N°375
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 26 juin 1997
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1)
sur
la XVIème Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires (COSAC)
qui s'est tenue à La Haye les 9 et 10 juin 1997,
Par MM. Jacques GENTON, Christian de LA MALÈNE,
et Mme Danièle POURTAUD,
Sénateurs
(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; Robert Badinter, Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Gérard Delfau, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Alain Richard, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.
INTRODUCTION
La XVIème COSAC, située à quelques jours du Conseil européen d'Amsterdam, était l'occasion pour les délégués des organes parlementaires spécialisés dans les affaires européennes de s'exprimer sur les deux sujets à l'ordre du jour de celui-ci : la révision du traité de Maastricht, d'une part, le pacte de stabilité, de l'autre. Le dialogue avec la présidence, organisé sur deux demi-journées, a effectivement porté sur ces deux aspects.
Un premier enseignement ressort assez nettement de cet échange de vues : aux yeux d'un grand nombre de délégations, des préoccupations concrètes comme la lutte contre le chômage et la lutte contre la criminalité doivent être désormais placées au coeur de la construction européenne. Cela traduit sans doute une certaine maturation des esprits : le débat n'oppose plus principalement des attitudes plus ou moins enthousiastes ou plus ou moins réticentes vis-à-vis de la construction européenne, mais porte plutôt sur l'orientation à donner à celle-ci, sur l'utilisation qui doit être faite d'institutions européennes désormais dotées de larges compétences et de pouvoirs étendus.
Un second enseignement du dialogue avec la présidence - qui peut décevoir mais non surprendre - est qu'il n'existe toujours pas, au sein des Quinze, une réelle ambition commune de progresser sur les questions politiques décisives que sont le renforcement de la PESC et la réforme du processus de décision dans la perspective de l'élargissement. L'«Europe-puissance» reste un thème bien peu " porteur "...
La COSAC a également consacré deux réunions à des discussions internes. Quelles leçons peut-on en tirer ?
Tout d'abord, l'idée d'une meilleure association des parlements nationaux aux activités de l'Union est aujourd'hui largement partagée. Des réticences ne se sont explicitement manifestées que dans les délégations des pays nordiques, appuyées par la minorité communiste de la délégation grecque. La délégation du Parlement européen a participé de manière très constructive aux discussions. La déclaration de La Haye se situe au demeurant dans la lignée des conclusions de la COSAC de Dublin.
Ensuite, bien des progrès restent à faire pour donner un minimum de rationalité au fonctionnement de la COSAC. Il a fallu une intervention judicieuse de la présidence pour que la Conférence puisse adopter un texte. Les débats donnaient le sentiment que le projet de résolution posait de réels problèmes aux délégations nordiques. Or, après une concertation informelle, l'accord s'est fait sur un texte finalement très peu différent du projet de résolution. On peut en conclure qu'une bonne partie du débat relevait de malentendus qu'une meilleure préparation de la réunion aurait permis d'éviter. Il est difficile de ne pas souscrire, dès lors, aux suggestions de la délégation portugaise en faveur d'une organisation plus méthodique des travaux.
Enfin, il est clair qu'une conférence interparlementaire regroupant 96 délégués de toutes tendances politiques ne peut fonctionner selon la règle du consensus : ce point est si évident qu'on s'excuse de le mentionner. Cependant, l'idée selon laquelle des votes pourraient avoir lieu au sein de la COSAC semble encore constituer un tabou. On a quelque peine à comprendre pourquoi ce qui paraît normal dans tous les organes interparlementaires du même type - assemblées parlementaires du Conseil de l'Europe et de l'UEO, Assemblée de l'Atlantique Nord, Assemblée parlementaire de l'OSCE - devient objet de scandale dans le cas de la COSAC, organe de concertation dépourvu de tout pouvoir. Considérons malgré tout comme un progrès que, pour la première fois, les conclusions de la COSAC aient été présentées comme adoptées malgré l'opposition de la minorité d'une des délégations et malgré une réserve d'interprétation de la part d'une autre délégation...
I. LE DIALOGUE AVEC LA PRÉSIDENCE EN EXERCICE
La COSAC a engagé à deux reprises un dialogue avec la présidence en exercice.
Le lundi 9 juin, au matin, elle a entendu les exposés du Premier Ministre, M. Wim KOK et du ministre des Affaires étrangères, M. Hans VAN MIERLO. Ces exposés ont été suivis d'un débat auquel a également participé M. Michiel PATIJN, secrétaire d'Etat aux Affaires européennes.
Puis, le 10 juin au matin, la COSAC a entendu un exposé du ministre des Finances, M. Gerrit ZALM, qui a été suivi d'un débat.
