N° 153
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025
Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2024
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) par la
mission d'information
sur la dégradation
des finances publiques depuis
2023, son suivi
par
l'administration et le
Gouvernement et les
modalités
d'information du Parlement
sur la situation
économique,
budgétaire et
financière de la
France,
Par M. Jean-François HUSSON,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, MM. Vincent Capo-Canellas, Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Jean-Baptiste Olivier, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
L'ESSENTIEL
La révélation par voie de presse, le 20 mars dernier, d'un déficit public susceptible de s'établir à 5,6 % du PIB en 2023, contre une prévision en fin d'année dernière de 4,9 %, a conduit la commission des finances à créer, sous l'impulsion de son président Claude Raynal, dès le 27 mars, une mission d'information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023, son suivi par l'administration et le Gouvernement et les modalités d'information du Parlement sur la situation économique, budgétaire et financière de la France, rapportée par Jean-François Husson, rapporteur général.
Elle a présenté le 12 juin un premier rapport, intitulé « Dégradation des finances publiques : entre pari et déni » 1(*), qui détaille les causes de la dégradation constatée en 2023 et son impact sur le déficit prévu en 2024, qui risquait encore de s'alourdir.
L'annonce, en septembre 2024, d'une dégradation massive du déficit public pour 2024 et 2025, d'une ampleur sans commune mesure avec celle de 2023, a conduit la commission des finances à réactiver cette mission d'information.
Il s'agissait ainsi d'expliquer l'écart entre un déficit public 2025 prévu à 6,9 % du PIB si rien n'est fait, d'après une note du Trésor du 11 septembre 2024, et une prévision à 3,7 % du PIB inscrite dans la loi de programmation des finances publiques, promulguée le 18 décembre 2023, soit près de 100 milliards d'euros de dégradation en moins de 9 mois.
I. LE GOUVERNEMENT CONNAISSAIT L'ÉTAT CRITIQUE DES FINANCES PUBLIQUES DÈS DÉCEMBRE 2023, IL AURAIT DÛ RÉAGIR VIGOUREUSEMENT ET IL NE L'A PAS FAIT
À partir du 30 octobre 2023, les notes produites par la direction générale des finances publiques concernant les prévisions de recettes des grands impôts vont toutes dans le même sens : celui d'un fort risque de dégradation par rapport à la prévision.
Le 30 octobre, deux notes sur le suivi de l'impôt sur le revenu et de la TVA indiquent un risque de moins-value importante sur 2023.
Le 27 novembre, une probable moins-value sur la TVA se confirme du fait de mauvaises remontées en octobre qui « incitent à la prudence » : « ce n'est pas une bonne nouvelle »2(*).
Le 1er décembre, les premières remontées sur la TVA de novembre sont toujours mauvaises, et le risque que les recettes d'impôt sur les sociétés soient plus faibles que prévu commence à être souligné.
Ces signaux d'alerte sont portés à leur point culminant dans une note du 7 décembre 2023 de la direction générale du Trésor et de la direction du budget adressée à Bruno Le Maire et Thomas Cazenave, ministres chargés respectivement des finances et des comptes publics, qui fournit une première estimation du déficit pour 2023 à 5,2 % du PIB - contre 4,9 % prévus dans les textes financiers adoptés en novembre et en décembre - mais qui recommande de ne pas communiquer sur ce chiffre, encore entouré de nombreux aléas.
Comme la mission a déjà eu l'occasion de le signaler3(*), il était attendu et logique que la dégradation des perspectives de déficit et de recettes pour 2023 se répercute sur les recettes et le déficit de 2024.
Or, aucune mesure d'ajustement n'a été prise en décembre 2023 pour modifier le PLF 2024 de façon à maîtriser le déficit 2024 et tenir ainsi compte du risque de détérioration que faisait peser celle du déficit public en 2023 sur 2024. Il n'a pas été jugé nécessaire de prévenir le Parlement d'un risque de dégradation cette année-là. Par ailleurs, aucune information n'a à l'époque été donnée ni au Parlement, ni aux Français sur la dégradation en cours des finances publiques.
Au contraire, lors de leurs auditions par la commission des finances les 28 et 30 mai 2024, Bruno Le Maire et Thomas Cazenave, alors encore respectivement ministres chargés des finances et des comptes publics, soulignaient qu'aucun ajustement sur le PLF 2024 ne pouvait être envisagé sur la base de la note du 7 décembre 2023. Bruno Le Maire estimait également que « avant de mettre le sujet [de la situation critique des finances publiques], politiquement, sur la table », il fallait « être sûr et certain de le faire sur le fondement de faits rigoureux et exacts ». Lors de son audition par la mission le 7 novembre 2024, Thomas Cazenave a de nouveau justifié l'inaction du Gouvernement auquel il appartenait fin 2023, pour l'année 2024, par le fait que la note du 7 décembre 2023 aurait souligné qu'il était impossible de tirer des conséquences pour 2024 de la dégradation du déficit pour 2023, ce qui est factuellement faux.
