débiteur, afin d'aider ce dernier à gérer son budget et à s'acquitter ponctuellement de ses échéances.

²⁴ Assemblée nationale - Rapport n° 2704 (1996-1997) - Adoption le 18 avril 1996.

Sénat - Rapport n° 114 (1996-1997) - Adoption le 12 décembre 1996.

Assemblée nationale - Rapport n° 3330 (1996-1997) - Adoption le 12 mars 1997.

Sénat - Rapport n° 325 (1996-1997).

²⁵ Ceux-ci s'élèvent à 8,1 milliards de francs pour 1998. La prime d'épargne-logement est toujours distribuée à la clôture d'un plan, même si cette clôture ne donne lieu à aucun investissement dans le logement.

²⁶ Au 1er juin 1997, six départements appliquent un abattement, le Calvados, la Creuse, l'Isère, la Manche, la Marne et la Saône-et-Loire.