A. LA SÉANCE DU 9 JUIN AU MATIN
La COSAC a tout d'abord entendu le chef du Gouvernement néerlandais, M. Wim KOK , président en exercice du Conseil européen.
M. Wim KOK a souligné que le Conseil européen informel de Noordwijk avait exprimé la volonté politique de conclure la CIG à Amsterdam. Un succès à Amsterdam, a-t-il ajouté, est souhaitable dans l'intérêt de la construction européenne, qui se trouve aujourd'hui confrontée à de nombreux défis ; en même temps, ce sera un signal positif à l'égard des pays candidats à l'adhésion.
M. Wim KOK a souligné la nécessité de prendre en compte les attentes des citoyens. Il a cité à cet égard :
· la lutte contre la criminalité internationale, domaine dans lequel, a-t-il rappelé, le Conseil " Justice et Affaires Intérieures " vient d'adopter un plan d'action,
· la lutte contre le trafic de drogue,
· l'achèvement du marché intérieur,
· la lutte contre le chômage.
Puis, il a évoqué les principales orientations des travaux de la CIG :
· une meilleure garantie des Droits de l'Homme,
· la construction d'un espace de liberté et de justice, avec la communautarisation des politiques d'asile et d'immigration, l'intégration des accords de Schengen au Traité sur l'Union Européenne, le renforcement du troisième pilier,
· l'inscription dans le Traité d'un chapitre sur l'emploi,
· une PESC plus étoffée, avec également le problème d'un éventuel élargissement du champ d'application de l'article 113 du Traité,
· une extension et une simplification de la procédure de codécision avec le Parlement européen,
· une meilleure pondération des votes au Conseil,
· un protocole sur les parlements nationaux.
Puis, il a évoqué le problème du contrôle parlementaire. Le Parlement européen et les parlements nationaux ont suivi de près les négociations de la CIG. Les pouvoirs du Parlement européen seront sensiblement accrus ; dans le premier pilier, il y aura, en règle générale, codécision dès lors que les décisions seront prises à la majorité qualifiée ; pour les décisions portant sur les dépenses, la question n'est pas encore complètement éclaircie. Le rôle du Parlement européen sera certes moins important dans le cas des deuxième et troisième piliers, mais, au total, le déficit démocratique va diminuer.
Concluant son propos, M. Wim KOK a mis l'accent sur la cohésion dont devront faire preuve les Etats membres pour mener à bien successivement la réforme institutionnelle, le passage à la monnaie unique et l'élargissement à l'Est.
Puis la COSAC a entendu M. Hans VAN MIERLO , ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas, président en exercice du Conseil de l'Union Européenne.
M. Hans VAN MIERLO a consacré son exposé à la PESC. Celle-ci, a-t-il souligné, doit s'appuyer sur les compétences des Etats membres et les réalités de l'intégration européenne ; elle suppose une réflexion commune, un effort pour parvenir à une communauté de vues. Un rapprochement s'est effectué autour de l'idée d'une plus grande affirmation de l'Union sur la scène internationale ; un consensus se dégage peu à peu sur la manière d'y parvenir. Une PESC plus efficace demande une meilleure préparation, avec une unité commune de planification. Par ailleurs, l'exigence d'unanimité est source de paralysie. Pour éviter les blocages, il est envisagé d'introduire une distinction entre les stratégies communes, arrêtées par consensus, et les mesures d'application qui seraient prises à la majorité qualifiée, avec toutefois une possibilité d'appel devant le Conseil européen. Pour assurer la cohérence et la continuité de la PESC, l'idée d'un secrétaire général a été avancée. Elle reste encore en discussion.
Puis, M. Hans VAN MIERLO a évoqué les objectifs de la PESC. Celle-ci a pour finalité principale la stabilité de l'environnement de l'Union. Cela passe par une politique à l'Est, mais également par une politique méditerranéenne ambitieuse. En outre, il convient de faire progresser simultanément les liens de sécurité transatlantiques et les liens de sécurité proprement européens. L'exemple de l'attitude commune adoptée par les Quinze lors du contentieux germano-iranien illustre les progrès de la solidarité européenne et montre que le rôle de l'Union est bien appelé à se développer.
Un membre de la délégation portugaise a évoqué le problème de l'élargissement à l'Est. Il a souligné la nécessité d'insérer dans le Traité un texte sur le respect des Droits de l'Homme et de prévoir un mécanisme de sanctions. Il a demandé des précisions concernant les travaux de la CIG sur la flexibilité.