La consultation d'une note datée du 13 décembre 2023, adressée par Bruno Le Maire et Thomas Cazenave eux-mêmes à la Première ministre Élisabeth Borne, a permis à la mission d'information d'éclairer d'un jour nouveau ces affirmations. Elle permet en effet d'affirmer que les ministres ont tenu un double discours puisqu'ils défendaient, dans cette note, l'exact opposé de ce qu'ils affirmaient au printemps devant la mission d'information du Sénat. Thomas Cazenave a même encore tenu ces propos lors de son audition du 7 novembre 2024, ce qui ne peut même plus s'expliquer par une forme de solidarité gouvernementale et apparaît d'autant moins acceptable.
En mai 2024, les propos tenus par Bruno Le Maire et Thomas Cazenave devant le Sénat sont en totale contradiction avec ce qu'ils ont défendu au sein du Gouvernement : selon leurs propres mots, ils pouvaient et auraient dû, dès décembre 2023, intervenir face à la situation budgétaire « critique » du pays
Tout d'abord, chacun des ministres signataires de cette note avait une conscience claire de l'effet de la dégradation des perspectives de recettes en 2023 sur l'année 2024 puisqu'ils précisaient à la Première ministre qu'une partie des moins-values de recettes fiscales prévues pour 2023 « aura[it] une répercussion sur 2024 également » et qu'ils proposaient dans cette note des mesures de redressement pour 2024. Il était donc trompeur de leur part de s'appuyer sur la note des services de Bercy du 7 décembre 2023 pour en tirer une justification de la décision de ne prendre aucune mesure pour 2024.
Ensuite, et surtout, tout en affirmant devant la représentation nationale que les informations comprises dans la note du 7 décembre 2023 ne constituaient pas une raison suffisante pour faire état de la dégradation attendue des finances publiques ou modifier le budget, « toutes les décisions possibles » ayant « été prises en temps et en heure »4(*), Bruno Le Maire et Thomas Cazenave s'évertuaient au même moment à convaincre la Première ministre Élisabeth Borne du contraire, dans cette note qui lui était adressée le 13 décembre 2023, soit deux attitudes parfaitement contradictoires.
D'une part, ils l'appelaient en effet à « partager largement le caractère critique de notre situation, à la fois au sein du Gouvernement, mais également dans l'opinion publique ». D'ailleurs, l'ancienne Première ministre n'a fait que confirmer notre analyse lors de son audition : « je ne sais pas vous expliquer pourquoi les ministres recommandent de communiquer alors que les services recommandent de ne pas communiquer ».
Lors de ses travaux du printemps 2024, la mission estimait que le choix de la communication et, en particulier, de l'information du Parlement, était bien une décision politique. Elle en trouve ici la confirmation puisque les ministres avaient bien recommandé à la Première ministre de communiquer sur cette situation5(*).
D'autre part, les ministres appelaient Élisabeth Borne à « prendre des mesures à court terme dans le PLF 2024 » visant à « augmenter la fiscalité de l'énergie au 1er janvier 2024, par une hausse de la TICGN déjà comptabilisée dans notre trajectoire de finances publiques et de la TICFE dans le cadre de la baisse des prix de l'énergie et de la sortie des boucliers » mais également à « réduire (...) le montant des crédits ouverts par une mesure transverse de - 300 M€ répartis sur l'ensemble des missions, permettant de financer les mesures nouvelles adoptées dans le cadre de l'examen du PLF » et à « réduire à même hauteur les dépenses de personnel, qui sont surbudgétées ».
Le double discours de Bruno Le Maire et Thomas Cazenave
Ce que les ministres ont dit à la représentation nationale
« Je vous le redis, monsieur le rapporteur général, même si je pense que l'on n'arrivera pas à se mettre d'accord : sur la base d'une telle note, on ne s'amuse pas à modifier le PLF 20246(*). La note du 7 décembre arrive après l'adoption du PLFG. On ne discute donc plus de l'année 2023. Les seules conséquences que vous voulez en tirer, c'est pour le débat sur 2024 ; or cela n'a aucune conséquence sur 2024 ! Au contraire, les services indiquent qu'ils travailleront des hypothèses pour 2024 dans les semaines ou les mois à venir. On ne fait pas un travail à la petite semaine : il ne s'agit pas de modifier deux ou trois trucs du PLF, alors qu'il n'y a aucun élément sur 2024 et que le PLFG a été adopté. »
Thomas Cazenave, ministre délégué en charge des comptes publics, 28 mai 2024
« Je cite la note : « Il n'est pas recommandé de communiquer sur cette mise à jour encore entourée de nombreux aléas ». La recommandation des deux directeurs est parfaitement légitime. À cette date, soixante-dix jours de débats parlementaires sont derrière nous et il ne nous reste qu'une dizaine de jours pour achever l'examen du budget. Il faut donc, avant de mettre le sujet, politiquement, sur la table, être sûr et certain de le faire sur le fondement de faits rigoureux et exacts. »
« Ces décisions de gestion, prises mi-décembre, sont par ailleurs les seules décisions possibles à ce stade de l'exécution du budget. Pourquoi divulguer des informations qui sont incertaines, s'il n'est pas possible d'agir par la suite ? Ce qui compte c'est la décision, la décision publique du ministre des finances, qui, en exécution, prend les seules mesures qui sont à sa disposition (...). Premièrement, les informations dont je disposais n'étaient ni établies ni certaines, et il s'agissait de prévisions que mes services recommandaient de ne pas diffuser ; deuxièmement, ces informations m'ont amené à prendre toutes les mesures de précaution nécessaires en gestion, seule décision qui était à ma main ; troisièmement, ces informations portaient exclusivement sur la situation des finances publiques en 2023 et ne tiraient pas de conséquences sur la situation de 2024 ; quatrièmement, toutes les décisions possibles ont été prises en temps et en heure. »
Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, 30 mai 2024
« Prenons pour exemple la désormais fameuse note du 7 décembre, laquelle constitue la première alerte sur le déficit public de 2023. À l'époque, les administrations, de manière très explicite, avaient souligné que cette alerte était entourée de nombreux aléas : elles avaient recommandé de ne pas communiquer à ce sujet et avaient souligné leur impossibilité d'en tirer les conséquences pour l'année 20247(*). Le projet de loi de fin de gestion ayant déjà été adopté à ce moment-là, il n'était pas possible non plus d'en tirer les conséquences pour 2023. S'agissant de 2024, la mission indépendante de l'Inspection générale des finances (IGF) écrit clairement dans son rapport que « les écarts signalés par l'administration [...] ne justifiaient pas le dépôt d'un amendement de révision du scénario des finances publiques pour 2023 et pour 2024 », au regard de l'aléa élevé et persistant qui entourait alors ces estimations. »
Thomas Cazenave, député, 7 novembre 2024
Ce qu'ils écrivaient à la Première ministre
« Nous proposons une série d'actions pour nous assurer de la maîtrise des dépenses l'année prochaine :
• Partager largement le caractère critique de notre situation budgétaire, à la fois au sein du Gouvernement, mais également dans l'opinion publique.
• Prendre des mesures à court terme dans le PLF 2024 :
- Augmenter la fiscalité de l'énergie au 1er janvier 2024, par une hausse de la TICGN déjà comptabilisée dans notre trajectoire de finances publiques et de la TICFE dans le cadre de la baisse des prix de l'énergie et de la sortie des boucliers ;
- Réduire, en nouvelle lecture du PLF 2024 à l'Assemblée nationale, le montant des crédits ouverts par une mesure transverse de - 300 M€ répartis sur l'ensemble des missions, permettant de financer les mesures nouvelles adoptées dans le cadre de l'examen du PLF. Réduire à même hauteur les dépenses de personnel, qui sont surbudgétées. »
Extrait de la note du 13 décembre 2023 à la Première ministre de Bruno Le Maire et Thomas Cazenave
S'agissant des mesures à prendre fin 2023 pour redresser la situation, la Première ministre Élisabeth Borne ne saurait s'exonérer de ses responsabilités. En effet, la note du 13 décembre 2023 l'invite à prendre des mesures qu'elle a décidé d'exclure. À cette époque, comme elle l'a confié à la mission d'information, sa priorité était de trouver un compromis dans le cadre de l'examen du projet de loi « Immigration », au prix de ne pas valider les propositions qui lui étaient faites par ses ministres s'agissant du budget qu'elle portait pour tenir le cap du sérieux budgétaire.
En décembre, le caractère critique de la situation n'a jamais été mis en avant par le Gouvernement, ni auprès de la représentation nationale, ni auprès de l'opinion publique. De la note du 13 décembre 2023, il faut comprendre que cette absence de communication ne résulte pas de la seule responsabilité de Bruno Le Maire et Thomas Cazenave, mais tout autant de celle d'Élisabeth Borne, qui n'a pas pris en compte les recommandations de ses ministres.