Un membre de la délégation danoise a plaidé pour un élargissement du vote à la majorité qualifiée, le cas échéant en retardant sa mise en application jusqu'au moment où l'élargissement sera effectif. Il s'est par ailleurs interrogé sur la lenteur de la ratification d'Europol.
Un membre de la délégation espagnole s'est inquiété des nouvelles demandes françaises concernant l'UEM, craignant que la conclusion de la CIG ne s'en trouve retardée. Il s'est demandé si le traité d'Amsterdam irait assez loin dans l'approfondissement pour que l'élargissement puisse être autorisé. Enfin, il a plaidé pour que la suppression des frontières soit la plus complète possible, exprimant à cet égard la crainte que l'intégration des accords de Schengen dans le Traité ne ralentisse ce processus.
M. Wim KOK a déclaré que la conclusion de la CIG vaudrait autorisation d'engager l'élargissement. De toute manière, a-t-il ajouté, nul ne peut définir objectivement les conditions à remplir pour bien fonctionner avec plus de 15 membres. Soulignant l'importance du thème des Droits de l'Homme pour l'Union européenne, il a indiqué que la Cour de Justice contrôlerait leur respect pour les matières transférées du troisième vers le premier pilier. Par ailleurs, il a estimé que le changement de majorité en France ne modifierait pas le calendrier européen. Le souci de l'emploi et de la coordination des politiques économiques est commun aux Etats membres et découle d'ailleurs du Traité ; il doit donc être possible de parvenir à une rédaction consensuelle, compte tenu de la volonté politique très forte d'aboutir lors du Conseil européen d'Amsterdam.
M. Hans VAN MIERLO a estimé que le traité d'Amsterdam apporterait une garantie satisfaisante sur la question des Droits de l'Homme, tout en précisant que l'unanimité n'était pas encore tout à fait acquise sur le texte envisagé. Abordant la question de la flexibilité, il a jugé que celle-ci était inévitable, mais que des garanties étaient indispensables. Le premier pilier doit être préservé : sans doute, faudra-t-il à cet égard une liste négative de sujets où la flexibilité ne pourra jouer ; dans le cas du deuxième pilier, la forme principale de la flexibilité sera l'abstention constructive ; dans le cas du troisième, il s'agira plutôt de flexibilité prédéterminée.
Un membre de la délégation italienne a demandé des précisions supplémentaires sur le thème de la flexibilité, soulignant qu'une extension du champ des décisions à la majorité qualifiée pouvait constituer une solution de rechange.
Un membre de la délégation grecque a demandé que la souveraineté et l'intégrité des Etats membres soient mises au centre de la PESC et a souhaité que l'Union s'attache particulièrement à favoriser l'amélioration des relations gréco-turques. Souhaitant que la construction européenne se rapproche des citoyens, il a souhaité des progrès substantiels en matière de libre circulation et de politique sociale.
Un membre de la délégation suédoise a souhaité un renforcement de la PESC et a plaidé pour une interprétation restrictive des raisons de politique nationale pouvant, au stade de l'application des stratégies communes, justifier un appel au Conseil européen. Il a souligné l'importance du principe de subsidiarité.
Un membre de la délégation allemande (Bundesrat) a plaidé à son tour pour une meilleure application du principe de subsidiarité et au plus grand respect des compétences des pouvoirs locaux. Puis il a souhaité un renforcement de l'efficacité du troisième pilier.
Un membre de la délégation allemande (Bundestag) a souhaité que les directives communautaires concernant le troisième pilier soient conçues de manière à permettre l'exercice du contrôle parlementaire. Il a regretté que, dans la lutte contre la criminalité organisée, la voie de la confiscation des bénéfices du crime ne soit pas davantage employée : il conviendrait de modifier les systèmes fiscaux pour pouvoir saisir le patrimoine frauduleusement acquis. Enfin, il a plaidé pour une charte européenne des droits fondamentaux.
M. Wim KOK a souligné qu'il n'existait pas de soutien suffisant pour envisager une généralisation des décisions à la majorité qualifiée et que, dans ces conditions, il n'existait pas de solution de rechange à une reconnaissance de la flexibilité, qui sera de toute manière entourée de garanties. Puis il a réaffirmé que la CIG donnerait des signaux importants aux citoyens en matière d'emploi, de transparence, de justice et d'affaires intérieures. Il s'est déclaré confiant sur la possibilité d'obtenir un accord satisfaisant dans le domaine des institutions, même si des difficultés subsisteront jusqu'au dernier moment. Après avoir approuvé l'exigence d'une pleine application du principe de subsidiarité, il a déclaré partager l'objectif de dissuader la criminalité par des mesures fiscales.
M. Hans VAN MIERLO a souligné l'importance pour l'Union de parvenir à une solution des problèmes gréco-turcs, d'autant qu'entre en ligne de compte la demande d'adhésion de Chypre. L'objectif est tout d'abord de définir une procédure de règlement ; des progrès en ce sens pourraient être enregistrés assez rapidement. Puis il a évoqué l'évolution des relations entre l'Union et l'UEO, et le problème particulier des Etats Baltes, soulignant qu'une solution supposait une clarification plus générale des relations entre l'Union, l'UEO et l'OTAN. Il a déclaré que l'exigence d'un consensus au sein du Conseil européen pour définir les orientations de la PESC paraissait incontournable. Au sujet de la subsidiarité, il a estimé que la CIG était " dans la bonne voie ", précisant qu'à son avis l'importance du Comité des régions irait croissant, même si cette évolution ne concernait pas l'avenir proche.
M. Michiel PATIJN , secrétaire d'Etat chargé des Affaires européennes, est intervenu pour apporter quelques précisions supplémentaires. Il a tout d'abord évoqué le contrôle parlementaire sur le troisième pilier. Tout l'effort des Pays-Bas, a-t-il exposé, a été de faire en sorte que l'unanimité soit requise pour l'adoption des " décisions-cadres " du troisième pilier. Les parlements nationaux garderont donc tout leur rôle, d'autant que les textes adoptés n'auront pas d'effet direct. Un de ces textes, a-t-il précisé, pourrait au demeurant concerner la mise en place d'outils fiscaux contre la criminalité. Enfin, il a évoqué l'idée d'une charte européenne des Droits de l'Homme pour conclure que ce domaine relevait plutôt du Conseil de l'Europe et qu'il convenait d'éviter les chevauchements.
Un membre de la délégation autrichienne a demandé que chaque pays continue à avoir un commissaire européen. Après avoir regretté l'insuffisance des compétences du Comité des régions, il a demandé des précisions sur le projet de protocole relatif aux parlements nationaux.
Un membre de la délégation britannique a demandé une amélioration dans la transmission des documents aux parlements nationaux, notamment dans le cas du troisième pilier. Il a plaidé pour plus de transparence dans le fonctionnement de l'Union, souhaitant à cet égard un renforcement du rôle du médiateur.
Un membre de la délégation du Parlement européen a souhaité que la CIG parvienne à assurer l'efficacité d'une Union élargie et à rapprocher l'Europe des citoyens. Il a souhaité que les conditions de prise des décisions soient clarifiées. Trois éléments, a-t-il souligné, sont particulièrement importants :
· le champ d'application de l'article 113 du traité doit être élargi,
· dans les matières transférées du troisième vers le premier pilier, les décisions doivent être prises à la majorité qualifiée,
· il faut donner toute sa portée au nouveau concept de stratégie commune, qui doit conduire à développer bien davantage la PESC.
Un membre de la délégation belge a plaidé pour que l'UEM s'effectue dans les délais prévus et pour le renforcement de la politique sociale européenne. Il a souhaité que l'Union s'exprime de plus en plus en tant que telle sur la scène internationale et que, en conséquence, la possibilité d'user du droit de veto soit aussi réduite que possible. Puis il a insisté sur l'importance du principe de subsidiarité, se demandant à cet égard s'il était cohérent d'affirmer ce principe et, parallèlement, de donner des compétences accrues à l'Union dans des domaines tels que l'enseignement et la culture. Il a, par ailleurs, insisté sur la nécessité de prendre des mesures à l'échelon de l'Union pour lutter contre les crimes sur les enfants. Enfin, il a posé les questions suivantes :
· l'Union va-t-elle s'élargir sans augmenter sensiblement le champ du vote à la majorité qualifiée ?
· les pays candidats devront-ils adhérer à l'UEO pour pouvoir adhérer à l'Union ?
· pourquoi les Gouvernements n'acceptent-ils pas d'inscrire dans le Traité un article sur l'égalité hommes/femmes ayant un effet direct ?
M. Wim KOK a assuré que le nouveau traité contribuerait à rapprocher l'Union des citoyens et donnerait toute sa place à l'objectif d'amélioration de l'emploi.
M. Hans VAN MIERLO , évoquant la PESC, a souligné qu'il n'était pas question que le Conseil européen se substitue au Conseil " Affaires générales " et que son rôle serait avant tout de fixer les grandes lignes des stratégies communes. Il n'y a pas lieu de craindre, a-t-il poursuivi, que l'intérêt national soit évoqué à tout propos, au stade des mesures d'application, pour renvoyer la décision au Conseil européen ; beaucoup d'Etats veulent d'ailleurs préciser le projet de Traité en ce sens. Il est clair, a-t-il conclu, que les avantages du vote à la majorité qualifiée en termes d'efficacité du processus de décision ne doivent pas être compromis par des clauses compliquant le processus de décision.