Par ailleurs, à la différence de ce qu'a affirmé Élisabeth Borne lors de son audition, elle n'a pas décidé, en réaction à cette note, d'augmenter les prix de l'énergie au 1er janvier 2024 par une augmentation de la TICGN et des tarifs d'accises sur l'électricité. En effet, la possibilité d'augmenter la TICGN par arrêté était déjà prévue par l'article 11 du PLF pour 2024 et la hausse des tarifs de l'accise sur l'électricité avait déjà été annoncée puisque le Gouvernement avait déposé au Sénat, le 27 novembre 2023, un amendement8(*) visant à autoriser l'exécutif à augmenter par arrêté ces tarifs à compter du 1er février 2024, sous réserve qu'ils ne conduisent pas à une hausse des prix de l'électricité supérieure à 10 %. La hausse des tarifs de l'accise sur l'électricité avait donc été arbitrée bien avant la note du 13 décembre 2023, même si un amendement poursuivant exactement le même objectif avait été déposé le 14 décembre 2023 pour l'examen en nouvelle lecture du PLF 2024 à l'Assemblée nationale9(*). Parallèlement, la note du 13 décembre invitait la Première ministre à avancer la hausse du tarif au 1er janvier, mais il n'en a rien été. Tout laisse supposer que cette mesure, qui aurait rapporté de l'ordre de 900 millions d'euros10(*), a été exclue par la Première ministre. Elle a également renoncé à l'adoption de mesures en dépenses proposées par Bruno Le Maire et Thomas Cazenave à hauteur de 600 millions d'euros.
En décembre 2023, le Gouvernement ne retient aucune des mesures proposées par les ministres chargés des finances et du budget pour faire face à une situation pourtant jugée « critique » des finances publiques, premier acte d'une inaction dommageable.
L'adoption de ces mesures en recettes et en dépenses, pour un montant total d'environ 1,5 milliard d'euros, soit environ 0,05 % du PIB, n'aurait certes pas permis de contenir significativement le dérapage inédit du déficit public observé en 2024, mais aurait à tout le moins permis d'engager un mouvement en ce sens.
Ces mesures n'étaient sans doute pas les seules possibles pour éviter de commencer l'année 2024 avec une situation des finances publiques déjà dégradée, mais force est de constater que la Première ministre les a exclues sans en proposer aucune autre, ce qui illustre un attentisme et une inaction dommageables. En outre, contrairement à ce qu'elle a affirmé lors de son audition par la mission, la responsabilité de tout Gouvernement - et le sien ne déroge pas à la règle - ne réside pas seulement dans la maîtrise des dépenses, mais également dans celle des recettes, un Gouvernement étant bien responsable de l'ensemble de la trajectoire des finances publiques du pays.
* 1 Rapport n° 685 (2023-2024) de M. Jean-François Husson : « Dégradation des finances publiques : entre pari et déni », déposé le 12 juin 2024.
* 2 Note pour les ministres du 27 novembre 2023 du directeur général des finances publiques, sur le suivi budgétaire de TVA - situation au 31 octobre 2023 (citée dans le rapport susmentionné).
* 3 Pour plus de détails sur la chronique de l'ensemble de ces alertes et les conclusions que la présente mission d'information en a tiré au printemps 2023, voir le rapport précité n° 685 (2023-2024) de M. Jean-François Husson : « Dégradation des finances publiques : entre pari et déni ».
* 4 Audition de Bruno Le Maire devant la mission d'information, 30 mai 2024.
* 5 La note à la Première ministre ne propose pas de communiquer sur le chiffre de 5,2 % de déficit pour 2023, mais de partager le caractère critique de la situation. Néanmoins, rien n'a été fait à ce moment-là en ce sens.
* 6 Il est difficile de savoir si Thomas Cazenave fait référence ici à la modification des seuls articles liminaire et d'équilibre - dont il était notamment question lors de cette audition - ou de celle du PLF 2024 en général.
* 7 Si la note du 7 décembre 2023 porte uniquement sur la dégradation du déficit public en 2023, rien n'y est dit sur l'« impossibilité d'en tirer des conséquences pour l'année 2024 ».
* 8 Amendement n° I-2279 rect. déposé le 27 novembre 2023 par le Gouvernement.
* 9 Amendement n° 717 déposé le 14 décembre 2023 par le Gouvernement.
* 10 L'évaluation des voies et moyens accompagnant le PLF pour 2025 signale que la hausse des tarifs de l'accise sur l'électricité résultant de l'article 92 de la loi de finances pour 2024 et de l'arrêté du 25 janvier pris en application des I et II de l'article 92 de la loi de finances pour 2024 rapporterait 900 millions d'euros au titre du mois de janvier 2025. On peut supposer qu'avancer au 1er janvier 2024 la hausse de ces tarifs aurait permis, pour 2024, d'augmenter les recettes de l'État du même montant.