M. Michiel PATIJN a, pour sa part, apporté les précisions suivantes :
· le protocole relatif aux parlements nationaux comprendra deux volets, dont l'un tendra notamment à apporter des garanties d'information des assemblées ;
· une clarification des conditions d'application de l'article 113 du traité est souhaitable, mais certains Etats membres sont réservés à l'égard d'une extension des compétences communautaires au commerce des services ;
· la clause de non-discrimination du traité révisé sera très complète.
Un membre de la délégation allemande a plaidé pour une extension des compétences d'Europol et un renforcement de la coopération judiciaire, jugeant les progrès envisagés trop timides. On ne peut accepter, a-t-il poursuivi, qu'une action criminelle ayant des aspects dans quatre Etats membres fasse l'objet de quatre enquêtes indépendantes.
Un membre de la délégation belge a insisté sur la nécessité de renforcer la lutte contre les crimes commis sur les enfants. Il s'est inquiété de la mise en place d'un lien politique entre les travaux de la CIG et le processus de la monnaie unique. Après s'être interrogé sur les mesures à prendre en matière de fiscalité des entreprises pour accompagner la mise en place de l'euro, il a, à son tour, demandé des précisions sur le lien éventuel entre adhésion à l'Union et adhésion à l'UEO.
Un membre de la délégation du Parlement européen a demandé des précisions sur l'extension de la codécision, craignant qu'elle ne touche que partiellement la politique agricole commune. Il a réclamé que la mise en oeuvre de la flexibilité soit soumise à autorisation du Parlement européen. Pour le contrôle parlementaire sur le troisième pilier, a-t-il plaidé, le Parlement européen doit prendre le relais des parlements nationaux. Enfin, un accord inter-institutionnel doit permettre un contrôle du Parlement européen sur les dépenses engagées au titre de la PESC.
Un membre de la délégation danoise a souligné que, après l'élargissement, la rotation de la présidence jouerait sur 25 pays ; il s'est interrogé sur l'éventualité d'organiser des présidences par groupe d'Etats.
Un membre de la délégation luxembourgeoise a demandé si le protocole sur les parlements nationaux se substituerait à l'actuelle déclaration n° 13. Puis, il a plaidé pour une politique concernant les droits des femmes qui débouche sur des mesures ayant force obligatoire.
M. Michiel PATIJN, en réponse, a apporté les précisions suivantes :
· Le renforcement du caractère opérationnel d'Europol ne peut être envisagé que dans certaines limites. En effet, les Etats membres considèrent la justice et les affaires intérieures comme un domaine essentiellement intergouvernemental ; en outre, ils ne souhaitent pas que la police échappe au contrôle politique. L'autorité légitime ne peut voir que des gouvernements, eux-mêmes contrôlés par les parlements.
· Les dispositions concernant les parlements nationaux feront partie du " paquet global " d'Amsterdam.
· La fiscalité restera de la compétence des Etats, ce qui ne doit pas empêcher de progresser vers la mise en place de la société anonyme européenne.
· Tant que l'UEO et l'UE resteront distinctes, l'adhésion à la première ne pourra être une condition de l'adhésion à la seconde. Si l'UEO devait être intégrée à l'UE, cette intégration ne pourrait de toute manière entraîner l'application à tous les Etats de l'article 5 concernant l'assistance militaire obligatoire, étant donné que certains Etats membres sont " non alignés ". Quoi qu'il en soit, l'intégration de l'UEO dans l'UE ne s'inscrit pas dans une perspective rapprochée.
· On ne doit pas mesurer les résultats de la CIG uniquement à l'aune des pouvoirs du Parlement européen. Dans le premier pilier, le rôle du Parlement européen va se développer considérablement, avec un renforcement très important de la codécision. Dans la procédure de codécision, la troisième lecture va disparaître, ce qui établira une égalité complète entre le Parlement et le Conseil. Enfin, l'accord inter-institutionnel sur le financement de la PESC est pratiquement au point. La forme définitive que prendra la construction européenne n'est toujours pas arrêtée ; le PE doit faire preuve d'un minimum de gradualisme.
· L'idée d'une présidence par groupe d'Etats est aujourd'hui abandonnée.
· Le Traité révisé assurera une meilleure information des parlements nationaux.